ECLI:CZ:NSS:2009:8.AS.51.2008:101
sp. zn. 8 As 51/2008 - 101
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedy JUDr. Petra Příhody
a soudců JUDr. Michala Mazance a JUDr. Jana Passera v právní věci žalobkyně: J. D.,
zastoupené Mgr. Viktorem Pavlíkem, advokátem se sídlem Opatovická 4, Praha 1, proti
žalovanému: Magistrát hlavního města Prahy, Mariánské nám. 2, Praha 1, za účasti: 1) P. W.,
2) Mgr. J. K., oba zastoupeni JUDr. Jiřím Kratochvílem, advokátem se sídlem Petrská 1136/12,
Praha 1, proti rozhodnutí žalovaného ze dne 5. 12. 2006,
čj. S-MHMP 403688/2006/OST/So/Pe, o kasační stížnosti osob zúčastněných na řízení,
proti rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 31. 7. 2008, čj. 7 Ca 48/2007 - 60,
takto:
Rozsudek Městského soudu v Praze ze dne 31. 7. 2008, čj. 7 Ca 48/2007 – 60,
se zrušuje a věc se vrací tomuto soudu k dalšímu řízení.
Odůvodnění:
Žalovaný rozhodnutím uvedeným v záhlaví k odvolání žalobkyně změnil
rozhodnutí odboru výstavby Úřadu městské části Praha 5 ze dne 1. 9. 2006,
čj. Výs. Koš. 771 1875/06-HR-R, kterým byla stavebníkům P. W. a Mgr. J. K. dodatečně
povolena stavba rodinného domu na pozemku č. parc. 1374/1 v k. ú. Košíře, a současně užívání
této stavby tak, že vypustil I. část výroku týkající se povolení výjimky pro zastavění pozemku a
v II. části výroku nahradil text „…stavbu rodinného domu…“ textem „…stavbu bytového domu…“. Ve
zbytku rozhodnutí potvrdil.
Žalobkyně napadla rozhodnutí žalovaného žalobou u Městského soudu v Praze,
který jí rozsudkem ze dne 31. 7. 2008, čj. 7 Ca 48/2007 - 60, vyhověl, rozhodnutí žalovaného
zrušil a věc mu vrátil k dalšímu řízení.
Městský soud dospěl k závěru, že rozhodnutí je nepřezkoumatelné pro nedostatek
důvodů uvedl, že správní orgán prvního stupně posuzoval stavbu jako stavbu rodinného domu,
přičemž dospěl k závěru, že stavba je v souladu s požadavky vyhlášky č. 26/1999 Sb.
hl. m. Prahy, o obecných technických požadavcích na výstavbu v hlavním městě Praze,
(dále též „vyhl. OTPP“), tedy v souladu s veřejným zájmem. Žalovaný v odvolacím řízení změnil
právní kvalifikaci stavby tak, že se jedná o bytový dům, a v tomto smyslu se vypořádal
s námitkami žalobkyně. Podle městského soudu však zcela pominul fakt, že právní úprava
v uvedené vyhlášce je u bytových domů oproti domům rodinným v mnoha směrech odlišná.
