ECLI:CZ:NSS:2009:9.AFS.56.2008:62
sp. zn. 9 Afs 56/2008 - 62
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedkyně Mgr. Daniely
Zemanové a soudců JUDr. Radana Malíka a JUDr. Barbary Pořízkové v právní věci
žalobce: Nieten Internationale Spedition, k.s., se sídlem U Nietenu 65, Chrastavice,
zastoupený JUDr. Lenkou Faltýnovou, advokátkou se sídlem Nám. Míru 143, Domažlice,
proti žalovanému: Celní ředitelství Brno, se sídlem Koliště 21, Brno, proti rozhodnutí
žalovaného ze dne 30. 1. 2006, č. j. 81-02/06-0101-21, o povinnosti ručitele k plnění
za dlužníka, o kasační stížnosti žalobce proti rozsudku Krajského soudu v Brně ze dne
29. 2. 2008, č. j. 29 Ca 83/2006 - 23,
takto:
Rozsudek Krajského soudu v Brně ze dne 29. 2. 2008, č. j. 29 Ca 83/2006 - 23,
se zrušuje a věc se vrací tomuto soudu k dalšímu řízení.
Odůvodnění:
Žalobce (dále jen „stěžovatel“) včas podanou kasační stížností napadá v záhlaví
označený rozsudek Krajského soudu v Brně (dále jen „krajský soud“), kterým byla
zamítnuta jeho žaloba proti rozhodnutí žalovaného ze dne 30. 1. 2006,
č. j. 81-02/06-0101-21. Tímto rozhodnutím žalovaný zamítl odvolání stěžovatele proti
rozhodnutí Celního úřadu Brno (dále jen „celní úřad“) ze dne 25. 8. 2005,
č. j. R/500320/2005, o povinnosti ručitele k plnění celního dluhu za dlužníka MUDr. M.
H. (dále jen „dlužník“) ve výši 504 834 Kč.
Stěžovatel v kasační stížnosti uplatňuje kasační námitky dle ustanovení §103
odst. 1 písm. a), b) a d) zákona č. 150/20 02 Sb., soudního řádu správního, ve znění
pozdějších předpisů (dále jen „s. ř. s.“). Namítá nesprávné posouzení právní otázky
soudem a vady řízení spočívající v tom, že při zjišťování skutkové podstaty byl porušen
zákon v ustanoveních o řízení před správním orgánem takovým způsobem, že to mohlo
ovlivnit zákonnost, a pro tuto důvodně vytýkanou vadu měl soud, který ve věci
rozhodoval, napadené rozhodnutí správního orgánu zrušit. Dle názoru stěžovatele
je rozsudek krajského soudu také nepřezkoumatelný z důvodu nesrozumitelnosti
nebo nedostatku důvodů rozhodnutí, popř. jiné vady řízení před soudem, mohla-li mít
taková vada za následek nezákonné rozhodnutí o věci samé.
Námitky stěžovatele lze v zásadě rozdělit do dvou skupin, přičemž prvním
okruhem jsou námitky vztahující se k tvrzené nepřezkoumatelnosti rozsudku krajského
soudu (k tomuto okruhu námitek se váže i námitka nesprávného posouzení právní otázky
ohledně povinných náležitostí záručního dokladu). Druhým okruhem jsou námitky vad
řízení spočívajících v nesprávném postupu žalovaného celního orgánu. S tímto okruhem
námitek je spojena otázka nesprávného posouzení právní otázky postavení ručitele
v řízení podle celního zákona, s níž souvisí i námitka neplatnosti, resp. nicotnosti
rozhodnutí celních orgánů.
Stěžovatel předně nepovažuje za správný názor krajského soudu ohledně přednosti
procesně právní úpravy zakotvené v zákoně č. 337/1992 Sb., o správě daní a poplatků,
ve znění účinném pro projednávanou věc (dále jen „zákon o správě daní a poplatků“)
před právní úpravou obsaženou v celním kodexu, z něhož vyplývá povinnost odůvodnit
rozhodnutí, jehož výrok je v neprospěch jeho adresáta. Stěžovatel namítá, že tyto dva
odstavce obsažené ve výroku rozhodnutí celního úřadu nelze za odůvodnění vůbec
považovat. Stěžovatel nesouhlasí ani s názorem krajského soudu, že rozhodnutí celních
orgánů nejsou neplatná, resp. nicotná, a to z důvodu neuvedení veškerých právních
předpisů, podle kterých bylo, či mělo být, ve věci rozhodováno. Napadené rozhodnutí
krajského soudu stěžovatel považuje za nepřezkoumatelné pro nedostatek odůvodnění
a nevypořádání se s veškerými žalobními námitkami.
