ECLI:CZ:NSS:2009:9.AS.52.2008:99
sp. zn. 9 As 52/2008 - 99
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy JUDr. Radana Malíka
a soudkyň Mgr. Daniely Zemanové a JUDr. Barbary Pořízkové v právní věci žalobce:
MEDIAREX COMMUNICATIONS AND CONSULTING, s.r.o., se sídlem
Prokopská 8/296, Praha 1, zastoupeného JUDr. Petrem Pečeným, advokátem se sídlem
Husova 7, Praha 1, proti žalovanému: Rada pro rozhlasové a televizní vysílání,
se sídlem Škrétova 44/6, Praha 2, proti rozhodnutí žalovaného ze dne 29. 8. 2007,
sp. zn. 2007/379/had/MED, č. j. had/8713/07, ve věci regulace reklamy, o kasační
stížnosti žalobce proti rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 16. 4. 2008,
č. j. 5 Ca 367/2007 – 65,
takto:
I. Kasační stížnost se zamítá .
II. Žádný z účastníků nemá právo na náhradu nákladů řízení.
Odůvodnění:
Včas podanou kasační stížností se žalobce (dále jen „stěžovatel“) domáhá zrušení
shora uvedeného rozsudku Městského soudu v Praze (dále též „městský soud“),
kterým tento soud zamítl jeho žalobu podanou proti rozhodnutí Rady pro rozhlasové
a televizní vysílání (dále též „správní orgán“) ze dne 29. 8. 2007,
sp. zn. 2007/379/had/MED, č. j. had/8713/07, jímž mu byla uložena pokuta ve výši
200 000 Kč pro porušení ust. §5d písm. d) zákona č. 40/1995 Sb., o regulaci reklamy
a o změně a doplnění zákona č. 486/1991 Sb., o provozování rozhlasového a televizního
vysílání, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „zákon o regulaci reklamy“).
Jako právní důvody kasační stížnosti uvedl stěžovatel důvody obsažené v ust. §103
odst. 1 písm. a) a d) zákona č. 150/2002 Sb., soudního řádu správního, ve znění
pozdějších předpisů (dále jen „s. ř. s.“). Stěžovatel je přesvědčen, že městský soud
nesprávně posoudil otázku počátku běhu jednoroční subjektivní prekluzivní lhůty
dle ust. §8 odst. 5 zákona o regulaci reklamy, a proto datum rozhodnutí správního orgánu
o zahájení dotčeného správního řízení (16. 5. 2007) není správné. Stěžovatel se domnívá,
že správní orgán musel zjistit údajné porušení zákona, vzhledem k době vysílání
napadeného spotu (prosinec 2005 – březen 2006) v prosinci 2005, čímž započala běžet
subjektivní lhůta, v rámci níž je možné pokutu uložit. Je totiž zřejmé, že orgán dozoru
se s napadeným reklamním spotem musel seznámit v průběhu jeho vysílání v televizi.
Tato skutečnost podle stěžovatele plyne i z toho, že správní orgán je považován za jeden
z orgánů dozoru podle ust. §7 zákona o regulaci reklamy. Vzhledem k této skutečnosti
je stěžovatel toho názoru, že i pokud by skutečně došlo k porušení ust. §5d písm. d)
zákona o regulaci reklamy, nemůže být pokuta v předmětné věci uložena, neboť
rozhodnutí o uložení pokuty bylo vydáno až dne 19. 10. 2007, tj. po uplynutí jednoroční
subjektivní prekluzivní lhůty. Pokud správní orgán uložil stěžovateli pokutu i po uplynutí
prekluzivní lhůty, zásadně porušil zákon o regulaci reklamy a městský soud měl tuto
skutečnost při svém právním hodnocení zohlednit. Stěžovatel dále uvádí, že v rámci
žaloby upozorňoval, že dle jeho názoru posuzování otázky schopnosti léčení
a předcházení lidským chorobám prostřednictvím doplňku stravy je v případě zákona
o regulaci reklamy ve znění do 25. 1. 2006 naprosto bezpředmětné, jelikož tehdejší
zákonná úprava reklamu na doplněk stravy poukazující na schopnost léčit a předcházet
lidským chorobám výslovně umožňovala. Věta za středníkem ust. §5d písm. d) zákona
o regulaci reklamy ve znění do 25. 1. 2006 legislativně odkazovala na vyhlášku
Ministerstva zemědělství č. 23/2001 Sb., kterou se stanoví druhy potravin určené
pro zvláštní výživu a způsob jejich použití, ve znění pozdějších předpisů (dále jen
„vyhláška č. 23/2001 Sb.“), která jednoznačně v ust. §2 písm. l) stanovuje, že potravinami
určenými pro zvláštní výživu jsou rovněž doplňky stravy. Stěžovatel má za to, že městský
soud postupoval nesprávně, pokud nezohlednil chybný legislativní odkaz v ust. §5d
písm. d) zákona o regulaci reklamy ve znění do 25. 1. 2006, a to navzdory existence
v té době účinné vyhlášky č. 54/2004 Sb., o potravinách určených pro zvláštní výživu
a o způsobu jejich použití, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „vyhláška č. 54/2004 Sb.“), na kterou však zákon o regulaci reklamy v dotčeném znění neodkazoval. Stěžovatel
namítá, že navzdory tvrzení městského soudu, že zákon o regulaci reklamy má chránit
spotřebitele, nelze pominout skutečnost, že spotřebitel má právo na korektní informace
ohledně užití a účelu propagovaného výrobku, včetně doplňku stravy. Stěžovatel uvádí,
že podle rozsudku městského soudu není podstatné při posuzování vyvolání omylu
ve smyslu ust. §5d písm. d) zákona o regulaci reklamy, jaké má přípravek účinky, jinými
slovy – reklama klame (vyvolává omyl), i když sděluje zcela pravdivé skutečnosti, neboť
se jedná o potraviny. Z tohoto výkladu zákona pak vyplývá, že správní orgán,
resp. městský soud by nemusel zkoumat v jím vedeném řízení pravdivost obsahu reklamy
a nemusel by se vůbec zabývat důkazy předkládanými v tomto směru účastníkem řízení,
v tomto konkrétním případě odbornou publikací Preventan a prezentací SVUS
Pharma, a.s., a v nich uvedenými odkazy na renomované zdroje informací o účincích
dotčeného doplňku stravy. Takový názor je dle stěžovatele zcela nepřijatelný z hlediska
jazykového výkladu ust. §5d písm. d) zákona o regulaci reklamy, protože vyvolání omylu
vyžaduje, aby byl někdo klamán a byly mu sdělovány nebo podsouvány nepravdivé
skutečnosti, pokud se tak neděje, nemůže se jednat o omyl. Stěžovatel je přesvědčen,
že při posouzení závadnosti, resp. nezávadnosti reklamních tvrzení použitých v reklamě
na přípravek Preventan Akut by Nejvyšší správní soud měl vzít v úvahu rovněž ústavně
právní aspekt pohledu na danou problematiku, který městský soud nezohlednil. Podle
rozhodovací praxe Evropského soudu pro lidská práva i soudů národních je reklama,
stejně jako jakákoliv další informace, kryta lidským právem na šíření a přijímání informací.
