ECLI:CZ:NSS:2009:PST.20.2008:39
sp. zn. Pst 20/2008 - 39
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy JUDr. Vojtěcha Šimíčka
a soudců JUDr. Josefa Baxy, JUDr. Jakuba Camrdy, JUDr. Zdeňka Kühna, JUDr. Radana
Malíka, JUDr. Jana Passera a JUDr. Petra Průchy v právní věci navrhovatele: vláda se sídlem
Praha 1, nábř. E. Beneše 4, zastoupeného JUDr. Václavem Henychem, vrchním ředitelem Sekce
archivnictví a všeobecné správy Ministerstva vnitra, Náměstí Hrdinů 3, Praha 4, proti odpůrci:
politická strana Romská občanská iniciativa ČR se sídlem Pod Strašnickou vinicí 6, Praha 10,
v řízení o návrhu na rozpuštění politické strany,
takto:
I. V řízení se pokračuje .
II. Politická strana Romská občanská iniciativa ČR se r o z p o u š t í .
III. Navrhovateli se nepřiznává právo na náhradu nákladů řízení.
IV. Likvidátorem se u r č u je Mgr. Radslav Janeček, advokát, se sídlem Bubeníčkova
44, Brno
Odůvodnění:
Dne 23. 12. 2008 podala u Nejvyššího správního soudu vláda (dále jen „navrhovatel“)
návrh na rozpuštění politické strany Romská občanská iniciativa ČR podle ustanovení §15
odst. 1 zákona č. 424/1991 Sb., o sdružování v politických stranách a v politických hnutích
(dále jen „zákon o politických stranách“). Tento návrh odůvodnil navrhovatel tím, že odpůrce
opakovaně nesplnil svoji zákonnou povinnost předložit Poslanecké sněmovně výroční finanční
zprávu, a to za roky 2004, 2005 a 2006. Proto Nejvyšší správní soud rozsudkem ze dne
20. 11. 2007, č. j. Pst 24/2007 - 23, pozastavil činnost odpůrce. Ani po tomto rozsudku
však politická strana Romská občanská iniciativa ČR neučinila kroky k odstranění závadného
stavu, který jí soud vytkl, a navíc nepředložila výroční finanční zprávu za rok 2007 (viz usnesení
Poslanecké sněmovny č. 777 z 30. schůze konané dne 30. 4. 2008).
Odpůrce se k návrhu nevyjádřil.
Podle ustanovení §51 odst. 1 s. ř. s. rozhodl Nejvyšší správní soud se souhlasem
účastníků řízení bez nařízení jednání.
Podle ustanovení §94 odst. 2 s. ř. s. je návrh na rozpuštění nebo pozastavení činnosti
politické strany a hnutí nepřípustný, byl-li podán v době, o níž zvláštní zákon stanoví,
že v ní nelze činnost politické strany nebo politického hnutí pozastavit nebo je rozpustit. Byl-li
však návrh podán předtím, soud řízení na tuto dobu přeruší. Prezident republiky rozhodnutím
ze dne 10. 2. 2009 vyhlásil volby do Evropského parlamentu a stanovil jejich konání na dny
5. a 6. 6. 2009. Nejvyšší správní soud proto v souladu se svou prejudikaturou (viz např. usnesení
ze dne 11. 4. 2004, č. j. Pst 12/2003 - 31, publ. pod č. 217/2004 Sb. NSS) řízení o návrhu
na rozpuštění odpůrce usnesením ze dne 18. 2. 2009, č. j. Pst 20/2008 - 27, přerušil
s tím, že v tomto řízení bude pokračovat po desátém dni od konce voleb do Evropského
parlamentu, tzn. po 16. 6. 2009. Jelikož tato lhůta uplynula a v mezidobí nebyly vyhlášeny jiné
volby, důvody přerušení řízení pominuly a zdejší soud výrokem I. tohoto rozsudku rozhodl,
že se v řízení pokračuje.
Soud konstatuje, že z ustanovení §18 odst. 1 zákona o politických stranách vyplývá
povinnost stran a hnutí předložit každoročně do 1. dubna Poslanecké sněmovně k informaci
výroční finanční zprávu v členění konkretizovaném pod body a) až e) tohoto ustanovení.
Podle ustanovení §14 odst. 1 zákona může být činnost strany a hnutí rozhodnutím soudu
pozastavena, jestliže je v rozporu s §1 až 5, §6 odst. 5 a §17 až 19 nebo se stanovami .
