ECLI:CZ:NSS:2009:9.ANS.3.2009:60
sp. zn. 9 Ans 3/2009 - 60
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedkyně Mgr. Daniely
Zemanové a soudců JUDr. Radana Malíka a JUDr. Barbary Pořízkové v právní věci
žalobkyně: L. Ž., zastoupené Mgr. Lukášem Raidou, advokátem se sídlem 28. října
875/275, Ostrava - Mariánské Hory, proti žalovanému: Finanční úřad v Ústí nad
Orlicí, se sídlem T. G. Masaryka 1393, Ústí nad Orlicí, o ochraně proti nečinnosti
žalovaného, o kasační stížnosti žalobkyně proti usnesení Krajského soudu v Hradci
Králové - pobočky v Pardubicích ze dne 25. 11. 2008, č. j. 52 Ca 62/2008 - 32,
takto:
I. Kasační stížnost se zamítá.
II. Žádný z účastníků nemá právo na náhradu nákladů řízení.
Odůvodnění:
Žalobkyně (dále jen „stěžovatelka“) včas podanou kasační stížností napadá výroky
I. a III. v záhlaví označeného usnesení Krajského soudu v Hradci Králové - pobočky
v Pardubicích (dále jen „krajský soud“). Výrokem I. předmětného usnesení byla z důvodu
nevyčerpání prostředků, které procesní předpis platný pro řízení u správního orgánu
stanoví k ochraně proti nečinnosti, odmítnuta žaloba stěžovatelky v části, jíž se domáhala,
aby soud žalovanému přikázal do 7 dnů od právní moci rozsudku vrá tit stěžovatelce
nadměrné odpočty daně z přidané hodnoty (dále též „DPH“) za zdaňovací období
listopad 2002 až leden 2003, a aby ve stejné lhůtě vydal platební výměry na úrok
z přeplatku zaviněného správcem daně za uvedená zdaňovací období. Výrokem III.
krajský soud rozhodl o náhradě nákladů řízení.
Stěžovatelka v podané kasační stížnosti zpochybňuje zákonnost napadeného
usnesení o odmítnutí žaloby. Ačkoli důvody kasační stížnosti výslovně nepodřazuje
pod konkrétní ustanovení §103 odst. 1 zákona č. 150/2002 Sb., soudního řádu správního,
v platném znění (dále jen „s. ř. s.“), je z jejího obsahu patrné, že uplatňuje důvody
dle ustanovení §103 odst. 1 písm. e) s. ř. s. Stěžovatelka má zato, že vyčerpala veškeré
prostředky, které jí procesní předpis platný pro řízení u správního orgánu, tj. zákon
č. 337/1992 Sb., o správě daní a poplatků, ve znění účinném pro projednávanou věc (dále
jen „zákon o správě daní a poplatků“), stanoví k ochraně proti nečinnosti. Konstatuje,
že již dne 26. 7. 2008 se obrátila na žalovaného svým přípisem, v němž na str. 2,
ve 2. odst. shora obsáhle nečinnost popsala. Nepochybně se tedy jednalo o podání
ve smyslu §34c zákona o správě daní a poplatků, které byl žalovaný povinen
dle ustanovení §22 odst. 1 téhož zákona neprodleně posto upit Finančnímu ředitelství
v Hradci Králové jakožto nadřízenému orgánu. Stěžovatelka dále uvádí, že bez ohledu
na správnost závěrů krajského soudu ohledně vyčerpání či nevyčerpání možnosti procesní
obrany proti nečinnosti žalovaného, vycházela při volbě svého dalšího procesního
postupu ze závěrů usnesení soudu ze dne 22. 10. 2008, č. j. 52 Ca 22/2008 - 44, na jehož
základě doručila nadřízenému Finančnímu ředitelství v Hradci Králové podnět
dle ustanovení §34c zákona o správě daní a poplatků. Stěžovatelka se domnívala,
že uvedeným postupem zhojila veškeré vady svého dosavadního postupu, a tedy dne
13. 11. 2008 opětovně podala žalobu na ochranu proti nečinnosti, která ovšem byla
z týchž důvodů (pro nevyčerpání prostředků ochrany) krajským soudem odmítnuta.
