ECLI:CZ:NSS:2009:7.AZS.65.2009:104
sp. zn. 7 Azs 65/2009 - 104
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedkyně JUDr. Elišky Cihlářové
a soudců JUDr. Jaroslava Hubáčka, JUDr. Karla Šimky, JUDr. Milady Tomkové
a JUDr. Kateřiny Šimáčkové, Ph.D. v právní věci žalobkyně: H. E., zastoupena Mgr. Markem
Sedlákem, advokátem se sídlem Příkop 8, Brno, proti žalovanému: Ministerstvo vnitra, se
sídlem Nad Štolou 3, Praha 7, v řízení o kasační stížnosti žalobkyně proti rozsudku Krajského
soudu v Ostravě ze dne 4. 11. 2008, č. j. 63 Az 95/2007 – 45,
takto:
Rozsudek Krajského soudu v Ostravě ze dne 4. 11. 2008, č. j. 63 Az 95/2007 – 45,
se zrušuje a věc se vrací tomuto soudu k dalšímu řízení.
Odůvodnění:
Rozsudkem Krajského soudu v Ostravě ze dne 4. 11. 2008, č. j. 63 Az 95/2007 – 45, byla
zamítnuta žaloba podaná žalobkyní (dále jen „stěžovatelka“) proti rozhodnutí Ministerstva vnitra
(dále jen „ministerstvo“) ze dne 25. 9. 2007, č. j. OAM-1-721/VL-07-VL02-2007, kterým byla
zamítnuta žádost stěžovatelky o udělení mezinárodní ochrany jako zjevně nedůvodná podle
ust. §16 odst. 1 písm. g) zákona č. 325/1999 Sb., ve znění pozdějších předpisů (dále jen „zákon
o azylu“). V odůvodnění rozsudku krajský soud uvedl, že ze všech procesních úkonů stěžovatelky
v řízení o udělení mezinárodní ochrany vyplývá, že opustila vlast z důvodu konfliktu s manželkou
svého otce a důvodem její žádosti o udělení mezinárodní ochrany je snaha o legalizaci pobytu
v České republice. Skutečnost, že má v zemi původu obavy před vyhrožováním soukromé osoby
není bez dalšího důvodem pro udělení azylu podle ust. §12 zákona o azylu, tím spíše v situaci,
kdy se nikdy s žádostí o pomoc nikam neobrátila. Stěžovatelka tedy neuvedla žádné skutečnosti
svědčící o tom, že by mohla být vystavena pronásledování z důvodů uvedených v citovaném
ustanovení a ani skutečnosti, na základě kterých by bylo možno dospět k závěru, že by jí v zemi
původu hrozilo nebezpečí vážné újmy z některého z důvodů uvedených v ust. §14a zákona
o azylu. Ministerstvo proto nepochybilo, jestliže žádost stěžovatelky zamítlo jako zjevně
nedůvodnou podle ust. §16 odst. 1 písm. g) zákona o azylu. Za této situace nebylo ministerstvo
povinno rozhodnout o udělení doplňkové ochrany podle ust. §14a zákona o azylu. Podle názoru
krajského soudu se ministerstvo žádostí stěžovatelky zabývalo odpovědně a svědomitě
a vycházelo ze spolehlivě zjištěného stavu věci. V odůvodnění napadeného rozhodnutí
je uvedeno, které skutečnosti byly podkladem rozhodnutí, jakými úvahami bylo ministerstvo
vedeno při hodnocení důkazů a při použití právních předpisů, na základě kterých rozhodovalo.
Proti tomuto rozsudku podala stěžovatelka v zákonné lhůtě kasační stížnost z důvodu
uvedeného v ust. §103 odst. 1 písm. a) s. ř. s. , který spočívá v nesprávném posouzení právní
otázky, zda v jejím případě mělo být aplikováno ust. §16 odst. 1 písm. g) zákona o azylu a nikoli
ust. §14a odst. 2 písm. b) citovaného zákona ve spojení s čl. 1 odst. 2 Ústavy České republiky,
čl. 1 Úmluvy o právním postavení uprchlíků a čl. 3 Úmluvy o ochraně lidských práv a základních
svobod. Podle stěžovatelky mohla být její žádost ve vztahu k ust. §12 zákona o azylu posouzena
jako zjevně nedůvodná, ve světle ust. §14a odst. 2 písm. b) však byla zjevně důvodná.