Za nezákonná stěžovatel označuje také předcházející rozhodnutí celních orgánů,
a to z důvodu nesprávně zjištěného skutkového stavu ohledně exis tence ručení, neboť
celní dluh, jehož splnění bylo stěžovateli rozhodnutím celního úřadu uloženo, platně
nezaručil. Listina, o kterou celní orgány opírají svou úvahu o poskytnutí ručení, není
platným záručním dokladem pro chybějící formální náležitosti. Ve vztahu k problematice
neplatnosti prvoinstančního rozhodnutí celního úřadu stěžovatel zdůrazňuje, že zde
se krajský soud žalobními námitkami vůbec nezabýval, a v této části je jeho rozhodnutí
nepřezkoumatelné. Krajský soud se dále nezabýval ani žalobními důvody uvedenými
na str. 6 žaloby, zpochybňujícími vznik celního dluhu v dotčeném případě,
a nepřezkoumal ani zákonnost (a nicotnost) rozhodnutí, které bylo závazným podkladem
pro uplatnění splnění celního dluhu z titulu ručení stěžovatele.
Na základě všech shora uvedených skutečností proto stěžovatel navrhuje,
aby Nejvyšší správní soud napadený rozsudek krajského soudu zrušil a věc vrátil tomuto
soudu k dalšímu řízení.
Žalovaný ve svém vyjádření ke kasační stížnosti polemizuje s názory stěžovatele
v tom smyslu, že napadený rozsudek krajského soudu nepovažuje za nepřezkoumatelný
a žalobní námitky má za vypořádané. Námitky stěžovatele v zásadě rozděluje do dvou
následujících okruhů: 1) neplatnost záručních dokladů a z toho plynoucí neexistence
ručitelského závazku; 2) neplatnost, resp. nicotnost rozhodnutí celních orgánů. Žalovaný
odmítá tvrzení stěžovatele, že by se krajský soud námitkami vztahujícími se k těmto
okruhům nezabýval, a ztotožňuje se s posouzením jednotlivých námitek krajským
soudem. Žalovaný souhlasí se závěry krajského soudu, námitky stěžovatele považuje
za nedůvodné a z tohoto důvodu navrhuje kasační stížnost jako nedůvodnou zamítnout.
Z obsahu předloženého soudního a správního spisu Nejvyšší správní soud zjistil
následující skutečnosti rozhodné pro posouzení důvodnosti kasační stížnosti:
Rozhodnutím ze dne 12. 4. 2005, č. j. Z 102/2005/3 – platební výměr
č. 6256500005, celní úřad vyměřil dlužníku, MUDr. M. H., celní dluh ve výši 504 834 Kč
(141 350 Kč clo; 363 484 Kč daň z přidané hodnoty), splatný do 10 dnů ode dne doručení
rozhodnutí.
Jelikož vyměřená částka nebyla ve stanovené lhůtě uhrazena, vydal celní úřad dne
25. 8. 2005 rozhodnutí č. j. R/500320/2005, v němž stěžovateli uložil povinnost uhradit
za dlužníka celní dluh, k čemuž se stěžovatel zavázal záruční listinou dne 7. 5. 2004.
Stěžovatel s uvedeným rozhodnutím nesouhlasil a podal proti němu včasné
odvolání, které žalovaný rozhodnutím ze dne 30. 1. 2006, č. j. 81-02/06-0101-21,
jako nedůvodné zamítl. V odůvodnění napadeného rozhodnutí žalovaný konstatoval,
že odvoláním napadené rozhodnutí celního úřadu není rozhodnutím vydaným v celním
řízení a vůči ručiteli není vedeno vyměřovací řízení, které již bylo vedeno s dlužníkem
na základě vzniku celního dluhu odnětím dočasně uskladněného zboží podléhajícího
dovoznímu clu celnímu dohledu. Žalovaný uvedl, že ručitel je osobou rozdílnou
od dlužníka, a tedy i její procesní postavení je odlišné, neboť ve vyměřovacím řízení
ručitel nebyl daňovým subjektem, se kterým by toto řízení bylo vedeno. Z tohoto důvodu
žalovaný neshledal důvodnými námitky stěžovatele, jimiž tento zpochybňoval platnost,
zákonnost a přezkoumatelnost napadeného rozhodnutí celního úřadu, jakož i platebního
výměru, kterým bylo clo a daň z přidané hodnoty vyměřeno primárnímu dlužníkovi.