Právo na takové šíření a přijímání informací je vždy prvotní, různá omezení tohoto práva
až druhotná (viz struktura čl. 17 Listiny základních práv a svobod). Existují-li pochybnosti
o tom, zda šíření určité informace je v souladu či v rozporu s tímto právem, možnost
šíření informace má mít jednoznačně přednost. Totéž pak musí být aplikováno ve vztahu
k šiřiteli takové informace a možnosti jeho postihu, kde by se měla uplatnit obecnější
veřejnoprávní zásada „in dubio pro reo“. Podle názoru stěžovatele by měl Nejvyšší
správní soud brát při posuzování předmětné reklamy na zřetel i tu skutečnost, že vlastní
balení přípravku Preventan Akut reklamní informaci řádně doplňuje, aniž by tím jakkoliv
evokovalo, že by přípravek měl být léčivem. Z hlediska zjištěných skutkových okolností
se stěžovatel domnívá, že doložil pravdivost tvrzení obsažených v reklamě a že reklama
nepřisuzuje přípravku Preventan Akut schopnost předcházet nebo léčit onemocnění.
Předmětná reklama pouze v souladu se zákonnou definicí informuje o schopnosti
přípravku posílit imunitní reakce organismu, což dle jeho názoru nepředstavuje
deklarování léčivého účinku. Smyslem reklamy bylo předat spotřebitelům informaci,
že přípravek Preventan Akut jim může pomoci při problémech, nikoliv že by předmětný
přípravek chřipku léčil, jak tvrdí správní orgán. Stěžovatel je přesvědčen,
že po zpracovateli reklamy nelze spravedlivě požadovat, aby nemohl uvést, k jakému
účelu má být inzerovaný přípravek užíván. Bez výše uvedeného by se spotřebitel
ani nemohl dozvědět, k čemu vlastně přípravek slouží a co od něj může očekávat. To však
automaticky neznamená, že taková reklama uvádí spotřebitele v omyl o léčivých
vlastnostech přípravku. Podle stěžovatele nemůže městský soud vykládat zákon o regulaci
reklamy tak, aby reklamu na doplňky stravy v podstatě znemožnil, jelikož reklama
na doplňky stravy není zákonem zakázána. Z uvedených důvodů má stěžovatel
za to, že městský soud v napadeném rozsudku nesprávně zcela opomněl se vypořádat
s listinami o účincích doplňku stravy, které přiložil k svému vyjádření k oznámení
o zahájení správního řízení. Stěžovatel setrvává na názoru, že výše uložené pokuty
v žalobou napadeném rozhodnutí správního orgánu nezohledňuje z procesního hlediska
skutečnost, že v případě dalšího rozhodnutí sp. zn. 2007/380/had/MED, č. j. 8962/07,
jímž správní orgán uložil stěžovateli rovněž pokutu za porušení ust. §5d písm. d) zákona
o regulaci reklamy, se jedná o naprosto identický doplněk stravy Preventan Akut. Obsah
obou reklamních spotů je dle názoru stěžovatele provedením podobný, s obdobnými
reklamními tvrzeními a podobným dějem. Stěžovatel se proto domnívá, že městský soud
se s touto jeho námitkou vypořádal nedostatečně. Dále namítá, že rozsudek městského
soudu trpí nedostatkem důvodů rozhodnutí ohledně jeho námitky týkající se skutečnosti,
že správní řízení předcházející vydání rozhodnutí trpělo podstatnými vadami (viz bod D.
žaloby). Stěžovatel má za to, že opomenutí městského soudu vypořádat se s touto
námitkou stěžovatele mohlo mít za následek nezákonné rozhodnutí o věci samé. Podle
ust. §6b odst. 1 zákona o regulaci reklamy odpovídá za soulad reklamy se zákonem
zpracovatel a zadavatel společně a nerozdílně, pokud zpracovatel zpracoval reklamu
pro potřeby jiné právnické nebo fyzické osoby. Z tiskové zprávy správního orgánu z jeho
14. zasedání, které se konalo ve dnech 28. 8. 2007 a 29. 8. 2007, vyplývá, že ve věci téže
reklamy bylo vedeno správní řízení nejen proti stěžovateli, ale i samostatně proti
zadavateli reklamy, společnosti SVUS Pharma, a. s. Vzhledem k ust. §6b odst. 1
citovaného zákona však nemělo a nemohlo být vedeno řízení samostatně proti zadavateli
a zpracovateli, ale pouze jediné řízení, jehož účastníky by z důvodu jejich solidární
odpovědnosti byly oba tyto subjekty. Tím, že správní orgán vedl samostatná řízení proti
stěžovateli jako zpracovateli reklamy a proti zadavateli reklamy, znemožnil oběma těmto
subjektům plnohodnotnou a efektivní obranu ve správním řízení vedeném z důvodu
podezření z porušení ustanovení zákona o regulaci reklamy. Stěžovatel navíc zdůrazňuje,
že dle jeho názoru nelze vzhledem k shora uvedené zákonné citaci uložit dvakrát stejnou
pokutu, ale pouze pokutu jednu, za kterou jsou zadavatel a zpracovatel odpovědni
společně a nerozdílně. S ohledem na výše uvedené navrhl stěžovatel zrušení rozsudku
městského soudu a vrácení věci tomuto soudu zpět k dalšímu řízení.
