ECLI:CZ:NSS:2009:9.AFS.25.2009:61
sp. zn. 9 Afs 25/2009 - 61
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedkyně Mgr. Daniely
Zemanové a soudců JUDr. Radana Malíka a JUDr. Barbary Pořízkové v právní věci
žalobce: Nieten Internationale Spedition, k.s., se sídlem U Nietenu 65, Chrastavice,
zastoupený JUDr. Lenkou Faltýnovou, advokátkou se sídlem Nám. Míru 143, Domažlice,
proti žalovanému: Celní ředitelství Brno, se sídlem Koliště 21, Brno, proti rozhodnutí
žalovaného ze dne 12. 4. 2006, č. j. 3355-03/06-0101-21, o povinnosti ručitele k plnění
za dlužníka, o kasační stížnosti žalobce proti rozsudku Krajského soudu v Brně ze dne
15. 8. 2008, č. j. 29 Ca 169/2006 - 30,
takto:
Rozsudek Krajského soudu v Brně ze dne 15. 8. 2008, č. j. 29 Ca 169/2006 - 30,
se zrušuje a věc se vrací tomuto soudu k dalšímu řízení.
Odůvodnění:
Žalobce (dále jen „stěžovatel“) včas podanou kasační stížností napadá v záhlaví
označený rozsudek Krajského soudu v Brně (dále jen „krajský soud“),
kterým byla zamítnuta jeho žaloba proti rozhodnutí žalovaného ze dne 12. 4. 2006,
č. j. 3355-03/06-0101-21. Tímto rozhodnutím žalovaný zamítl odvolání stěžovatele
proti rozhodnutí Celního úřadu Brno (dále jen „celní úřad“) ze dne 8. 11. 2005,
č. j. R/500321/2005, o povinnosti ručitele k plnění nedoplatku za dlužníka, společnost
NOMINO, s.r.o. (dále jen „dlužník“) ve výši 54 249,40 Kč.
Stěžovatel v kasační stížnosti uplatňuje kasační námitky dle ustanovení §103
odst. 1 písm. a), b) a d) zákona č. 150/2002 Sb., soudního řádu správního, ve znění
pozdějších předpisů (dále jen „s. ř. s.“). Namítá nesprávné posouzení právní otázky
soudem a vady řízení spočívající v tom, že při zjišťování skutkové podstaty byl porušen
zákon v ustanoveních o řízení před správním orgánem takovým způsobem, že to mohlo
ovlivnit zákonnost, a pro tuto důvodně vytýkanou vadu měl soud, který ve věci
rozhodoval, napadené rozhodnutí správního orgánu zrušit. Dle názoru stěžovatele
je rozsudek krajského soudu také nepřezkoumatelný z důvodu nesrozumitelnosti
nebo nedostatku důvodů rozhodnutí, popř. jiné vady řízení před soudem, mohla-li mít
taková vada za následek nezákonné rozhodnutí o věci samé.
Námitky stěžovatele lze v zásadě rozdělit do dvou skupin, přičemž prvním
okruhem jsou námitky vztahující se k tvrzené nepřezkoumatelnosti rozsudku krajského
soudu (k tomuto okruhu námitek se pak váže i námitka nesprávného posouzení právní
otázky ohledně povinných náležitostí záručního dokladu). Druhým okruhem jsou námitky
vad řízení spočívajících v nesprávném postupu žalovaného celního orgánu. S tímto
okruhem námitek je spojena otázka nesprávného posouzení právní otázky postavení
ručitele v řízení podle celního zákona, s níž souvisí i námitka neplatnosti, resp. nicotnosti
rozhodnutí celních orgánů.
Stěžovatel namítá, že uložení povinnosti splnit celní dluh ručiteli je možné pouze
na základě platebního výměru, tj. rozhodnutí v celním řízení, při jehož vydávání musí být
kromě jiných právních předpisů aplikován též celní kodex Společenství [nařízení Rady
(EHS) č. 2913/92, ve znění účinném pro projednávanou věc, dále jen „celní kodex“].
Stěžovatel v dané souvislosti uvádí, že ačkoli z čl. 6 odst. 3 celního kodexu vyplývá
povinnost odůvodnit rozhodnutí, které jde v neprospěch jeho adresáta, tyto dva odstavce
obsažené v rozhodnutí celního úřadu nelze za odůvodnění vůbec považovat. Nadto
stěžovatel poukazuje na skutečnost, že celnímu ručiteli lze podle §260l zákona č. 13/1993 Sb., celního zákona, ve znění účinném pro projednávanou věc (dále jen „celní zákon“),
platebním výměrem vyměřit toliko clo a daně. Aby platební výměr obstál v testu
zákonnosti, musel by ve výroku obsahovat údaje o tom, že se clo a daň z přidané hodnoty
ručiteli vyměřují a v jaké výši; nepostačuje tedy uložení povinnosti zaplatit jakýsi blíže
nespecifikovaný nedoplatek za dlužníka. Stejně tak není relevantní, že nějaké částky cla
a DPH již předtím byly vyměřeny společnosti NOMINO, s.r.o. Stěžovatel pak nesouhlasí
ani s názorem krajského soudu, že rozhodnutí celních orgánů nejsou neplatná, resp.
nicotná, a to z důvodu neuvedení veškerých právních předpisů, podle kterých bylo,
či mělo být, ve věci rozhodováno.