Stěžovatelka je toho názoru, že krajský soud vyvinul enormní úsilí k odmítnutí žaloby,
a to ryze z formálních důvodů spočívajících v neuplynutí zákonné třicetidenní lhůty
pro vyřízení podnětu dle §34c zákona o správě daní a poplatků. Nadto je přesvědčena,
že krajský soud si rozhodné skutkové okolnosti zjišťoval nikoli formou standardního
provádění důkazů, ale pravděpodobně pouze vyžádaným telefonickým sdělením
vedoucího oddělení metodiky správy daní nadřízeného finančního orgánu. Stejně tak,
vzhledem k rychlosti vedeného řízení, soud nemohl mít k dispozici správní spis. Ze všech
výše uvedených důvodů proto stěžovatelka navrhuje, aby Nejvyšší správní soud napadené
usnesení krajského soudu zrušil a věc vrátil tomuto soudu k dalšímu řízení.
Žalovaný odkázal na své vyjádření k podané žalobě, navrhl kasační stížnost
zamítnout.
Z obsahu předloženého soudního a správního spisu vyplynuly pro věc následující
podstatné skutečnosti:
Žalobou podanou u krajského soudu dne 1 3. 11. 2008, označenou jako žaloba
v řízení o ochraně proti nečinnosti správního orgánu dle §79 a násl. s. ř. s.,
se stěžovatelka domáhala „vrácení přeplatků na DPH za zdaňovací období listopad a prosinec
2002 a leden 2003 a vyplacení příslušného úroku z těchto přeplatků“. Stěžovatelka jako předmět
řízení vymezila nečinnost správce daně při vrácení nadměrných odpočtů DPH
za zdaňovací období měsíců 11/2002, 12/2002 a 1/2003, dle jejího názoru konkludentně
vyměřených na základě podaných daňových přiznání, jakož i vydání úroku z těchto
přeplatků na DPH, jejichž vznik správce daně zavinil. Stěžovatelka v dané souvislosti
zpochybnila zákonnost proběhlých vytýkacích řízení, zejména namítala nezákonnost
vydaných vytýkacích výzev ze dne 14. 1. 2003, č. j. 2352/03/273910/5424 (na zdaňovací
období 11/2002), ze dne 21. 2. 2003, č. j. 16010/03/273910/5424 (na zdaňovací období
12/2002) a ze dne 21. 3. 2003, č. j. 27092/03/273910/5424 (na zdaňovací období
1/2003), neobsahujících sdělení konkrétních, jednoznačných a srozumitelných
pochybností tak, jak vyjádřil rozšířený senát Nejvyššího správního soudu v rozhodnutí
ze dne 8. 7. 2008, č. j. 9 Afs 110/2007 - 102 (zveřejněno na www.nssoud.cz,
jakož i veškerá rozhodnutí Nejvyššího správního soudu citovaná níže). Proto
se stěžovatelka domáhala, aby soud v rámci řízení o nečinnosti přezkoumal také
zákonnost předmětných „rozhodnutí“ – vytýkacích výzev, a to podle ustanovení §75
odst. 2 s. ř. s., tj. jako rozhodnutí podkladových, případně aby vyslovil jejich nicotnost.
V tomto smyslu také stěžovatelka v petitu žaloby pod body VI., VII. a VIII. navrhla,
aby krajský soud předmětná rozhodnutí pro nezákonnost zrušil. Pod body I. - V.
žalobního petitu stěžovatelka koncipovala návrh výroků rozhodnutí krajského soudu tak,
že se žalovanému přikazuje, aby ve stanovené lhůtě vrátil stěžovatelce nadměrné odpočty
DPH za předmětná zdaňovací období a vydal rozhodnutí o vyměření DPH a platební
výměry na úrok z takto zaviněných přeplatků. Pod bodem IX. žalobního návrhu
se stěžovatelka domáhala, aby krajský soud žalovanému přikázal ve lhůtě 7 d nů od právní
moci rozhodnutí vydat ve dvou titulech regionálního tisku s nejméně krajským dosahem
a vyvěsit na úřední desce omluvu v žalobě přesně specifikovaného znění.
