ECLI:CZ:NSS:2010:1.AS.22.2010:56
sp. zn. 1 As 22/2010 - 56
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedkyně JUDr. Marie Žiškové a soudců
JUDr. Lenky Kaniové a JUDr. Zdeňka Kühna v právní věci žalobce T. K., zastoupeného
Mgr. Vojtěchem Fořtem, advokátem se sídlem Npor. O. Bartoška 15, 344 01 Domažlice,
proti žalovanému Krajskému úřadu Plzeňského kraje, odboru dopravy a silničního hospodářství,
se sídlem Škroupova 18, 306 13 Plzeň, proti rozhodnutí žalovaného ze dne 12. 11. 2009,
č. j. DSH/14882/09, v řízení o kasační stížnosti žalobce proti usnesení Krajského soudu v Plzni
ze dne 13. 1. 2010, č. j. 17 Ca 60/2009 - 25,
takto:
Usnesení Krajského soudu v Plzni ze dne 13. 1. 2010, č. j. 17 Ca 60/2009 - 25,
se zrušuje a věc se vrací tomuto soudu k dalšímu řízení.
Odůvodnění:
Rozhodnutím ze dne 12. 11. 2006, č. j. DSH/14882/09, zamítl žalovaný odvolání žalobce
proti rozhodnutí Městského úřadu Domažlice, odboru projednávání přestupků, ze dne 17. 9. 2009,
č. j. OPP-4879/09-35908/2009/Mencl., jímž byl žalobce uznán vinným ze spáchání přestupku
proti bezpečnosti a plynulosti provozu na pozemních komunikacích podle ustanovení §22 odst. 1
písm. f) zákona č. 200/1990 Sb., o přestupcích, ve znění pozdějších předpisů (dále též „zákon
o přestupcích“), neboť svým jednáním porušil ustanovení §4 písm. c) zákona č. 361/2000 Sb.,
o provozu na pozemních komunikacích a o změnách některých zákonů, ve znění pozdějších předpisů,
za což mu byla uložena pokuta v částce 5 000 Kč, zákaz činnosti spočívající v zákazu řízení všech
motorových vozidel na dobu 6 měsíců a povinnost zaplatit náklady řízení spojené s projednáním
přestupku ve výši 1000 Kč. Výše uvedeného přestupku se žalobce dopustil tím, že dne 21. 4. 2009
v 11:45 hodin na silnici II. třídy č. 193 ve směru jízdy od obce Horšovský Týn na obec Domažlice
při řízení vozidla Citroën Berlingo, předjížděl vozidlo, v místě, kde je předjíždění zakázáno dopravní
značkou B21a.
Žalobce brojil proti rozhodnutí žalovaného žalobou, jíž se domáhal jeho zrušení. Podrobně
zopakoval průběh řízení před správními orgány a uvedl, že žalovaný k prvnímu odvolání žalobce
nejprve rozhodnutím ze dne 20. 8. 2009, č. j. DSH/8345/09, zrušil první rozhodnutí Městského úřadu
Domažlice a věc mu vrátil k novému projednání. Správní orgán prvního stupně následně provedl
dodatečné důkazní řízení, v jehož průběhu vyslechl policisty, kteří se nacházeli v žalobcem
předjížděném vozidle. Na základě provedení těchto nových důkazů vydal Městský úřad Domažlice
1. 9. 2009 shora uvedené rozhodnutí. Rovněž toto rozhodnutí napadl žalobce odvoláním, v němž
setrval na svých argumentech obsažených v prvním odvolání a rovněž reagoval na provedené výslechy
svědků. Dále v žalobě (pod bodem I./5) uvedl: „Zde bychom chtěli jenom podotknout, že výpovědi příslušníků
Policie ČR byly v podstatě naprosto nesmyslné, protože každý z nich tvrdil, že k předjetí došlo na jiném místě. Jediné
na čem se shodli, bylo to, že jeli normální rychlostí 90 km/hod.!? Už toto tvrzení je zarážející, jelikož předmětný úsek
se 90ti kilometrovou rychlostí vůbec nedá projet, a tudíž je absurdní, aby je žalobce ještě mohl předjet. To by se svojí
dodávkou na velmi krátkém úseku musel vyvinou rychlost minimálně 110 km/hod. MÚ Domažlice neprovedl žalobcem
navržené důkazy, když z těchto důkazů by bylo patrné, jak nesmyslná jsou tvrzení policistů.“ Žalobce uzavřel,
že se cítí rozhodnutím správních orgánů obou stupňů poškozen a zkrácen na svých právech a navrhl,
aby Krajský soud v Plzni napadené rozhodnutí zrušil, případně aby snížil sankci uloženou žalobci
v napadeném rozhodnutí.
