ECLI:CZ:NSS:2009:9.AS.74.2008:75
sp. zn. 9 As 74/2008 - 75
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedkyně Mgr. Daniely
Zemanové a soudců JUDr. Radana Malíka a JUDr. Barbary Pořízkové v právní věci
žalobců: a) Z. S. a b) Zd. S., proti žalovanému: Zeměměřický a katastrální
inspektorát v Brně, se sídlem Moravské nám. 1, Brno, proti rozhodnutí žalovaného ze
dne 30. 10. 2002, sp. zn. O-111/512/2002, za účasti osob zúčastněných na řízení: a) F.
V., b) M. V., a c) B. W., ve věci opravy chyby v katastrálním operátu, o kasační stížnosti
žalovaného proti rozsudku Krajského soudu v Brně ze dne 3. 7. 2008,
č. j. 30 Ca 283/2007 - 38,
takto:
Rozsudek Krajského soudu v Brně ze dne 3. 7. 2008, č. j. 30 Ca 283/2007 - 38,
se zrušuje a věc se vrací tomuto soudu k dalšímu řízení.
Odůvodnění:
Žalovaný (dále jen „stěžovatel“) včas podanou kasační stížností napadá v záhlaví
označený rozsudek Krajského soudu v Brně (dále jen „krajský soud“), kterým bylo
zrušeno jeho rozhodnutí ze dne ze dne 30. 10. 2002, sp. zn. O-111/512/2002.
Tímto rozhodnutím stěžovatel změnil rozhodnutí Katastrálního úřadu ve Vsetíně,
detašovaného pracoviště Valašské Meziříčí (dále jen „katastrální úřad“), ze dne
12. 7. 2002, č. j. OR-65/1999/2-836/6, o opravě chyby v katastrálním operátu podle
§8 odst. 1 písm. b) zákona č. 344/1992 Sb., o katastru nemovitostí České republiky,
ve znění účinném pro projednávanou věc (dále jen „katastrální zákon“), tak,
že se nevyhovuje nesouhlasu žalobců a) a b) s neprovedením opravy údajů v operátu
katastru nemovitostí, odvolání se zamítá a zákres hranice mezi konkrétními parcelami
katastru nemovitostí zůstává v souboru geodetických informací pro katastrální území
Tylovice beze změn.
Stěžovatel označil jako důvody kasační stížnosti skutečnosti uvedené v ustanovení
§103 odst. 1 písm. a) zákona č. 150/2002 Sb., soudního řádu správního, ve znění
pozdějších předpisů (dále jen „s. ř. s.“). Ve vztahu k závěrům, které ve věci učinil krajský
soud, upozorňuje, že odvolací námitka týkající se možné „reciproční chyby“ (s níž
se podle názoru soudu stěžovatel dostatečně nevypořádal) nebyla v odvolání žalobců
vůbec uplatněna. Žalobci tento pojem v odvolání nejenže výslovně neuvádějí, ale nelze
jej dovodit ani z jeho obsahu. Krajským soudem použitý termín „reciproční chyba“ nadto
není dostatečně srozumitelný a nemá oporu v právních předpisech upravujících výkon
státní správy na úseku katastru nemovitostí. Stěžovatel uvádí, že v souzené věci byl
předmětem řízení zákres hranice pozemkových parcel v digitální mapě jakožto výsledku
obnovy katastrálního operátu přepracováním podle §15 katastrálního zákona. Při této
obnově se v souladu s ustanovením §84 odst. 3 vyhlášky č. 190/1996 Sb., kterou
se provádí zákon č. 265/1992 Sb., o zápisech vlastnických a jiných věcných práv
k nemovitostem (dále jen „vyhláška č. 190/1996 Sb.“), zároveň doplňovaly pozemky
zjednodušené evidence z dřívějších pozemkových evidencí do souboru geodetických
informací. Při procesu tvorby digitální katastrální mapy šlo o převod zákresu předmětné
hranice postupem podle §57 vyhlášky č. 190/1996 Sb., při kterém byl katastrální úřad
povinen zachovat v rámci mezních odchylek geometrické určení předmětné hranice (jako
závazný údaj katastru) doplňované z dřívějších pozemkových evidencí (mapy bývalého
pozemkového katastru). Stěžovatel připomíná, že správnost geometrického určení zákresu
předmětné hranice posuzoval exaktními postupy, které potvrdily jeho správnost.