Krajský soud usnesením ze dne 25. 11. 2008, č. j. 52 Ca 62/2008 - 29, shora
označená rozhodnutí žalovaného (vytýkací výzvy) vyloučil k samostatnému projednání
s tím, že řízení proti nim bude nadále vedeno pod sp. zn. 52 Ca 67/2008. Dospěl
k závěru, že v mezích části petitu žaloby, která je obsažena pod body V I., VII. a V III.,
odpovídá zákonnému postupu soudu její posouzení podle ustanovení §65 a násl. s. ř. s.,
a nikoli v řízení o ochraně proti nečinnosti správního orgánu dle §79 a násl. téhož
zákona. Předmětem řízení ve věci vedené pod sp. zn. 52 Ca 62/2008 tak zůstala pouze
ochrana proti nečinnosti žalovaného.
Krajský soud následně výrokem I. odmítl žalobu stěžovatelky z důvodu
nevyčerpání prostředků, které procesní předpis platný pro řízení u správního orgánu
stanoví k ochraně proti nečinnosti, a to v té části, jíž se domáhala, aby soud žalovanému
přikázal do 7 dnů od právní moci rozsudku vrátit stěžovatelce nadměrné odpočty DPH
za zdaňovací období listopad 2002 až leden 2003; vydal rozhodnutí o výsledku vyměření
DPH a rovněž vydal platební výměry na úrok z přeplatku zaviněného správcem daně.
Výrokem II. pak krajský soud žalobu stěžovatelky odmítl pro nedostatek pravomoci
soudu v té části, jíž se stěžovatelka domáhala, aby soud žalovanému přikázal vydat
ve dvou titulech regionálního tisku a vyvěsit na úřední desce žalovaného omluvu v žalobě
specifikovaného znění. Výrok I. krajský soud odůvodnil poukazem na znění ustanovení
§34c zákona o správě daní a poplatků, jehož ochrany proti nečinnosti sice stěžovatelka
využila (podáním nadřízenému finančnímu orgánu ze dne 5. 11. 2008, doplněným dne
7. 11. 2008), avšak nevyčkala výsledku, až nadřízený správce daně podnět stěžovatelky
prověří a učiní některé z opatření podle §34c zákona o správě daní a poplatků.
Stěžovatelka tak dle názoru krajského soudu neposkytla orgánům veřejné správy možnost,
aby samy svá případná pochybení napravily, a tedy nelze hovořit o bezvýsledném
vyčerpání prostředků, které procesní předpis platný pro řízení u správního orgánu stanoví.
Ve vztahu k výroku II. krajský soud poukázal na nedostatek své pravomoci o návrhu
meritorně rozhodnout.
Kasační stížnost je podle §102 a násl. s. ř. s. přípustná a vzhledem k tomu,
že je jí napaden výrok usnesení soudu o odmítnutí žaloby, přicházejí pro stěžovatelku
z povahy věci pouze kasační důvody dle ustanovení §103 odst. 1 písm. e) s. ř. s.,
spočívající v tvrzené nezákonnosti rozhodnutí o odmítnutí návrhu. Pod tento důvod
spadá také případ, kdy vada řízení před soudem měla nebo mohla mít za následek vydání
nezákonného rozhodnutí o odmítnutí návrhu (k tomu srovnej rozhodnutí Nejvyšší ho
správního soudu ze dne 21. 4. 2005, č. j. 3 Azs 33/2004 - 98). Rozsahem a důvody kasační
stížnosti je Nejvyšší správní soud podle ustanovení §109 odst. 2 a 3 s. ř. s. vázán.
Nejvyšší správní soud přezkoumal napadené usnesení krajského soudu v rozsahu
vymezeném kasační stížností a dospěl k závěru, že kasační stížnost není důvodná.
Při posuzování důvodnosti stěžovatelkou uplatněných kasačních námitek přitom Nejvyšší
správní soud vycházel z následujících úvah:
Podle §79 odst. 1 s. ř. s. se ten, kdo bez výsledně vyčerpal prostředky, které
procesní předpis platný pro řízení u správního orgánu stanoví k jeho ochraně proti
nečinnosti správního orgánu, může žalobou domáhat, aby soud uložil správnímu orgánu
povinnost vydat rozhodnutí ve věci samé nebo osvědčení. To neplatí, spojuje-li zvláštní
zákon s nečinností správního orgánu fikci, že bylo vydáno rozhodnutí o určitém obsahu
nebo jiný právní důsledek.