Správní orgán ve svém vyjádření ze dne 3. 7. 2008 uvedl, že se plně ztotožňuje
s rozsudkem městského soudu, jehož odůvodnění považuje za dostatečně podrobné,
srozumitelné a přesvědčivé. Správní orgán má za to, že podstatou kasační stížnosti
je opakování tvrzení a námitek, s nimiž se městský soud vyrovnal v napadeném
rozhodnutí. Pro úplnost připomíná, že ust. §5d písm. d) zákona o regulaci reklamy jasně
stanoví, jakým jednáním je spotřebitel uváděn v omyl, přičemž omyl je vyvolán obsahem
reklamy, její obrazovou a slovní prezentací přisuzující potravině vlastnosti, které lze
zaměnit s vlastnostmi a účinky léků. Správní orgán proto není povinen zkoumat
pravdivost tvrzení obsažených v reklamě, nýbrž obsah a způsob reklamy, a zda taková
reklama působí na diváka tak, že vyvolává dojem, že je prezentován přípravek s léčivými
účinky. Současně správní orgán odkazuje na řadu rozhodnutí městského soudu, v nichž
byl tento názor potvrzen. Ve vztahu k námitce stěžovatele týkající se uplynutí jednoroční
subjektivní prekluzivní lhůty je správní orgán přesvědčen, že porušení zákona zjistil
až na svém 14. zasedání, když předchozí správní řízení bylo vedeno toliko pro podezření
z porušení zákonného ustanovení, a proto teprve ode dne 29. 8. 2007 lze počítat
jednoroční subjektivní prekluzivní lhůtu. Správní orgán dále má za to, že vyhláška
č. 23/2001 Sb. byla již v roce 2004 zrušena, a proto nemohly být doplňky stravy v roce
2005 a 2006 zařazeny mezi potraviny určené pro zvláštní výživu a nebyly tudíž vyňaty
z dosahu aplikace ust. §5d písm. d) zákona o regulaci reklamy. Podle správního orgánu
dává stěžovatel reklamní tvrzení a regulaci reklamy nesprávně do souvislosti s obecným
právem na informace, neboť to se týká informací vyžádaných a nikoliv informací
podávaných spotřebiteli jednostranně. K námitce stěžovatele, že výše pokuty
nezohledňuje skutečnost, že v případě dalšího rozhodnutí o uložení pokuty za porušení
ust. §5d písm. d) citovaného zákona se jedná o naprosto identický doplněk stravy, správní
orgán uvádí, že není rozhodné, zda se jedná o identický doplněk stravy, neboť správní
orgán posuzuje reklamu a nikoliv přípravek, přičemž reklamní spot identický není
a odlišná byla i doba jeho vysílání. Šlo tedy o jiné správní řízení a o pokutu uloženou
za jiný reklamní spot. Dále připomíná, že ust. §6b odst. 1 zákona o regulaci reklamy mu
nebrání vést samostatná řízení proti zadavateli a zpracovateli reklamy a vydat samostatná
rozhodnutí podle konkrétně zjištěných skutečností. S ohledem na výše uvedené proto
správní orgán považuje podanou kasační stížnost za nedůvodnou a navrhuje,
aby ji Nejvyšší správní soud zamítl.
Z obsahu soudního a správního spisu, které měl Nejvyšší správní soud k dispozici,
vyplynuly následující podstatné skutečnosti:
Dne 16. 5. 2007 se správní orgán na svém 9. zasedání rozhodl zahájit
se stěžovatelem správní řízení z moci úřední pro možné porušení ust. §5d písm. d)
zákona o regulaci reklamy, neboť byl zpracovatelem reklamy na potravinu Preventan
Akut (mutace 1) opakovaně vysílané na televizních programech Prima televize (leden
až březen 2006) a ČT 1 (prosinec 2005).
Dne 1. 6. 2007 bylo stěžovateli doručeno oznámení o zahájení správního řízení
ze dne 25. 5. 2007, č. j. had/5681/07, ve kterém byl informován o tom, že správní orgán
se dle ust. §46 zákona č. 500/2004 Sb., správního řádu, ve znění pozdějších předpisů
(dále jen „správní řád“), rozhodl dne 16. 5. 2007 zahájit se stěžovatelem správní řízení
z moci úřední pro možné porušení ust. §5d písm. d) zákona o regulaci reklamy. Zároveň
byla stěžovateli stanovena lhůta k vyjádření, v němž tento uvedl, že jednal v souladu
se zákonem o regulaci reklamy.
Výsledkem správního řízení bylo žalobou napadené rozhodnutí správního orgánu,
které nebylo ze shora uvedených důvodů shledáno městským soudem nezákonným.
Nejvyšší správní soud přezkoumal na základě kasační stížnosti napadené rozhodnutí
městského soudu a dospěl k závěru, že kasační stížnost není důvodná.
Podle ust. §5d písm. d) zákona o regulaci reklamy nesmí reklama na potraviny
uvádět v omyl zejména tím, že přisuzuje potravině schopnost předcházet, ošetřovat
nebo léčit lidské choroby nebo na takové schopnosti odkazovat; to neplatí pro minerální
vody a pro potraviny určené podle zvláštních právních předpisů pro zvláštní výživu.
Podle ust. §6b odst. 1 zákona o regulaci reklamy odpovídá zpracovatel za obsah
reklamy v plném rozsahu, byla-li zpracována pro jeho vlastní potřebu. Pokud byla reklama
zpracována pro potřeby jiné právnické nebo fyzické osoby, odpovídají za její soulad
se zákonem zpracovatel a zadavatel společně a nerozdílně, není-li dále stanoveno jinak.
Podle ust. §8 odst. 5 citovaného zákona pokutu lze uložit do jednoho roku
ode dne, kdy orgán dozoru zjistil porušení zákona, nejdéle však do tří let ode dne,
kdy k porušení zákona došlo.
Podle ust. §8a citovaného zákona pokud tento zákon nestanoví jinak, vztahuje
se na řízení ve věcech upravených tímto zákonem správní řád.