K doporučení soudu provést „porovnání zákresu hranic pozemků v mapě pozemkového katastru
a v digitální mapě prostřednictvím soutisku nové katastrální mapy s mapou pozemkového katastru“
podotýká, že porovnání zákresu předmětné hranice v digitální katastrální mapě a v mapě
pozemkového katastru pomocí průsvitky (či soudem požadovaného soutisku) provedl již
katastrální úřad při kontrole správnosti geometrického a polohového určení předmětné
hranice pomocí odchylek na bodech transformačního klíče. Při metodě použité
katastrálním úřadem totiž došlo k transformaci vektorizovaných rastrových souborů map
pozemkového katastru do digitální mapy, vyhotovené v souřadnicovém systému S-JTSK,
která ve své podstatě představuje matematické vyjádření mechanického porovnání
průsvitky a mapy pozemkového katastru. Závěrem stěžovatel konstatuje, že při obnově
katastrálního operátu (ať už je prováděna novým mapováním nebo pouze přepracováním
stávajících map do digitální formy) vždy zákonitě dochází ke změnám ve výměrách parcel.
Avšak vzhledem ke skutečnosti, že výměra parcely není závazným údajem katastru
a že její velikost vyplývá z geometrického určení pozemku, lze uzavřít, že pokud byla
prokázána správnost geometrického určení předmětné hranice, nelze na základě
případných rozdílů v údajích o výměrách parcel před a po obnově operátu zpochybňovat
toto geometrické určení či dokonce usuzovat na posun hranic pozemků v terénu. Z výše
uvedených důvodů proto stěžovatel navrhuje, aby Nejvyšší správní soud napadené
rozhodnutí krajského soudu zrušil a věc vrátil tomuto soudu k dalšímu řízení.
Žalobci ve svém vyjádření ke kasační stížnosti uvádějí, že stěžovatel od samého
počátku řízení argumentuje vyhláškou, která umožňuje až 10% chybu při zpracování
digitálních katastrálních map. V této souvislosti poukazují na skutečnost, že Listina
základních práv a svobod je normou vyšší právní síly než vyhláška, která umožňuje zbavit
občana majetku bez náhrady, a proto navrhují kasační stížnost jako nedůvodnou
zamítnout.
Z obsahu předloženého soudního a správního spisu Nejvyšší správní soud zjistil
následující skutečnosti rozhodné pro posouzení důvodnosti kasační stížnosti:
Rozhodnutím katastrálního úřadu ze dne 12. 7. 2002, č. j. OR-65/1999/2-836/6,
nebylo podle §8 odst. 1 písm. b) katastrálního zákona vyhověno nesouhlasu žalobců a)
a b) s hranicemi nově vyměřených (v rozhodnutí specifikovaných) parcel, které byly
až do roku 1998 evidovány ve zjednodušené evidenci a jejichž hranice byly do digitální
katastrální mapy doplněny z dřívějších pozemkových evidencí (mapy bývalého
pozemkového katastru).
Stěžovatel na základě podaného odvolání změnil výše uvedené rozhodnutí
katastrálního úřadu ve výroku tak, že „nesouhlasu manželů Z. a Zd. S. ze dne 3. 7. 1999
s neprovedením opravy údajů v operátu katastru nemovitostí pro katastrální území Tylovice podle ust. §
8 odst. 1 písm. b) zákona č. 344/1992 Sb., o katastru nemovitostí České republiky (katastrální
zákon), v platném znění, se nevyhovuje a odvolání pana Z . S. ze dne 23. 7. 2002 se
zamítá.
Zákres hranice mezi parcelou č. 1101/1 na straně jedné a parcelami č. 1101/11, 1101/10,
1101/9, 1101/6, 1101/7, 1101/17, 1101/20, 1101/21, 1101/8 a 1141 na straně druhé , dále
zákres hranice mezi parcelou č. 1138/1 na straně jedné a parcelami č. 1140, 1138/3 a 1139
na straně druhé, zůstávají v souboru geodetických informací pro katastrální území Tylovice beze změn.“
V odůvodnění rozhodnutí stěžovatel uvedl, že prověřil správnost výsledků tvorby digitální
katastrální mapy, tj. skutečnost, zda se nezměnilo geometrické určení dotčených pozemků
nad rámec přípustných mezních odchylek, které je katastrální úřad při tvorbě digitální
katastrální mapy povinen zachovat jako závazný údaj katastru. Správnost geometrického
určení stěžovatel jako odvolací orgán posuzoval podle rozdílu hlavních délkových
parametrů (rozměrů) předmětné hranice určených v zákresu v mapě bývalého
pozemkového katastru a analyticky (ze souřadnic) ze souboru geodetických informací
obnoveného katastrálního operátu. Kontrolními výpočty prováděnými stěžovatelem bylo
zjištěno, že v žádném ze zkoumaných délkových parametrů nedošlo k překročení hodnot
mezních odchylek stanovených vyhláškou č. 190/1996 Sb., a tedy byla potvrzena
správnost geometrického určení předmětné hranice. Stěžovatel následně provedl také
kontrolu správnosti geometrického určení obvodu parcel, jakož i geometrického určení
parcel vlastníků sousedících s pozemky žalobců, a ani v tomto směru neshledal
pochybení. Protože však výrok rozhodnutí katastrálního úřadu ve věci správnosti zákresu
předmětné hranice stěžovatel nepovažoval za zcela jasný a srozumitelný, přistoupil
ke změně výroku tohoto rozhodnutí tak, jak je citováno shora.
