ECLI:CZ:NSS:2010:1.AO.2.2010:102
sp. zn. 1 Ao 2/2010 - 102
USNESENÍ
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedkyně JUDr. Marie Žiškové a soudců
JUDr. Lenky Kaniové a JUDr. Zdeňka Kühna v právní věci navrhovatelů a) Ing. L. V., MBA,
b) Mgr. K. S., c) PhDr. Z. V., všichni zastoupeni Mgr. Sandrou Podskalskou, advokátkou se sídlem
Dvořákova 13, 602 00 Brno, proti odpůrci obci Moravany, se sídlem Střední 28, 664 48 Moravany,
zastoupené JUDr. Stanislavem Kadečkou, PhD., advokátem se sídlem Fráni Šrámka 1139, 500 02
Hradec Králové, v řízení o návrhu na zrušení opatření obecné povahy - změny č. 4 - druhá část, č. 5,
č. 6 územního plánu obce Moravany, schválených usnesením zastupitelstva obce Moravany č. 3.9. -
3.36.2009 dne 25. 6. 2009,
takto:
Věc se p o s t u p u je rozšířenému senátu.
Odůvodnění:
I. Podstata návrhu
Návrhem doručeným Nejvyššímu správnímu soudu dne 10. 5. 2010 se navrhovatelé domáhají
zrušení opatření obecné povahy - změny č. 4 - druhá část, č. 5 a č. 6 územního plánu obce Moravany,
schválených usnesením zastupitelstva obce Moravany č. 3.9.-3.36.2009 dne 25. 6. 2009. Tyto tři změny
se skládají z několika „dílčích“ změn. Konkrétně změna č. 4 - druhá část zahrnuje dílčí změny 4.01,
4.04b, 4.04c, 4.09a, 4.09b, 4.10a, 4.10b, 4.10c, 4.10d. Změna č. 5 zahrnuje díl čí změnu 5.02. Změna č. 6
zahrnuje dílčí změny 6.01, 6.02, 6.03, 6.04, 6.05, 6.07, 6.09, 6.10, 6.11 a 6.12. Podstatou tě chto změn
je především změna funkčního využití území spočívající zejmén a ve výrazném nárůstu ploch
pro bydlení, dále jde o zrušení pásma hygienické ochrany zemědělského střediska, změny dopravního
řešení, obnovu přírodních prvků – poldr, návrh cyklotrasy a zakreslení stávající čistírny odpadních vod
a návrh na její rozšíření.
Navrhovatelé jsou vlastníky nemovitostí v obci Moravany. Tyto nemovitosti sice nebyly
součástí území regulovaného napadeným opatřením obecné povahy, nicméně navrhovatelé tvrdí,
že dojde ke zkrácení jejich vlastnického práva negativními dopady v ýstavby na všech lokalitách,
na nichž se dle napadeného opatření obecné povahy počítá se stavebním rozvojem obce vzhledem
k jejich rozsáhlosti, ačkoliv ne všechny bezprostředně sousedí s nemovitostmi navrhovatelů. Zkrácení
vlastnického práva spatřují i v následných negativních vlivech, neboť změny územního plánu obsahují
jen v minimální míře plochy občanské vybavenosti. Dopravní zatížení obce bude neúnosné,
neboť napadené opatření obecné povahy přináší neadekvátní dopravní řešení. Navrhovatelé
se v neposlední řadě domnívají, že vzhledem k rozsáhlosti předmětných změn územního plánu
je dotčeno celé území obce, a tudíž v podstatě všichni vlastníci nemovitostí v obci Moravany (případně
osoby, jimž svědčí jiné věcné právo) by mohli být aktivně legitimováni k podání návrhu na zrušení
napadeného opatření obecné povahy. Dále navrhovatelé uvádějí výčet konkrétních dopadů,
které budou napadené změny územního plánu mít (např. trojnásobný přírůstek obyvatel do obce,
vysoká hustota obyvatel, nárůst aut, málo veřejného prostoru, snížení ceny nemovitostí apod.).
