ECLI:CZ:NSS:2010:2.AS.57.2010:111
sp. zn. 2 As 57/2010 - 111
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy JUDr. Vojtěcha Šimíčka
a soudců JUDr. Miluše Doškové a Mgr. Radovana Havelce v právní věci žalobců: a) P. P., b)
E.P., c) P. L., d) ing. J. K., e) Z.K., f) R.Š., g) V.S., zastoupených JUDr. Peterem Andrisem,
advokátem se sídlem Strojnická 11, Praha 7, proti žalovanému: Městská část Praha 2, se sídlem
Náměstí Míru 20, Praha 2, za účasti osob zúčastněných na řízení: 1) Univerzita Karlova, se
sídlem Ovocný trh 5, Praha 1, 2) Ing. K. V., 3) K. V., o kasační stížnosti žalobců a), b), c), f) a g)
proti usnesení Městského soudu v Praze ze dne 2. 2. 2010, č. j. 7 Ca 161/2008 – 68,
takto:
I. Kasační stížnost se zamítá .
II. Žalovanému se nepřiznává právo na náhradu nákladů řízení o kasační
stížnosti.
Odůvodnění:
I. Předmět řízení
[1] Žalobci a), b), c), f) a g) (dále „stěžovatelé“) brojí včasnou kasační stížností proti shora
uvedenému usnesení Městského soudu v Praze, kterým byla odmítnuta žaloba všech žalobců
proti rozhodnutí Úřadu Městské části Praha 2 (dále „žalovaný“) ze dne 7. 8. 2007,
č. j. OV/01/5076/NOV. Uvedeným rozhodnutím žalovaný rozhodl o umístění stavby
„Laboratoře PF UK v Praze, náhradní zdroj elektrické energie, přípojky inženýrských sítí, Praha
2, Nové Město, ulice Viničná 7“.
[2] Městský soud v Praze žalobu odmítl z důvodu, že žalobci nevyčerpali řádné opravné
prostředky, neboť se domáhali soudního přezkumu rozhodnutí správního orgánu I. stupně, proti
kterému bylo přípustné odvolání. Žalobu proto odmítl podle ustanovení §46 odst. 1 písm. d)
ve spojení s §68 písm. a) zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní, ve znění pozdějších
předpisů (dále jen „s. ř. s.).
II. Obsah kasační stížnosti
[3] Stěžovatelé napadají usnesení městského soudu z důvodů obsažených v ustanovení
§103 odst. 1 písm. a), b), d) a e) s. ř. s. Nesouhlasí s argumentací městského soudu, neboť
možnosti odvolání nevyužili nikoliv z vlastní vůle, nýbrž proto, že jim tento postup znemožnil
žalovaný. O vydání rozhodnutí napadeného žalobou se totiž dověděli náhodou, a to v rámci
vyřizování podnětu k opatření proti nečinnosti, kdy si při studiu spisu kopii napadeného
rozhodnutí vyžádali. Stěžovatelé podali žalobu proti rozhodnutí žalovaného z důvodu, aby
nezmeškali lhůtu stanovenou pro podání žaloby ve správním soudnictví (§72 s. ř. s.).
[4] Obsahem kasační stížnosti je popis postupu řízení před správním orgánem, kterým měli
být stěžovatelé zkráceni na právu podat řádný opravný prostředek. Jak uvádějí, do dne 3. 8. 2006
jim žalovaný doručoval písemnosti do vlastních rukou (§24 a násl. zákona č. 71/1967 Sb., o
správním řízení). Dopisem ze dne 3. 7. 2007 jim však bylo oznámeno, že se bude od této chvíle
doručovat veřejnou vyhláškou. Stěžovatelé však náhodou, prostřednictvím internetové sítě,
zjistili, že již dne 20. 3. 2007 bylo účastníkům řízení doručeno veřejnou vyhláškou oznámení
o doplnění podkladů zahájeného územního řízení a že bylo nařízeno ústní jednání na den
20. 4. 2007. Současně byli účastníci řízení poučeni, že své námitky mohou uplatnit nejpozději při
ústním jednání. Stěžovatelé mají za to, že tímto postupem správního orgánu jim bylo odňato
právo podat námitky i právo se odvolat.
[5] Žalobci vyzvali žalovaného dopisem ze dne 1. 8. 2007 ke zjednání nápravy a současně
podali i námitky, které by jinak uplatnili při ústním jednání, o kterém se dozvěděli až posléze.