Žalobci napadli shora označené rozhodnutí stěžovatele žalobou u krajského soudu,
v níž shodně jako v podaném odvolání namítali, že při tvorbě digitální katastrální mapy
jim byla způsobena majetková újma, neboť hranice pozemků v jejich vlastnictví byla
(oproti původní katastrální mapě) posunuta ve prospěch přilehlých parcel jiných majitelů.
Žalobci uvedli, že správní orgány obou stupňů opřely svá rozhodnutí o vyhlášku
č. 190/1996 Sb., podle které se vzniklé rozdíly ve výměrách pozemků pohybují
v toleranci, kterou předmětná vyhláška připouští. Tento postup pokládali za v příkrém
rozporu s čl. 11 odst. 4 Listiny základních práv a svobod, podle kterého je vyvlastnění
nebo omezení vlastnického práva možné pouze ve veřejném zájmu na základě zákona
a za náhradu. V této souvislosti žalobci navrhovali, aby jejich vlastnická práva byla
bezezbytku obnovena, případně aby jim byla poskytnuta přiměřená peněžní náhrada.
Krajský soud přezkoumal napadené rozhodnutí stěžovatele včetně řízení, které
jeho vydání předcházelo, a dospěl k závěru, že stěžovatel beze zbytku nenaplnil
povinnosti vyplývající mu z ustanovení §3 odst. 4 a §59 zákona č. 71/1967 Sb.,
o správním řízení, ve znění účinném pro projednávanou věc (dále jen „správní řád“).
V odůvodnění rozhodnutí uvedl, že pouhé porovnání výměr vypočtených ze souřadnic
s výměrami uvedenými v souboru popisných informací obnoveného katastrálního operátu
nelze považovat za dostačující. Poukázal na skutečnost, že možnost vzniku reciproční
chyby provedené porovnáním se neodhalí tehdy, pokud dosavadní operát vykazuje
ohledně údajů ve výměrách dotčených parcel a parcel s nimi sousedících chyby ve smyslu
§8 katastrálního zákona. Krajský soud uzavřel, že z hlediska přesvědčivosti napadeného
rozhodnutí je nutno, aby stěžovatel v tomto směru doplnil svá skutková zjištění a zároveň
provedl porovnání zákresu hranic pozemků v mapě pozemkového katastru a v digitální
mapě prostřednictvím soutisku nové katastrální mapy s mapou pozemkového katastru.
Kasační stížnost je podle §102 a násl. s. ř. s. přípustná a podle jejího obsahu
jsou v ní uplatněny důvody dle ustanovení §103 odst. 1 písm. a) s. ř. s., tj. nesprávné
posouzení právní otázky soudem [§103 odst. 1 písm. a) s. ř. s.]. Rozsahem a důvody
kasační stížnosti je Nejvyšší správní soud podle ustanovení §109 odst. 2 a 3 s. ř. s. vázán.
Nejvyšší správní soud přezkoumal napadený rozsudek v rozsahu důvodů
uplatněných v kasační stížnosti a dospěl k závěru, že kasační stížnost je důvodná.
V projednávané věci došlo v rámci obnovy katastrálního operátu (metodou
přepracování) k doplnění pozemků ve vlastnictví žalobců (vedených dosud
ve zjednodušené evidenci) do souboru geodetických informací (digitální katastrální mapy).
Při tomto procesu se jednalo o převod zákresu hranic parcel bývalého pozemkového
katastru do souboru geodetických informací katastru nemovitostí (tj. do digitální
katastrální mapy) bez zjišťování, vytyčování a zaměřování průběhu hranic pozemků
v terénu. V obnoveném souboru popisných informací byly vyznačeny nové výměry parcel
vypočtené na podkladě nového geometrického a polohového určení hranic
pozemků, které bylo nutno zachovat v rámci mezních odchylek stanovených vyhláškou
č. 190/1996 Sb.