Stejně tak žalovaný neshledal ani porušení zásady součinnosti uvedené v ustanovení §2
odst. 2 zákona o správě daní a poplatků, přičemž opětovně zdůraznil, že napadeným
rozhodnutím byla založena povinnost ručitele zaplatit již vyměřený celní dluh dlužníkovi,
s jehož výší stěžovatel měl možnost se seznámit, neboť mu byla doručena kopie
platebního výměru na dlužníka. Poté se již žalovaný zabýval posouzením jednotlivých
odvolacích námitek, jimiž stěžovatel zpochybňoval platnost a zákonnost záruční listiny,
ani tyto však neshledal důvodnými.
Proti tomuto rozhodnutí se stěžovatel bránil žalobou u krajského soudu, v níž
shodně jako v podaném odvolání uplatnil řadu námitek, mimo jiné i tu, že nelze
zpochybňovat skutečnost explicitně zakotvenou v ustanovení §260l odst. 1 celního
zákona, ani to, že se ručiteli clo a daně stejně jako primárnímu dlužníkovi vyměřují.
Krajský soud se nejprve zabýval námitkami stěžovatele ohledně neplatnosti,
resp. nicotnosti rozhodnutí celního úřadu, kterou stěžovatel dovozuje jednak z absence
odůvodnění jakožto jedné ze základních náležitostí stanovených v §32 odst. 2 písm. d)
zákona o správě daní a poplatků, a dále z neuvedení veškerých právních předpisů, podle
kterých bylo rozhodováno. Soud se rovněž vypořádal s námitkami ohledně stěžovatelem
tvrzené neplatnosti záručních dokladů (ať už z důvodu vadného označení stěžovatele
či podpisu odlišného pracovníka celního úřadu), stejně jako s námitkou, že povolení stát
se ručitelem nebylo stěžovateli řádně oznámeno ani ústně vyhlášeno. Krajský soud
uzavřel, že rozhodnutí celního úřadu, stejně jako záruční listina, mají veškeré náležitosti
požadované zákonem, žalovanému byla kromě rozhodnutí celního orgánu prvního stupně
zaslána i kopie předmětného platebního výměru, kterým byl o primárnímu dlužníku
vyměřeno clo a daň z přidané hodnoty, a k pochybení tak nedošlo ani v postupu celních
orgánů při uplatňování splnění celního dluhu na ručiteli. Krajský soud se ztotožnil
s napadeným rozhodnutím žalovaného odvolacího orgánu a podanou žalobu jako
nedůvodnou zamítl.
Kasační stížnost je podle §102 a násl. s. ř. s. přípustná a podle jejího obsahu jsou
v ní uplatněny důvody dle ustanovení §103 odst. 1 písm. a), b) a d) s. ř. s., tj. nezákonnost
rozhodnutí spočívající na nesprávném posouze ní právní otázky soudem [§103 odst. 1
písm. a) s. ř. s.]; namítána je rovněž vada řízení před správním orgánem spočívající v tom,
že při zjišťování skutkové podstaty byl porušen zákon v ustanoveních o řízení před
správním orgánem takovým způsobem, že to mohlo ovlivnit zákonnost, a pro tuto
důvodně vytýkanou vadu měl soud, který ve věci rozhodoval, napadené rozhodnutí
správního orgánu zrušit [§103 odst. 1 písm. b) s. ř. s.]. Dle názoru stěžovatele je rozsudek
krajského soudu nepřezkoumatelný, popř. zatížen jinou vadou řízení před soudem,
mohla-li mít taková vada za následek nezákonné rozhodnutí o věci samé [§103 odst. 1
písm. d) s. ř. s.]. Rozsahem a důvody kasační stížnosti je Nejvyšší správní soud podle
ustanovení §109 odst. 2 a 3 s. ř. s. vázán.
Nejvyšší správní soud přezkoumal napadený rozsudek krajského soudu a dospěl
k závěru, že kasační stížnost je důvodná.
Nejvyšší správní soud se přednostně zabýval námitkou týkající
se nepřezkoumatelnosti napadeného rozsudku krajského soudu. Nepřezkoumatelnost
pro nesrozumitelnost či nedostatek důvodů je totiž vadou natolik závažnou,
že se jí Nejvyšší správní soud musí zabývat i tehdy, pokud by ji stěžovatel v kasační
stížnosti nenamítal, tedy z úřední povinnosti (viz shora). Nebylo by možno se zabývat
hmotněprávní argumentací, pokud by přezkoumávané rozhodnutí soudu neobstálo
po formální stránce – tedy pokud by soud například nevyčerpal celý předmět řízení,
jak byl vymezen v žalobě, a ve svém rozhodnutí by se nevypořádal se všemi žalobními
námitkami (což by teoreticky mohl být i posuzovaný případ vzhledem k formulaci
kasačních námitek stěžovatele).