Podle ust. §2 písm. j) zákona č. 110/1997 Sb., o potravinách a tabákových
výrobcích a o změně a doplnění některých souvisejících zákonů, ve znění pozdějších
zákonů (dále jen „zákon o potravinách“), se pro účely tohoto zákona doplňky stravy
rozumí potraviny určené k přímé spotřebě, které se odlišují od potravin pro běžnou
spotřebu vysokým obsahem vitaminů, minerálních látek nebo jiných látek s nutričním
nebo fyziologickým účinkem a které byly vyrobeny za účelem doplnění běžné stravy
spotřebitele na úroveň příznivě ovlivňující jeho zdravotní stav.
Vzhledem ke skutečnosti, že se námitka stěžovatele vztahující se k vymezení
počátku běhu subjektivní prekluzivní lhůty k uložení sankce za správní delikt dle ust. §8
odst. 5 zákona o regulaci reklamy týká samotné podstaty nyní projednávané věci,
přistoupil Nejvyšší správní soud nejprve k posouzení této otázky.
Městský soud citované ustanovení zákona o regulaci reklamy interpretoval tak,
že počátek běhu této lhůty se odvíjí ode dne 16. 5. 2007, tj. dne, kdy se správní orgán
jako kolektivní orgán rozhodl se stěžovatelem zahájit správní řízení pro možné porušení
ust. §5d písm. d) zákona o regulaci reklamy (tj. na svém 9. zasedáním konaném dne
15. - 16. května 2007) a tohoto dne tedy musely být správnímu orgánu známy určité,
konkrétní skutečnosti, jež odůvodňovaly jeho podezření o porušení zákona ze strany
stěžovatele, přičemž vědomost o skutkových okolnostech dané věci byla v takovém
rozsahu, který mu umožnil jejich předběžné právní posouzení.
Předmětnou otázkou se v minulosti opakovaně zabýval i Nejvyšší správní soud,
přičemž stěžovatel v těchto řízeních vystupoval v postavení účastníka řízení
(viz věci vedené u tohoto soudu pod sp. zn. 9 As 42/2008, sp. zn. 9 As 43/2008,
sp. zn. 9 As 47/2008, sp. zn. 9 As 48/2008, sp. zn. 9 As 51/2008). Zdejší soud v těchto
rozhodnutích dospěl v návaznosti na ustálenou judikaturu správních soudů týkající
se vymezení subjektivních prekluzivních lhůt (srovnej například rozsudek Vrchního soudu
v Praze ze dne 30. 4. 1996, sp. zn. 6 A 103/94, rozsudek Vrchního soudu v Praze ze dne
18. 2. 1997, sp. zn. 7 A 167/94, rozsudek Vrchního soudu v Praze ze dne 10. 2. 1995,
sp. zn. 7 A 147/94, či rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 3. 6. 2004,
č. j. 5 A 1/2001 - 56, publikovaný pod č. 329/2004 Sb. NSS), k závěru, že určení počátku
běhu jednoroční subjektivní prekluzivní lhůty se odvíjí od výkladu pojmu „zjistit porušení
zákona“, který však „neznamená, že již v tom okamžiku musí být najisto postaveno, že k porušení
povinnosti došlo, nýbrž postačí, že vzniklo důvodné podezření, že se tak stalo. Prokázání, že k porušení
povinnosti došlo a kdo je za porušení povinnosti odpovědný, je předmětem příslušného řízení. Proto
zjištění o porušení zákona je vázáno na určitou skutečnost, z níž plyne důvodné podezření, že k porušení
došlo. Den, kdy je tato skutečnost správnímu orgánu známa, je den, kdy správní orgán zjistil porušení
zákona, tj. seznal, že došlo k jednání, obsaženému v zákonem vymezené skutkové podstatě deliktu,
jež zákon za splnění dalších podmínek definuje jako správní delikt.“ (Srovnej například rozsudek
Nejvyššího správního soudu ze dne 29. 10. 2008, č. j. 9 As 42/2008 - 98).
Nejvyšší správní soud rovněž neopomněl ve shora citovaném rozhodnutí
zdůraznit, že „ačkoliv jde o lhůtu subjektivní, počátek běhu takové lhůty nemůže být v žádném případě
dán pouhým vědomím správního orgánu, resp. jeho pracovníků o porušení zákona. Pokud by se totiž
počátek běhu subjektivní lhůty odvíjel od subjektivních postojů pracovníků příslušného orgánu k těmto
zjištěním, tedy jejich myšlenkového postupu, při kterém dospěli k závěru, že určitá zjištěná skutečnost
je porušením právních předpisů a kterých, byl by počátek běhu subjektivní lhůty odvislý od právně zcela
neuchopitelných postojů pracovníků, např. jejich odbornosti, znalosti práva, pracovitosti, pohotovosti,
ale i od personálního obsazení příslušného správního úřadu apod. (viz rozsudek Vrchního soudu v Praze
ze dne 18. 2. 1997, sp. zn. 7 A 167/94, či rozsudek Vrchního soudu v Praze ze dne 10. 2. 1995,
sp. zn. 7 A 147/94). S takovými právně irelevantními skutečnostmi však zákon počátek běhu lhůt
stanovených pro výkon veřejné správy nespojuje, neboť by tím popřel nejenom ústavněprávní požadavek
právní jistoty, ale i další zásady činnosti správních orgánů (viz zejména ust. §2 a násl. správního řádu).
Shora zmiňované "zjištění porušení zákona" proto musí být založeno na objektivní skutečnosti,
tj. například dni, kdy příslušný orgán rozhodl o zahájení příslušného řízení, či dni, kdy jiným
dostatečným způsobem zachyceným ve správním spise vyjádřil své důvodné podezření, že došlo k porušení
zákona.“
Vzhledem k tomu, že výše naznačené skutečnosti nastaly i v nyní projednávané
věci, neboť správní orgán se na svém 9. zasedání konaném dne 15. - 16. 5. 2007 rozhodl
zahájit se zpracovatelem reklamy (stěžovatelem) správní řízení z moci úřední pro možné
porušení ust. §5d písm. d) zákona o regulaci reklamy, nemá Nejvyšší správní soud důvod
se odchylovat od výše popsaného závěru a počátek běhu jednoroční subjektivní
prekluzivní lhůty k uložení sankce za správní delikt dle ust. §8 odst. 5 zákona o regulaci
reklamy je proto nezbytné vázat právě k tomuto dni, tj. 16. 5. 2007.