Nezákonnost předcházejících rozhodnutí celních orgánů stěžovatel spatřuje také
v nesprávně zjištěném skutkovém stavu ohledně existence ručení, neboť celní dluh, jehož
splnění bylo stěžovateli rozhodnutím celního úřadu uloženo, platně nezaručil. Listina,
na které celní orgány staví svou úvahu o poskytnutí ručení, není platným záručním
dokladem pro chybějící formální náležitosti. Dle názoru stěžovatele se pak nemohl platně
a účinně zaručit za příslušenství cla a daní, na tuto skutečnost nemá vliv ani obsah záruční
listiny, která je v rozporu se zákonem (§254 a §260l celního zákona).
Na základě všech shora uvedených skutečností proto stěžovatel navrhuje,
aby Nejvyšší správní soud napadený rozsudek krajského soudu zrušil a věc vrátil tomuto
soudu k dalšímu řízení.
Žalovaný se k obsahu podané kasační stížnosti nevyjádřil.
Z obsahu předloženého soudního a správní ho spisu Nejvyšší správní soud zjistil
následující skutečnosti rozhodné pro posouzení důvodnosti kasační stížnosti:
Rozhodnutím (platebním výměrem) ze dne 12. 7. 2004, č. 10172444-06585-4, celní
úřad vyměřil dlužníku, společnosti NOMINO, s.r.o., se sídlem Šumavská 416/15, Brno,
celní dluh ve výši 53 187,40 Kč (6465 Kč clo; 46 722,40 Kč daň z přidané hodnoty), který
byl navýšen o exekuční náklady v částce 1062 Kč.
Jelikož vyměřená částka nebyla ani přes výzvu k zaplacení v náhradní lhůtě
uhrazena, vydal celní úřad dne 8. 11. 2005 rozhodnutí č. j. R/500321/2005, v němž
stěžovateli uložil povinnost uhradit za dlužníka uvedený nedoplatek v celkové výši
54 249,40 Kč, k němuž se zavázal záruční listinou dne 8. 7. 2004.
Stěžovatel s uvedeným rozhodnutím nesouhlasil a podal proti němu včasné
odvolání, které žalovaný rozhodnutím ze dne 12. 4. 2006, č. j. 3355-03/06-0101-21,
jako nedůvodné zamítl. V odůvodnění napadeného rozhodnutí žalovaný konstatoval,
že odvoláním napadené rozhodnutí celního úřadu není rozhodnu tím v celním řízení
a vůči ručiteli není vedeno vyměřovací řízení, které již bylo vedeno s dlužníkem
na základě vzniku celního dluhu odnětím dočasně uskladněného zboží podléhajícího
dovoznímu clu celnímu dohledu. Žalovaný uvedl, že ručitel je osobou rozdíl nou
od dlužníka, a tedy i její procesní postavení je odlišné, neboť ve vyměřovacím řízení
ručitel nebyl daňovým subjektem, se kterým by toto řízení bylo vedeno. Z tohoto důvodu
žalovaný neshledal důvodnými námitky stěžovatele, jimiž zpochybňoval platnost,
zákonnost a přezkoumatelnost napadeného rozhodnutí celního úřadu, jakož i platebního
výměru, kterým bylo clo a daň z přidané hodnoty vyměřeno primárnímu dlužníkovi.
Stejně tak žalovaný neshledal ani porušení zásady součinnosti uvedené v ustanovení §2
odst. 2 zákona o správě daní a poplatků, přičemž opětovně zdůraznil, že napadeným
rozhodnutím byla založena povinnost ručitele zaplatit již vyměřený celní dluh dlužníkovi,
s jehož výší stěžovatel měl možnost se seznámit, neboť mu byla doručena kopie
platebního výměru na dlužníka. Poté se žalovaný zabýval posouzením jednotlivých
odvolacích námitek, jimiž stěžovatel zpochybňoval platnost a zákonnost záruční listiny,
ani tyto však neshledal důvodnými.
Proti tomuto rozhodnutí se stěžovatel bránil žalobou u krajského soudu, v níž
shodně jako v podaném odvolání uplatnil řadu námitek, mimo jiné i tu, že nelze
zpochybňovat skutečnost explicitně projevenou v ustanovení §260l odst. 1 celního
zákona, a to že se ručiteli clo a daně stejně jako primárnímu dlužníkovi vyměřují
platebním výměrem, který musí obsahovat veškeré náležitosti stanovené zákonem včetně
řádného odůvodnění.