Pokud žalovaný dospěl k závěru, že se jedná o stavbu bytového a nikoliv rodinného domu,
bylo nezbytné provést nové komplexní hodnocení jejího souladu s veřejným zájmem,
resp. uvedenou vyhláškou. Toto hodnocení správní orgán prvního stupně logicky neprovedl,
neprovedl jej však ani žalovaný, který skutečností, že se jedná o bytový dům, pouze vyvracel
odvolací námitky žalobkyně, aniž by však bez ohledu na tyto námitky soulad stavby bytového
domu s veřejným zájmem komplexně hodnotil. Za zcela nedostačující považoval městský soud
obecný poukaz na soulad stavby s územním plánem. Postup žalovaného byl navíc
nesprávný - pokud totiž došlo k takto zásadní změně právního hodnocení předmětu řízení,
nebylo na místě měnit rozhodnutí správního orgánu prvního stupně, žalovaný
měl toto rozhodnutí zrušit a věc mu vrátit k dalšímu řízení. Až do rozhodnutí o odvolání byla
stavba stavebním úřadem i účastníky hodnocena jako rodinný dům. Pokud se jedná
dle žalovaného o bytový dům, bylo na místě rozhodnutí, jež na tuto skutečnost vůbec nebralo
zřetel, zrušit a vrátit věc k dalšímu řízení, v němž je nutné nově zjistit skutkový stav rozhodný
pro právní posouzení věci. Tak bude účastníkům dána možnost v případně podaném odvolání
adekvátně reagovat na zjištění správního orgánu pro posouzení věci rozhodná a podrobit
je přezkumu v odvolacím řízení. Postupem žalovaného účastníci řízení tuto možnost neměli,
řízení je tak zatíženo vadou, která mohla mít za následek nezákonnost žalobou napadeného
rozhodnutí. Městský soud uzavřel, že v řízení nebyly zjištěny skutečnosti rozhodné
pro posouzení, zda jsou splněny zákonné předpoklady pro vydání žalovaného rozhodnutí tak,
aby bylo možné věc posoudit po právní stránce. Rozhodnutí žalovaného tak je pro nedostatek
důvodů nepřezkoumatelné a bylo stiženo vadou, která mohla mít za následek nezákonnost
žalobou napadeného rozhodnutí.
Stěžovatelé jako osoby zúčastněné na řízení napadli rozsudek městského soudu z důvodů
podle §103 odst. 1 písm. a) zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní (dále jen „s. ř. s.“),
tedy nezákonnosti spočívající v nesprávném posouzení právní otázky soudem
v předcházejícím řízení a podle §103 odst. 1 písm. d) s. ř. s., nepřezkoumatelnosti spočívající
v nesrozumitelnosti nebo nedostatku důvodů rozhodnutí, popřípadě v jiné vadě řízení
před soudem, mohla-li mít taková vada za následek nezákonné rozhodnutí o věci samé.
Stěžovatelé k soudem vytýkaným vadám napadeného rozhodnutí namítají, že žalovaný
tím, že provedl částečnou změnu prvostupňového rozhodnutí nezpůsobil újmu z důvodu ztráty
možnosti se odvolat žádnému účastníkovi, kterému by byla ukládána jakákoliv povinnost. Správní
řád nebránil žalovanému částečně změnit prvostupňové rozhodnutí. S poukazem na ekonomii
řízení poukazují na praxi odvolacích orgánů, že v případě, kdy je možné měnit nesprávná
prvoinstanční rozhodnutí, je zcela nadbytečné je rušit a věci vracet k dalšímu projednání. Považují
tak za nepřijatelné, aby soud – pokud to zákon umožňoval – vytýkal žalovanému, že ve věci
rozhodl meritorně sám.
Dále namítají, že skutečnost, že žalovaný změnil kvalifikaci předmětné stavby z rodinného
na bytový dům, nemělo fakticky žádné jiné dopady na účastníky řízení než ty, jenž jsou rozebrány
v rozhodnutí žalovaného, zvláště žalobkyně nemohla být touto změnou dotčena na svých
právech. Žalovaný byl pouze povinen zhodnotit, zda předmětná stavba při změně své kvalifikace
splňuje nároky, které na ni kladou příslušné právní předpisy.
Za nepravdivé považují stěžovatelé tvrzení městského soudu, podle nějž žalovaný
neprovedl komplexní hodnocení souladu předmětné stavby s veřejným zájmem. Odkazují
na dotčené rozhodnutí, kde žalovaný uvedl, že „stavebníci v řízení prokázali, že předmětná stavba
je v souladu s veřejným zájmem“.
Na základě všech výše uvedených skutečností stěžovatelé navrhli, aby kasační soud
napadený rozsudek zrušil pro nezákonnost.