O těchto námitkách však žalovaný nerozhodl, a to i přes to, že v písemné reakci na výzvu
ke zjednání nápravy uvedl, že případné námitky vznesené na základě sdělení ze dne 3. 7. 2007,
že se bude nadále účastníkům řízení doručovat veřejnou vyhláškou, by považoval za včasné.
Písemnou reakci žalovaného ze dne 19. 9. 2007 obdržel právní zástupce stěžovatelů dne
26. 9. 2007, přičemž napadené rozhodnutí žalovaného bylo vyhotoveno již dne 7. 8. 2007
(na úřední desce žalovaného bylo vyvěšeno dne 20. 8. 2007 a sejmuto dne 5. 9. 2007). Žalovaný
prý tímto postupem uvedl žalobce v omyl, že mohou podat námitky a že k těmto námitkám bude
přihlíženo, když však v době zaslání písemné reakce na jejich výzvu musel vědět o vydání
meritorního rozhodnutí v této věci.
[6] Ze strany žalobců byl současně podán podnět k opatření proti nečinnosti podle
ustanovení §80 zákona č. 500/2004 Sb., správní řád, k Magistrátu hlavního města Prahy. Ten
vyzval žalovaného ke sdělení stavu řízení ve věci umístění stavby. Žalovaný ve své reakci na tuto
výzvu přiznal pochybení v případě opožděného sdělení o změně doručování, vyslovil však
domněnku, že toto pochybení nezpůsobilo nezákonnost postupu a zkrácení práv účastníků řízení.
Stěžovatelé uvádějí, že teprve z dopisu Magistrátu hlavního města Prahy ze dne 13. 2. 2008, který
byl jejich právnímu zástupci doručen dne 26. 2.2008, mohli zjistit, že řízení bylo ukončeno
vydáním územního rozhodnutí ze dne 7. 8. 2007, které nabylo právní moci dne 20. 9. 2007.
[7] Společně se žalobou proti rozhodnutí žalovaného žalobci podali též podnět k provedení
přezkumného řízení Ministerstvu pro místní rozvoj. Ministerstvo postoupilo dne 10. 6. 2008 tuto
věc Magistrátu hlavního města Prahy, který podnět vyřídil dopisem ze dne 26. 8. 2008 tak,
že práva účastníků řízení nebyla dotčena, aniž se zabýval otázkou týkající se odejmutí práva
na odvolání.
[8] Stěžovatelé mají za to, že vyčerpali všechny dostupné prostředky k ochraně svých práv,
které měli ve své procesní dispozici, neboť podali podnět k opatření proti nečinnosti i podnět
k přezkumnému řízení. Právo na odvolání bylo zmařeno postupem žalovaného, neboť napadené
rozhodnutí jim nebylo doručeno žádným zákonem předepsaným způsobem.
[9] Ze všech uvedených důvodů proto stěžovatelé navrhují, aby Nejvyšší správní soud
napadené usnesení městského soudu zrušil a věc mu vrátil k dalšímu řízení.
III. Vyjádření žalovaného a osob zúčastněných na řízení
[10] Žalovaný ani osoby zúčastněné na řízení se na výzvu soudu ke kasační stížnosti
nevyjádřili.
IV. Posouzení věci Nejvyšším správním soudem
[11] Nejvyšší správní soud přezkoumal napadené usnesení městského soudu v souladu
s ustanovením §109 odst. 2 a 3 s. ř. s. a dospěl k závěru, že kasační stížnost není důvodná.
[12] Nejprve je třeba uvést, že v případě odmítnutí projednání žaloby městským soudem
přichází z povahy věci v úvahu pouze kasační důvod vymezený ustanovením §103 odst. 1 písm.
e) s. ř. s., nikoliv důvody podle písm. a), b) nebo d) tohoto ustanovení, jak je označili stěžovatelé
(viz např. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 21. 4. 2005, č. j. 3 Azs 33/2004-98, publ.
pod č. 625/2005 Sb. NSS, dostupný na www.nssoud.cz). V daném případě tedy Nejvyšší správní
soud v intencích ustanovení §103 odst. 1 písm. e) s. ř. s. zkoumal, zda usnesení o odmítnutí
návrhu nebylo nezákonné.