Krajský soud se nejprve zabýval námitkami stěžovatele ohledně neplatnosti, resp.
nicotnosti rozhodnutí celního úřadu, kterou stěžovatel dovozuje jednak z absence
odůvodnění jakožto jedné ze základních náležitostí stanovených v §32 odst. 2 písm. d)
zákona o správě daní a poplatků, jednak z neuvedení veškerých právních předpisů, podle
kterých bylo rozhodováno. Rovněž se vypořádal s námitkami ohledně stěžovatelem
tvrzené neplatnosti záručních dokladů (ať už z důvodu vadného označení stěžovatele
či podpisu odlišného pracovníka celního úřadu), stejně jako s námitkou, že povolení stát
se ručitelem nebylo stěžovateli řádně oznámeno ani ústně vyhlášeno. K rajský soud
uzavřel, že rozhodnutí celního úřadu, stejně jako záruční listina, mají veškeré náležitosti
požadované zákonem, žalovanému byla kromě rozhodnutí celního orgánu prvního stupně
zaslána i kopie předmětného platebního výměru, kterým bylo primárnímu dlužníku
vyměřeno clo a daň z přidané hodnoty, a k pochybení tak nedošlo ani v postupu celních
orgánů při uplatňování splnění celního dluhu na ručiteli. K námitce stěžovatele, že podle
platné právní úpravy nemohl ručit za příslušenství cla a daní, krajský soud uvedl, že je sice
pravdou, že ustanovení §254 a §260l celního zákona nehovoří o příslušenství celního
dluhu. Podstatné však pro věc je, že ručení vzniklo na základě dobrovolného prohlášení
stěžovatele učiněného v záruční listině, a to v souladu se zákonnou úpravou. V této
souvislosti krajský soud odkázal na ustanovení §58 zákona o správě daní a poplatků
[jenž lze při vymáhání celního dluhu použít s odkazem na §320 odst. 1 písm. c/ celního
zákona], podle něhož se příslušenstvím daně (cla) rozumí pe nále, zvýšení daně, náklady
daňového řízení, úroky a pokuty uložené podle tohoto nebo jiného daňového zákona.
Krajský soud se tedy ztotožnil s napadeným rozhodnutím žalovaného odvolacího orgánu
a podanou žalobu jako nedůvodnou zamítl.
Kasační stížnost je podle §102 a násl. s. ř. s. přípustná a podle jejího obsahu
jsou v ní uplatněny důvody dle ustanovení §103 odst. 1 písm. a) , b) a d) s. ř. s.,
tj. nezákonnost rozhodnutí spočívající na nesprávném posouzení právní otázky soudem
[§103 odst. 1 písm. a) s. ř. s.]; namítána je rovněž vada řízení před správním orgánem
spočívající v tom, že při zjišťování skutkové podstaty byl porušen zákon v ustanoveních
o řízení před správním orgánem takovým způsobem, že to mohlo ovlivnit zákonnost,
a pro tuto důvodně vytýkanou vadu měl soud, který ve věci rozhodoval, napadené
rozhodnutí správního orgánu zrušit [§103 odst. 1 písm. b) s. ř. s.] . Dle názoru stěžovatele
je pak rozsudek krajského soudu také nepřezkoumatelný, popř. zatížen jinou vadou řízení
před soudem, mohla-li mít taková vada za následek nezákonné rozhodnutí o věci samé
[§103 odst. 1 písm. d) s. ř. s.]. Rozsahem a důvody kasační stížnosti je Nejvyšší správní
soud podle ustanovení §109 odst. 2 a 3 s. ř. s. vázán.
Nejvyšší správní soud přezkoumal napadený rozsudek krajského soudu a dospěl
k závěru, že kasační stížnost je důvodná.
Nejvyšší správní soud se přednostně zabýval námitkou týkající
se nepřezkoumatelnosti napadeného rozsudku krajského soudu. Nepřezkoumatelnost
pro nesrozumitelnost či nedostatek důvodů je totiž vadou natolik závažnou,
že se jí Nejvyšší správní soud musí zabývat i tehdy, pokud by ji stěžovatel v kasační
stížnosti nenamítal, tedy z úřední povinnosti (viz shora). Nebylo by možno se zabývat
hmotněprávní argumentací, pokud by přezkoumávané rozhodnutí soudu neobstálo ani po
formální stránce – tedy, pokud by soud například nevyčerpal celý předmět řízení, jak byl
vymezen v žalobě, a ve svém rozhodnutí by se nevypořádal se všemi žalobními námitkami
(což by teoreticky mohl být i posuzovaný případ v zhledem k formulaci kasačních námitek
stěžovatele).
Na tomto místě je třeba nejprve zdůraznit, že nepřezkoumatelnost rozhodnutí
může nastat z důvodu jeho nesrozumitelnosti nebo nedostatku důvodů rozhodnutí.
Nepřezkoumatelnost pro nedostatek důvodů rozhodnutí pak musí být založena
na nedostatku důvodů skutkových, nikoliv na dílčích nedostatcích odůvodnění. Musí
se přitom jednat o vady skutkových zjištění, o něž soud opírá své rozhodovací důvody.
Takovými vadami mohou být mimo jiné případy, kdy soud opřel r ozhodovací důvody
o skutečnosti v řízení nezjišťované, případně zjištěné v rozporu se zákonem,
anebo případy, kdy není zřejmé, zda vůbec nějaké důkazy byly v řízení provedeny.