Navrhovatelé poukazují na značný zájem občanů obce podílet se na rozhodování o dalším vývoji obce
prostřednictvím referenda, které však nakonec nebylo vyhlášeno. Navrhovatelé rovněž odkazují
na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 24. 10. 2007, č. j. 2 Ao 2/2007 - 73, který vymezil
pojem „dotčenosti“ šířeji – dotčené pozemky nejsou jen ty, na které přímo dopadá změna územního
plánu, nebo které s ní hraničí, ale i pozemky vzdálenější, může -li provedení zamýšlené změny územního
plánu podstatně ovlivnit poměry na těchto pozemcích. Navrhovatelé jsou tedy přesvědčeni,
že ve smyslu §101a odst. 1 s. ř. s. byli vydaným opatřením obecné povahy zkráceni na svých právech ;
navíc naplňují definiční znaky pojmu „dotčená veřejnost“ podle článku 2 odst. 4 a 5 Aarhuské úmluvy,
a proto jim článek 9 odst. 2 a 3 této úmluvy zakládá právo na přístup k soudnímu přezkumu zákonnosti
napadeného opatření obecné povahy, a to po stránce věcné i procesní.
Navrhovatelé v návrhu připustili, že v průběhu pořizování napadeného opatření obecné povahy
nepodali žádnou námitku ani připomínku. Tvrdí však, že §101a odst. 1 s. ř. s. nevyžaduje,
aby se navrhovatel aktivně účastnil procesu pořizování změn územně plánovací dokumentace. Na svou
obranu navíc uvedli, že celý proces přijímání napadených změn územního plánu obce Moravany
probíhal naprosto chaoticky a nepřehledně, kdy bylo téměř nemožné zjistit, jakou podobu připravované
změny vlastně mají a v jaké fázi se proces nachází.
Navrhovatelé pak uvedli celou řadu důvodů, které by dle jejich mínění měly vést ke zrušení
napadeného opatření obecné povahy:
• Rozpornost opatření obecné povahy s usnesením zastupitelstva obce (neschválení dílčí změny
4.01);
• Absence posouzení změn podle zákona č. 100/2001 Sb., o posuzování vlivů na životní
prostředí;
• Odůvodnění opatření obecné povahy neobsahuje vyhodnocení účelného využití zastavěného
území a vyhodnocení potřeby vymezení zastavitelných ploch [rozpor s §55 odst. 3 a §5 odst. 6
zákona č. 183/2006 Sb., o územním plánování a stavebním řádu (stavební zákon)];
• Nesplnění podmínek pro zábor zemědělského půdního fondu, nejednoznačná etapizace
výstavby;
• Nedostatky odůvodnění souladu opatření obecné povahy s §18 a §19 stavebního zákona;
• Nepřezkoumatelnost opatření obecné povahy ve vztahu k dílčí změně 6.02;
• Nedostatky odůvodnění souladu opatření obecné povahy s udržitelným rozvojem území;
• Nepřehlednost procesu pořizování územně plánovací dokumentace;
• Neexistence usnesení o schválení pořízení změny č. 5 územního plánu obce Moravany ;
• Neprojednání a neodsouhlasení některých úprav dílčích změn n a veřejném zasedání
zastupitelstva obce;
• Porušení §8 zákona č. 159/2006 Sb., o střetu zájmů, a §83 odst. 2 zákona č. 128/2000 Sb.,
o obcích (obecní zřízení);
• Fyzické útoky na starostku obce;
• Rozpor změn územního plánu s nadřazenou územně plánovací dokumentací.