Posuzování důvodnosti udělení doplňkové ochrany však bylo chybně odmítnuto. Spojením
a snadným zamítnutím její žádosti jako zjevně nedůvodné ministerstvo pochybilo, protože
tím porušilo povinnost stanovenou v čl. 1 odst. 2 Ústavy České republiky, a to dodržet závazek
vyplývající z mezinárodního práva - nevystavit stěžovatelku ponižujícímu a nelidskému zacházení.
Je zde zjevný rozpor a rozdíl mezi tzv. doplňkovou ochranou a azylem. Doplňková ochrana
nesmí být vyloučena pouze proto, že stěžovatelka nesplňuje velmi úzkou definici uprchlíka
ve smyslu ust. §12 zákona o azylu. Tento rozpor musí Nejvyšší správní soud vyřešit, protože
sebevíce mučená osoba (např. bez končetin, se střelnými ranami) by mohla být českým azylovým
systémem odmítnuta podle ust. §16 odst. 1 písm. g) zákona o azylu, pokud by se jednalo např.
o oběť válečného konfliktu, domácího násilí nebo i státní perzekuce, avšak z azylově
nerelevantních důvodů. Stěžovatelka je přesvědčena, že její žádost nemohla být posouzena jako
zjevně nedůvodná, jestliže vyslovila, a ministerstvo to nijak nevyvrátilo, obavu z ponižujícího
a nelidského zacházení ze strany soukromé osoby (nevlastní matky), a to v zemi původu, která
je nedemokratická a v níž se obecně lidská práva nedodržují. Vadu řízení stěžovatelka spatřovala
v tom, že ačkoliv se domáhala udělení azylu z důvodu obav z ponižujícího a nelidského zacházení
ze strany své nevlastní matky, která ji surově bila a kousala, ministerstvo si neopatřilo ani jednu
informaci o situaci v zemi jejího původu, aby zjistilo, jak účinně chrání nigerijské státní orgány
oběti nelidského a ponižujícího zacházení, případně oběti domácího násilí. Tím zásadně
pochybilo a krajský soud toto pochybení neodstranil. Přitom je jasné, že diktátorská africká země
nemá propracovanou ochranu obětí ponižování a domácího násilí. K otázce přičitatelnosti
jednání soukromých osob státu je nutno odkázat na čl. 65 Příručky k postupům a kritériím
pro určování právního postavení uprchlíka vydané Úřadem Vysokého komisaře
OSN pro uprchlíky v Praze. Totéž výkladové pojetí je obsaženo v tzv. kvalifikační Směrnici Rady
EU č. 2004/83/EC v článku 6 písm. c). Odůvodnění rozhodnutí krajského soudu navíc
neobsahuje vůbec žádné informace o situaci v zemi původu stěžovatelky. Nezákonnost
spatřovala stěžovatelka dále v tom, že napadeným rozsudkem bylo porušeno její právo na zákaz
nelidského a ponižujícího zacházení ve smyslu čl. 3 Úmluvy Rady Evropy o ochraně lidských
práv a základních svobod z roku 1950 (dále jen „Úmluva“), který zakazuje vystavit nelidskému
a ponižujícímu zacházení jakoukoli osobu. Tato Úmluva ukládá také povinnost respektovat
soukromý život každého, tedy i cizince (čl. 8). Zákaz nelidského zacházení má přitom
extrateritoriální působnost, tzn. každý kdekoli v jurisdikci smluvního státu je chráněn před
nelidským a ponižujícím zacházením. Smluvní stát má povinnost nevrátit cizince na území státu,
ve kterém mu hrozí nelidské zacházení (rozhodnutí ESLP ve věci Chahal v. Velká Británie,
čl. 74). Je pak irelevantní, je-li původcem nelidského zacházení stát, nestátní subjekt (Ahmed
v. Rakousko) nebo zdravotní stav cizince (D. v. Velká Británie). K čl. Úmluvy stěžovatelka
uvedla, že pojem soukromého života zahrnuje široký okruh osobního života individua. Zahrnuje
vedle sexuálních vztahů také právo na rozvoj vlastní osobnosti a široce chápané sociální styky
s ostatními (X v. Island), ale také právo na ochranu fyzické a morální integrity každého (Bensaid
v. Velká Británie, odst. 47 rozhodnutí). Ochrana ve smyslu citovaného článku 8 může
být významná v případech, kdy zásah do práv jednotlivce nedosahuje intenzity nutné pro aplikaci
čl. 3 Úmluvy. Ministerstvo a krajský soud tedy měly posoudit zcela odděleně skutečnosti
vztahující se k doplňkové ochraně, a to, zda stěžovatelka byla podrobena nelidskému
a ponižujícímu zacházení ze strany soukromé osoby a nebyla jí poskytnuta (není dostupná)
adekvátní ochrana. V případě návratu do vlasti by zcela jistě fyzická a morální integrita
stěžovatelky byla zasažena a argument, že nejde o azylově relevantní důvody v tomto světle
neobstojí. Proto stěžovatelka navrhla, aby Nejvyšší správní soud napadený rozsudek krajského
soudu zrušil a věc mu vrátil k dalšímu řízení.