V přezkoumávaném rozsudku Nejvyšší správní soud vady shora uvedeného
charakteru neshledal, neboť výrok rozhodnutí je řádně odůvodněn a t oto odůvodnění
není možno považovat za nesrozumitelné. Z odůvodnění rozsudku je jednoznačně
seznatelné, které otázky krajský soud považoval za rozhodné, a také vzájemná souvislost
jednotlivých úvah, jež soud v napadeném rozhodnutí vyslovil, je z odůvodnění
napadeného rozhodnutí zřetelná.
Obecně nevypořádání se s žalobní námitkou ze strany krajského soudu by mohlo
mít vliv na zákonnost rozhodnutí o věci samé, a toto by mohlo být důvodem pro zrušení
napadeného rozsudku, neboť ze zásad spravedlivého procesu mimo jiné vyplývá
povinnost obecných soudů svá rozhodnutí řádně odůvodnit, reagovat na uplatněné
námitky a vysvětlit jejich případné odmítnutí. Podle §75 odst. 2 s. ř. s. jsou soudy
rozhodující ve správním soudnictví povinny přezkoumat výrok napadeného rozhodnutí
v mezích žalobních bodů a učinit si úsudek o skutkovém stavu dle obsahu správního
spisu nebo dokazováním dle §77 odst. 2 s. ř. s., přičemž důvodnost jednotlivých
žalobních bodů jsou povinny posoudit samostatně a nemohou se omezit na pouhé
konstatování, že odvolací správní orgán rozhodl správně (podle nálezu Ústavního soudu
ze dne 24. 2. 2004, sp. zn. II. ÚS 242/02, a obdobně i podle rozsudku Nejvyššího
správního soudu ze dne 30. 10. 2003, č. j. 5 A 62/2000 - 27).
Přestože je třeba na povinnosti dostatečného odůvodnění rozhodnutí z hlediska
ústavních principů důsledně trvat, nemůže být chápána zcela dogmaticky. Povinnost
soudů v dostatečné míře uvádět důvody, na nichž jsou jejich rozhodnutí založena,
nepochybně úzce souvisí s právem na spravedlivý proces a s řádným chodem
spravedlnosti, jak ostatně opakovaně judikoval Evropský soud pro lidská práva. Rozsah
této povinnosti se však může měnit podle povahy rozhodnutí a musí být posuzován
ve světle okolností každého jednotlivého případu (viz např. rozhodnutí Evropského
soudu pro lidská práva Ruiz Torija a Hiro Balani proti Španělsku, 1994, nebo Higginsová a další
proti Francii, 1998). Zároveň tento závazek nemůže být chápán tak, že vyžaduje za všech
okolností podrobnou odpověď na každý jednotlivý argument účastníka ( srovnej např.
rozsudek ve věci Van de Hurk v. The Netherlands , ze dne 19. 4. 1994, Series No. A 288).
To by mohlo vést zejména u velmi obsáhlých podání až k absurdním
a kontraproduktivním důsledkům jsoucím v rozporu se zásadou efektivity
a hospodárnosti řízení. Podstatné podle názoru Nejvyššího správního soudu je,
aby se krajský soud ve svém rozhodnutí vypořádal se všemi základními námitkami
účastníka řízení tak, aby žádná z nich nezůstala neobjasněna a bez náležité odpovědi.
Odpověď na základní námitky však v sobě může v některých případech konzumovat
i odpověď na některé námitky dílčí a související.
Opomenutí vypořádat se s některou ze základních žalobních námitek ze strany
krajského soudu však Nejvyšší správní soud v napadeném rozsudku neshledal. Zdejší
soud považuje napadený rozsudek krajského soudu za přezkoumatelný, ostatně se závěry,
o které krajský soud opřel výrok napadeného rozsudku, stěžovatel v kasační stížnosti sám
dostatečně podrobně polemizuje, což by nebylo možné, pokud by se soud s podstatnými
otázkami vůbec nevypořádal a napadené rozhodnutí by z tohoto důvodu bylo
nepřezkoumatelné. Nejvyšší správní soud proto mohl přistoupit k posouzení důvodnosti
kasačních námitek stěžovatele směřujících do věci samé.
Ve vztahu ke stěžovatelem namítané neplatnosti záručních dokladů je třeba
na tomto místě uvést, že touto otázkou se již Nejvyšší správní soud zabýval
ve svém rozsudku ze dne 29. 11. 2007, č. j. 5 Afs 75/2007 - 161, publikovaném
pod č. 1492/2008 Sb. NSS. V něm zdejší soud vyslovil, že přestože je vzor záručního
dokladu stanoven veřejnoprávním předpisem, nelze na tento doklad nahlížet
jako na vrchnostenský akt správního orgánu. Nejedná se o individuální správní akt,
tedy o rozhodnutí, jímž by bylo rozhodováno o veřejných subjektivních právech
a povinnostech stěžovatele. Příslušný doklad vystavuje navíc sám stěžovatel.