II. Vyjádření odpůrce
Odpůrce ve svém vyjádření, kromě toho, že nesouhlasil s většinou námitek ve věci samé,
se především zaměřil na otázku aktivní procesní legitimace navrhovatelů. Podle odpůrce představuje
správní soudnictví včetně řízení o zrušení opatření obecné povahy nebo jeho části ochranu konkrétních
subjektivních veřejných práv navrhovatelů a nezná actio popularis (s výjimkou §66 s. ř. s.). Navrhovatelé
v tomto soudním řízení nehájí žádná svá subjektivní veřejná práva, resp. žádné takové právo nebylo
dotčeno skutečnostmi uvedenými v jejich návrhu. Navíc podle odpůrce dotčení na právech tvrzené
v části II návrhu a porušení zákona tvrzené v části III návrhu vzájemně nekoresponduje.
V této souvislosti odkazuje na usnesení zdejšího soudu ze dne 30. 11. 2006, č. j. 2 Ao 2/2006 - 62,
s tím, že návrh na zrušení opatření obecné povahy nebo jeho části představuje procesní prostředek
ochrany proti výslednému opatření obecné povahy, nikoliv proti procesu jeho přijímání. Návrh odpůrce
označuje za pokus třech fyzických osob o zásah do svrchované pravomoci zastupitelstva obce věcně
rozhodnout o územním plánu obce (o čemž má svědčit text na s. 7 - 9 návrhu spojující dotčení práv
navrhovatelů s hrozící změnou obce Moravany na „střední město“).
Tvrzení navrhovatelů ohledně zkrácení jejich vlastnického práva jsou podle přesvědčení
odpůrce velice obecná, paušální, spekulativní a ničím konkrétním nepodložená a navíc nepředstavují
tvrzené reálné dotčení na konkrétních veřejných subjektivních právech navrhovatelů, jak je vymezila
judikatura Nejvyššího správního soudu. O tom svědčí i absurdní tvrzení navrhovatelů na s. 8 návrhu,
že v podstatě všichni vlastníci nemovitostí v obci Moravany by mohli být aktivně legitimováni k podání
návrhu na zrušení napadeného opatření obecné povahy. Obsahem návrhu nejsou logická a myslitelná
tvrzení o možnosti dotčení právní sféry navrhovatelů napadeným opatřením obecné povahy,
jak vyplývá z usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 21. 7. 2009,
č. j. 1 Ao 1/2009 - 120, publikovaném pod č. 1910/2009 Sb. NSS. Navrhovatelé nejsou ani
ve smyslu rozsudku ze dne 21. 4. 2010, č. j. 8 Ao 1/2010 - 89 v postavení osob majících přímý
a nezprostředkovaný vztah k některé části území, které je změnou územního plánu regulováno,
ani v postavení osob, jejichž vlastnické nebo jiné právo k nemovitosti nacházející se mimo regulované
území by bylo přímo dotčeno určitou aktivitou, jejíž provozování na území regulovaném územním
plánem tento plán připouští, ani tzv. „dotčenou veřejností“ ve smyslu článku 9 odst. 2 a 3 Aarhuské
úmluvy.
Zejména pak odpůrce namítl, že návrh je nepřípustný, neboť navrhovatelé v procesu pořizování
opatření obecné povahy neuplatnili žádné námitky nebo připomínky. Odpůrce si je vědom, že s. ř. s.
výslovně nestanoví uplatnění námitek či připomínek jako podmínku p řípustnosti návrhu a nečiní
tak výslovně ani stavební zákon; to však nic nemění na principiální subsidiaritě správního soudnictví
odvozené od principu dělby veřejné moci a na ustanovení §5 s. ř. s. požadujícím vyčerpání řádných
opravných prostředků. Návrh je prvým krokem navrhovatelů brojícím proti opatření obecné povahy
po mnohaletém procesu jeho tvorby, ačkoliv jim žádná skutečnost nebr ánila v uplatnění připomínek
či námitek. Odpůrce poukazuje na procesní koncentraci, která váže uplatnění námitek a připomínek
k jednotlivým fázím procesu tvorby územního plánu, zejména na §52 odst. 3 a 4 stavebního zákona.