Shora uvedené závěry tak vyvracejí domněnku stěžovatele, že počátek běhu
předmětné lhůty je spojen již s dobou vysílání napadeného spotu, neboť v takovém
případě by byl počátek běhu subjektivní prekluzivní lhůty odvislý od právně zcela
neuchopitelných skutečností (vědomí správního orgánu, resp. jeho pracovníků o porušení
zákona), se kterými však zákon počátek běhu lhůt stanovených pro výkon veřejné správy
nespojuje.
V návaznosti na výše uvedené Nejvyšší správní soud konstatuje, že právní názor
městského soudu vyjádřený v kasační stížností napadeném rozsudku byl správný,
když ust. §8 odst. 5 zákona o regulaci reklamy vyložil tak, že počátek běhu jednoroční
subjektivní prekluzivní lhůty se odvíjí ode dne 16. 5. 2007, tj. dne, kdy se správní orgán
jako kolektivní orgán rozhodl se stěžovatelem zahájit správní řízení pro možné porušení
ust. §5d písm. d) zákona o regulaci reklamy. Rozhodnutí správního orgánu proto bylo
vydáno v rámci zákonné jednoroční subjektivní prekluzivní lhůty stanovené ust. §8
odst. 5 zákona o regulaci reklamy.
Rovněž další námitku stěžovatele, že městský soud postupoval nesprávně,
když nezohlednil chybný legislativní odkaz v ust. §5d písm. d) zákona o regulaci reklamy
ve znění do 25. 1. 2006, a to navzdory existenci v té době účinné vyhlášky č. 54/2004 Sb.,
na kterou však zákon o regulaci reklamy v dotčeném znění neodkazoval, shledal Nejvyšší
správní soud nedůvodnou.
Jak již opakovaně judikoval Ústavní soud „poznámky pod čarou či vysvětlivky nejsou
normativní, přesněji závaznou součástí pravidla chování (např. nálezy ve Sbírce nálezů a usnesení
Ústavního soudu, sv. 1, č. 25, sv. 4, č. 83, sv. 6, č. 105 až 109). Proto stejně jako jiné části právního
předpisu, jejichž posláním je zlepšit přehlednost předpisu a orientaci v právním řádu (nadpis právního
předpisu, označení částí, hlav, dílů, oddílů, paragrafů), jsou i Poznámky pod čarou pouhou legislativní
pomůckou, která nemůže být závazným pravidlem pro výklad právního předpisu a stanovení pravidel
chování.“ (Srovnej nález Ústavního soudu ze dne 30. 11. 1999, sp. zn. II. ÚS 485/98,
podobně též nález Ústavního soudu ze dne 2. 2. 2000, sp. zn. I. ÚS 22/1999,
oba dostupné na http://nalus.usoud.cz). Proto pokud zákon o regulaci reklamy obsahoval
ve znění platném pro projednávanou věc ve své poznámce č. 23) chybný legislativní
odkaz na již dříve zrušenou vyhlášku č. 23/2001 Sb., nebylo s ohledem na její nezávazný
charakter povinností městského soudu zohlednit tuto skutečnost v napadeném
rozhodnutí a toto nezohlednění nelze přičítat k tíži správního orgánu, či městského
soudu, jak to činí stěžovatel. Ostatně bez významu není ani to, že stěžovatelem
opakovaně zmiňovaná vyhláška č. 23/2001 Sb., jež vyjímala doplňky stravy z dosahu
aplikace ust. §5d písm. d) zákona o regulaci reklamy [ust. §2 písm. l) vyhlášky č. 23/2001 Sb.] byla, jak shodně uvedl i městský soud, zrušena ode dne 15. 2. 2004, a to vyhláškou
č. 54/2004 Sb. S účinností této nové vyhlášky však již nebyly doplňky stravy zařazeny
mezi potraviny určené pro zvláštní výživu (ust. §2 vyhlášky č. 54/2004 Sb. a contrario)
a nebyly tedy vyjmuty z dosahu aplikace ust. §5d písm. d) zákona o regulaci
reklamy (shodně viz rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 31. 7. 2008,
č. j. 7 As 49/2007 - 66, www.nssoud.cz). Stěžovatel měl tedy dostatečně dlouhou dobu
na to, aby se s platnou a účinnou právní úpravou upravující oblast regulace reklamy
seznámil a v souladu se zásadou „vigilantibus iura“ (nechť si každý střeží svá práva) vyhověl
pravidlům, jež stanoví. V této souvislosti je poněkud zarážející, že stěžovatel jakožto
subjekt podnikající v oblasti reklamy zaznamenal existenci nové vyhlášky č. 54/2004 Sb.
a tedy i zrušení vyhlášky č. 23/2001 Sb. až v návaznosti na kasační stížností napadený
rozsudek městského soudu, neboť do té doby, tj. jak v průběhu správního řízení,
tak i žalobního řízení, opakovaně argumentoval již zrušenou vyhláškou č. 23/2001 Sb.
Následně Nejvyšší správní soud přistoupil k posouzení námitky stěžovatele týkající
se naplnění skutkové podstaty správního deliktu podle ust. §5d písm. d) zákona o regulaci
reklamy.
Podle ust. §5d písm. d) věta před středníkem zákona o regulaci reklamy nesmí
reklama na potraviny uvádět v omyl zejména tím, že přisuzuje potravině schopnost
předcházet, ošetřovat nebo léčit lidské choroby nebo na takové schopnosti odkazovat.
