ECLI:CZ:NSS:2009:9.AZS.36.2009:69
sp. zn. 9 Azs 36/2009 - 69
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedy JUDr. Radana Malíka
a soudců Mgr. Daniely Zemanové, JUDr. Barbary Pořízkové, JUDr. Michala Mazance
a JUDr. Lenky Kaniové v právní věci žalobce: D. H. J. C., zastoupeného JUDr. Janem
Konečným, advokátem se sídlem Oldřichova 273/13, Praha 2, proti žalovanému:
Ministerstvo vnitra, odbor azylové a migrační politiky, se sídlem Nad Štolou 3, Praha 7,
proti rozhodnutí žalovaného ze dne 7. 5. 2008, č. j. OAM-1098/VL-07-L06-PD1-2006, ve
věci mezinárodní ochrany, o kasační stížnosti žalobce proti rozsudku Městského soudu
v Praze ze dne 3. 2. 2009, č. j. 1 Az 18/2008 – 26,
takto:
Rozsudek Městského soudu v Praze ze dne 3. 2. 2009, č. j. 1 Az 18/2008 – 26,
se zrušuje a věc se vrací tomuto soudu k dalšímu řízení.
Odůvodnění:
Žalobce (dále jen „stěžovatel“) kasační stížností napadá v záhlaví označený rozsudek
Městského soudu v Praze (dále jen „městský soud“), kterým byla zamítnuta jeho žaloba
proti rozhodnutí Ministerstva vnitra, odboru azylové a migrační politiky (dále jen „správní
orgán“), ze dne 7. 5. 2008, č. j. OAM-1098/VL-07-L06-PD1-2006, jímž byla zamítnuta
jeho žádost o prodloužení doplňkové ochrany udělené podle ust. §14a zákona
č. 325/1999 Sb., o azylu a o změně zákona č. 283/1991 Sb., o Policii České republiky,
ve znění pozdějších předpisů (dále jen „zákon o azylu“), z důvodu nedodržení stanovené
lhůty pro její podání ve smyslu ust. §53a odst. 1 zákona o azylu.
Vzhledem k okolnosti, že v dané věci se jedná o kasační stížnost ve věci mezinárodní
ochrany (dříve ve věci azylu), Nejvyšší správní soud se ve smyslu ust. §104a zákona
č. 150/2002 Sb., soudního řádu správního, ve znění pozdějších předpisů (dále jen
„s. ř. s.“), nejprve zabýval otázkou, zda kasační stížnost svým významem podstatně
přesahuje vlastní zájmy stěžovatele. Pokud by tomu tak nebylo, musela by být podle
citovaného ustanovení odmítnuta jako nepřijatelná. Pro vlastní vymezení institutu
nepřijatelnosti a jeho dopadů do soudního řízení správního Nejvyšší správní soud
odkazuje na své usnesení ze dne 26. 4. 2006, č. j. 1 Azs 13/2006 - 39, publikované pod
č. 933/2006 Sb. NSS.
Podle tohoto usnesení je podstatným přesahem vlastních zájmů stěžovatele
jen natolik zásadní a intenzivní situace, v níž je kromě ochrany veřejného subjektivního
práva jednotlivce pro Nejvyšší správní soud též nezbytné vyslovit právní názor k určitému
typu případů či právních otázek. Přesah vlastních zájmů stěžovatele je dán jen v případě
rozpoznatelného dopadu řešené právní otázky nad rámec konkrétního případu.
Primárním úkolem Nejvyššího správního soudu v řízení o kasačních stížnostech
ve věcech mezinárodní ochrany je proto nejen ochrana individuálních veřejných
subjektivních práv, nýbrž také výklad právního řádu a sjednocování rozhodovací činnosti
krajských soudů. V zájmu stěžovatele v řízení o kasační stížnosti ve věcech mezinárodní
ochrany je pak nejenom splnit podmínky přípustnosti kasační stížnosti a svoji stížnost
opřít o některý z důvodů uvedených v ust. §103 odst. 1 s. ř. s., nýbrž také uvést,
v čem spatřuje – v mezích kritérií přijatelnosti – v konkrétním případě podstatný přesah
svých vlastních zájmů a z jakého důvodu by tedy měl Nejvyšší správní soud předloženou
kasační stížnost věcně projednat.