Podle odpůrce by bylo zcela nelogické, neúčelné a nehospodárné likvidovat zákonodárcem racionálně
zakotvenou procesní koncentraci a umožnit dotčeným osobám dodatečně uplatnit připomínky
či námitky, jež by již v řízení o územním plánu dávno uplatnit nemohly. Tím by se zásadně oslabovala
právní jistota všech osob a orgánů dotčených územním plánem; dotčeným orgánům by navíc bylo zcela
upřeno vyjádřit se k námitkám směřujícím proti jejich stanoviskům. Námitky či připomínky je třeba
z tohoto úhlu považovat za řádné opravné prostředky ve smyslu §5 s. ř. s. Odpůrce odkazuje
na judikaturu Nejvyššího správního soudu, v níž údajně zdejší soud vyslovil, že uplatnění námitek
v řízení před správním orgánem je podmínkou pro přípustnost návrhu na zrušení opatření obecné
povahy soudem (rozsudek ze dne 18. 11. 2009, č. j. 9 Ao 2/2009 - 54 a ze dne 5. 5. 2010,
č. j. 3 Ao 2/2010 - 55).
III. Replika navrhovatelů
V replice k vyjádření odpůrce navrhovatelé tvrdí, že na námitky a připomínky uplatnitelné
v procesu pořizování územního plánu či jeho změny není možné nahlížet jako na řádný opravný
prostředek. Za prvé k podání připomínek je sice oprávněn každý, nicméně o podaných připomínkách
se nevydává rozhodnutí, k připomínkám se pouze přihlédne. Za druhé okruh osob, které jsou dle §52
odst. 3 stavebního zákona oprávněny podat námitku, je podstatně užší než okruh osob aktivně žalobně
legitimovaných podle §101a odst. 1 s. ř. s. Námitka tedy nemůže být pro řadu subjektů legitimovaných
k podání soudního návrhu opravným prostředkem, neboť k jejímu podání nejsou oprávněny. Za třetí
projednávání změn bylo chaotické, změny byly nejprve prezentovány samostatně a působily
tak dojmem přiměřených menších změn. Teprve poté, kdy se všechny změny začaly projednáva t naráz
a byly zveřejněny v Moravanských listech dne 6. 5. 2009 si dotčená veřejnost uvědomila jejich rozsah.
Vzhledem k rozsahu změn považovala dotčená veřejnost za adekvátní podrobit připravované změny
územního plánu místnímu referendu než individuálním námitkám. Krokem brojícím
proti předmětnému opatření obecné povahy tedy nebyl jen návrh Ne jvyššímu správnímu soudu,
ale i jemu předcházející návrh na uspořádání místního referenda. Za čtvrté navrhovatelé nesouhlasí
s absolutním pojetím koncentrační zásady prezentovaným odpůrcem: pokud dojde k upozornění
na nezákonnost postupu správního orgánu až poté, co uplyne lhůta k podání námitek, nemůže správní
orgán namítanou nezákonnost ignorovat, nýbrž se jí musí zabývat z úřední povinnosti; k tomu odkazují
na rozsudek Vrchního soudu v Praze ze dne 17. 5. 1999, č. j. 6 A 95/94 - 87. Za páté, pokud odpůrce
poukazuje na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 18. 11. 2009, č. j. 9 Ao 2/2009 - 54, účelově
z něj dovozuje, že nepodání námitek je překážkou pro aktivní žalobní legitimaci. Tento rozsudek
zohlednil nepodání námitek pouze ve vztahu k posuzování proporcionality napadeného opatření
obecné povahy, nikoliv ve vztahu k aktivní legitimaci. Konečně za šesté navrhovatelé poukazují
na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 27. 5. 2010, č. j. 9 Ao 1/2010 - 84, kterým bylo
meritorně rozhodováno o návrhu dotčených vlastníků, ačkoliv žádný z nich při pořizování územního
plánu námitku nepodal.