Pokud tedy záruční listina neobsahuje veškeré předepsané údaje, nelze pouze
z této skutečnosti dovodit jeho neplatnost. Mělo-li by tomu tak být, musel by takový
důsledek předvídat veřejnoprávní předpis (jako je tomu např. v ustanovení §32 odst. 7
zákona o správě daní a poplatků, kde zákon s absencí určitých náležitostí spojuje
neplatnost rozhodnutí). Z obsahu předloženého spisového materiálu je patrné, že záruční
listina označená jako „JINÉ OPERACE NEŽ REŽIM TRANZITU, ZÁRUČNÍ
LISTINA (individuální záruka s použitím záruční listiny)“ obsahuje jednoznačnou
identifikaci toho, že se jedná o záruku individuální s použitím záruční listiny a rovněž
pochybnosti nevzbuzující označení stěžovatele obchodní firmou, adresou sídla,
identifikačním číslem a firemním razítkem. Ve shodě se závěry krajského soudu
tak Nejvyšší správní soud uzavírá, že námitky, jimiž stěžovatel zpochybňuje samotnou
existenci ručení za předmětný celní dluh a poukazuje na nedostatečně zjištěný skutkový
stav, považuje kasační soud za nedůvodné.
Ohledně námitek stěžovatele týkajících se postupu celních orgánů při uplatňování
splnění celního dluhu vůči ručiteli, pak byla v projednávané věci klíčovou otázka,
zda uplatnění řádně vyměřeného celního dluhu vůči ručiteli je součástí vyměřovacího
řízení (a zda se tedy na postup celn ích orgánů vůči ručiteli vztahují obdobná pravidla
jako ve vyměřovacím řízení vůči daňovému dlužníkovi v daňovém řízení či nikoli),
nebo zda je uplatnění tohoto dluhu vůči ručiteli součástí řízení vymáhacího.
Od posouzení této základní otázky se totiž odvíjí i posouzení souvisejících námitek
(viz shora), které stěžovatel v předložené kasační stížnosti uplatnil. Stěžovatel ve svém
odvolání, jakož i v následně podané žalobě, vyjádřil názor, že povinností celních orgánů
bylo vzhledem k jeho procesnímu postavení ručitele obracet se na něj výhradně
rozhodnutím ve formě platebního výměru, vydaného na základě vyměřovacího řízení,
v němž ručitel vystupuje v pozici účastníka řízení.
Devátý senát Nejvyššího správního soudu ohledně takto nastolené otázky původně
zastával názor, že na povinnost ručitele, který se v záruční listině zavázal, že společně
a nerozdílně s dlužníkem splní zaručenou výši celního dluhu, je nutno nahlížet tak, že tato
povinnost mu nevznikla z titulu postavení solidárního dlužníka ve smyslu ustanovení
§238 – §242 celního zákona, nýbrž z titulu jeho postavení ručitele. Dle jeho názoru tedy
výzva k zaplacení daňového nedoplatku ve vztahu k daňovému ručiteli nemohla
nahrazovat vyměřovací řízení, neboť závazek ručitele je zcela nesporně vedlejším
(zajišťovacím) právním vztahem, který přistupuje k hlavnímu závazku, a má tedy
akcesorický a subsidiární charakter a pro tuto svou povahu nemůže existovat bez hlavního
závazku dlužníka, což vyplývá z obecné úpravy institutu ručení v soukromém právu.
Dlužník a ručitel jsou sice oba společně zavázáni věřiteli, každý však z jiného právního
titulu, a ručitel se zavazuje k plnění sekundárně. Není tedy dlužníkem primárním, kterému
by měl být dluh vyměřen v rámci vyměřovacího řízení, nýbrž až sekundárním, po kterém
je z titulu jeho ručitelského závazku již jednou vyměřená povinnost toliko vymáhána.
I když je tedy ručitel zavázán stejně jako dlužník, nejde o jejich solidární závazek, a ručitel
tudíž není zavázán vedle hlavního dlužníka coby společný dlužník, ale je povinen
uspokojit pohledávku věřitele teprve tehdy, neuspokojí-li ji dlužník.
Vzhledem ke skutečnosti, že odlišný názor v této věci vyslovil Nejvyšší správní
soud v rozsudku ze dne 28. 4. 2005, č. j. 2 Afs 51/2004 - 57, předložil shora nastíněnou
otázku devátý senát zdejšího soudu v jiné, právně však zcela obdobné věci, k posouzení
rozšířenému senátu Nejvyššího správního soudu.