Ohledně skutkového stavu, jakož i povahy přípravku Preventan Akut (doplněk
stravy), není mezi účastníky řízení sporu. Reklama na přípravek Preventan Akut (mutace
1) má podobu animovaného reklamního spotu, který začíná záběrem na muže ve vlaku,
jenž kýchne a následný hlen se zachytí na novinách naproti sedícího cestujícího,
kterým je ve skutečnosti lední medvěd. Poté, co se muž lednímu medvědovi omluví, zeptá
se lední medvěd muže: „Proč neužíváte Preventan Akut?“ Následuje záběr na lékárnu
a zvukový doprovod: „Neváhejte s návštěvou lékárny, když na vás leze chřipka.“ Poté
lední medvěd zatáhne za záchrannou brzdu, vlak se zastaví před lékárnou a spot končí
záběrem na balení přípravku. Doplněno o zvukový komentář: „Preventan Akut rychle
aktivuje obranu organismu, bakterie a viry účinně ničí. Preventan Akut – Záchranná brzda
při chřipce a nachlazení.“ Předmětná reklama byla opakovaně vysílána na televizních
programech Prima televize (leden až březen 2006) a ČT 1 (prosinec 2005).
V této věci považuje Nejvyšší správní soud za nezbytné uvést, že problematikou
podmínek naplnění skutkové podstaty správního deliktu podle ust. §5d písm. d) zákona
o regulaci reklamy se podrobně zabýval ve svém rozsudku ze dne 25. 9. 2008,
č. j. 7 As 48/2008 - 72, www.nssoud.cz. Zdejší soud v citovaném rozhodnutí především
zdůraznil, že „zákon o regulaci reklamy je jednou z norem veřejného práva, která zasahuje do jinak
převážně soukromoprávní úpravy pravidel nekalé soutěže, jako jedné ze dvou hlavních částí soutěžního
práva. Důvodem veřejnoprávní regulace v této oblasti je především snaha zákonodárce o ochranu
spotřebitele - adresáta informací plynoucích z reklamních sdělení, která jsou formulována především
za účelem nalákat a prodat co nejvíce zboží, často bez ohledu na pravdivost poskytnutých informací či jiné
společenské hodnoty. Vlastní úprava nekalé soutěže je obsažena v §44 obch. zák. v podobě generální
klauzule. Nekalou soutěží, která je podle obch. zák. zakázána, se podle citovaného ustanovení rozumí
jednání v hospodářské soutěži, které je v rozporu s dobrými mravy soutěže a je způsobilé přivodit újmu
jiným soutěžitelům nebo spotřebitelům. Na tuto generální klauzuli navazuje demonstrativní výčet
základních skutkových podstat nekalosoutěžních deliktů, které dále generální klauzuli konkretizují.
Mezi něž patří i klamavá reklama. V této souvislosti Nejvyšší správní soud rovněž podotýká,
že naplnění některé ze skutkových podstat nekalosoutěžních deliktů je deliktem objektivní povahy,
u něhož zákon nevyžaduje zavinění, a proto k nekalé soutěži dochází, jakmile jsou naplněny zákonem
stanovené znaky skutkové podstaty konkrétního deliktu. Zákon o regulaci reklamy obsahuje
v ustanovení §5d písm. d) jednoznačně konkretizovaný obecný zákaz klamavé reklamy, neboť
vymezuje, čím nesmí reklama na potraviny uvádět potenciální spotřebitele v omyl. Jak již bylo výše
uvedeno, reklama na potraviny nesmí uvádět v omyl zejména přisuzováním potravině vlastnosti prevence,
ošetřování, léčby nebo vyléčení lidských onemocnění nebo na takové schopnosti odkazovat. Pro naplnění
skutkové podstaty správního deliktu není proto rozhodující, zda reklama uvádí údaje pravdivé nebo
nepravdivé, neboť klamavými mohou být i údaje pravdivé, pokud mohou uvést spotřebitele v omyl
vzhledem k okolnostem a souvislostem, za nichž byly učiněny. Rozhodujícím je proto celkový dojem,
jaký reklama vyvolává (In Eliáš, K., Bejček, J., Hajn, P., Ježek, J. a kol.: Kurs obchodního práva,
Obecná část, Soutěžní právo, 5. vydání, Praha, C.H. Beck, 2007).“
Ze shora uvedeného pak Nejvyšší správní soud dovodil, že pro naplnění skutkové
podstaty správního deliktu podle ust. §5d písm. d) zákona o regulaci reklamy není
rozhodné, zda byly v reklamě na doplněk stravy uváděny pravdivé informace o účincích
užívání prezentovaného přípravku, ale zda kombinace obsahu reklamního sdělení a jejího
grafického zpracování může vzbuzovat v adresátech reklamy dojem, že prezentovaný
doplněk stravy je lékem nebo přípravkem schopným lidské choroby léčit nebo jim
předcházet. Nejvyšší správní soud proto dospěl ve shora jmenovaném rozhodnutí
k závěru, že pro naplnění skutkové podstaty je dostačující, pokud je na takové schopnosti
přípravku obsahem reklamního sdělení pouze odkazováno.
V návaznosti na výše uvedené se proto zdejší soud v nyní projednávané věci
zabýval tím, zda kombinace obsahu reklamního sdělení a jejího grafického zpracování
může vzbuzovat v adresátech reklamy dojem, že prezentovaný doplněk stravy Preventan
Akut je lékem nebo přípravkem schopným lidské choroby léčit nebo jim předcházet.
Vycházel přitom zejména z obrazové kombinace chřipkou zasaženého jedince a tvrzení:
„Neváhejte s návštěvou lékárny, když na vás leze chřipka. … Preventan Akut rychle
aktivuje obranu organismu, bakterie a viry účinně ničí. Preventan Akut – Záchranná brzda
při chřipce a nachlazení.“ Podle názoru Nejvyššího správního soudu vzbuzuje
toto tvrzení zcela nepochybně v adresátu reklamy (spotřebiteli) dojem, že prezentovaný
přípravek Preventan Akut má nejenom schopnost předcházet chřipce a nachlazení
(lidským chorobám), ale tyto též účinně léčit, a to na rozdíl od tvrzení stěžovatele,
který tento dojem popírá. Spotřebitel je tak způsobem prezentace reklamy, v níž jsou tyto
preventivní i léčebné účinky přípravku zdůrazněny, uveden v omyl, neboť přípravek
je pouze doplňkem stravy, nikoliv léčivem. Ačkoliv stěžovatel v této souvislosti tvrdí,
že v reklamě na předmětný doplněk stravy uváděl pouze pravdivé informace o možných
účincích užívání přípravku, což v řízení před městským soudem prokazoval, není tato
skutečnost, jak je uvedeno výše, rozhodná pro naplnění skutkové podstaty deliktu podle
ust. §5d písm. d) zákona o regulaci reklamy a správní orgán ani městský soud proto nebyl
povinen zkoumat pravdivost tvrzení stěžovatele a zabývat se v tomto směru
navrhovanými důkazy stěžovatele (tj. odbornou publikací Preventan a prezentací SVUS
Pharma, a. s.). Ze všech shora uvedených důvodů proto Nejvyšší správní soud dospěl
k závěru, že v souzené věci došlo k naplnění skutkové podstaty jiného správního deliktu
podle ust. §5d písm. d) zákona o regulaci reklamy.