Na tomto místě je třeba nejprve zdůraznit, že nepřezkoumatelnost rozhodnutí
může nastat z důvodu jeho nesrozumitelnosti nebo nedostatku důvodů rozhodnutí.
Nepřezkoumatelnost pro nedostatek důvodů rozhodnutí pak musí být založena
na nedostatku důvodů skutkových, nikoliv na dílčích nedostatcích odůvodnění. Musí
se přitom jednat o vady skutkových zjištění, o něž soud opírá své rozhodovací důvody.
Takovými vadami mohou být mimo jiné případy, kdy soud opřel rozhodovací důvody
o skutečnosti v řízení nezjišťované, případně zjištěné v rozporu se zákonem,
anebo případy, kdy není zřejmé, zda vůbec nějaké důkazy byly v řízení provedeny.
V přezkoumávaném rozsudku Nejvyšší správní soud vady shora uvedeného
charakteru neshledal, neboť výrok rozhodnutí je řádně odůvodněn a toto odůvodnění
není možno považovat za nesrozumitelné. Z odůvodnění rozsudku je jednoznačně
seznatelné, které otázky krajský soud považoval za rozhodné, a také vzájemná souvislost
jednotlivých úvah, jež soud v napadeném rozhodnutí vyslovil, je z odůvodnění
napadeného rozhodnutí zřetelná.
Obecně nevypořádání se s žalobní námitkou ze strany krajského soudu by mohlo
mít vliv na zákonnost rozhodnutí o věci samé, a toto by mohlo být důvodem pro zrušení
napadeného rozsudku, neboť ze zásad spravedlivého procesu mimo jiné vyplývá
povinnost obecných soudů svá rozhodnutí řádně odůvodnit, reagovat na uplatněné
námitky a vysvětlit jejich případné odmítnutí. Podle §75 odst. 2 s. ř. s. jsou soudy
rozhodující ve správním soudnictví povinny přezkoumat výrok napadeného rozhodnutí
v mezích žalobních bodů a učinit si úsudek o skutkovém stavu dle obsahu správního
spisu nebo dokazováním dle §77 odst. 2 s. ř. s., přičemž důvodnost jed notlivých
žalobních bodů jsou povinny posoudit samostatně a nemohou se omezit na pouhé
konstatování, že odvolací správní orgán rozhodl správně (podle nálezu Ústavního soudu
ze dne 24. 2. 2004, sp. zn. II. ÚS 242/02, a obdobně i podle rozsudku Nejvyššího
správního soudu ze dne 30. 10. 2003, č. j. 5 A 62/2000 - 27).
Tato povinnost dostatečného odůvodnění rozhodnutí, jakkoli je na ní třeba
z hlediska ústavních principů důsledně trvat, však nemůže být chápána zcela dogmaticky.
Povinnost soudů v dostatečné míře uvádět důvody, na nichž jsou jejich rozhodnutí
založena, nepochybně úzce souvisí s právem na spravedlivý proces a s řádným chodem
spravedlnosti, jak opakovaně judikoval Evropský soud pro lidská práva, rozsah této
povinnosti se však může měnit podle povahy rozhodnutí a musí být posuzován ve světle
okolností každého jednotlivého případu (viz např. rozhodnutí Evropského soudu
pro lidská práva Ruiz Torija a Hiro Balani proti Španělsku, 1994, nebo Higginsová a další
proti Francii, 1998). Zároveň tento závazek nemůže být chápán tak, že vyžaduje
za každých okolností podrobnou odpověď na každý jednotlivý argument účastníka
(srovnej např. rozsudek ve věci Van de Hurk v. The Netherlands, ze dne 19. 4. 1994,
Series No. A 288). To by mohlo vést zejména u velmi obsáhlých podání až k absurdním
a kontraproduktivním důsledkům jsoucím v rozporu se zásadou efektivity
a hospodárnosti řízení. Podstatné podle názoru Nejvyššího správního soudu je,
aby se krajský soud ve svém rozhodnutí vypořádal se všemi základními námitkami
účastníka řízení tak, aby žádná z nich nezůstala neobjasněna a bez náležité odpovědi.
Odpověď na základní námitky však v sobě může v některých případech konzumovat
i odpověď na některé námitky dílčí a související.