Krajský soud v Plzni usnesením ze dne 17. 12. 2009, č. j. 17 Ca 60/2009 - 19, žalobce vyzval,
aby „ve lhůtě dvou týdnů ode dne doručení tohoto usnesení odstranil vadu žaloby spočívající v nedostatečném vylíčení
žalobních bodů, a to tak, že doplní žalobní body uvedené pod bodem I./5 žaloby o konkrétní právní důvody, na jejichž
základě považuje výrok napadeného rozhodnutí žalovaného za nezákonný, tj. uvede ustanovení konkrétních právních
předpisů, která dle jeho názoru žalovaný porušil“. Krajský soud konstatoval, že žalobní body vymezil žalobce
v podané žalobě toliko v rovině skutkové, nikoliv v rovině právní. Vyzval jej proto, aby uvedenou vadu
žaloby odstranil tím že doplní žalobní body uvedené v žalobě „o konkrétní právní důvody (ustanovení
konkrétního právního předpisu), na jejichž základě považuje napadené rozhodnutí za nezákonné“. Současně žalobce
poučil, že pokud nebude ve stanovení lhůtě vada žaloby odstraněna, krajský soud ji odmítne.
Žalobce žalobu ve lhůtě určené krajským soudem pro odstranění vad žaloby nedoplnil,
proto ji krajský soud usnesením ze dne 13. 1. 2010, č. j. 17 Ca 60/2009 - 25, odmítl. V odůvodnění
uvedl, že žalobu nebylo možné projednat, neboť z ní nebyly patrné právní důvody, na jejichž základě
považuje žalobce výrok napadeného rozhodnutí za nezákonný. Byť žalobce v bodě I./5 žaloby
do určité míry formuloval své skutkové výhrady vůči napadenému rozhodnutí, neuvedl, jaká ustanovení
právních předpisů měl žalovaný v důsledku shora uvedených výhrad svým postupem porušit. V řízení
o žalobě proti rozhodnutí správního orgánu je to právě žalobce, kdo disponuje předmětem řízení
a kdo určuje rozsah, v jakém je rozhodnutí správního orgánu soudem přezkoumáno, proto absence
řádně formulovaného žalobního bodu způsobuje překážku bránící věcném projednání žaloby soudem.
V tomto výlučně návrhovém řízení není soud oprávněn jakýmkoli způsobem zasahovat do dispozice
žalobce a za žalobce případné nezákonnosti napadeného rozhodnutí vyhledávat (k tomu krajský soud
odkázal na rozsudek rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 20. 12. 2005,
č. j. 2 Azs 92/2005 - 58). V dané věci došlo k naplnění předpokladů uvedených v §37 odst. 5 zákona
č. 150/2002 Sb., soudní řád správní, ve znění pozdějších předpisů (dále též „s. ř. s.“), proto krajský
soud žalobu odmítl.
Žalobce (dále též „stěžovatel“) napadl usnesení krajského soudu včas podanou kasační stížností
namítaje, že jsou dány důvody uvedené v ustanovení §103 odst. 1 písm. a) a e) s. ř. s., tj. nezákonnost
spočívající v nesprávném posouzení právní otázky soudem v předcházejícím řízení, respektive
nezákonnost rozhodnutí o odmítnutí návrhu nebo zastavení řízení.