Z citovaného ustanovení s. ř. s. vyplývá, že nezbytnou podmínkou řízení o žalobě
na ochranu proti nečinnosti správního orgánu (conditio sine qua non) je i bezvýsledné
vyčerpání prostředků, které procesní předpis platný pro řízení u správního orgánu stanoví
k ochraně proti jeho nečinnosti.
V souladu s předchozí judikaturou Nejvyššího správního soudu (k tomu srovnej
rozhodnutí ze dne 25. 7. 2007, č. j. 2 Ans 4/2007 - 53) krajský soud za tento prostředek
ochrany označil postup podle ustanovení §34c zákona o správě daní a poplatků,
dle kterého je daňový subjekt oprávněn svým podnětem upozornit nejblíže nadřízeného
správce daně, že správce daně nepostupuje v řízení bez zbytečných průtahů, protože
a) nevydal rozhodnutí, ačkoli uplynulo 6 měsíců ode dne, kdy byl vůči daňovému
subjektu učiněn poslední úkon v řízení, kterého se předpokládaná nečinnost týká,
b) nevydal rozhodnutí, ačkoli již došlo k soustředění podkladů potřebných pro vydání
tohoto rozhodnutí, nebo
c) marně uplynula daňovým zákonem stanovená lhůta, v níž měl správce daně
provést úkon, nebo
d) neprovedl úkon ve lhůtě, která je pro provedení takového úkonu obvyklá.
Podle odst. 2 téhož ustanovení nadřízený správce daně v takovém případě podnět
prověří, a pokud je důvodný, přikáže správci daně, který zásadu postupov at v řízení
bez zbytečných průtahů porušil, odstranění zjištěného porušení. Nedojde-li k nápravě
správcem daně, který zásadu porušil, do 30 dnů od doručení podnětu daňového subjektu,
zjedná nadřízený správce daně nápravu ve své působnosti, popřípadě ve věc i rozhodne
sám, nebo pověří jiného věcně příslušného správce daně ve svém územním obvodu tak,
aby náprava byla provedena bezodkladně. O provedených opatřeních vyrozumí nadřízený
správce daně neprodleně daňový subjekt. Na žádost daňového subjektu je správce daně
povinen vyrozumět jej o tom, které podklady pro vydání rozhodnutí podle odstavce 1
písm. b) dosud nebyly soustředěny. Neshledá-li nejblíže nadřízený správce daně podnět
oprávněným, odloží jej a daňový subjekt o tom vyrozumí s uvedením důvodů. Opatření
proti nečinnosti učiní nadřízený správce daně i tehdy, nezahájí-li příslušný správce daně
řízení ve lhůtě 30 dnů ode dne, kdy se dozvěděl o skutečnostech odůvodňujících zahájení
řízení z moci úřední.
Podmínka bezvýsledného vyčerpání prostředků ochrany zakotvená v ustanovení
§79 odst. 1 s. ř. s. vychází z celkové koncepce správního soudnictví, která je založena
na subsidiaritě ochrany veřejných subjektivních práv fyzických a právnických osob oproti
ochraně, která je těmto právům poskytována v rámci veřejné správy. Před použitím
některé z žalob ve správním soudnictví je nutné vždy vyčerpat řádné opravné prostředky
či jiné procesní prostředky nápravy, které jsou zde k dispozici v řízení před správním
orgánem. Tato zásada je v obecné rovině vyjádřena v ustanovení §5 s. ř. s.
a pro jednotlivé typy žalob je konkretizována v ustanovení §68 písm. a) s. ř. s., §79
odst. 1 s. ř. s. a §85 s. ř. s.
Z výše uvedeného je zřejmé, že rozhodný procesní předpis, kterým je v souzené
věci zákon o správě daní a poplatků, upravuje v ustanovení §34c prostředek k ochraně
daňového subjektu před nečinností správce daně, jímž je možno ve správním řízení
dosáhnout nápravy. Zákon o správě daní a poplatků ponechává využití tohoto prostředku
na vůli daňového subjektu a nestanoví jeho využití jako povinné, což je logické, neboť
povinnost dbát o rychlost správního řízení a dodržování lhůt pro rozhodnutí leží
primárně na správním orgánu a nemůže být založena na aktivitě daňových subjektů.