Opomenutí vypořádat se s některou ze základ ních žalobních námitek ze strany
krajského soudu však Nejvyšší správní soud v napadeném rozsudku neshledal. Zdejší
soud považuje napadený rozsudek krajského soudu za přezkoumatelný, ostatně se závěry,
o které krajský soud opřel výrok napadeného rozsudku, stěžovatel v kasační stížnosti sám
dostatečně podrobně polemizuje, což by nebylo možné, pokud by se soud s podstatnými
otázkami vůbec nevypořádal a napadené rozhodnutí by z tohoto důvodu bylo
nepřezkoumatelné. Nejvyšší správní soud proto mohl přistoupit k posouzení důvodnosti
kasačních námitek stěžovatele směřujících do věci samé.
Ve vztahu ke stěžovatelem namítané neplatnosti záručních dokladů je třeba uvést,
že touto otázkou se již Nejvyšší správní soud zabýval ve svém rozsudku ze dne
29. 11. 2007, č. j. 5 Afs 75/2007 - 161, publikovaném pod č. 1492/2008 Sb. NSS. V něm
zdejší soud vyslovil, že jakkoli je vzor záručního dokladu stanoven veřejnoprávním
předpisem, nelze na tento doklad nahlížet jako na vrchnostenský akt správního orgánu.
Nejedná se o individuální správní akt, tedy o rozhodnutí, jímž by bylo rozhodováno
o veřejných subjektivních právech a povinnostech stěžovatele. Příslušný doklad vystavuje
navíc sám stěžovatel. Pokud tedy záruční listina neobsahuje veškeré předepsané údaje,
nelze pouze z této skutečnosti dovodit jeho neplatnost. Mělo-li by tomu tak být, musel
by takový důsledek předvídat veřejnoprávní předpis (jako je tomu např. v ustanovení
§32 odst. 7 zákona o správě daní a poplatků, kde z ákon s absencí určitých náležitostí
spojuje neplatnost rozhodnutí). Z obsahu předloženého spisového materiálu je patrné,
že záruční listina označená jako „JINÉ OPERACE NEŽ REŽIM TRANZITU,
ZÁRUČNÍ LISTINA (individuální záruka s použitím záruční listiny)“ obsahuje
jednoznačnou identifikaci toho, že se jedná o záruku individuální s použitím záruční
listiny a rovněž pochybnosti nevzbuzující označení stěžovatele obchodní firmou, adresou
sídla, identifikačním číslem a firemním razítkem. Ve shodě se závěry krajského soudu
tak Nejvyšší správní soud uzavírá, že námitky, jimiž stěžovatel zpochybňuje samotnou
existenci ručení za předmětný celní dluh a poukazuje na nedostatečně zjištěný skutkový
stav, považuje kasační soud za nedůvodné.
Ohledně námitek stěžovatele týkajících se postupu celních orgánů při uplatňování
splnění celního dluhu vůči ručiteli, pak byla v projednávané věci klíčovou otázka,
zda uplatnění řádně vyměřeného celního dluhu vůči ručiteli je součástí vyměřovacího
řízení (a zda se tedy na postup celních orgánů vůči ručiteli vztahují obdobná pravidla
jako ve vyměřovacím řízení vůči daňovému dlužníkovi v daňovém řízení či nikoli)
nebo zda je uplatnění tohoto dluhu vůči ručiteli součástí řízení vymáhacího.
Od posouzení této základní otázky se totiž odvíjí i posouzení souvisejících námitek
(viz shora), které stěžovatel v předložené kasační stížnosti uplatnil. Stěžovatel již ve svém
odvolání, jakož i v následně podané žalobě, vyjádřil názor, že povinností celních orgánů
bylo vzhledem k jeho procesnímu postavení ručitele obracet se na něj výhradně
rozhodnutím ve formě platebního výměru, vydaného na základě vyměřovacího řízení,
v němž ručitel vystupuje v pozici účastníka řízení.
Devátý senát Nejvyššího správního soudu ohledně takto nastolené otázky původně
zastával názor, že na povinnost ručitele, který se v záruční listině zavázal, že společně
a nerozdílně s dlužníkem splní zaručenou výši celního dluhu, je nutno nahlížet tak, že tato
povinnost mu nevznikla z titulu postavení solidárního dlužníka ve smyslu ustanovení
§238 - §242 celního zákona, nýbrž z titulu jeho postavení ručitele. Dle jeho názoru tedy
výzva k zaplacení daňového nedoplatku ve vztahu k daňovému ručiteli nemohla
nahrazovat vyměřovací řízení, neboť závazek ručitele je zcela nesporně vedlejším
(zajišťovacím) právním vztahem, který přistupuje k hlavnímu závazku, a má tedy
akcesorický a subsidiární charakter a pro tuto svou povahu nemůže existovat bez hlavního
závazku dlužníka, což vyplývá z obecné úpravy institutu ručení v soukromém právu.