Žalovaný ve vyjádření ke kasační stížnosti uvedl, že je stejně jako stěžovatelé přesvědčen
o tom, že jeho postup byl zcela v souladu s §90 odst. 1 písm. c) zákona č. 500/2004 Sb.,
správního řádu (dále jen „správní řád“), tj., že byly v daném případě splněny zákonné
předpoklady pro provedení změny prvoinstančního rozhodnutí, neboť jím nebyla žádnému
účastníkovi ukládána jakákoliv povinnost a hrozila by újma z důvodu ztráty možnosti odvolat se.
Šlo o opravu klasifikace předmětné stavby, tedy o vadu, jež bylo možno napravit v odvolacím
řízení a k níž nebylo zapotřebí žádných nových skutečností a důkazů. Odvolacím orgánem
bylo z dokumentace pouze ověřeno, že se v daném případě jedná o stavbu, která je částečně
zapuštěna do svahu. Městský soud tak bez opory ve správním spisu vytkl vadu, že nebylo
provedeno zhodnocení opravy pojmu předmětné stavby. Žalovaný zdůraznil, že to, zda stavba
pro bydlení má parametry rodinného nebo bytového domu, musí jednoznačně vyplývat
z projektové dokumentace. Skutečnost, že stavební úřad (tj. správní orgán prvého stupně)
nesprávně označil stavbu jako rodinný dům, nemá na práva účastníků řízení vůbec žádný
dopad. Proto by zrušení rozhodnutí a vrácení věci k novému projednání výhradně
proto, aby byla provedena tato oprava, znamenalo porušení §6 správního řádu, tj. požadavku
na vyřízení věci bez zbytečných průtahů a tak, aby nikomu nevznikaly zbytečné náklady a dotčené
osoby byly co nejméně zatěžovány.
Žalobkyně ve vyjádření ke kasační stížnosti označila odůvodnění stěžovatelů za zmatečné,
neboť na jedné straně vytýkají soudu, že nezjistil skutečnosti rozhodné pro posouzení,
zda jsou splněny zákonné předpoklady pro vydání žalovaného rozhodnutí, a na druhé straně
oni sami uvádějí nejméně dva důvody, které městský soud napadenému rozhodnutí vytkl.
S ohledem na odůvodnění rozsudku se žalobkyně domnívá, že stěžovatelé chybně pochopili
důvod, nebo se mu záměrně vyhnuli, proč městský soud napadené rozhodnutí zrušil a vrátil
žalovanému k dalšímu řízení.
Dále poukázala na mylný závěr stěžovatelů, že by městský soud vytýkal žalovanému,
že ve věci rozhodl meritorně sám a z toho důvodu rozhodnutí zrušil. Městský soud napadené
rozhodnutí zrušil, neboť až do jeho vydání byla stavba stavebním úřadem i účastníky řízení
hodnocena jako rodinný dům a pokud pak žalovaný označil dům za bytový, bylo jeho povinností
vrátit věc správnímu orgánu prvního stupně, aby byl nově zjištěný skutkový stav promítnut
do právního posouzení věci. Dle názoru žalobkyně městský soud správně dovodil,
že pokud žalovaný i za takové situace vydal meritorní rozhodnutí, odepřel možnost účastníků
řízení na tuto změnu v označení stavby reagovat. Žalobkyně se tudíž domnívá, že předmětná
kasační stížnost není důvodná a navrhuje její zamítnutí.
Nejvyšší správní soud posoudil důvodnost kasační stížnosti v mezích jejího rozsahu
a uplatněných důvodů a zkoumal přitom, zda napadené rozhodnutí netrpí vadami,
k nimž by musel přihlédnout z úřední povinnosti (§109 odst. 2, 3 s. ř. s.). Vycházel
z následujících skutečností, úvah a závěrů.