Rozšířený senát Nejvyššího správního soudu v usnesení ze dne 16. 10. 2008,
č. j. 9 Afs 58/2007 - 96, zaujal k předmětné otázce názor zcela opačný. V odůvodnění
citovaného usnesení mj. vyslovil následující úvahy: „Vymáhání splnění určité pohledávky
po povinném subjektu nutně předchází její stanovení. Každé právo je vždy nezbytné nejprve nalézt (ustálit
skutkový stav a podřadit jej pod příslušnou právní normu – jazykem celního zákona či daňového řádu
vyměřit či doměřit) a teprve poté může dojít k jeho vymáhání. Ze stejné logiky ostatně vychází úprava
ručení v občanském zákoníku, kde je věřitel povinen (chce-li si vynutit uspokojení své pohledávky,
když tak dlužník dobrovolně neučinil) získat samostatný exekuční titul, tedy zpravidla pravomocný
rozsudek, jak proti dlužníkovi, tak proti ručiteli, tj. je povinen podat proti ručiteli samostatnou žalobu
(§548 O. Z., blíže viz např. Švestka , J., a kol., Občanský zákoník. 10. vydání. C. H. Beck: Praha,
2006, str. 970 a n.; blíže k vývoji institutu ručení v občanském a obchodním právu a jeho povaze
akcesority, viz Pelikánová, I,. Ručení. Právník, roč. 1996, č. 5, str. 401 – 414, na str. 402 an.).
Je ostatně na věřitelově rozhodnutí, zda bude žalovat jen dlužníka nebo jen ručitele či oba dva zároveň
(dokonce ve společném řízení nebo jindy odděleně, a to i u různých soudů). Soud pak posuzuje
též samostatně skutkový stav a právní důvod k případnému stanovení povinnosti ohledně dlužníka
i ručitele. Procesně zde není přítomna pasivní solidarita dlužníka a věřitele, nýbrž samostatné procesní
společenství obou. I v případě vydání jediného rozsudku je rozhodováno o povinnosti dlužníka a věřitele
zaplatit celý dluh, přičemž úhradou jednoho z nich zaniká povinnost druhého. Devátým senátem
zdůrazňovaná paralela s občanským právem tedy naopak vyžaduje, aby celní úřad získal samostatný
exekuční titul (a mohl následně splnění povinnosti vymáhat) jak proti dlužníkovi, tak proti ručiteli,
a to v rámci dvou samostatných správních řízení.
Znění ustanovení §260l odst. 1 celního zákona předvídá, že celní úřad doručí „platební výměr
(rozhodnutí) o vyměření cla“ ručiteli. Celní zákon blíže nespecifikuje, jaký plateb ní výměr má být v těchto
případech vlastně doručován: zda samostatný (nový) platební výměr, jehož adresátem je ručitel,
anebo zda se má jednat pouze o „přeposlání“ již existujícího platebního výměru, který byl předtím
doručen dlužníkovi, spolu s výzvou, ať plní ručitel. Posledně zmiňovaná konstrukce je však s ohledem
na výše uvedený požadavek jasného stanovení povinnosti neudržitelná; i vůči ručiteli musí dojít
k adresnému a konkrétnímu „vyměření“ cla, byť jde o stanovení povinnosti uhradit za dlužníka
nezaplacené clo.
Platební výměr podle §260l odst. 1 celního zákona […] je v materiálním smyslu rozhodnutím,
kterým se stanoví výše cla pro ručitele. Pro tento náhled na rozhodnutí vydávaná podle §260l celního
zákona se jednoznačně vyslovil Ústavní soud, nejnověji ve svém nálezu ze dne 14. 5. 2008, sp. zn. I.
ÚS 2345/07, přístupném na http://nalus.usoud.cz, ze starší judikatury také nálezy pod sp. zn. I. ÚS
445/2000; I. ÚS 446/2000; I. ÚS 447/2000 a I. ÚS 448/2000). V tomto nejčerstvějším nálezu
Ústavní soud jednak odkázal na své dosavadní (materiální) vnímání výzvy ručiteli coby rozhodnutí ve
smyslu §32 odst. 1 zákona o správě daní a poplatků, kterou se adresátovi zakládají práva a povinnosti.
Dále konstatoval, že práva a povinnosti lze jak v daňovém, tak v celním řízení ukládat pouze
na základě rozhodnutí. Samotné prohlášení ručitele v záruční listině tuto povahu nemá, stejně jako
ji s účinky pro ručitele nemá vyměření daňového či celního dluhu vůči dlužníkovi. Ústavní soud tedy
odmítl konstrukci, že povinnost ručitele k uhrazení dluhu by vznikala ze zákona ve spojení s právní
skutečností, že dlužník i přes výzvu neplní. Naopak zdůraznil, že na výzvu podle §260l celního
zákona je nezbytné pohlížet jako na rozhodnutí, kterým byla vyměřena daň a kterým bylo zároveň
aplikováno hmotné právo (bod 22 citovaného nálezu).
Z výše uvedených závěrů Ústavního soudu lze pro účely posuzování věci rozšířeným senátem učinit
pouze jediný závěr: Ústavní soud rozšířil předchozí požadavky, které vyslovil s ohledem na postavení
daňového ručitele (srov. především nález ze dne 29. 1. 2008, sp. zn. Pl. ÚS 72/06, č. 291/2008 Sb.),
také na postavení celního ručitele. Výzva (či rozhodnutí) podle §260l celního zákona je rozhodnutím
činěným v řízení vyměřovacím, kterým je vůči ručiteli poprvé stanovena platební povinnost co do jejího
důvodu i výše. Pokud se tedy jedná o samostatné „vyměření“ dluhu vůči ručiteli, pak jediným logickým
závěrem co do příslušných lhůt ohledně doručení rozhodnutí podle §260l celního zákona ručiteli je,
že se tak musí stát ve lhůtách celním zákonem předepsaných pro „vyměření“ povinnosti, tedy ve lhůtě
tříleté propadné, stanovené v §268 celního zákona, nikoliv ve lhůtě stanovené pro vymáhání nedoplatků
cla v §282 celního zákona, tedy ve lhůtě šestileté promlče cí.