Jestliže stěžovatel dále odkazuje na ústavně právní aspekt pohledu na danou
problematiku související s právem na šíření a přijímání informací, považuje Nejvyšší
správní soud za nezbytné uvést, že si je vědom náročnosti, kterou zákon o regulaci
reklamy v oblasti ochrany spotřebitele klade na zadavatele a zpracovatele reklamy
na doplňky stravy, ovšem za daných zákonem stanovených pravidel je nezbytné zdůraznit
ochranu spotřebitele jako subjektu, jemuž jsou mnohá reklamní sdělení adresována
především za účelem zvýšení prodeje výrobku, a nikoliv za účelem zlepšení zdravotního
stavu či fyzické kondice adresátů. Proto nelze přijmout argumentaci stěžovatele,
že sdělované informace jsou pravdivé. Doplněk stravy je v souladu s platnou právní
úpravou potravinou, a proto nelze akceptovat reklamní sdělení, které tuto potravinu
způsobem prezentace a charakteristikou přiblíží léčivům, až dokonce vyvolá dojem,
že se v podstatě jedná o léčivo. V reklamě je samozřejmě možno uvádět pravdivé
informace ohledně vlastností nabízeného doplňku stravy, avšak zároveň je nezbytné
spotřebitele zřetelně a jasně informovat o tom, že jde pouze o doplněk stravy a nikoliv
o léčivo, které by v případě onemocnění mělo léčivý účinek, příp. léčebně preventivní
účinek. Tuto podmínku stěžovatel nesplnil, neboť spotřebitele dostatečně neinformoval,
že o léčivo nejde. Skutečnost, že se jedná o doplněk stravy, totiž není patrna
ani z grafického vyobrazení reklamy, ani z jejího zvukového doprovodu.
Za bezpředmětné považuje Nejvyšší správní soud v této souvislosti stěžovatelovo tvrzení,
že vlastní balení přípravku Preventan Akut reklamní tvrzení řádně doplňuje, neboť
textová část balení přípravku Preventan Akut netvoří obsah posuzované reklamy. Proto
v případě, kdy předmětná reklama budí ohledně povahy doplňku stravy v tomto směru
pochybnosti, je nutné upřednostnit ochranu zdraví spotřebitele. Pokud jde o stěžovatelův
odkaz na rozhodovací praxi Evropského soudu pro lidská práva a národních soudů
ve věcech práva na šíření a přijímání informací, nebyl tento doplněn o konkrétní
rozhodnutí předmětných soudů, a proto zůstal toliko v rovině obecných tvrzení.
S ohledem na výše uvedené neshledal Nejvyšší správní soud námitku o porušení
práva na šíření a přijímání informací důvodnou, protože uvedený výklad citovaného
ustanovení neznamená absolutní nemožnost reklamy na doplňky stravy nebo dokonce
zákaz uvádět o nabízeném výrobku pravdivé informace. Je pouze nutné spotřebitele
dostatečně informovat o povaze výrobku, kterým je doplněk stravy, se sdělením
o účincích a působení látek obsažených v přípravku a zřetelně uvést, že se nejedná
o léčivo a že v případě zdravotních potíží je třeba se obrátit na lékaře.
Stěžovatel dále namítá, že městský soud se dostatečně nevypořádal s jeho
námitkou, že výše uložené pokuty v žalobou napadeném rozhodnutí správního orgánu
nezohledňuje z procesního hlediska skutečnost, že v případě dalšího rozhodnutí
sp. zn. 2007/380/had/MED, č. j. 8962/07, jímž správní orgán uložil stěžovateli rovněž
pokutu za porušení ust. §5d písm. d) zákona o regulaci reklamy, se jedná o naprosto
identický doplněk stravy Preventan Akut a obsah obou reklamních spotů je dle názoru
stěžovatele provedením podobný, s obdobnými reklamními tvrzeními a podobným
dějem.
S touto námitkou však Nejvyšší správní soud nesouhlasí, neboť rozsudek
městského soudu není v tomto směru v žádném případě prost nedostatečného
odůvodnění. Městský soud si k posouzení této námitky opatřil zejména
stěžovatelem zmiňované rozhodnutí správního orgánu ze dne 1. 11. 2007,
sp. zn. 2007/380/had/MED, č. j. 8962/07 (viz č. l. 54 – 58 soudního spisu), z něhož
zjistil, že tímto rozhodnutím byla stěžovateli uložena pokuta ve výši 200 000 Kč
pro porušení ust. §5d písm. d) zákona o regulaci reklamy, k němuž došlo odvysíláním
reklamního spotu na přípravek Preventan Akut. Z citovaného rozhodnutí pak městský
soud zjistil, že v tomto případě šlo o mutaci č. 2 odvysílaného reklamního spotu a tedy
o jiné zpracování reklamního spotu než v jím posuzované věci (městský soud posuzoval
mutaci č. 1 reklamního spotu). Městský soud pak dovodil, že nejenom obsah reklamních
spotů byl odlišný, ale že byla odlišná též doba jejich odvysílání. Vzhledem ke skutečnosti,
že šlo o jiná správní řízení a pokuta byla uložena za jiný reklamní spot, neshledal městský
soud tuto žalobní námitku důvodnou. V tomto ohledu se se závěry městského soudu
ztotožňuje i Nejvyšší správní soud, neboť skutečnost, že správní orgán uložil stěžovateli
pokutu za porušení ust. §5d písm. d) zákona o regulaci reklamy, a to ve vztahu
k stejnému doplňku stravy - Preventan Akut, je v tomto směru bezpředmětná, neboť
skutková podstata se váže k odvysílané reklamě, resp. k příslušnému reklamnímu spotu,
který je však odlišný. Tato odlišnost je dána zejména grafickým znázorněním reklamního
spotu, jež je uspořádáno rozdílným způsobem, a rovněž zvukový doprovod není totožný.