Podle odst. 2 stejného ustanovení trvají-li i nadále skutečnosti, pro které byla činnost strany
pozastavena, podají orgány uvedené v §15 zákona žalobu ve správním soudnictví na rozpuštění
strany. Podle ustanovení §13 odst. 6 zákona o politických stranách platí, že strana a hnutí mohou
být zrušeny rozhodnutím soudu o jejich rozpuštění, jestliže je jejich činnost v rozporu s §1 až §5
zákona o politických stranách nebo jestliže i po uplynutí lhůty stanovené v rozhodnutí soudu
o pozastavení činnosti strany nebo hnutí trvají skutečnosti, pro které byla jejich činnost
pozastavena. V rozhodnutí o rozpuštění strany a hnutí určí soud současně likvidátora,
kterým nesmí být osoba, jež byla členem této strany a hnutí.
Ustanovení §15 odst. 1 zákona o politických stranách zakládá příslušnost Nejvyššího
správního soudu rozhodovat o rozpuštění strany a hnutí, pozastavení činnosti strany a hnutí
a o znovuobnovení jejich činnosti. Návrh podá vláda; pokud tak neučiní do 30 dnů od doručení
podnětu, může návrh podat prezident republiky. O návrhu na rozpuštění politické strany
nebo politického hnutí, pozastavení nebo znovuobnovení jejich činnosti rozhoduje Nejvyšší
správní soud v řízení podle části třetí, hlavy druhé, dílu pátého s. ř. s. Podle ustanovení §96 s. ř. s.
rozhoduje o návrhu na rozpuštění politické strany nebo politického hnutí soud podle skutkového
stavu, který tu je v době rozhodnutí soudu.
Z obsahu spisu soud konstatuje zejména následující skutečnosti. Z citovaného rozsudku
Nejvyššího správního soudu ze dne 20. 11. 2007 plyne, že bylo prokázáno, že odpůrce
nepředložil výroční finanční zprávy za roky 2004, 2005 a 2006. Proto soud pozastavil činnost
odpůrce, když výslovně uvedl, že smyslem institutu pozastavení činnosti politické strany
je v těchto případech vytvořit právní rámec pro nápravu vadného stavu, a pokud k této nápravě
ve stanovené lhůtě nedojde, k následnému podání návrhu na rozpuštění strany. Z usnesení
Poslanecké sněmovny č. 777 (30. schůze, 30. 4. 2008, 5. volební období) však plyne, že odpůrce
nepředložil výroční finanční zprávu ani za rok 2007. Proto Poslanecká sněmovna požádala vládu
o podání návrhu na rozpuštění této politické strany.
Protože Nejvyšší správní soud rozhoduje podle skutkového stavu, který tu je v době
jeho rozhodnutí, vyžádal si vyjádření Poslanecké sněmovny Parlamentu ČR, zda v mezidobí
od podání návrhu splnil odpůrce svou zákonnou povinnost a předložil alespoň dodatečně
Poslanecké sněmovně Parlamentu ČR výroční zprávy v podobě vyžadované zákonem
o politických stranách. Podle vyjádření tajemnice kontrolního výboru Poslanecké sněmovny PČR
ze dne 10. 6. 2009, č. j. KV/9. 6. 09/06383/00270/156H, tak nicméně odpůrce neučinil,
a to ve vztahu k rokům 2004, 2005, 2006, 2007 a 2008.
Nejvyšší správní soud při hodnocení projednávané věci vycházel zejména z následujících
úvah.
Z ústavně právního hlediska je především nutno konstatovat - a v tomto směru Nejvyšší
správní soud plynule navazuje na judikaturu Ústavního soudu ČR (viz zejména nález
sp. zn. Pl. ÚS 26/94, in: Sbírka nálezů a usnesení, sv. 4, str. 113 a násl.) -, že politické strany
představují státem privilegované korporace soukromého práva, nezbytné v reprezentativní formě vlády,
jejichž základní funkcí je vytvářet svorník mezi státem a společností tím, že aktivizují a zapojují občany do správy
veřejných záležitostí. Toto jejich vymezení bezprostředně vyplývá především z čl. 5 Ústavy ČR
a z čl. 20 a 22 Listiny základních práv a svobod.