Dlužník a ručitel jsou sice oba společně zavázáni věřiteli, každý však z jiného právního
titulu, a ručitel se zavazuje k plnění sekundárně. Není tedy dlužníkem primárním, kterému
by měl být dluh vyměřen v rámci vyměřovacího řízení, nýbrž až sekundárním, po kterém
je z titulu jeho ručitelského závazku již jednou vyměřená povinnost toliko vymáhána.
I když je tedy ručitel zavázán stejně jako dlužník, nejde o jejich solidární závazek, a ručitel
tudíž není zavázán vedle hlavního dlužníka coby společný dlužník, ale je povinen
uspokojit pohledávku věřitele teprve tehdy, neuspokojí-li ji dlužník.
Vzhledem ke skutečnosti, že odlišný názor v této věci vyslovil Nejvyšší správní
soud v rozsudku ze dne 28. 4. 2005, č. j. 2 Afs 51/2004 - 57, předložil shora nastíněnou
otázku devátý senát zdejšího soudu v jiné, právně však zcela obdobné věci, k posouzení
rozšířenému senátu Nejvyššího správního soudu.
Rozšířený senát Nejvyššího správního soudu v usnesení ze dne 16. 10. 2008,
č. j. 9 Afs 58/2007 - 96, zaujal k předmětné otázce opačný názor. V odůvodnění
citovaného usnesení mj. vyslovil následující úvahy: „Vymáhání splnění určité pohledávky
po povinném subjektu nutně předchází její stanovení. Každé právo je vždy nezbytné
nejprve nalézt (ustálit skutkový stav a podřadit jej pod příslušnou právní normu – jazykem
celního zákona či daňového řádu vyměřit či doměřit) a teprve poté může dojít k jeho
vymáhání. Ze stejné logiky ostatně vychází úprava ručení v občanském zákoníku,
kde je věřitel povinen (chce-li si vynutit uspokojení své pohledávky, když tak dlužník
dobrovolně neučinil) získat samostatný exekuční titul, tedy zpravidla pravomocný
rozsudek, jak proti dlužníkovi, tak proti ručiteli, tj. je povinen podat proti ručiteli
samostatnou žalobu (§548 O. Z., blíže viz např. Švestka, J., a kol., Občanský zákoník.
10. vydání. C. H. Beck: Praha, 2006, str. 970 a n.; blíže k vývoji institutu ručení
v občanském a obchodním právu a jeho povaze akcesority, viz Pelikánová, I,. Ručení.
Právník, roč. 1996, č. 5, str. 401 – 414, na str. 402 an.). Je ostatně na věřitelově
rozhodnutí, zda bude žalovat jen dlužníka nebo jen ručitele či oba dva zároveň (dokonce
ve společném řízení nebo jindy odděleně, a to i u různých soudů). Soud pak posuzuje též
samostatně skutkový stav a právní důvod k případnému stanovení povinnosti ohledně
dlužníka i ručitele. Procesně zde není přítomna pasivní solidarita dlužníka a věřitele, nýbrž
samostatné procesní společenství obou. I v případě vydání jediného rozsudku
je rozhodováno o povinnosti dlužníka a věřitele zaplatit celý dluh, přičemž úhradou
jednoho z nich zaniká povinnost druhého. Devátým senátem zdůrazňovaná paralela
s občanským právem tedy naopak vyžaduje, aby celní úřad získal samostatný exekuční
titul (a mohl následně splnění povinnosti vymáhat) jak proti dlužníkovi, tak proti ručiteli,
a to v rámci dvou samostatných správních řízení.
Znění ustanovení §260l odst. 1 celního zákona předvídá, že celní úřad doručí
„platební výměr (rozhodnutí) o vyměření cla“ ručiteli. Celní zákon blíže nespecifikuje,
jaký platební výměr má být v těchto případech vlastně doručován: zda samostatný (nový)
platební výměr, jehož adresátem je ručitel, anebo zda se má jednat pouze o „přeposlání“
již existujícího platebního výměru, který byl předtím doručen dlužníkovi, spolu s výzvou,
ať plní ručitel. Posledně zmiňovaná konstrukce je však s ohledem na výše uvedený
požadavek jasného stanovení povinnosti neudržitelná; i vůči ručiteli musí dojít
k adresnému a konkrétnímu „vyměření“ cla, byť jde o stanovení povinnosti uhradit
za dlužníka nezaplacené clo.