Ve včas podané kasační stížnosti napadl stěžovatel shora uvedený rozsudek
městského soudu z důvodů obsažených v ust. §103 odst. 1 písm. a) a b) s. ř. s. Stěžovatel
uvedl, že z Kuby odcestoval již před několika lety, k čemuž mu kubánské úřady nedaly
povolení, a je přesvědčen, že proto bude uvězněn. S odkazem na rozhodnutí správního
orgánu, kterým mu byla udělena doplňková ochrana, a na zprávu Ministerstva
zahraničních věcí USA považuje za prokázané, že nebezpečí nelidského zacházení
je v jeho případě zcela reálné. Odkazuje přitom na zprávu Ministerstva zahraničních věcí
USA za rok 2007 a zejména na oddíl d) této zprávy, týkající se omezování svobody
pohybu (včetně cestování do zahraničí), ze které vyplývá, že Kuba je stále totalitní systém,
jenž porušuje lidská práva. Stěžovatel zdůrazňuje, že zmíněná zpráva mimo jiné uvádí,
že vláda vyžaduje k výjezdu povolení a potvrzuje, že i příbuzní těch, kteří emigrovali
nelegálně, jsou ve své svobodě pohybu omezováni a je jim zabrán majetek. Za nelegální
odjezd ze země pak hrozí vězení, přičemž podmínky ve věznicích jsou podle uvedené
zprávy životu nebezpečné. Stěžovatel nesouhlasí se závěrem městského soudu, který přes
všechny tyto skutečnosti žalobu zamítl s tím, že přednostní aplikace mezinárodního práva
nebyla nutná, neboť rozhodnutí správního orgánu nutně nevede k vyhoštění stěžovatele,
což by bylo v rozporu s čl. 3 Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod (dále
jen „Evropská úmluva“). Podle městského soudu má totiž stěžovatel k dispozici jiné
procesní nástroje, zejména splňuje podmínky předpokládané ust. §66 a §67 zákona
č. 326/1999 Sb., o pobytu cizinců na území České republiky a o změně některých zákonů,
ve znění pozdějších předpisů (dále jen „zákon o pobytu cizinců“). Stěžovatel v této
souvislosti upozornil zejména na rozhodnutí Nejvyššího správního soudu ze dne
14. 6. 2007, č. j. 9 Azs 23/2007 – 64, publikované pod č. 1336/2007 Sb. NSS. Stěžovatel
je tedy přesvědčen, že pokud městský soud označil jeho vyhoštění za rozporné s čl. 3
Evropské úmluvy, pak měl být tento závazek zohledněn již prvním rozhodujícím
orgánem, tedy Ministerstvem vnitra, resp. nyní městským soudem a rozhodnutí mělo být
zrušeno, nikoliv tuto povinnost odsouvat na další entitu. Navíc podle závěrů městského
soudu by touto entitou mělo být paradoxně opět Ministerstvo vnitra rozhodující
o udělení trvalého pobytu podle ust. §66 a §67 zákona o pobytu cizinců. Podle
stěžovatele však nemůže závěr městského soudu o tom, že má k dispozici jiné procesní
nástroje bránící jeho vyhoštění, obstát, neboť nespadá do kategorie osob, které mohou
žádat o udělení trvalého pobytu. Stěžovatel totiž není čtyři roky žadatelem o udělení
mezinárodní ochrany (§67 zákona o pobytu cizinců), ani nemá žádné důvody zvláštního
zřetele hodné pro žádost podle ust. §67 i §66 odst. 1 písm. b) téhož zákona, která jediná