Za situace, kdy stát politickým stranám a politickým hnutím přiznává ve vztahu k jiným
korporacím soukromého práva privilegované postavení, které se konkrétně projevuje
např. v oblasti jejich přímého státního financování, v monopolu podávat kandidátní listiny
v některých volbách apod., je zcela legitimní po nich vyžadovat transparentnost hospodaření,
aby měl každý občan reálnou možnost získat informace, o jakou politickou stranu (resp. politické
hnutí) se jedná, kdo za ní „finančně stojí“, jaké příjmy je schopna získat z členských příspěvků,
zda jsou její vykazované výdaje přiměřené atp. Pokud mají být politické strany a politická hnutí
svorníkem mezi občany a státem, aktivizujícím občany a zapojujícím je do veřejných záležitostí,
nezbytným článkem zprostředkujícím občanům podíl na politické moci (srov. např. rozsudek
Nejvyššího správního soudu ze dne 6. 4. 2005, č. j. Pst 2/2003 - 69), je toto informační právo
občanů-voličů nezbytným předpokladem férového politického boje. Jinými slovy, nepředložení
finančních zpráv splňujících kritéria zakotvená v §18 zákona o politických stranách nelze
považovat za formální či formalistický důvod pro rozpuštění politické strany či politického hnutí,
nýbrž důvod zaručující transparentnost politického boje, zabraňující manipulaci s voliči
a v konečném důsledku zajišťující zachování nedeformované politické soutěže. Zároveň
je nezbytné, aby výše zmíněné finanční údaje poskytované samotnými politickými stranami
(resp. politickými hnutími) byly alespoň do určité míry verifikovány, k čemuž slouží
zejména požadavek na ověření roční účetní závěrky auditorem. Zákon o politických stranách
tedy z těchto důvodů zcela konsekventně spojuje s opakovaným neplněním povinnosti
předkládat výroční finanční zprávy nejprve pozastavení, a není-li zjednána náprava, následné
rozpuštění politické strany.
Od případů, kdy finanční zprávy nejsou předloženy vůbec či nejsou opatřeny povinnou
zprávou auditora, je pak nutné odlišit případy, kdy finanční zprávy sice předloženy jsou,
ale vyvstane otázka, zda tyto finanční zprávy splňují náležitosti zakotvené v §18 zákona
o politických stranách. V posledně jmenované skupině případů Nejvyšší správní soud obzvláště
obezřetně dbá na to, aby zabránil přepjatému formalismu při zkoumání náležitostí předložených
finančních zpráv (srov. např. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 20. 2. 2008,
č. j. Pst 39/2007 - 82). Projednávaná věc však spadá do prvně jmenované skupiny případů,
neboť odpůrce finanční zprávy nepředložil vůbec, a to hned za několik po sobě jdoucích let.
Zákon o politických stranách obsahuje rovněž další záruky proti nepřiměřené aplikaci
institutu rozpuštění politické strany či politického hnutí z důvodu nepředložení finančních zpráv
splňujících náležitosti dle §18 zákona o politických stranách. Samotné rozpuštění politické strany
či politického hnutí podle §13 odst. 6 zákona o politických stranách z důvodu nepředložení
finančních zpráv totiž probíhá ve dvou fázích. Nezbytným prvním krokem k rozpuštění politické
strany je pozastavení činnosti politické strany či politického hnutí. Podle §14 odst. 3 zákona
o politických stranách, pokud dojde ve stanovené lhůtě k odstranění stavu, který byl důvodem
pro pozastavení činnosti strany a hnutí, považuje se činnost strany a hnutí za řádně obnovenou
dnem, kterým byla stanovená povinnost uznána za splněnou příslušným orgánem (k tomu blíže
viz usnesení Nejvyššího správního soudu ze dne 29. 8. 2007, č. j. Obn 1/2006 - 11,
www.nssoud.cz). Jinými slovy, ačkoliv Nejvyšší správní soud na základě zjištěných skutečností
rozhodne o pozastavení činnosti politické strany či hnutí, nic jim nebrání
v tom, aby bezprostředně po splnění zákonných povinností pokračovaly v plném rozsahu ve své
činnosti. Pozastavení činnosti politické strany či politického hnutí tak nepředstavuje nevratný
či dokonce likvidační krok ve vztahu k dotčené politické straně či dotčenému politickému hnutí,
ale je třeba jej vnímat jako poslední výzvu ze strany státu k odstranění zjištěných nedostatků,
po které teprve může následovat rozpuštění dané politické strany či daného politického hnutí.
Teprve v případě, že dotčená politická strana či dotčené politické hnutí na tuto poslední výzvu
ve stanovené lhůtě nereaguje, připadá v úvahu druhý krok, tj. rozpuštění politické strany či hnutí.