Především je nutno přisvědčit žalovanému, že je na stavebním úřadu, aby vždy posoudil
kvalifikaci předmětné stavby (v daném případě zda se jedná o rodinný či bytový dům),
přičemž vychází ze všech skutečností zjištěných v průběhu stavebního řízení, především
z projektové dokumentace. Samotné nepřesné označení v žádosti o povolení stavby
či v projektové dokumentaci nemůže být zásadní překážkou pro vyhovění žádosti stavebníka
za situace, kdy se jedná toliko o formální nepřesnost bez dopadu na hmotná či procesní práva
účastníků řízení, či bez vlivu na jiné skutečnosti, které by bránily vydání stavebního povolení.
Žalovaný v napadeném rozhodnutí zdůvodnil, proč dospěl k závěru, že dotyčnou stavbu
je nutno kvalifikovat jako stavbu bytového domu. Uvedl, že „podle výškových kót terénu ve výkresech
řezů je zřejmé, že podlaží označené v projektové dokumentaci jako 1. NP, má úroveň podlahy
min. 2,35 m pod úrovní upraveného terénu. Podle čl. 3 odst. 1 vyhl. OTPP je podlaží, které má úroveň podlahy
nebo její větší části níže, než 0, 80 m pod nejvyšším bodem přilehlého terénu v pásmu širokém 3,0 m po obvodu
stavby, podlažím podzemním. Předmětná stavba má tedy 2 podzemní podlaží a nesplňuje tak definici rodinného
domu uvedenou v čl. 3 odst. 1 písm. m) vyhl. OTPP, podle které může rodinný dům mít nejvýše dvě nadzemní
a jedno podzemní podlaží a podkroví. Stavba tedy není rodinným domem a musí být proto posuzována z hledisek
vyhl. OTPP týkajících se bytových domů.“
Nelze tedy dovodit, že by rozhodnutí v samotné otázce kvalifikace stavby
bylo nepřezkoumatelné pro nedostatek důvodů, neboť žalovaný dostatečně určitě vyjádřil,
o které skutečnosti (o obsah projektové dokumentace) svůj názor opírá, přičemž v tomto směru
vlastní obsah dokumentace není zpochybňován. Zbývá tedy na posouzení, zda se jednalo pouze
o nepřesné označení, a to i v rozhodnutí správního orgánu prvého stupně, jak dovozují
stěžovatelé i žalovaný ve svém rozhodnutí a ve vyjádření ke kasační stížnosti, nebo zda se jednalo
o podstatnou změnu, která může mít v tomto konkrétním případě dopad na hmotná či procesní
práva účastníků, resp. žalobkyně (se zřetelem na uplatněné žalobní důvody). Úvaha městského
soudu je v tomto směru pouze všeobecná bez bližšího uvedení, která konkrétní práva žalobkyně
touto změnou výroku rozhodnutí byla dotčena.
V důsledku toho i závěr městského soudu, že rozhodnutí správního orgánu prvého
stupně mělo být vzhledem k takovéto „zásadní změně právního hodnocení předmětu řízení“
zrušeno a vráceno mu k dalšímu řízení, a nikoli změněno, je bez konkrétnější argumentace
[včetně vypořádání se s §90 odst. 1 písm. c) správního řádu].
Nejvyšší správní soud ze všech shora uvedených důvodů dospěl k závěru, že kasační
stížnost je důvodná. Proto dle §110 odst. 1 s. ř. s. napadený rozsudek krajského soudu
pro nezákonnost dle §103 odst. 1 písm. a) s. ř. s. zrušil a věc mu současně vrátil k dalšímu řízení,
v němž je krajský soud podle odst. 3 téhož ustanovení vázán právním názorem Nejvyššího
správního soudu. O věci přitom rozhodl bez jednání postupem dle §109 odst. 1 s. ř. s.,
dle kterého o kasační stížnosti rozhoduje Nejvyšší správní soud zpravidla bez jednání.
O náhradě nákladů řízení o kasační stížnosti rozhodne Městský soud v Praze v novém
rozhodnutí (§110 odst. 2 s. ř. s.).
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 31. srpna 2009
JUDr. Petr Příhoda
předseda senátu