Platební výměr podle §260l odst. 1 celního zákona[…] je v materiálním smyslu
rozhodnutím, kterým se stanoví výše cla pro ručitele. Pro tento náhled na rozhodnutí
vydávaná podle §260l celního zákona se jednoznačně vyslovil Ústavní soud,
nejnověji ve svém nálezu ze dne 14. 5. 2008, sp. zn. I. ÚS 2345/07, přístupném
na http://nalus.usoud.cz, ze starší judikatury také nálezy pod sp. zn. I. ÚS 445/2000;
I. ÚS 446/2000; I. ÚS 447/2000 a I. ÚS 448/2000). V tomto nejčerstvějším nálezu
Ústavní soud jednak odkázal na své dosavadní (materiální) vnímání výzvy ručiteli coby
rozhodnutí ve smyslu §32 odst. 1 zákona o správě daní a poplatků, kterou se adresátovi
zakládají práva a povinnosti. Dále konstatoval, že práva a povinnosti lze jak v daňovém,
tak v celním řízení ukládat pouze na základě rozhodnutí. Samotné prohlášení ručitele
v záruční listině tuto povahu nemá, stejně jako ji s účinky pro ručitele nemá vyměření
daňového či celního dluhu vůči dlužníkovi. Ústavní soud tedy odmítl konstrukci,
že povinnost ručitele k uhrazení dluhu by vznikala ze zákona ve spojení s právní
skutečností, že dlužník i přes výzvu neplní. Naopak zdůraznil, že na výzvu podle §260l
celního zákona je nezbytné pohlížet jako na rozhodnutí, kterým byla vyměřena daň
a kterým bylo zároveň aplikováno hmotné právo (bod 22 citovaného nálezu).
Z výše uvedených závěrů Ústavního soudu lze pro účely posuzování věci
rozšířeným senátem učinit pouze jediný závěr: Ústavní soud rozšířil předchozí požadavky,
které vyslovil s ohledem na postavení daňového ručitele (srov. především nález ze dne
29. 1. 2008, sp. zn. Pl. ÚS 72/06, č. 291/2008 Sb.), také na postavení celního ručitele.
Výzva (či rozhodnutí) podle §260l celního zákona je rozhodnutím činěným v řízení
vyměřovacím, kterým je vůči ručiteli poprvé stanovena platební povinnost co do jejího
důvodu i výše. Pokud se tedy jedná o samostatné „vyměření“ dluhu vůči ručiteli,
pak jediným logickým závěrem co do příslušných lhůt ohledně doručení rozhodnutí podle
§260l celního zákona ručiteli je, že se tak musí stát ve lhůtách celním zákonem
předepsaných pro „vyměření“ povinnosti, tedy ve lhůtě tříleté propadné, stanovené
v §268 celního zákona, nikoliv ve lhůtě stanovené pro vymáhání nedoplatků cla v §282
celního zákona, tedy ve lhůtě šestileté promlčecí.
Nad rámec výše uvedených argumentů ústavních, které se týkají především
požadavku odpovídající ochrany práv ručitele, lze také podotknout, že jedině
za podmínky samostatného stanovení povinnosti ručitele uhradit dlužné clo lze vůči
ručiteli dostát požadavku právní jistoty a předvídatelnosti. Předně je patrné, že ručitel
nemusí být vždy povolán k plnění dluhu za dlužníka v plné výši; dlužník mohl část dluhu
splatit, část dluhu mohlo zaniknout či mohlo v mezidobí dojít k opravě nesprávně
stanovené částky cla. Za všech těchto okolností je nezbytné, aby ručitel obdržel řádný
a samostatný platební výměr, který se může lišit od částky stanovené dříve dlužníkovi.
Z požadavku předvídatelnosti a právní jistoty konečně plyne dále nutnost pevně
stanovené lhůty pro vyměření právní povinnosti, která zvyšuje jistotu subjektů právní
regulace a umožňuje jim racionálně plánovat. Pochopitelně se může nabízet námitka
nemožnosti „vyměření“ cla ručiteli, když bylo již předtím vyměřeno dlužníkovi, tedy
jakási překážka věci rozhodnuté. Podle názoru rozšířeného senátu tomu však tak není.