Nad rámec výše uvedených argumentů ústavních, které se týkají především požadavku
odpovídající ochrany práv ručitele, lze také podotknout, že jedině za podmínky samostatného stanovení
povinnosti ručitele uhradit dlužné clo lze vůči ručiteli dostát poža davku právní jistoty a předvídatelnosti.
Předně je patrné, že ručitel nemusí být vždy povolán k plnění dluhu za dlužníka v plné výši; dlužník
mohl část dluhu splatit, část dluhu mohlo zaniknout či mohlo v mezidobí dojít k opravě nesprávně
stanovené částky cla. Za všech těchto okolností je nezbytné, aby ručitel obdržel řádný a samostatný
platební výměr, který se může lišit od částky stanovené dříve dlužníkovi. Z požadavku předvídatelnosti
a právní jistoty konečně plyne dále nutnost pevně stanovené lhůty pro vyměření právní povinnosti,
která zvyšuje jistotu subjektů právní regulace a umožňuje jim racionálně plánovat. Pochopitelně se může
nabízet námitka nemožnosti „vyměření“ cla ručiteli, když bylo již předtím vyměřeno dlužníkovi,
tedy jakási překážka věci rozhodnuté. Podle názoru rozšířeného senátu tomu však tak není.
Při stanovení povinnosti k úhradě cla je podstatné komu, na základě jakého skutkového stavu
a z jakého právního důvodu je tato povinnost stanovena. Je nesporné, že situace dlužníka a ručitele bud e
s ohledem na podstatu ručení (zejména akcesoritu a subsidiaritu) rozdílná. Právě proto je třeba trvat
na samostatném právním prostoru pro každého z nich, včetně časového rámce ohraničeného příslušnými
prekluzivními lhůtami pro uložení povinnosti platit clo adresovanou ručiteli, a navazujícími lhůtami
promlčecími pro jeho vymáhání. Jinými slovy, jestliže marně uplynula prekluzivní lhůta, aniž došlo vůči
ručiteli k uložení povinnosti platit clo, nemůže se tak stát ve vymáhací promlčecí lhůtě, sice ještě běžící,
ale vůči dlužníkovi. Ke stanovení povinnosti platit clo může dojít toliko v řízení vyměřovacím,
odtud tedy „vyměření“ jako pojem, který v sobě obsahuje výsledek procesu zahrnujícího zjištění existence
povinnosti úhrady celního dluhu dlužníkem, ručitelského závazku v podobě individuální celní záruky
a jeho předchozí akceptace celním orgánem, (částečné či úplné) nesplnění povinnosti dlužníkem a kroky
celního orgánu vůči němu, atd.“
Z výše uvedeného tak vyplývá, že postavení ručitele je dle závěrů rozšířeného
senátu Nejvyššího správního soudu obdobné postavení daňového dlužníka
ve vyměřovacím řízení.
Ve světle shora uvedených závěrů rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu,
které jsou pro správní soudy při řešení téže problematiky v další rozhodovací činnosti
závazné, je tedy nutno konstatovat, že krajský soud, který v obecné rovině vycházel při
řešení právní otázky týkající se postavení ručitele v celním řízení a otázky týkající
se charakteru tohoto řízení ze závěrů učiněných žalovaným, je v rozporu s citovanou
judikaturou Ústavního soudu, jakož i s názorem vysloveným v usnesení rozšířeného
senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 16. 10. 2008, č. j. 9 Afs 58/2007 - 96.
Ačkoli krajský soud v odůvodnění svého rozhodnutí vyslovil částečný nesouhlas s
názorem žalovaného, že žalobou napadené rozhodnutí není rozhodnutím v celním řízení,
v dalším již jeho rozhodnutí vychází ze závěrů, které ve věci učinil žalovaný celní orgán,
totiž že ve vztahu k ručiteli není vedeno vyměřovací řízení, neboť jeho procesní postavení
je z podstaty ručení odlišné od postavení primárního dlužníka. Stěžovatel přitom již
v odvolání proti prvostupňovému rozhodnutí (a následně i v podané žalobě) uváděl, že
uložit plnění celního dluhu mu je možno pouze na základě doručeného a řád ně
odůvodněného platebního výměru o vyměření cla a daní, obsahujícího zákonem
stanovené náležitosti, neboť měl zato, že jde o postup naprosto obdobný vyměřování cla
a daní celnímu dlužníkovi v řízení, v němž vystupuje v postavení účastníka se všemi právy
a povinnostmi z toho vyplývajícími. Stěžovatel tedy zastával názor odlišný od toho, který
ve svém rozhodnutí prezentoval žalovaný odvolací orgán, tj. že rozhodnutí ve vztahu
k ručiteli není nutno činit na základě předchozího vyměřovacího řízení a že postačuje
pouhé „přeposlání“ již existujícího platebního výměru doručeného dlužníkovi spolu
s výzvou, aby ručitel celní dluh za primárního dlužníka splnil.