Ministerstvo ve vyjádření ke kasační stížnosti popřelo její oprávněnost, neboť podle jeho
názoru jak jeho rozhodnutí, tak i rozsudek krajského soudu byly vydány v souladu s právními
předpisy. Ministerstvo plně odkázalo na správní spis, zejména na podání a výpovědi stěžovatelky
učiněná ve správním řízení. Stěžovatelce bylo poskytnuto řádné řízení, bylo jí umožněno vyjádřit
se k důvodům své emigrace a podání žádosti. V jejím případě nebyly shledány důvody vymezené
v ust. §12 zákona o azylu pro udělení azylu, ani důvody zvláštního zřetele hodné k azylu podle
ust. §14 či pro doplňkovou ochranu podle ust. §14a citovaného zákona. Proto byla její žádost
o udělení mezinárodní ochrany zamítnuta jako zjevně nedůvodná podle ust. §16 odst. 1 písm. g)
zákona o azylu. Se závěry napadeného rozsudku vyslovilo ministerstvo souhlas. Tvrzení,
že porušuje právo stěžovatelky na zákaz nelidského a ponižujícího zacházení, není důvodné.
Stěžovatelka žádný podstatný a závažný důvod, pro který by se nemohla vrátit do země původu,
neuváděla. V podané kasační stížnosti ministerstvo neshledalo uvedení skutečností týkajících
se osoby stěžovatelky a možného pronásledování v zemi původu. Svůj zájem o pobyt v České
republice si stěžovatelka může realizovat v podmínkách zákona č. 326/1999 Sb., ve znění
pozdějších předpisů. Ministerstvo proto navrhlo zamítnutí kasační stížnosti pro nedůvodnost.
Nejvyšší správní soud se nejprve zabýval otázkou přijatelnosti kasační stížnosti ve smyslu
ust. §104a s. ř. s. Podle konstantní judikatury Nejvyššího správního soudu bude kasační stížnost
ve věcech azylu přijata k projednání jen tehdy, jestliže rozhodování o ní umožní zároveň plnit
obecnější sjednocující funkci v systému správního soudnictví. K tomu dochází v případě,
že důvodem podání kasační stížnosti je „... natolik zásadní a intenzivní situace, v níž je – kromě
ochrany veřejného subjektivního práva jednotlivce – pro Nejvyšší správní soud též nezbytné
vyslovit právní názor k určitému typu případů či právních otázek. To prakticky znamená,
že přesah vlastních zájmů stěžovatele je dán jen v případě rozpoznatelného dopadu řešené
právní otázky nad rámec konkrétního případu. Primárním úkolem Nejvyššího správního soudu
v tomto řízení je proto nejen ochrana individuálních veřejných subjektivních práv, nýbrž také
výklad právního řádu a sjednocování rozhodovací činnosti soudů.“ (viz usnesení Nejvyššího
správního soudu ze dne 26. 4. 2006, č. j. 1 Azs 13/2006 – 41, dostupné na www.nssoud.cz).
O přijatelnou kasační stížnost se může jednat v případech, týká-li se právních otázek které
1/ dosud nebyly vůbec či nebyly plně řešeny judikaturou Nejvyššího správního soudu;
2/ jsou dosavadní judikaturou řešeny rozdílně, přičemž rozdílnost v judikatuře může vyvstat
na úrovni krajských soudů i Nejvyššího správního soudu; nebo 3/ v případě, že Nejvyšší správní
soud shledá důvod pro tzv. judikatorní odklon, tzn. dospěje-li ve výjimečných a odůvodněných
případech k závěru, že je na místě změnit výklad určité právní otázky řešené dosud správními
soudy jednotně; a rovněž 4/ bylo-li v napadeném rozhodnutí krajského soudu shledáno zásadní
pochybení, které mohlo mít dopad do hmotněprávního postavení stěžovatele. O takové
pochybení se může jednat především tehdy, pokud krajský soud nerespektoval ustálenou soudní
judikaturu a nelze navíc vyloučit, že k tomuto nerespektování nebude docházet i v budoucnu
nebo krajský soud v jednotlivém případě hrubě pochybil při výkladu hmotného či procesního
práva. V této souvislosti je však třeba zdůraznit, že Nejvyšší správní soud není v rámci této
kategorie přijatelnosti povolán přezkoumávat jakékoliv pochybení krajského soudu, ale pouze
pochybení tak výrazné intenzity, o němž se lze důvodně domnívat, že pokud by k němu nedošlo,
věcné rozhodnutí krajského soudu by bylo odlišné. Nevýrazná pochybení, především procesního
charakteru, proto zpravidla nebudou dosahovat takové intenzity, aby byla důvodem přijatelnosti
kasační stížnosti.