Pokud by v důsledku nepřesností při podrobném měření, zobrazení předmětu
v katastrální mapě a při výpočtu výměr parcel došlo k chybám, opraví se podle §8 odst. 1
písm. b) katastrálního zákona v katastrálním operátu pouze tehdy, dojde-li k překročení
mezních odchylek stanovených prováděcí vyhláškou. V případě nepřekročení mezní
odchylky se nejedná o opravu chyby v katastrálním operátu ve smyslu §8 katastrálního
zákona, ale pouze o zpřesnění evidenčních údajů katastru nemovitostí (srovnej
rozhodnutí Nejvyššího správního soudu ze dne 7. 5. 2008, č. j. 9 As 78/2007 - 118,
dostupné na www.nssoud.cz). Pro účely právě posuzované věci tak z výše uvedeného
vyplývá, že dojde-li při obnově katastrálního operátu na základě nového geometrického
a polohového určení nemovitostí a nového výpočtu provedeného přesnější metodou
ke změně (zde snížení) velikosti výměry parcel, přičemž rozdíl ve velikosti
dosavadní a nové výměry nepřekročí mezní odchylku stanovenou prováděcí vyhláškou
č. 190/1996 Sb., pak se nejedná o chybu v katastrálním operátu, ale pouze o zpřesnění
výměry.
V souzené věci přitom Nejvyšší správní soud z obsahu napadeného rozhodnutí
ověřil, že stěžovatel se správností geometrického určení předmětné hranice a překročením
mezních odchylek zabýval, a v tomto směru své závěry v rozhodnutí řádně odůvodnil.
Naproti tomu krajský soud v odůvodnění rozhodnutí vyslovil hypotetické úvahy o tom,
k jakým chybám by mohlo při obnově katastrálního operátu docházet a jak by se tyto
případné chyby mohly projevit ve správnosti údajů o výměrách dotčených parcel. Blíže
však již nerozvedl, jakou souvislost mají tyto úvahy s právě posuzovanou věcí a s
konkrétními skutkovými okolnostmi daného případu.
Žalobní řízení ve správním soudnictví je ovládáno zásadou koncentrace a zásadou
dispoziční. To především znamená, že soud přezkoumává napadené výroky rozhodnutí
v mezích žalobních bodů (§75 odst. 2 s. ř. s.), nejde-li o skutečnosti, k nimž musí přihlížet
z úřední povinnosti. Z žalobních bodů musí být patrno, z jakých skutkových a právních
důvodů žalobce považuje napadené výroky rozhodnutí za nezákonné nebo nicotné [§71
odst. 1 písm. d) s. ř. s.]. Je tedy plně v dispozici žalobce stanovit meze soudního
přezkumu, a to nejen kvantitativně – označením výroků, které napadá, ale také
kvalitativně – uvedením žalobních důvodů, v nichž žalobce soustředí své výtky proti
napadenému rozhodnutí.
V projednávaném případě žalobci v podané žalobě namítali, že jim byla při tvorbě
digitální katastrální mapy způsobena majetková újma, neboť hranice pozemků v jejich
vlastnictví byla oproti původní katastrální mapě posunuta ve prospěch přilehlých parcel
jiných majitelů. Tento postup pokládali za v příkrém rozporu s čl. 11 odst. 4 Listiny
základních práv a svobod, podle kterého je vyvlastnění nebo omezení vlastnického práva
možné pouze ve veřejném zájmu na základě zákona a za náhradu. V návaznosti na shora
uvedené tak není zřejmé (a v tomto směru odůvodnění rozhodnutí soudu neposkytuje
žádnou relevantní argumentaci), jaké okolnosti vedly krajský soud k vybočení z mezí
vytyčených žalobními body a z jakých důvodů se nad rámec vymezeného rozsahu
soudního přezkumu ex offo vyslovil k otázkám, které žalobci neučinili předmětem
přezkumu v podané žalobě. Rozhodnutí krajského soudu tak z výše uvedených důvodů
nemůže obstát, neboť stěžovatele zavazuje ke zkoumání a posuzování takových
skutečností, které žalobci neučinili předmětem soudního přezkumu a které nespadají ani
do okruhu těch pochybení (vad) správních orgánů, k nimž by krajský soud musel
přihlédnout z úřední povinnosti.
Rozhodnutí krajského soudu je ovšem stiženo další vadou, k níž zdejší soud musel
dle ustanovení §109 odst. 4 s. ř. s. přihlédnout z úřední povinnosti. Krajský soud se dle
zjištění Nejvyššího správního soudu dopustil pochybení, pokud věcně přezkoumal
napadené rozhodnutí stěžovatele, aniž by ve smyslu §76 odst. 1 písm. a) s. ř. s. přihlédl ke
skutečnosti, že toto rozhodnutí je pro vnitřní rozpornost a nesrozumitelnost výroku
nepřezkoumatelné.