Právě tento dvoufázový postup odlišuje řízení o rozpuštění politické strany či politického hnutí
podle §13 odst. 6 zákona o politických stranách z důvodu nepředložení finančních zpráv
od řízení o rozpuštění politické strany či politického hnutí podle §13 odst. 6 zákona o politických
stranách ve spojení s §1 až 5 téhož zákona (tj. mj. z důvodu ohrožení demokratického zřízení,
porušování ústavy a zákonů, snahy uchopit moc a omezit volnou politickou soutěž a z dalších
důvodů vyplývajících zejména z §4 zákona o politických stranách). Proto nelze bez dalšího činit
paralelu mezi oběma výše zmíněnými způsoby rozpuštění politických stran a hnutí
ani mechanicky aplikovat na nepředložení finančních zpráv kritéria, která Nejvyšší správní soud
definoval v rozsudku ze dne 4. 3. 2009, č. j. Pst 1/2008 - 66, právě pro případy, kdy se posuzuje,
zda je činnost politické strany v rozporu zejména s §4 zákona o politických stranách.
Na základě výše uvedených skutečností dospěl Nejvyšší správní soud k závěru, že podaný
návrh je důvodný, neboť z uvedených údajů vyplývá, že odpůrce skutečně nesplnil zákonem
uložené povinnosti, když opakovaně nepředložil příslušnému orgánu, tj. Poslanecké sněmovně
Parlamentu České republiky, výroční finanční zprávy za roky 2005 - 2007 a (mimo jiné)
tak neodstranil stav, pro který byla jeho činnost pozastavena. Neučinil tak ani v době
rozhodování Nejvyššího správního soudu. Odpůrce proto nesplnil zákonnou povinnost
stanovenou v ustanovení §18 odst. 1 zákona o politických stranách, přičemž nesplnění
této povinnosti představuje zvláštní a samostatný důvod, pro který může být rozhodnuto
o pozastavení činnosti politické strany a následně v souladu s §13 odst. 6 uvedeného zákona
i o jejím rozpuštění.
Podle názoru zdejšího soudu odpovídá smyslu ustanovení §14 odst. 1 ve spojení s §13
odst. 6 zákona o politických stranách, že za situace, kdy politická strana nebo politické hnutí
výroční finanční zprávu nepředložily buď vůbec, anebo ji nepředložily se zákonem požadovanými
náležitostmi, a kdy se tak stalo opakovaně, pak takové porušení ustanovení §18 odst. 1
citovaného zákona opodstatňuje pozastavení činnosti politické strany nebo politického hnutí
a následně i její rozpuštění. Nejvyšší správní soud při svém rozhodování vycházel i z nálezu
Ústavního soudu ze dne 18. 10. 1995 Pl. ÚS 26/94, podle kterého strany a hnutí trvale porušující
zákon (tedy nikoli jednorázově porušily, ale toto porušování má charakter perpetuálního chování
– viz znění §4 zákona o politických stranách) nemohou vyvíjet činnost,
neboť tímto opakovaným porušováním zákonů se chovají způsobem ohrožujícím demokratické
základy státu.
Proto Nejvyšší správní soud rozhodl o rozpuštění uvedené politické strany Romská
občanská iniciativa ČR .
Výrok o nákladech řízení se opírá o ustanovení §60 odst. 1 s. ř. s., když úspěšnému
navrhovateli, který by jinak měl na náhradu nákladů právo, nevznikly v souvislosti s řízením
před Nejvyšším správním soudem náklady nad rámec jeho běžné činnosti.
Podle ustanovení §13 odst. 6 zákona o politických stranách určil Nejvyšší správní soud
likvidátorem Mgr. Radslava Janečka, advokáta se sídlem Bubeníčkova 44, Brno,
který s tímto určením souhlasí. Tento bude postupovat přiměřeně podle předpisů o likvidaci
majetku a závazků obchodních společností (§12 odst. 4 zákona o politických stranách).
Poučení: Proti tomuto rozsudku je přípustná obnova řízení za podmínek uvedených v §111
a násl. s. ř. s. Návrh na obnovu řízení lze podat k Nejvyššímu správnímu soudu
ve lhůtě tří měsíců ode dne, kdy ten, kdo obnovu řízení navrhuje, se dozvěděl
o důvodu obnovy. Po třech letech od právní moci napadeného rozhodnutí
však může být návrh podán jen tehdy, jestliže byl zrušen trestní rozsudek, jímž byl
soud při svém rozhodování vázán.
V Brně dne 24. června 2009
JUDr. Vojtěch Šimíček
předseda senátu