by teoreticky přicházela v úvahu. Nicméně jelikož stěžovatel není držitelem víza nad
90 dnů, musel by i tuto žádost podle ust. §66 téhož zákona podávat na zastupitelském
úřadě na Kubě. Stěžovatel navíc podotýká, že zde nebylo zapotřebí odhlížet od kogentní
procesní normy, ale správní orgán mohl s ohledem na mezinárodní závazky využít
možnost zmeškání lhůty prominout. Vzhledem k tomu, že stěžovateli hrozí na Kubě
nelidské a ponižující zacházení, je rozhodnutí správního orgánu v rozporu s čl. 3
Evropské úmluvy a městský soud měl rozhodnutí zrušit. K přijatelnosti kasační stížnosti
stěžovatel uvedl, že městský soud se dopustil zásadního pochybení při výkladu právních
norem, které má dopad do hmotněprávního postavení stěžovatele. Navíc se domnívá,
že otázka neprodlužování doplňkové ochrany z důvodu nedodržení lhůty stanovené
v ust. §53a zákona o azylu nebyla Nejvyšším správním soudem dosud řešena a názor
Nejvyššího správního soudu je tedy zásadní i z hlediska jednotné judikatury. Na základě
výše uvedeného stěžovatel navrhl, aby Nejvyšší správní soud napadený rozsudek zrušil
a věc vrátil městskému soudu k dalšímu řízení.
Ve vyjádření ze dne 24. 6. 2009 správní orgán popřel oprávněnost podané kasační
stížnosti, neboť jak své rozhodnutí, tak i rozsudek městského soudu pokládá za vydané
v souladu s právními předpisy. Správní orgán i ve věci řízení o podané kasační stížnosti
plně odkazuje na správní spis, zejména na vlastní podání a výpovědi stěžovatele učiněné
ve správním řízení. Zdůrazňuje, že postupoval v souladu s ust. §53a zákona o azylu,
v němž je výslovně zakotvena lhůta nejpozději třiceti dnů před uplynutím doby, na niž
je doplňková ochrana udělena, jako doba, dokdy je možno podat žádost o prodloužení
doplňkové ochrany. Tuto lhůtu stěžovatel nedodržel a nebyla u něj zjištěna žádná
překážka na jeho vůli nezávislá, jež by mu v podání této žádosti v řádném termínu
zabránila. Žádnou takovou skutečnost ani sám stěžovatel netvrdil. Správní orgán
je přesvědčen, že postupoval přesně podle znění zákona o azylu a jeho rozhodnutí obstojí
ve vztahu k mezinárodně-právním závazkům ČR. Správní orgán v této souvislosti
odkazuje na rozsudek Krajského soudu v Plzni ze dne 31. 3. 2009, č. j. 60 Az 6/2008 - 56.
Nad rámec výše uvedeného pak podotýká, že jmenovanému bezprostředně nehrozí návrat
do země původu a není tudíž vystaven nebezpečí možné vážné újmy, neboť svou situaci
může řešit prostřednictvím předmětných institutů zákona o azylu či zákona o pobytu
cizinců. S ohledem na výše uvedené navrhl zamítnutí kasační stížnosti pro nedůvodnost.
Nejvyšší správní soud nejprve posoudil formální náležitosti kasační stížnosti
a konstatoval, že kasační stížnost je podána včas, jde o rozhodnutí, proti němuž je kasační
stížnost přípustná, a stěžovatel je zastoupen advokátem (ust. §105 odst. 2 s. ř. s.).