[13] Městský soud odmítl žalobu pro její nepřípustnost [§46 odst. 1 písm. d) s. ř. s.], neboť
stěžovatelé nevyčerpali řádné opravné prostředky v řízení před správním orgánem [§68 písm. a)
s. ř. s.]. Spisový materiál potvrzuje, že stěžovatelé nejprve (dne 30. 10. 2007) iniciovali přijetí
opatření proti nečinnosti (§80 správního řádu) a posléze (po zjištění, že napadené rozhodnutí
bylo vydáno a je pravomocné) podali podnět k přezkumnému řízení (§95 odst. 2 správního
řádu). Stěžovatelé však nevyužili možnosti podat odvolání proti rozhodnutí napadenému správní
žalobou, přičemž se brání tím, že k tomu nemohli přistoupit z důvodu nesprávného postupu
žalovaného.
[14] Podle ustanovení §5 s. ř. s. se lze ve správním soudnictví domáhat ochrany práv jen
na návrh a po vyčerpání řádných opravných prostředků, připouští-li je zvláštní zákon, pokud
nestanoví tento nebo zvláštní zákon jinak. Soudní ochrana tedy nastupuje subsidiárně teprve
poté, kdy jsou vyčerpány možnosti nápravy nezákonného nebo vadného rozhodnutí prostředky
správního řízení. Nevyčerpání řádných opravných prostředků žalobcem je přitom za podmínek
stanovených v §68 písm. a) s. ř. s. důvodem nepřípustnosti žaloby a takovou žalobu
proti rozhodnutí správního orgánu soud odmítne podle ustanovení §46 odst. 1 písm. d) s. ř. s,
jak k tomu přistoupil i městský soud.
[15] Nejvyšší správní soud uvedl již např. v rozsudku ze dne 12. 5. 2005,
sp. zn. 2 Afs 98/2004, publ. pod č. 672/2005 Sb. NSS (dostupné na www.nssoud.cz),
že soudní přezkum správních rozhodnutí je koncipován až jako následný prostředek ochrany
subjektivně veřejných práv, který nemůže nahrazovat prostředky nacházející se uvnitř veřejné
správy. Účastník správního řízení tedy musí zásadně vyčerpat všechny prostředky k ochraně
svých práv, které má ve svojí procesní dispozici, a teprve po jejich marném vyčerpání se může
domáhat soudní ochrany.
[16] V dané věci byla podána žaloba proti rozhodnutí žalovaného o umístění stavby, které
je rozhodnutím správního orgánu I. stupně. Proti rozhodnutí o umístění stavby je přitom
přípustné odvolání jako řádný opravný prostředek (viz §140 zákona č. 50/1976 Sb., stavební
zákon, ve spojení s §53 zákona č. 71/1967 Sb., správní řád, resp. podle stávající právní úpravy
§192 zákona č. 183/2006 Sb., stavební zákon, ve spojení s §81 a násl. zákona č. 500/2004 Sb.,
správní řád). Podle §54 správního řádu z roku 1967, který se na daný případ aplikuje, se odvolání
podává u správního orgánu, který napadené rozhodnutí vydal (odst. 1). Odvolání je třeba podat
ve lhůtě 15 dnů ode dne oznámení rozhodnutí, nestanoví-li jinou lhůtu zvláštní právní předpis
(odst. 2). O možnosti podat odvolání musí být účastník řízení řádně poučen. Pokud účastník
řízení v důsledku nesprávného poučení nebo proto, že nebyl poučen vůbec, podal opravný
prostředek po lhůtě, má se za to, že jej podal včas, jestliže tak učinil nejpozději do tří měsíců ode
dne oznámení rozhodnutí (odst. 3).
[17] Napadené rozhodnutí žalovaného obsahovalo řádné poučení o odvolání. Pokud
stěžovatelé namítají, že jim toto rozhodnutí nebylo zákonným způsobem doručeno a proto
nemohli tohoto opravného prostředku využít, nelze se s takovým závěrem ztotožnit. Stěžovatelé
poukazují na nesprávný postup žalovaného, který v průběhu správního řízení změnil způsob
doručování účastníkům řízení, argumentují zavádějícími informacemi o stavu řízení, které jim
byly poskytnuty za strany žalovaného, a zpochybňují účinnost doručení napadeného rozhodnutí.
Tyto argumenty však nemění nic na skutečnosti, že stěžovatelé se s obsahem napadeného
rozhodnutí seznámili, a sice dne 26. 5. 2008 (jak sami uvedli v žalobě).