Stěžovatel nesouhlasí se závěrem krajského soudu, že podaná žaloba neobsahuje všechny
náležitosti vyjmenované v ustanovení §71 odst. 1 s. ř. s. a má za to, že z podané žaloby je patrné,
v čem nezákonnost napadeného rozhodnutí spočívá. Z předmětného návrhu lze dovodit, že stěžovatel
byl uznán vinným ze spáchání přestupku, který byl vyvolán provokací ze strany Policie ČR,
což považuje za nepřípustné a odporující principu dobré správy. Podle stěžovatele se řidič vozidla
Policie ČR díky své pomalé jízdě také dopustil přestupku, a proto je nespravedlivé postihovat
stěžovatele za přestupek vyprovokovaný protiprávním jednáním řidiče vozidla Policie ČR. Jednání
stěžovatele nenaplňuje materiální znak přestupku, neboť nelze považovat za nebezpečné jednání
vyprovokované samotným orgánem veřejné moci. Stěžovatel připomněl, že již ve správním řízení
navrhoval provedení důkazů, jež nebyly správními orgány akceptovány. Závěrem shrnul,
že „[t]oto všechno vcelku jednoznačně vyplývá z našeho žalobního návrhu, který byl, dle našeho názoru KS v Plzni
odmítnut jako neúplný. V podstatě nevíme, co bychom do našeho původního žalobního návrhu dále doplňovali,
když v něm bylo vše řečeno“.
Ze všech shora uvedených důvodů stěžovatel navrhl, aby Nejvyšší správní soud usnesení
Krajského soudu v Plzni zrušil a věc mu vrátil k dalšímu řízení.
Vyjádření žalovaného ke kasační stížnosti nebylo vyžádáno, neboť se jedná o věc týkající
se výlučně stěžovatele.
Kasační stížnost je důvodná.
Nejvyšší správní soud při posuzování kasační stížnosti nejprve hodnotil, zda jsou splněny
podmínky řízení, přičemž dospěl k závěru, že kasační stížnost má požadované náležitosti, byla podána
včas a osobou oprávněnou, a není důvodné kasační stížnost odmítnout pro nepřípustnost.
Stěžovatel ve svém podání podřadil důvody kasační stížnosti pod ustanovení §103 odst. 1 písm.
a) a e) s. ř. s. Pokud ovšem stěžovatel kasační stížností napadá usnesení o odmítnutí žaloby, z povahy
věci pro něj přichází v úvahu pouze kasační důvody podle ustanovení §103 odst. 1 písm. e) s. ř. s.
spočívající v tvrzené nezákonnosti rozhodnutí o odmítnutí návrhu. Nejvyšší správní soud je v řízení
o kasační stížnosti oprávněn zkoumat, zda rozhodnutí krajského soudu a důvody,
o které se toto rozhodnutí opírá, jsou v souladu se zákonem; jeho úkolem není přímo přezkoumávat
samotné žalobou napadené správní rozhodnutí, nýbrž prověřovat, zda soud při takovémto přezkumu
postupoval a uvažoval správně. Rozsah přezkumu rozhodnutí soudu je tak vymezen povahou
a obsahem přezkoumávaného rozhodnutí. Jestliže krajský soud žalobu odmítl a věc samu neposuzoval,
může Nejvyšší správní soud v řízení o kasační stížnosti pouze přezkoumat, zda krajský soud správně
posoudil podmínky pro odmítnutí žaloby, nemůže se však již zabývat námitkami týkajícími se „merita
věci“, tedy toho, zda správní rozhodnutí jsou zákonná či nikoli (srov. rozsudek Nejvyššího správního
soudu ze dne 12. 3. 2009, č. j. 3 As 44/2008 - 80, dostupný na www.nssoud.cz).
Nejvyšší správní soud tedy v řízení o kasační stížnosti stěžovatele zkoumal, zda podaná žaloba
obsahovala žalobní body, resp. zda krajský soud stěžovatele oprávněně vyzval k jejich doplnění
a po marném uplynutí lhůty žalobu odmítl v souladu se zákonem.