IV. Důvody předložení věci rozšířenému senátu
Rozhodující první senát po předběžné poradě dospěl k závěru, že jsou dány důvody
pro předložení věci rozšířenému senátu. Prvním důvodem je rozporná judikatura Nejvyššího správního
soudu týkající se podmínek aktivní procesní legitimace k podání návrhu na zrušení opatření obecné
povahy – územního plánu nebo jeho změny spočívající v konfliktních názorech vyjádřených v usnesení
ze dne 30. 11. 2006, č. j. 2 Ao 2/2006 - 62, a v rozsudku ze dne 5. 5. 2010, č. j. 3 Ao 2/2010 - 55.
Druhým důvodem je nesouhlas prvního senátu s názorem vysloveným devátým senátem v rozsudku
ze dne 18. 11. 2009, č. j. 9 Ao 2/2009 - 54, ohledně vlivu nepodání námitek navrhovateli v průběhu
pořizování územního plánu na soudní přezkum tohoto plánu.
IV. 1 Podání námitek či připomínek a aktivní procesní legitimace
V usnesení ze dne 30. 11. 2006, č. j. 2 Ao 2/2006 - 62, Nejvyšší správní soud mimo jiné
konstatoval: „v projednávané věci, kdy je napadena změna územního plánu, není v zásadě podstatné, zda navrhovatel
byl účastníkem předchozího řízení o pořizování územně plánovací dokumentace, jelikož účastenství v tomto typu
správního řízení a v řízení o soudním přezkumu vydaného rozhodnutí je třeba posuzovat relativně odděleně. Koncepce
soudního přezkumu v řízení o návrhu na zrušení opatření obecné povahy totiž není z aložena na principu formální
či materiální subsidiarity v tom smyslu, že by aktivní legitimace k podání takovéhoto návrhu náležela pouze tomu,
kdo svoje práva uplatňoval v řízení předchozím, tzn. v řízení o vydání opatření obecné povahy. V projednávané věci
to konkrétně znamená, že není rozhodné, zda a jakým způsobem navrhovatel uplatňoval svoji námitku,
příp. připomínku, v řízení před odpůrcem, nýbrž zda v podaném návrhu skutečně tvrdí reálné porušení svých existujících
práv.“ Toto usnesení bylo napadeno před rozšířeným senátem ve věci sp. zn. 1 Ao 1/2009 a částečně
překonáno (viz usnesení ze dne 21. 7. 2009, č. j. 1 Ao 1/2009 - 120, publikované pod č. 1910/2009 Sb.
NSS); rozšířený senát se však otázkou nutnosti uplatnit námitky nebo připomínky jako podmín kou
aktivní procesní legitimace navrhovatele nezabýval. Citovaný právní názor druhého senátu
proto překonán nebyl.
V rozsudku ze dne 5. 5. 2010, č. j. 3 Ao 2/2010 - 55 ovšem třetí senát dospěl k následujícímu
závěru: „Nejvyšší správní soud při posuzování aktivní legitimace navrhovatele k předmětnému řízení vychází ze shora
již připomínaného ustanovení §101a s. ř. s., kde se uvádí, že: N ávrh na zrušení opatření obecné povahy nebo jeho části
může podat ten, kdo tvrdí , že byl na svých právech opatřením obecné povahy, vydaným správním orgánem zkrácen.