V daném případě dospěl Nejvyšší správní soud k závěru, že se jedná o posledně uvedený
důvod přijatelnosti kasační stížnosti.
Nejvyšší správní soud přezkoumal na základě kasační stížnosti napadený rozsudek
v souladu s ust. §109 odst. 2 a 3 s. ř. s., vázán rozsahem a důvody, které uplatnila stěžovatelka
v podané kasační stížnosti, a přitom sám neshledal vady uvedené v odstavci 3, k nimž by musel
přihlédnout z úřední povinnosti.
Otázkou udělení doplňkové ochrany se zabýval Nejvyšší správní soud v usnesení
rozšířeného senátu ze dne 28. 1. 2008, č. j. 1 Azs 96/2006 - 80 (publikované pod č. 1839/2009
Sb. NSS), v němž vyslovil právní názor, že „ustanovení §28 zákona č. 325/1999 Sb., o azylu,
ve znění účinném do 31. 8. 2006, je nutno vyložit tak, že pojem "rozhodnutí o neudělení nebo
odnětí azylu" zahrnuje také rozhodnutí o zamítnutí žádosti jako zjevně nedůvodné (§16 zákona).
V tomto případě byl správní orgán povinen rozhodnout též o překážce vycestování“.
V této souvislosti lze odkázat také na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne
11. 2. 2009, č. j. 1 Azs 107/2008 - 78, v němž bylo uvedeno, že i v případě zamítnutí žádosti
o mezinárodní ochranu jako zjevně nedůvodné podle ust. §16 zákona o azylu, je ministerstvo
povinno se v odůvodnění přesvědčivě vypořádat s otázkou možného udělení doplňkové ochrany.
Nepostačí pouhé zdůvodnění toho, že byly splněny podmínky citovaného ustanovení. Jestliže
byla žádost o mezinárodní ochranu zamítnuta jako zjevně nedůvodná, nedošlo ve smyslu ust.
§28 odst. 2 zákona o azylu k udělení ani jedné z forem mezinárodní ochrany.
Podle téhož ustanovení má v tomto případě ministerstvo povinnost své rozhodnutí zdůvodnit
ve vztahu k oběma formám ochrany. Zatímco však odůvodnění ve vztahu k neudělení azylu
postrádá smysl tam, kde nejsou žádné azylově relevantní důvody tvrzeny, s otázkou doplňkové
ochrany má ministerstvo povinnost se vypořádat vždy a samo z úřední povinnosti zjistit (ze zpráv
o zemi původu a jemu dostupných databází), zda skutečně žadateli nehrozí závažná újma
v případě návratu do země původu. Ze zásady non-refoulement totiž vyplývá primární povinnost
státu nevystavit žadatele reálné hrozbě závažné újmy, přičemž k této povinnosti se musí vázat
i povinnost státu zjistit si příslušné skutečnosti, které k aplikaci této zásady nutně vedou.