[18] Aniž by Nejvyšší správní soud přistoupil k posouzení výše uvedených námitek stěžovatelů
týkajících se postupu žalovaného či účinnosti doručení veřejnou vyhláškou, klíčovým důvodem
pro aplikaci ustanovení §46 odst. 1 písm. d), ve spojení s §68 písm. a) s. ř. s., je právě skutečnost,
že se stěžovatelé s obsahem rozhodnutí žalovaného prokazatelně seznámili. Jak bylo judikováno
v rozsudku rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 17. 2. 2009,
č. j. 2 As 25/2007 - 118, publ. pod č. 1838/2009 Sb. NSS, dostupné na www.nssoud.cz, „(z) práva
nelze dovodit, že účinky rozhodnutí vydaného veřejnou mocí (a tedy vznik subjektivních práv a povinností) mohou
jen pouhým během času nastat vůči tomu, kdo v rozporu se zákonem nemohl vykonávat práva účastníka v řízení,
v němž takové rozhodnutí bylo vydáno, neznal obsah rozhodnutí, nemohl se procesu účastnit a nemohl se proti jeho
vydání bránit prostředky, které mu procesní předpis umožňuje. Nelze dovodit ani to, že nesprávné vyznačení
právní moci na rozhodnutí za situace, kdy některému účastníkovi rozhodnutí nebylo oznámeno, může mít pro
takového účastníka fatální důsledky jen proto, že od nesprávného vyznačení právní moci uběhla dlouhá doba.
A naopak: nelze na újmu ostatních účastníků řízení zvrátit právní moc rozhodnutí jen proto, že některému
(opomenutému) účastníkovi nebylo rozhodnutí řádně formálně oznámeno (doručeno), jestliže přitom takový
účastník obsah rozhodnutí znal buď fakticky (např. pošta vydala zásilku s rozhodnutím nesprávně sousedovi,
rozhodnutí nebylo doručeno do vlastních rukou), nebo proto, že si takovou vědomost zjednal z jiného zdroje (např.
od jiného účastníka řízení, který mu předal kopii rozhodnutí, s rozhodnutím se seznámil v jiné věci, nahlížením
do spisu v pozdější době atd.). V takovém případě nastává fikce oznámení, a od ní se odvíjí běh lhůt stejně tak,
jako by došlo k oznámení řádnému. K tomu je však zapotřebí, aby toto faktické „oznámení“ mělo
pro opomenutého účastníka řízení zásadně stejnou informační hodnotu jako oznámení řádně procesně učiněné;
je přirozeně zapotřebí – neboť tu chybí obvyklý průkaz doručení (doručenka) – ustavit okamžik faktického
oznámení co nejspolehlivěji; v praxi pak zřejmě tak, že bude určen nejpozdější den, ve kterém opomenutý účastník
nabyl potřebné vědomosti; pochybnost tu prospívá tomu, kdo byl opomenut.“
[19] V daném případě došlo k faktickému doručení rozhodnutí žalovaného stěžovatelům dne
26. 5. 2008, kdy si (v návaznosti na zjištění, že územní řízení bylo ukončeno vydáním územního
rozhodnutí, které již nabylo právní moci) pořídili jeho kopii při nahlížení do spisu. Nejpozději
od tohoto dne se tedy začal odvíjet běh lhůty pro podání odvolání proti rozhodnutí žalovaného.
Ve vztahu ke stěžovatelům však tato lhůta marně uplynula dne 11. 6. 2008. Případná deklarace
nezákonnosti postupu žalovaného v územním řízení by na tento závěr nemohla mít vliv, Nejvyšší
správní soud se proto námitkami stěžovatelů směřujících do tohoto postupu nezabýval.
[20] Na základě výše uvedeného Nejvyšší správní soud konstatuje, že kasační důvod
vymezený ustanovením §103 odst. 1 písm. e) s. ř. s. naplněn nebyl, a proto kasační stížnost
zamítl (§110 odst. 1 s. ř. s.).
[21] O nákladech řízení rozhodl soud podle ustanovení §60 odst. 1, 2 a 5 s. ř. s. ve spojení
s §120 s. ř. s. Stěžovatel neměl ve věci úspěch, nemá proto právo na náhradu nákladů řízení
o kasační stížnosti. Žalovanému nevznikly náklady řízení přesahující jeho běžnou činnost, a proto
mu ani jejich náhrada přiznána nebyla. Osoby zúčastněné na řízení nemají právo na náhradu
nákladů řízení, jelikož toto právo by jim příslušelo pouze v případě, kdy by jim soud uložil plnění
povinnosti (§60 odst. 5 s. ř. s.), což se nestalo.
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 23. července 2010
JUDr. Vojtěch Šimíček
předseda senátu