Nejvyšší správní soud je toho názoru, že takto tvrdit zkrácení na svých právech může jen ten, komu přísluší ochrana
před zkrácením na jeho právech již v řízení o opatření obecné povahy před správním orgánem. Tam pr o účely
takové ochrany přichází v úvahu uplatnění námitek, přičemž §52 odst. 2 stavebního zákona, ve spojení s jeho §55
odst. 2, uvádí, že námitky proti návrhu územního plánu, resp. jeho změny, mohou podat pouze vlastníci pozemků
a staveb dotčených návrhem veřejně prospěšných staveb, veřejně prospěšných opatření a zastavitelných ploch a zástupce
veřejnosti. Nejvyšší správní soud přitom již judikoval, že uplatnění námitek v řízení před správním orgánem
je podmínkou pro přípustnost návrhu na zrušení opatření obecné povahy soudem. V rozs udku ze dne 18. 11. 2009,
č. j. 9 Ao 2/2009 - 54 Nejvyšší správní soud v tomto směru jmenovitě uvedl: N ámitkou omezení vlastnických a jiných
věcných práv spočívající v určení jiného funkčního využití pozemků v novém územním plánu obce se soud může na návrh
vlastníka takových pozemků zabývat v řízení podle §101a a násl. s. ř. s. pouze tehdy, vyslovil-li vlastník dotčených
pozemků (navrhovatel) v procesu přijímání a schvalování nového územního plánu obce své námitky nebo připomínky
proti novému funkčnímu využití pozemků, a tedy obci umožnil se s těmito výhr adami seznámit a reagovat
na ně prostřednictvím vypořádání námitek nebo připomínek dle §53 odst. 1 stavebního zákona z roku 2006.“
Rozsudek třetího senátu je v rozporu s usnesením druhého senátu, jestliže za podmínku aktivní
procesní legitimace k podání návrhu na zrušení opatření obecné povahy nebo jeho části – územního
plánu nebo jeho změny – považuje skutečnost, že se navrhovatel aktivně účastnil procesu pořizování
územního plánu nebo jeho změny, a to uplatněním námitek. Třetí se nát rovněž nesprávně odkázal
na rozsudek devátého senátu, který, jak bude uve deno níže, se otázkou absence námitek navrhovatele
v procesu pořizování územního plánu nebo jeho změny zabýval pouze ve vztahu k posouzení
legitimace věcné, nikoliv legitimace procesní.
Má-li se první senát připojit k jednomu ze zmiňovaných právních názorů, učiní tak ve vztahu
k názoru druhého senátu, přičemž se rovněž ztotožňuje s argumentací navrhovatelů
k této problematice v jejich replice. Z ustanovení §101a odst. 1 neplyne, že by se navrhovatel musel
aktivně účastnit procesu přijímání územního plánu nebo jeho změny prostřednictvím podání námitek
či připomínek. Námitky navíc může podat jen omezený okruh osob, s čímž předmětné ustanovení
vůbec nepočítá.
Argumentace třetího senátu vychází z premisy, že tvrdit zkrácení na právech před soudem může
jenom ten, komu přísluší ochrana před zkrácením na jeho právech již v řízení o opatření obecné
povahy před správním orgánem. S touto úvahou se však první senát neztotožňuje. Dojde-li opatřením
obecné povahy ke zkrácení práv určitého subjektu, pak skutečnost, že v řízení před správním orgánem
existuje nějaký prostředek nápravy, nemůže být určující pro možnost subjektu tvrdit zkrácení
svých práv. I v případech, kdy žádná ochrana v řízení před správním orgánem neexistuje, může subjekt
validně tvrdit, že ke zkrácení jeho práv došlo, a tudíž naplnit podmínky aktivní legitimace. Jinými slovy
možnost podat námitky a připomínky v řízení před správním orgánem nijak nesouvisí s možností tvrdit
zkrácení na právech před soudem.
Jinou otázkou je nutnost vyčerpání existujících opravných prostředků (námitek, připomínek)
v řízení před správním orgánem před podáním návrhu k soudu, čímž argumentuje odpůrce.
Podle mínění prvního senátu však ani tato argumentace názor třetího senátu nepodporuje. Předně
o podaných připomínkách se v rámci procesu přijímání územního plánu nebo jeho změny formálně
nerozhoduje a pouze se k nim přihlíží: o řádném opravném prostředku tudíž nemůže být řeč. Námitky
potom nelze za opravný prostředek považovat z toho důvodu, že její podání je umožněno jen značně
úzkému okruhu subjektů. Není-li aktivní procesní legitimace v §101a odst. 1 s. ř. s. omezena
jen na „námitkáře“ v procesu pořizování územního plánu nebo jeho změny, nemůže být ani podání
námitky podmínkou přístupu k soudu. V opačném případě by docházelo k nedůvodnému rozlišování
mezi potenciálními navrhovateli: zatímco někteří navrhovatelé – osoby oprávněné podat námitku –
by tuto námitku museli uplatnit, jinak by byl jejich návrh nepřípustný, všichni ostatní navrhovatelé
by v podání návrhu žádnou takovou podmínkou omezeni nebyli.