Daňový subjekt má k dispozici možnost domáhat se nápravy, a teprve neuspěje-li, může
nastoupit ochrana prostřednictvím moci soudní.
Stěžovatelka v kasační stížnosti namítá, že veškeré prostředky, které jí zákon dává
k ochraně proti nečinnosti žalovaného, řádně vyčerpala, a tedy žaloba neměla být
krajským soudem odmítnuta. Nejvyšší správní soud však uvedené námitce stěžovatelky
nepřisvědčil. Naopak, ve shodě se závěry krajského soudu, je toho názoru, že za vyčerpání
prostředku ochrany proti nečinnosti správce daně není možno považovat žádost
stěžovatelky o sdělení výsledku vyměření rozhodnutím ze dne 26. 7. 2008, adresovanou
žalovanému, neboť z jejího obsahu není možno dovodit, že by se mělo jednat o podnět
ve smyslu ustanovení §34c zákona o správě daní a poplatků . Důvodné proto nejsou
ani výtky stěžovatelky, že žalovaný měl předmětné podání postoupit nadřízenému správci
daně, neboť pro tento postup zjevně nebyly splněny zákonné podmínky obsažené
v ustanovení §22 odst. 1 zákona o správě daní a poplatků.
Z obsahu spisu je dále patrné (a stěžovatelka na tuto skutečnost upozorňuje
v kasační stížnosti), že s ohledem na závěry učiněné krajským soudem v předchozím
usnesení o odmítnutí žaloby ze dne 22. 10. 2008, č. j. 52 Ca 22/2008 - 44, se stěžovatelka
na nadřízený finanční orgán obrátila s podnětem podle §34c zákona o správě daní
a poplatků. Z korespondence vedené mezi krajským soudem a vedoucím oddělení
metodiky správy daní Finančního ředitelství v Hradci Králové Nejvyšší správní soud
ověřil, že podnět stěžovatelky byl nadřízenému finančnímu orgánu doru čen faxem dne
5. 11. 2008, a následně byl dne 7. 11. 2008 doplněn písemným podáním, jemuž bylo
přiděleno č. j. 10232/08-1300 (č. l. 24 – 27 soudního spisu).
Protože však stěžovatelka již dne 13. 11. 2008 podala u krajského soudu
opětovnou žalobu na nečinnost, je nutno přisvědčit závěrům krajského soudu,
že ani v tomto případě nenaplnila jednu ze základních podmínek pro podání žaloby proti
nečinnosti dle §79 odst. 1 s. ř. s., a to podmínku bezvýsledného vyčerpání prostředků,
které procesní předpis platný pro řízení u správního orgánu stanoví k ochraně proti
nečinnosti. Stěžovatelka sice postupovala v souladu s ustanovením §34c zákona o správě
daní a poplatků, podala podnět k nadřízenému finančnímu orgánu, avšak nevyčkala jeho
rozhodnutí, resp. nevyčkala, až finanční ředitelství podnět stěžovatelky ve lhůtě stanovené
zákonem prověří a učiní některé z opatření podle citovaného ustanovení. Stěžovatelka
tak finančním orgánům nedala možnost, aby samy napravily svá případná pochybení
s využitím prostředků, které jsou zde k dispozici před správním orgánem. Přitom teprve
tehdy, nebyla-li by před správním orgánem úspěšná, by mohla nastoupit ochrana
prostřednictvím moci soudní.
V projednávaném případě pak krajskému soudu nelze vytýkat ani rychlost,
s níž přistoupil k řešení věci a vydání konečného rozhodnutí. Ačkoli soudní řád správní
výslovně nestanoví povinnost vyřizovat žaloby na ochranu proti nečinnosti správních
orgánů přednostně, je jistě vhodné, aby soudy z povahy věci a s ohledem na charakter
vedeného řízení přistupovaly k vyřizování žalob na ochranu proti nečinnosti bez
zbytečného odkladu. Zároveň je nutno podotknout, že rozhodnutí soudu o odmítnutí
žaloby nezakládá překážku věci pravomocně rozhodnuté (res iudicatae), a stěžovatelce tedy
nic nebrání se znovu žalobou obrátit na soud, je-li toho názoru, že žalovaný (a případně
i nadřízený správce daně) zůstávají i po podání podnětu dle §34c zákona o správě daní
a poplatků nadále nečinní.