Při stanovení povinnosti k úhradě cla je podstatné komu, na základě jakého skutkového
stavu a z jakého právního důvodu je tato povinnost stanovena. Je nesporné, že situace
dlužníka a ručitele bude s ohledem na podstatu ručení (zejména akcesoritu a subsidiaritu)
rozdílná. Právě proto je třeba trvat na samostatném právním prostoru pro každého z nich,
včetně časového rámce ohraničeného příslušnými prekluzivními lhůtami pro uložení
povinnosti platit clo adresovanou ručiteli, a navazujícími lhůtami promlčecími pro jeho
vymáhání. Jinými slovy, jestliže marně uplynula prekluzivní lhůta, aniž došlo vůči ručiteli
k uložení povinnosti platit clo, nemůže se tak stát ve vymáhací promlčecí lhůtě, sice ještě
běžící, ale vůči dlužníkovi. Ke stanovení povinnosti platit clo může dojít toliko v řízení
vyměřovacím, odtud tedy „vyměření“ jako pojem, který v sobě obsahuje výsledek procesu
zahrnujícího zjištění existence povinnosti úhrady celního dluhu dlužníkem, ručitelského
závazku v podobě individuální celní záruky a jeho předchozí akceptace celním orgánem,
(částečné či úplné) nesplnění povinnosti dlužníkem a kroky celního orgánu vůči němu,
atd.“
Z výše uvedeného tak vyplývá, že postavení ručitele je dle závěrů rozšířeného
senátu Nejvyššího správního soudu obdobné postavení daňového dlužníka
ve vyměřovacím řízení.
Ve světle shora uvedených závěrů rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu,
které jsou pro správní soudy při řešení téže problematiky v další rozhodovací činnosti
závazné, je tedy nutno konstatovat, že krajský soud, který v obecné rovině právní vycházel
při řešení právní otázky týkající se postavení ručitele v celním řízení a otázky týkající
se charakteru tohoto řízení ze závěrů učiněných žalovaným, je v rozporu s citovanou
judikaturou Ústavního soudu, jakož i s názorem vysloveným v usnesení rozšířeného
senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 16. 10. 2008, č. j. 9 Afs 58/2007 - 96.
Ačkoli krajský soud v odůvodnění svého rozhodnutí vyslovil částečný nesouhlas
s názorem žalovaného, že žalobou napadené rozhodnutí není rozhodnutím v celním
řízení, v dalším již jeho rozhodnutí vychází ze závěrů, které ve věci učinil žalovaný celní
orgán, totiž že ve vztahu k ručiteli není vedeno vyměřovací řízení, neboť jeho procesní
postavení je z podstaty ručení odlišné od postavení primárního dlužníka. Stěžovatel
se přitom již v odvolání proti prvostupňovému rozhodnutí (a následně i v podané žalobě)
domáhal uložení mu plnění celního dluhu výhradě doručením řádně odůvodněného
platebního výměru o vyměření cla a daní, obsahujícího zákonem stanovené náležitosti,
neboť měl zato, že jde o postup naprosto obdobný vyměřování cla a daní celnímu
dlužníkovi v řízení, v němž vystupuje v postavení účastníka se všemi právy a povinnostmi
z toho vyplývajícími. Stěžovatel tedy zastával názor odlišný od toho, který ve svém
rozhodnutí prezentoval žalovaný odvolací orgán, tj. že rozhodnutí ve vztahu k ručiteli
není nutno činit na základě předchozího vyměřovacího řízení a že postačuje pouhé
„přeposlání“ již existujícího platebního výměru doručeného dlužníkovi spolu s výzvou,
aby celní dluh za primárního dlužníka splnil ručitel.
S ohledem na výše uvedené tak Nejvyšší správní soud napadený rozsudek
krajského soudu podle §110 odst. 1 s. ř. s. zrušil a věc vrátil tomuto soudu k dalšímu
řízení. V něm je krajský soud podle odst. 3 téhož ustanovení s. ř. s. vázán právním
názorem vysloveným v tomto rozhodnutí. Krajský soud tak v dalším řízení bude povinen
znovu posoudit žalobní návrh stěžovatele a zákonnost vydaného rozhodnutí žalovaného
v kontextu závěrů, které ve skutkově obdobných věcech vyslovil Ústavní soud, stejně jako
rozšířený senát zdejšího soudu.
V novém rozhodnutí krajský soud rozhodne také o náhradě nákladů řízení
o kasační stížnosti (§110 odst. 2 s. ř. s.).
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 26. března 2009
Mgr. Daniela Zemanová
předsedkyně senátu