Takovéto odůvodnění považuje Nejvyšší správní soud za dostatečné, a to zejména
s ohledem na žalobní námitku stěžovatele, která byla v tomto ohledu dosti kusá a omezila
se toliko na tvrzení, že se jednalo o tentýž doplněk stravy a na podobu reklamy
již neodkazoval. Ostatně pouhý nesouhlas stěžovatele s vlastním hodnocením
městského soudu nemůže sám o sobě znamenat nezákonnost či nepřezkoumatelnost
jeho rozhodnutí.
Poslední stížní námitka se týká stěžovatelem tvrzeného opomenutí městského
soudu vypořádat se s jeho námitkou vztahující se k neprovedenému společnému řízení
se zpracovatelem a zadavatelem reklamy, které stěžovatel dovozuje z ust. §6b odst. 1
zákona o regulaci reklamy.
Podle ust. §6b odst. 1 zákona o regulaci reklamy odpovídá zpracovatel za obsah
reklamy v plném rozsahu, byla-li zpracována pro jeho vlastní potřebu. Pokud byla reklama
zpracována pro potřeby jiné právnické nebo fyzické osoby, odpovídají za její soulad
se zákonem zpracovatel a zadavatel společně a nerozdílně, není-li dále stanoveno jinak.
K této námitce Nejvyšší správní soud předně uvádí, že městský soud
se jí neopomněl zabývat, neboť jak vyplývá z napadeného rozsudku, tento ji shledal
jako nedůvodnou, když dospěl k závěru, že citované ust. §6b odst. 1 zákona o regulaci
reklamy nebrání správnímu orgánu vést samostatná řízení proti zadavateli a zpracovateli
a vydat samostatná rozhodnutí dle konkrétně zjištěných skutečností. Ani dle Nejvyššího
správního soudu nelze z citovaného ustanovení dovozovat povinnost správního orgánu
vést společné řízení proti zadavateli a zpracovateli reklamy. Citované ustanovení
totiž stanoví toliko charakter odpovědnosti zadavatele a zpracovatele reklamy,
která je koncipována jako odpovědnost solidární (není-li dále stanoveno jinak), nezakládá
však pro správní orgán povinnost vedení společného řízení. Nejvyšší správní soud
se v této souvislosti neztotožňuje ani s tvrzením stěžovatele, že tím, že správní orgán vedl
samostatná řízení proti stěžovateli jako zpracovateli reklamy a proti zadavateli reklamy,
znemožnil oběma těmto subjektům plnohodnotnou a efektivní obranu ve správním
řízení, neboť stěžovatel toto své tvrzení nepodpořil konkrétními skutkovými a právními
okolnostmi, z nichž dovozuje, že k takovému znemožnění obrany došlo. Ostatně
z pouhého faktu, že byla vedena samostatná řízení, nelze dovozovat, že k nějakému
porušení práv zpracovatele (stěžovatele) či zadavatele došlo.
Stejně tak považuje Nejvyšší správní soud za liché tvrzení stěžovatele,
že s ohledem na ust. §6b odst. 1 zákona o regulaci reklamy nelze uložit dvakrát stejnou
pokutu, ale pouze pokutu jednu, za kterou jsou zadavatel a zpracovatel odpovědni
společně a nerozdílně. Jak již zdejší soud uvedl výše, ust. §6b odst. 1 citovaného zákona
nebrání tomu, aby byla vedena samostatná řízení se zpracovatelem a zadavatelem reklamy,
neupravuje však ani okruh subjektů, kterým lze pokutu za porušení zákona o regulaci
reklamy uložit. Při posuzování toho, jakému subjektu je možné pokutu za porušení
ust. §5d písm. d) zákona o regulaci reklamy uložit, je naopak nezbytné vycházet
z ust. §ust. §8 odst. 1 písm. a) zákona o regulaci reklamy, podle kterého orgán dozoru
uloží, nestanoví-li zvláštní zákon jinak, zadavateli, zpracovateli nebo šiřiteli reklamy,
která je v rozporu s tímto zákonem, pokutu až do výše 2 000 000 Kč podle závažnosti
porušení povinnosti, a to i opakovaně. Z jazykového výkladu tohoto ustanovení
pak jednoznačně vyplývá, že zákon o regulaci reklamy nebrání tomu, aby správní orgán
uložil pokutu jak zadavateli, tak i zpracovateli, příp. šiřiteli reklamy, a to i opakovaně.
Jestliže tedy správní orgán v nyní projednávané věci uložil pokutu za porušení ust. §5d
písm. d) zákona o regulaci reklamy zpracovateli i zadavateli, postupoval v souladu s výše
citovaným ustanovením zákona o regulaci reklamy.
S ohledem na výše uvedené Nejvyšší správní soud dospěl k závěru,
že stěžovatelem uplatněné kasační námitky nejsou ve vztahu k napadenému rozsudku
městského soudu důvodné. Protože v řízení nebyly shledány ani jiné nedostatky,
ke kterým Nejvyšší správní soud dle ust. §109 odst. 3 s. ř. s. přihlíží z úřední povinnosti,
kasační stížnost byla v souladu s ust. §110 odst. 1, větou poslední, s. ř. s. zamítnuta.
Výrok o náhradě nákladů řízení se opírá o ust. §60 odst. 1, větu první, s. ř. s.,
ve spojení s ust. §120 s. ř. s., dle kterého nestanoví-li tento zákon jinak, má účastník,
který měl ve věci plný úspěch, právo na náhradu nákladů řízení před soudem,
které důvodně vynaložil, proti účastníkovi, který ve věci úspěch neměl. Stěžovatel
v soudním řízení úspěch neměl, proto nemá právo na náhradu nákladů řízení. Správnímu
orgánu podle obsahu spisu žádné náklady řízení nevznikly, proto soud rozhodl tak,
že žádný z účastníků nemá právo na náhradu nákladů řízení.
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 29. ledna 2009
JUDr. Radan Malík
předseda senátu