Soudní řád správní stanoví obecné (§37 odst. 2 a 3 s. ř. s.) a zvláštní (§71 odst. 1 s. ř. s.)
náležitosti žaloby ve správním soudnictví. Mezi nezbytné náležitosti žaloby patří mimo jiné
podle §71 odst. 1 písm. d) s. ř. s. také vymezení žalobních bodů, z nich musí být patrno, z jakých
skutkových a právních důvodů považuje žalobce napadené výroky rozhodnutí za nezákonné
nebo nicotné. Nejvyšší správní soud již v rozsudku ze dne 12. 3. 2009, č. j. 3 As 44/2008 - 80,
konstatoval, že „význam co nejpřesnější formulace žalobních bodů v žalobě vyplývá ze zásady dispoziční,
kterou je řízení o žalobách ve správním soudnictví ovládáno a která znamená, že soud se při přezkumu správního
rozhodnutí (s výjimkou taxativně stanovených případů) omezuje pouze na posouzení existence důvodů nezákonnosti
správního rozhodnutí, které žalobce dovozuje.“
Otázkou náležitého vymezení žalobních bodů se zabýval rozšířený senát Nejvyššího správního
soudu v rozsudku ze dne 20. 12. 2005, č. j. 2 Azs 92/2005 - 58, publikovaného pod č. 835/2006 Sb.
NSS, v němž uvedl, že „líčení skutkových okolností nemůže být toliko typovou charakteristikou určitých „obvyklých“
nezákonností, k nimž při vyřizování věcí určitého druhu může docházet, nýbrž zcela jasně individualizovaným,
a tedy od charakteristiky jiných konkrétních skutkových dějů či okolností jednoznačně odlišitelným popisem. (…) Žalobce
je též povinen vylíčit, jakých konkrétních nezákonných kroků, postupů, úkonů, úvah, hodnocení či závěrů se měl správní
orgán vůči němu dopustit v procesu vydání napadeného rozhodnutí či přímo rozhodnutím samotným, a rovněž je povinen
ozřejmit svůj právní náhled na to, proč se má jednat o nezákonnosti“. Rovněž Ústavní soud ve svém nálezu sp.
zn. III. ÚS 236/99 ze dne 13. 1. 2000 (N 5/17 SbNU 35), k otázce formulace žalobních bodů
zdůraznil, že přístup, jenž „by konkrétní právní argumentaci obsahovou, neobsahující však odkaz na přesně označené
ustanovení právního předpisu, považoval k naplnění zásady dispoziční v řízení o přezkoumání zákonnosti rozhodnutí
orgánu veřejné správy za nedostatečnou, nutno považovat za přepjatý formalismus, v důsledku kterého je dotčeno
základní právo plynoucí z čl. 36 odst. 1 a 2 Listiny.“ Žalobce tedy svá konkrétní a dostatečně
individualizovaná skutková tvrzení nemusí podřazovat pod přesná ustanovení právních předpisů,
neboť i nadále platí, že soud zná právo (iura novit curia).