Podle §27a katastrálního zákona není-li stanoveno jinak, platí pro rozhodování
podle tohoto zákona správní řád (zákon č. 71/1967 Sb.).
V zásadě je možno konstatovat, že správní řízení tvoří až do právní moci
konečného rozhodnutí jeden celek. To znamená, že odvolací orgán má v řízení
o opravném prostředku možnost napravit jak vady řízení před správním orgánem prvního
stupně, tak i vady samotného prvostupňového rozhodnutí. Svěřil-li však zákon
odvolacímu orgánu možnost změny prvostupňového rozhodnutí (§59 odst. 2 správního
řádu), omezil tím do určité míry i zásadu dvojinstančnosti správního řízení. V případě
změny rozhodnutí platí prvostupňové rozhodnutí společně s rozhodnutím odvolacím,
a to v mezích provedených změn. Proto také odborná literatura doporučovala pečlivě
vážit situaci, kdy by změna rozhodnutí na základě důkazů opatřených až v odvolacím
řízení vedla k plnému nahrazení prvostupňového rozhodnutí (srovnej Vopálka, V.,
Šimůnková, V., Šolín, M.; Správní řád, komentář; C. H. Beck, Praha 1999; str. 161 - 163).
Změna, jak je uvedeno, spočívá ve změně výroku rozhodnutí, neboť pouze výrok je tou
částí individuálního správního aktu, která je pro jeho adresáty závazná a vykonatelná.
Rozhodnutí odvolacího orgánu pak musí (stejně jako každé jiné správní
rozhodnutí) obsahovat předepsané náležitosti podle §47 správního řádu. Jedná-li
se o náležitosti výroku odvolacího orgánu, je nutno především vymezit, jakým způsobem
je ve věci (o opravném prostředku) rozhodováno; při změně prvostupňového rozhodnutí
pak odvolací orgán musí v rozhodnutí po věcné i po právní stránce specifikovat
prováděnou změnu.
V případě žalobou napadeného rozhodnutí stěžovatele pak z jeho výrokové části
nepochybně vyplývá, že stěžovatel změnil odvoláním napadené prvostupňové rozhodnutí
katastrálního úřadu tak, že dva původní výroky v zásadě nahradil textem nového znění,
zároveň však do prvého změnou dotčeného výroku prvostupňového rozhodnutí zahrnul
i větu, že se odvolání žalobce ze dne 23. 7. 2002 zamítá.
Tato skutečnost způsobuje, že výrok rozhodnutí stěžovatele je nesrozumitelný,
vnitřně rozporný a nelogický, neboť zamítá-li se odvolání (a tedy se potvrzuje
prvostupňové rozhodnutí), pak se současně nemůže měnit a vice versa. Uvedené závěry
odpovídají také dosavadní judikatuře zdejšího soudu. Nejvyšší správní soud ve svém
rozhodnutí ze dne 27. 10. 2004, č. j. 6 A 127/2002 - 28, publikovaném pod č. 462/2005
Sb. NSS, vyslovil, že „Důvodem nepřezkoumatelnosti rozhodnutí [§76 odst. 1 písm. a) s. ř. s.]
je také nesrozumitelnost spočívají v tom, že správní orgán v odvolacím řízení zamítl odvolání a potvrdil
rozhodnutí správního orgánu I. stupně, současně však výrok rozhodnutí I. stupně změnil…“. Shora
popsané pochybení stěžovatele při formulaci výroku rozhodnutí pak umocňuje
také skutečnost, že výrok o zamítnutí odvolání se v důsledku provedené změny stal
v rozporu se zásadou dvojinstančnosti řízení integrální součástí výroku prvostupňového
rozhodnutí.
S ohledem na vše výše uvedené tak Nejvyšší správní soud napadený rozsudek
krajského soudu podle §110 odst. 1 s. ř. s. zrušil a věc vrátil tomuto soudu k dalšímu
řízení. V něm je krajský soud podle odst. 3 téhož ustanovení s. ř. s. vázán právním
názorem vysloveným v tomto rozhodnutí. Krajský soud bude v dalším řízení povinen
znovu posoudit zákonnost vydaného rozhodnutí stěžovatele v kontextu závěrů, které
v odůvodnění tohoto rozhodnutí vyslovil Nejvyšší správní soud. V novém
rozhodnutí krajský soud rozhodne také o náhradě nákladů řízení o kasační stížnosti
(§110 odst. 2 s. ř. s.).
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 26. června 2009
Mgr. Daniela Zemanová
předsedkyně senátu