Poté se zabýval otázkou, zda kasační stížnost svým významem podstatně přesahuje
vlastní zájmy stěžovatele a je tedy přijatelná (ust. §104a odst. 1 s. ř. s.). Vymezením
institutu přijatelnosti kasační stížnosti ve věcech mezinárodní ochrany se Nejvyšší správní
soud podrobně věnoval ve shora citovaném usnesení ze dne 26. 4. 2006,
č. j. 1 Azs 13/2006 - 39, publikovaném pod č. 933/2006 Sb. NSS, kde dospěl k závěru,
že o přijatelnou kasační stížnost se může jednat mimo jiné tehdy, pokud by bylo
v napadeném rozhodnutí krajského soudu shledáno zásadní pochybení, které mohlo mít
dopad do hmotněprávního postavení stěžovatele. Zde je však třeba zdůraznit, že Nejvyšší
správní soud není v rámci této kategorie přijatelnosti povolán přezkoumávat jakékoliv
pochybení krajského soudu, ale pouze pochybení tak výrazné intenzity, o němž se lze
důvodně domnívat, že kdyby k němu nedošlo, věcné rozhodnutí krajského soudu by bylo
odlišné. Nevýrazná pochybení především procesního charakteru proto zpravidla nebudou
dosahovat takové intenzity, aby způsobila přijatelnost následné kasační stížnosti.
O zásadní právní pochybení se přitom v konkrétním případě může jednat především
tehdy, pokud: a) krajský soud ve svém rozhodnutí nerespektoval ustálenou a jasnou
soudní judikaturu a nelze navíc vyloučit, že k tomuto nerespektování nebude docházet
i v budoucnu, b) krajský soud v jednotlivém případě hrubě pochybil při výkladu
hmotného či procesního práva. A tak tomu je i v souzené věci, neboť městský soud
v napadeném rozhodnutí zásadně pochybil a toto jeho pochybení mohlo mít dopad
do hmotněprávního postavení stěžovatele (ust. §104a s. ř. s.). Konkrétně se jedná o hrubé
pochybení městského soudu při výkladu ust. §53a odst. 1 zákona o azylu.
Jak je tedy patrno, zdejší soud nepřisvědčil tvrzení stěžovatele, že otázka
neprodlužování doplňkové ochrany z důvodu nedodržení lhůty stanovené v ust. §53a
zákona o azylu nebyla tímto soudem dosud řešena, neboť, jak bude přiblíženo níže,
tato otázka již byla předmětem rozhodování Nejvyššího správního soudu.
Nejvyšší správní soud proto ve vazbě na výše uvedené shledal předmětnou
kasační stížnost přijatelnou a v mezích jejího rozsahu a uplatněných důvodů (ust. §109
odst. 2, 3 s. ř. s.) konstatuje následující.
Podle ust. §53a odst. 1 zákona o azylu ministerstvo udělí osobě požívající doplňkové
ochrany oprávnění k pobytu na území na dobu, po kterou jí hrozí vážná újma podle §14a,
nejméně však na 1 rok, a na tuto dobu jí vydá průkaz oprávnění k pobytu, jehož
náležitosti stanoví §60a. Trvají-li důvody, pro něž byla doplňková ochrana udělena, nebo
nenastanou-li důvody uvedené v §17a, tuto dobu ministerstvo na žádost osoby
požívající doplňkové ochrany podanou nejpozději 30 dnů před uplynutím doby,
na niž jí je doplňková ochrana udělena, i opakovaně prodlouží, vždy nejméně o 1 rok;
současně se prodlouží doba platnosti průkazu oprávnění k pobytu osoby požívající
doplňkové ochrany. Nerozhodne-li ministerstvo o žádosti v době platnosti oprávnění
k pobytu na území, prodlužuje se udělené oprávnění k pobytu na území do dne nabytí
právní moci rozhodnutí ministerstva o žádosti. Pokud podání žádosti ve stanovené lhůtě
zabrání důvody na vůli cizince nezávislé, je oprávněn tuto žádost podat do 3 pracovních
dnů po odpadnutí těchto důvodů.
V souzené věci byla stěžovateli rozhodnutím správního orgánu ze dne 11. 1. 2007,
č. j. OAM-1098/VL-07-04-2006, udělena doplňková ochrana podle ust. §14a zákona
o azylu, a to na dobu 15 měsíců ode dne nabytí právní moci tohoto rozhodnutí
(tj. do 13. 5. 2008). Předmětné rozhodnutí nabylo právní moci dne 13. 2. 2007.