Nejvyšší správní soud dospěl k závěru, že je-li povinnost bezvýsledného využití
prostředku ochrany proti nečinnosti správního orgánu podle ustanovení §34c zákona
o správě daní a poplatků nutnou podmínkou pro podání žaloby podle §79 odst. 1 s. ř. s.,
a tato nebyla stěžovatelkou využita, krajský soud se nedopustil nezákonnosti ve smyslu
§103 odst. 1 písm. e) s. ř. s., pokud žalobu podle §46 odst. 1 písm. a) s. ř. s. odmítl.
Nad rámec výše uvedeného pak Nejvyšší správní soud považuje za nutné
upozornit, že stěžovatelka (na rozdíl od věci vedené u zdejšího soudu pod
sp. zn. 9 Ans 2/2009) neučinila předmětem přezkumu kasačním soudem výrok II.
usnesení, kterým krajský soud pro nedostatek pravomoci odmítl žalobu v té její části,
jíž se stěžovatelka domáhala, aby soud žalovanému přikázal do 7 dnů od právní moci
rozsudku vydat ve dvou titulech regionálního tisku s nejméně krajským dosahem a dále
po dobu 1 roku vyvěsit na úřední desce Finančního úřadu v Ústí nad Orlicí omluvu
ve znění: „Finanční úřad v Ústí nad Orlicí pochybil při výkonu státní správy a svojí nečinností způsobil
paní L. Ž. z L. škodu značného rozsahu, když jí po dobu 6 let nezákonně zadržoval nadměrné odpočty
DPH. Za tuto svoji chybu se omlouváme. Za Finanční úřad v Ústí nad Orlicí Ing. Stanislav Škoda,
ředitel.“
Vzhledem k tomu, že Nejvyšší správní soud je ve smyslu ustanovení §109 odst. 2
s. ř. s. vázán rozsahem kasační stížností, nemohl se z tohoto důvodu zabývat pochybením
krajského soudu, vztahujícím se k nenapadenému výroku II. usnesení a spočívajícím
v opomenutí poučit stěžovatelku dle ustanovení §46 odst. 2 s. ř. s. o možnosti podat
do jednoho měsíce od právní moci rozhodnutí žalobu v občanském soudním řízení
a ke kterému věcně příslušnému soudu.
Vázanost zdejšího soudu rozsahem kasační stížnosti přitom neplatí pouze tehdy,
je-li na napadeném výroku závislý výrok, který napaden nebyl, nebo je-li rozhodnutí
správního orgánu nicotné. O žádný z uvedených případů se však v projednávané věci
nejedná. Vzhledem k výše uvedenému proto Nejvyšší správní soud může
stěžovatelku pouze odkázat na odůvodnění svého rozhodnutí ve věci vedené pod
sp. zn. 9 Ans 2/2009, v němž se skutečnosti týkající se poučení dle §46 odst. 2 s. ř. s.
v celém rozsahu vztahují i na tuto věc.
Nejvyšší správní soud tak nezjistil naplnění žádného z důvodů kasační stížností
uplatňovaných stěžovatelkou, sám neshledal ani jiné důvody uvedené v ustanovení §109
odst. 3 s. ř. s., k nimž by musel přihlédnout z úřední povinnosti, kasační stížnost proto
podle ustanovení §110 odst. 1 s. ř. s. jako nedůvodnou zamítl.
Výrok o náhradě nákladů řízení je odůvodněn ustanovením §60 odst. 1 s. ř. s.,
ve spojení s §120 s. ř. s., dle kterého stěžovatel ka, která neměla v tomto soudním řízení
úspěch, nemá právo na náhradu nákladů řízení ze zákona a žalovanému správnímu orgánu
žádné náklady řízení nevznikly.
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 26. března 2009
Mgr. Daniela Zemanová
předsedkyně senátu