K zajištění této zásady musí ministerstvo vyvinout přiměřenou aktivitu z moci úřední. Inspirovat
se přitom lze rozsudkem Soudního dvora Evropských společenství ze dne 17. 2. 2009 ve věci
C-465/07, Meki Elgafaji a Noor Elgafaji proti Staatssecretaris van Justitie [2009], z něhož vyplývá,
že v případech hrozby uložení trestu smrti nebo popravy, nebo mučení, nelidského, ponižujícího
zacházení či trestání jde o specifickou újmu určitého druhu, jež bude vyplývat z tvrzení
a konkrétní situace žadatele o mezinárodní ochranu. V případě nerozlišujícího násilí během
vnitrostátního nebo mezinárodního konfliktu jde naopak o vážnou újmu obecnějšího charakteru,
jež nevyžaduje předložení důkazů, že v ohrožení je konkrétně žadatel sám, a jejíž existence může
být v určitých případech považována na prokázanou. Podle názoru Nejvyššího správního soudu
je v případě závažné újmy podle ust. §14a odst. 2 písm. a) a b) zákona o azylu ministerstvo
povinno se jí zabývat, je-li žadatelem o mezinárodní ochranu namítána, nebo vyjde-li najevo jinak
v průběhu řízení. Pokud žadatel v tomto ohledu nic netvrdí a v průběhu řízení se žádná
informace o možné vážné újmě neobjeví, nemusí její případnou existenci ministerstvo samo
vyhledávat, avšak musí v odůvodnění svého rozhodnutí uvést, že hrozba vážné újmy nebyla
v řízení tvrzena, ani nevyšla najevo. Vyšší nároky na odůvodnění rozhodnutí ministerstva
je nicméně třeba klást v případě vážné újmy podle ust. §14a odst. 2 písm. c) zákona o azylu,
neboť nerozlišující násilí během vnitrostátního nebo mezinárodního ozbrojeného konfliktu,
zvláště dosahuje-li vysoké intenzity (viz Elgafaji bod 43 druhá odrážka), je skutečností objektivní,
jejíž zjištění nevyžaduje složité zjišťování situace v zemi původu. Existenci či neexistenci
nerozlišujícího násilí během vnitrostátního či mezinárodního konfliktu je proto ministerstvo
povinno v rozhodnutí vždy odůvodnit. Pokud jde o vážnou újmu podle ust. §14a odst. 2
písm. d) zákona o azylu, musí ministerstvo zvážit, k porušení jakého mezinárodního závazku
by mohlo dojít, a nelze tudíž apriorně vyloučit, že by tento závazek mohl mít objektivní charakter
jako v případě ust. §14 odst. 2 písm. c) zákona o azylu. Obecně však bude ministerstvo
při posuzování tohoto bodu vycházet z tvrzení žadatele a z řízení jako celku, a pokud porušení
závazku neshledá, uvede to v odůvodnění svého rozhodnutí.
V daném případě je odůvodnění rozhodnutí ministerstva ve vztahu k posouzení
podmínek pro udělení doplňkové ochrany podle ust. §14a zákona o azylu naprosto nedostatečné,
neboť z něj není zřejmé, jakými úvahami se ministerstvo řídilo při naplňování zásady volného
hodnocení důkazů či utváření závěru o skutkovém stavu. V odůvodnění svého rozhodnutí totiž
pouze ocitovalo znění ust. §14a zákona o azylu a konstatovalo, že „Žadatelka neuvedla žádnou
ze skutečností, kterou by bylo možno vážné újmě ve smyslu zákona o azylu podřadit. V této
souvislosti správní orgán nedospěl k závěru, že by jí hrozilo nebezpečí vážné újmy z některého
z důvodů uvedených v §14a zákona o azylu.“ Rovněž krajský soud v odůvodnění rozsudku
pouze uvedl, že stěžovatelka neuvedla žádné skutečnosti, na základě kterých by bylo možno
dospět k závěru, že by jí v zemi původu hrozilo nebezpečí vážné újmy z některého z důvodů
uvedených v ust. §14a zákona o azylu a že „Správní orgán není povinen rozhodnout o udělení
doplňkové ochrany dle §14a zákona o azylu, jestliže žádost o udělení mezinárodní ochrany byla
zamítnuta dle §16 citovaného zákona.“
Krajský soud tedy pochybil, jestliže rozhodnutí ministerstva nezrušil pro vadu řízení
spočívající v tom, že skutková podstata, z níž ministerstvo při svém rozhodování vycházelo,
nemá oporu ve spise, resp. že při jejím zjišťování byl porušen zákon v ustanoveních o řízení před
správním orgánem takovým způsobem, že to mohlo ovlivnit zákonnost.
Z výše uvedených důvodů je kasační stížnost důvodná, a proto Nejvyšší správní soud
napadený rozsudek krajského soudu podle ust. §110 odst. 1 věta prvá s. ř. s. zrušil a věc vrátil
tomuto soudu dalšímu řízení. Ve věci rozhodl v souladu s ust. §109 odst. 1 s. ř. s., podle něhož
rozhoduje Nejvyšší správní soud o kasační stížnosti zpravidla bez jednání, když neshledal důvody
pro jeho nařízení.
V dalším řízení je krajský soud vázán právním názorem, který je vysloven
v tomto rozsudku (§110 odst. 3 s. ř. s.).
O náhradě nákladů řízení o kasační stížnosti rozhodne krajský soud v novém rozhodnutí
(§110 odst. 2 s. ř. s.).
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 23. září 2009
JUDr. Eliška Cihlářová
předsedkyně senátu