V posuzovaném případě stěžovatel v podané žalobě podrobně popsal průběh přestupkového
řízení před správními orgány obou stupňů. V části I./5 žaloby zřetelně vymezil důvody, na základě
kterých považuje napadené rozhodnutí za nezákonné. Především namítal rozpory ve výpovědích
vyslýchaných policistů ohledně místa, kde došlo k předjetí vozidla, a dále nesouhlasil se skutečností,
že správní orgán prvního stupně neprovedl jím navrhované důkazy. Krajský soud tyto skutkové
okolnosti daného případu rozpoznal. Následně však stěžovatele vyzval k doplnění právních důvodů
žaloby, tedy slovy krajského soudu „k doplnění ustanovení konkrétního právního předpisu, na jejichž základě
považuje napadené rozhodnutí za nezákonné“. Popsaný postup krajského soudu je v rozporu s výše citovanou
judikaturou, z níž jednoznačně vyplývá, že stěžovatel je povinen v žalobě vylíčit konkrétní nezákonné
kroky či postupy, jichž se měl správní orgán dopustit. Soud však není oprávněn po žalobci požadovat
podřazení konkrétních skutkových okolností přesným ustanovením právního předpisu a absenci těchto
skutečností sankcionovat odmítnutím žaloby, neboť platí zásada iura novit curia. Krajským soudem
vydaná výzva k doplnění právních důvodů podané žaloby ze dne 17. 12. 2009 byla ve smyslu shora
citované judikatury přepjatým formalismem. Žaloba tak jak byla podána obsahovala dostatečně
konkrétní skutkové výhrady k postupu správního orgánu a nebylo nutné trvat na jejím doplnění
o konkrétní ustanovení právního předpisu.
Byť krajský soud v odůvodnění napadeného usnesení citoval rozsudek rozšířeného senátu
Nejvyššího správního soudu, jenž se podrobně zabýval otázkou formulace žalobních bodů, chybně
ho na posuzovaný případ aplikoval. Ve svém usnesení o odmítnutí žaloby krajský soud uvedl, že „soud
není oprávněn, tím méně povinen, jakýmkoli způsobem zasahovat do dispozice žalobce a za žalobce případné
nezákonnosti napadeného rozhodnutí vyhledávat“. Tento závěr však v daném případě není přiléhavý,
neboť žalobce v předmětném případě nezákonnosti, jichž se měl správní orgán dopustit, přesně popsal.
Uvedl, že nesouhlasí s odmítnutím provedení jím navrhovaného důkazu, a upozornil na rozpory
ve svědeckých výpovědích policistů. Na druhou stranu lze do jisté míry pochopit skutečnost, že krajský
soud maje před sebou žalobu sepsanou právním zástupcem žalobce, očekával pravděpodobně vyšší
standard předloženého podání spočívající kupř. v odkazu na dílčí ustanovení právního předpisu,
jež byla v řízení před správním orgánem porušena, nebo ve zřetelném zdůraznění žalobních bodů, resp.
jejich vizuálním odlišení od podrobné rekapitulace dosavadního průběhu správního řízení. Odporovalo
by však zásadě rovnosti zakotvené v čl. 37 odst. 3 Listiny základních práv a svobod, kdyby na účastníky
zastoupené advokáty byly soudem kladeny vyšší nároky než na účastníky bez právního zastoupení,
proto Nejvyšší správní soud nemůže aprobovat postup krajského soudu odporující shora citované
konstantní judikatuře.
Žaloba, tak jak byla podána, obsahovala dostatečně konkrétní žalobní body a byla v tomto
ohledu soudně projednatelná. Vydání výzvy k doplnění „právních důvodů žaloby“ bylo v daném
případě neproporcionální, v rozporu s právním názorem vysloveným ve shora citovaném rozsudku
rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu. Následné odmítnutí žaloby z důvodu nedoplnění
chybějících náležitostí žaloby nemělo oporu v zákoně, proto Nejvyšší správní soud usnesení krajského
soudu o odmítnutí žaloby zrušil a věc vrátil krajskému soudu k dalšímu řízení. Bude na krajském soudu,
aby v dalším řízení důkladně vyhodnotil splnění procesních podmínek řízení a pokud shledá, že splněny
byly, aby se podanou žalobou zabýval věcně.
S ohledem na výše uvedené závěry Nejvyšší správní soud zrušil napadený rozsudek Krajského
soudu v Plzni, a věc mu vrátil k dalšímu řízení, v němž bude krajský soud vázán názorem vysloveným
v rozsudku zdejšího soudu. V novém řízení rozhodne krajský soud i o náhradě nákladů řízení o kasační
stížnosti (§110 odst. 2 s. ř. s.).
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 20. dubna 2010
JUDr. Marie Žišková
předsedkyně senátu