IV. 2 Podání námitek či připomínek jako skutečnost ovlivňující rozsah soudního přezkumu
První senát se ztotožňuje s názorem devátého senátu vysloveným v citovaném rozsudku
ze dne 18. 11. 2009, č. j. 9 Ao 2/2009 - 54, že rezignace na podání námitky v průběhu procesu
pořizování územního plánu (jeho změny) musí být zohledněna v rámci pátého kroku algoritmu
soudního přezkumu opatření obecné povahy – tj. při přezkumu proporcionality napadeného opatření
obecné povahy (k jednotlivým krokům viz rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 27. 9. 2005,
č. j. 1 Ao 1/2005 - 98, publikovaný pod č. 740/2006 Sb. NSS). V této fázi přezkumu dochází k vážení
veřejného a soukromého zájmu. Pokud však navrhovatel nepodal v průběhu pořizování územního
plánu nebo jeho změny námitku, ač tak učinit mohl, nedošlo ke střetu veřejného a soukromého zájmu,
a soud se proto porušením proporcionality nemůže zabývat. Podle názoru prvního senátu
je k posouzení takového střetu primárně povolán správní orgán (odpůrce): není úlohou soudu,
aby jako první rozhodoval o přiměřenosti úpravy obsažené v územním plánu nebo v jeho změně.
Odpůrce tedy musí mít prostor k tomu, aby mohl výhrady navrhovatele posoudit. První senát se přitom
domnívá, že navrhovatel – není-li osobou oprávněnou podat námitky – musí v procesu pořizování
územního plánu nebo jeho změny podat alespoň připomínky, aby identifikoval svůj soukromý zájem
a umožnil odpůrci k němu přihlédnout při tvorbě územního plánu nebo jeho změny.
Pokud připomínky nepodá, nemůže ani soud v řízení o zrušení opatření obecné povahy nebo jeho části
posuzovat, zda bylo dosaženo přiměřeného vztahu mezi zájmem soukromým a veřejným.
Z rozhodnutí devátého senátu lze ovšem dovodit, že neuplatnění námitek v průběhu procesu
pořizování územního plánu (jeho změny) je třeba zohlednit i ve čtvrtém kroku algoritmu přezkumu
opatření obecné povahy (soulad s hmotným právem). V předmětném rozsudku uvedl: „Nejvyšší správní
soud k uvedenému tvrzení navrhovatele odkazuje na výše uvedené a konstatuje, že žalobce svou neúčastí na procesu
přijímání územního plánu obce, zejména nepodáním námitek proti nově navrhovanému funkčnímu využití jeho pozemků,
znemožnil odpůrci, aby seznal jeho zájem, jeho námitku posoudil a vyjádřil se též k posou zení veřejného zájmu oproti
jím vyslovenému soukromému zájmu. Odpůrce má nejen povinnost, ale též možnost v yjádřit se a rozhodnout
pouze o zákonným způsobem uplatněných námitkách. (…) Navrhovatel se v projednávané věci procesu přijímání
územního plánu neúčastnil, nepodal proti nově navrhovanému funkčnímu využití jeh o pozemků žádné námitky,
ač tak učinit mohl, v důsledku toho nelze dovodit postoj odpůrce a zpochybňovat jeho případné závěry, kt eré nevyslovil
a neměl k tomu v důsledku jednání navrhovatele v rámci nového územního plánu příležitost.“
První senát ovšem zastává názor, že případná aktivní neúčast navrhovatele v procesu pořizování
územního plánu spočívající v nepodání námitek nebo i připomínek, nemůže mít vliv na postup soudu
v prvních čtyřech krocích algoritmu přezkumu opatření obecné povahy – územního plánu
nebo jeho změny. V těchto krocích totiž nejde o vážení soukromého a veřejného zájmu,
ale o posouzení souladu napadeného opatření obecné povahy s hmotným a procesním právem
a o ověření pravomoci a působnosti odpůrce vydat takové opatření obecné povahy. Při zkoumání
těchto otázek musí soud postupovat, aniž by byl vázán důvody návrhu, tj. musí je zkoumat i z úřední
povinnosti (§101d odst. 1 s. ř. s.). Není proto možné zohledňovat skutečnost, zda navrhovatel uplatnil
v procesu pořizování územního plánu nebo jeho změny námitky či připomínky.