Dne 5. 5. 2008 podal stěžovatel žádost o prodloužení doplňkové ochrany podle
ust. §53a odst. 1 zákona azylu. Rozhodnutím správního orgánu ze dne 7. 5. 2008,
č. j. OAM-1098/VL-07-L06-PD1-2006, byla jeho žádost o prodloužení doplňkové
ochrany zamítnuta z důvodu nedodržení stanovené lhůty pro její podání ve smyslu
ust. §53a odst. 1 zákona o azylu. Podle správního orgánu měla být žádost podána
nejpozději dne 13. 4. 2008. Správní orgán současně neshledal ani důvody na vůli cizince
nezávislé, které by mu bránily v podání včasné žádosti. Městský soud pak v kasační
stížností napadeném rozsudku postup správního orgánu potvrdil.
Vzhledem ke skutečnosti, že právě takovouto situací, kdy cizinec podal žádost
o prodloužení doplňkové ochrany opožděně, tj. méně než 30 dnů před uplynutím doby,
na niž mu byla doplňková ochrana udělena, nicméně v době legálního pobytu na území
České republiky, a s tím souvisejícím výkladem shora citovaného ust. §53a odst. 1
zákona o azylu, se v nedávné době zabýval Nejvyšší správní soud, a to v rozsudku ze dne
23. 7. 2009, č. j. 1 Azs 34/2009 – 55, www.nssoud.cz, dovoluje si na něj zdejší soud v nyní
projednávané věci odkázat.
Nejvyšší správní soud v uvedeném rozhodnutí dospěl k jednoznačnému závěru,
že ust. §53a odst. 1 zákona o azylu obecně neumožňuje zamítnout žádost o prodloužení
doplňkové ochrany z důvodu nedodržení lhůty 30 dnů pro její podání před uplynutím
doby, na niž je doplňková ochrana udělena. Své závěry odůvodnil zejména tím,
že „30denní lhůta uvedená v §53a odst. 1 zákona o azylu je lhůtou pořádkovou, neboť s jejím
nedodržením zákon nespojuje žádné právní následky … . Nedodržení uvedené 30denní lhůty není
důvodem pro odnětí doplňkové ochrany dle §17a zákona o azylu, není ani přestupkem dle §93 zákona
o azylu, ani přestupkem ve smyslu zákona č. 200/1990 Sb., o přestupcích, ve znění pozdějších předpisů.
Nedodržení této lhůty není ani důvodem k zastavení řízení dle §9 zákona o azylu v kombinaci s §66
odst. 1 správního řádu, neboť zákon o azylu expressis verbis nedává možnost správnímu orgánu zastavit
řízení pro nedodržení 30denní lhůty pro podání žádosti o prodloužení doplňkové ochrany a správní orgán
sám bez zákonného zmocnění možnost zastavit řízení nemá.“ V návaznosti na shora uvedené pak
zdejší soud zdůraznil, že „smyslem §53a zákona o azylu je umožnit správnímu orgánu opakovaně
ověřovat naplnění, resp. trvání podmínek doplňkové ochrany, pro něž byla dle §14a zákona o azylu
žadateli o prodloužení doplňkové ochrany udělena, především vzhledem k možným změnám v zemi
původu žadatele. Správní orgán je oprávněn vydat negativní rozhodnutí o uvedené žádosti pouze při
nenaplnění podmínek stanovených v §14a citovaného zákona. Vzhledem k zásadě legality, zakotvené
už v čl. 2 odst. 4 Ústavy, rovněž v čl. 2 odst. 3 Listiny základních práv a svobod (dále jen „Listina“)
a v §2 odst. 1 správního řádu správní orgán nemá možnost rozšiřovat výčet možných druhů rozhodnutí
uvedených v zákoně o azylu o vlastní, v zákoně neupravené „rozhodnutí“, v tomto případě o rozhodnutí
o zamítnutí žádosti o prodloužení doplňkové ochrany pro nedodržení lhůty stanovené v §53a odst. 1
zákona o azylu.“
Jak tedy potvrzuje předmětné rozhodnutí Nejvyššího správního soudu, zákon o azylu
neumožňuje správnímu orgánu vydání rozhodnutí o zamítnutí žádosti o prodloužení
doplňkové ochrany z důvodu nedodržení třicetidenní lhůty, správní orgán proto nemohl
v daném případě toto rozhodnutí vůbec vydat. Správní orgán měl naproti tomu ověřit
trvání podmínek doplňkové ochrany, pro které byla podle ust. §14a zákona o azylu
stěžovateli jakožto žadateli o prodloužení doplňkové ochrany udělena. Případné negativní
rozhodnutí je pak správní orgán oprávněn vydat pouze při nenaplnění těchto podmínek.