Nejvyšší správní soud shledal též důvodnou námitku stěžovatele, že podle účinné
právní úpravy se nemohl platně zaručit za příslušenství celního dluhu (zde za náklady
exekučního řízení vedeného proti primárnímu dlužníkovi ve výši 1062 Kč). Krajský soud
ve vztahu k napadenému prvostupňovému rozhodnutí celního úřadu, jímž byla tato
povinnost stěžovateli jako ručiteli uložena, odkázal na ustanovení §58 zákona o správě
daní a poplatků, které, jak uvedl, lze při vymáhání celního dluhu použít s odkazem
na §320 odst. 1 písm. c) celního zákona. Podle tohoto ustanovení se příslušenstvím daně
(cla) rozumí penále, zvýšení daně, náklady daňového řízení, úroky a pokuty uložené podle
tohoto nebo jiného daňového zákona. Příslušenství daně, s výjimkou pokut, sleduje osud
daně, nestanoví-li správce daně svým rozhodnutím jinak.
Nejvyšší správní soud otázkou opodstatněnosti postupu celních orgánů při
předpisu penále dlužníkovi za prodlení s úhradou cla a daně zabýval ve svém rozhodnutí
ze dne 20. 7. 2007, č. j. 8 Afs 84/2005 - 75, dostupném na www.nssoud.cz. Celní orgány
ve své rozhodovací činnosti vycházely ze skutečnosti, že ačkoli celní zákon v době vzniku
prodlení ustanovení, které by s touto skutečností spojovalo vznik penále, neobsahoval,
byla úprava daňového penále obsažena v ustanovení §63 a násl. zákona o správě daní
a poplatků, aplikovatelného na základě ustanovení §320 celního zákona. Nejvyšší správní
soud však ve výše uvedeném rozsudku dospěl k jinému závěru, dle něhož: „postup
vyplývající z §320 celního zákona, spočívající v aplikaci daňového řádu při rozhodování o vyměřování
a vybírání cla, daní a poplatků, vybírání pokut a vymáhání nedoplatků, byl možný pouze pokud šlo
o normy upravující řízení před celními orgány. Normu povahy hmotněprávní (zde ustanovení §63
a násl. zákona) nebylo lze tímto postupem aplikovat“.
Shora uvedené závěry (byť se týkají postupu celních orgánů v období před
vstupem České republiky do Evropské unie) jsou v plném rozsahu aplikovatelné
i na právě posuzovaný případ. Je zřejmé, že i použití ustanovení §58 zákona o správě daní
a poplatků by v řízení před celními orgány muselo být ve shodě s výše uvedeným
rozhodnutím zdejšího soudu omezeno pouze na jeho procesní část (nikoli tedy na úpravu
vymezující příslušenství daně, která je svou povahou hmotněprávní), a to v souvislosti
s aplikací hmotněprávní úpravy příslušenství cla (zde v podobě nákladů exekučního řízení)
zakotvené v celním kodexu, případně v celním zákoně, či v zákoně o dani z přidané
hodnoty. Žádný z uvedených právních předpisů však v rozhodném období normu tohoto
typu neobsahoval, a tedy lze uzavřít, že celní orgány v dané věci uložily stěžovatelce
povinnost bez toho, aniž by pro takový postup měly explicitní zákonné zmocnění. Tento
postup je v rozporu s příkazem uplatňovat státní moc pouze v případech, v mezích
a způsoby stanovenými zákonem, který je zakotven jak v čl. 2 odst. 3 Ústavy České
republiky, tak i v čl. 2 odst. 2 Listiny základních práv a svobod. Pokud krajský soud
takový postup celních orgánů aproboval, posoudil i v této části věc po právní stránce
nesprávně, a proto lze plně přisvědčit argumentaci stěžovatele, poukazujícího na existenci
kasačního důvodu dle ustanovení §103 odst. 1 písm. a) s. ř. s.
S ohledem na výše uvedené tak Nejvyšší správní soud napadený rozsudek
krajského soudu podle §110 odst. 1 s. ř. s. zrušil a věc vrátil to muto soudu k dalšímu
řízení, ve kterém je krajský soud podle odst. 3 téhož ustanovení s. ř. s. vázán právním
názorem vysloveným v tomto rozhodnutí. Krajský soud tak v dalším řízení bude povinen
znovu posoudit žalobní návrh stěžovatele a zákonnost vydaného rozhodnutí žalovaného
v kontextu závěrů, které ve skutkově obdobných věcech vyslovil Ústavní soud, stejně jako
rozšířený senát zdejšího soudu.
V novém rozhodnutí krajský soud rozhodne také o náhradě nákladů řízení
o kasační stížnosti (§110 odst. 2 s. ř. s.).
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 2. dubna 2009
Mgr. Daniela Zemanová
předsedkyně senátu