Tento závěr není dle mínění prvního senátu narušen ani argumentací odpůrce založenou
na procesní koncentraci při pořizování územního plánu a jeho změn (srov. §47 odst. 2 poslední věta,
§48 odst. 2 poslední věta, §52 odst. 3 třetí věta, §53 odst. 2 poslední věta stavebního zákona).
Kromě toho, že námitky a připomínky nelze považovat za opravné prostředky, a tudíž jejich
koncentrace by neměla mít žádný vliv na rozsah soudního přezkumu, poukazuje první senát
na usnesení rozšířeného senátu ze dne 26. 8. 2008, č. j. 7 Afs 54/2007 - 62, publikované
pod č. 1742/2009 Sb. NSS. V tomto usnesení rozšířený senát konstatoval, že v případě koncentrace
správního řízení „žalobce zajisté nemůže účinně zpochybňovat zákonnost postupu žalovaného správního orgánu
a vytýkat mu jako procesní vadu, že se nevypořádal se skutečnostmi či právními námitkami, které ve správním řízení
neuvedl nebo které uplatnil opožděně, může však bez omezení namítat nesprávné právní posouzení věci,
k němuž žalovaný svým postupem dospěl.“ První senát je přesvědčen, že názor rozšířeného senátu je plně
použitelný i pro řízení o zrušení opatření obecné povahy nebo jeho části a že ve spojení se zákonným
požadavkem na přezkum zákonnosti opatření obecné povahy z úřední povinnosti neumožňuje, aby byl
soudní přezkum v krocích jedna až čtyři předmětného algoritmu jakkoliv omezován tím,
že navrhovatel nepodal v procesu pořizování územního plánu nebo jeho části námitky či připomínky.
V. Otázky předložené rozšířenému senátu
Ze shora uvedených důvodů je věc v souladu s §17 odst. 1 s. ř. s. předkládána rozšířenému
senátu k zodpovězení těchto otázek:
1. Je podání námitek či připomínek v průběhu pořizování územního plánu
nebo jeho změny podmínkou aktivní legitimace k podání návrhu na zrušení
takového územního plánu nebo jeho změny podle dílu 7. hlavy II. části III. s. ř. s.?
2. V jakém kroku algoritmu přezkumu opatření obecné povahy – územního plánu
nebo jeho změny – je třeba zohlednit skutečnost, že navrhovatelé v průběhu pořizování
územního plánu nebo jeho změny nepodali námitky či připomínky?
Poučení: Proti tomuto usnesení nejsou opravné prostředky přípustné. Rozšířený senát bude
ve věci rozhodovat ve složení: JUDr. Josef Bax a, JUDr. Michal Mazanec, JUDr. Karel
Šimka, JUDr. Jaroslav Vlašín, JUDr. Marie Turková, JUDr. Miluše Došková
a JUDr. Jakub Camrda. Účastníci mohou namítnout podjatost těchto soudců
(§8 odst. 1 s. ř. s.) do jednoho týdne od doručení tohoto usnesení. Účastníci se dále
mohou ve lhůtě jednoho týdne od doručení tohoto usnesení vyjádřit k otázkám
předloženým rozšířenému senátu.
V Brně dne 22. června 2010
JUDr. Marie Žišková
předsedkyně senátu