Protože městský soud shora popsaný postup správního orgánu potvrdil, když ust. §53a
odst. 1 zákona o azylu vyložil tak, že předmětné ustanovení takový postup správního
orgánu umožňuje, dopustil se tím nezákonnosti spočívající v nesprávném posouzení
právní otázky.
Ačkoliv stěžovatel postavil nesprávný výklad ust. §53a odst. 1 zákona o azylu
především na jeho rozporu s čl. 3 Evropské úmluvy, je podle Nejvyššího správního soudu
nejprve třeba odstranit nezákonnost spočívající v samotném nesprávném výkladu
ust. §53a odst. 1 zákona o azylu z hlediska vnitrostátního práva, která však vedla k situaci,
kdy správním orgánem nebylo ověřováno trvání podmínek doplňkové ochrany, pro které
byla podle ust. §14a zákona o azylu stěžovateli udělena, a tím i ohroženo dodržení
závazku vyplývajícího z čl. 3 Evropské úmluvy.
S ohledem na výše citované lze tedy přisvědčit námitce stěžovatele týkající
se městským soudem nesprávně provedeného výkladu ust. §53a odst. 1 zákona o azylu.
V dalším řízení je proto městský soud povinen se při výkladu ust. §53a odst. 1 zákona
o azylu řídit shora předestřeným názorem Nejvyššího správního soudu.
Za tohoto stavu věci považuje Nejvyšší správní soud za bezpředmětné zabývat
se podrobně dalšími námitkami stěžovatele v kasační stížnosti, neboť zjištěné pochybení
městského soudu se dotýká samotné zákonnosti nyní napadaného rozhodnutí
a tato skutečnost je sama o sobě důvodem pro zrušení citovaného rozhodnutí
(srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 8. 3. 2005, č. j. 3 As 6/2004 - 105,
publikovaný pod č. 617/2005 Sb. NSS).
Nejvyšší správní soud napadené rozhodnutí soudu přezkoumal v souladu s ust. §109
odst. 2 a 3 s. ř. s. a ze všech shora uvedených důvodů dospěl k závěru, že kasační stížnost
je důvodná. Proto dle ust. §110 odst. 1 s. ř. s. napadený rozsudek městského soudu
pro nezákonnost spočívající v nesprávném posouzení právní otázky v předcházejícím
řízení [ust. §103 odst. 1 písm. a) s. ř. s.] zrušil a věc mu současně vrátil k dalšímu řízení,
v němž je městský soud podle odst. 3 téhož ustanovení vázán právním názorem
Nejvyššího správního soudu. O věci přitom rozhodl bez jednání postupem dle ust. §109
odst. 1 s. ř. s., dle kterého o kasační stížnosti rozhoduje Nejvyšší správní soud zpravidla
bez jednání.
O náhradě nákladů řízení o kasační stížnosti rozhodne Městský soud v Praze
v novém rozhodnutí (ust. §110 odst. 2 s. ř. s.).
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 14. srpna 2009
JUDr. Radan Malík
předseda senátu