ECLI:CZ:NSS:2010:2.AS.60.2009:218
sp. zn. 2 As 60/2009 - 218
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedkyně JUDr. Miluše Doškové
a soudců JUDr. Vojtěcha Šimíčka a Mgr. Radovana Havelce v právní věci žalobce:
Občanské sdružení Za naši budoucnost, se sídlem v Holešovičkách 25, Praha 8,
proti žalovanému: Ministerstvo pro místní rozvoj České republiky, se sídlem Staroměstské
nám. 6, Praha 1, proti rozhodnutí žalovaného ze dne 20. 6. 2007, č. j. 13521/2007- 83/O-679/07,
v řízení o kasační stížnosti žalovaného proti rozsudku Městského soudu v Praze ze dne
21. 4. 2009, č. j. 11 Ca 211/2007 - 176,
takto:
I. Kasační stížnost se zamítá.
II. Žalobci se nepřiznává právo na náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti.
Odůvodnění:
Kasační stížností podanou v zákonné lhůtě se žalovaný jako stěžovatel domáhá zrušení
shora označeného rozsudku Městského soudu v Praze, kterým bylo zrušeno jeho rozhodnutí
ze dne 20. 6. 2007, č. j. 13521/2007- 83/O-679/07, a věc mu byla vrácena k dalšímu řízení.
Tímto rozhodnutím bylo změněno rozhodnutí Magistrátu hl. města Prahy, odboru dopravy
ze dne 29. 12. 2006, č. j. MHMP 141733/2005/DOP-O1/Ta - stavební povolení pro stavbu
označenou jako provozně ucelená část stavby „MO stavba č. 0079 Špejchar-Pelc Tyrolka“
v rozsahu objektů inženýrských sítí a podzemních garáží Letná včetně souvisejících objektů,
na vyjmenovaných pozemcích.
Je třeba předeslat, že městský soud o žalobě pro ti tomuto rozhodnutí
žalovaného rozhodoval opakovaně. Jeho předchozí zrušující rozsudek ze dne 24. 4. 2008,
č. j. 11 Ca 211/2007 - 98 byl zrušen rozsudkem Nejvyššího správního soudu ze dne 4. 2. 2009,
č. j. 2 As 69/2008 - 148, a věc mu byla vrácena k dalšímu řízení. Důvodem, pro který zdejší soud
rozsudek městského soudu zrušil, byla jednak skutečnost, že městský soud zrušil rozhodnutí
žalovaného pro nedostatečné vypořádání některých odvolacích námitek, aniž to však bylo
žalobou vytýkáno, jednak proto, že se s některými žalobními námitkami (potřeba progn ózy
a analýzy dopravní zátěže, nehodnocení důkazů předložených žalobcem ve správním řízení)
naopak řádně nevypořádal.
Městský soud po novém projednání rozhodnutí žalovaného opět zrušil a věc mu vrátil
k dalšímu řízení. V rozsudku znovu posoudil obsah žaloby, kterou označil za hraniční z hlediska
věcnosti, konkrétnosti a srozumitelnosti; shledal ji však důvodnou v části, v níž namítá
nezpracování prognózy a analýzy dopravní zátěže v souvislosti s povolovanou stavbou.
Stěžovatel v kasační stížnosti zejména namítá, že se městský soud neřídil závazným
právním názorem vysloveným Nejvyšším správním soudem ve zrušujícím rozsudku,
což považuje za vadu ve smyslu §103 odst. 1 písm. d) s. ř. s. Současně namítá i další kasační
důvody odpovídající tomuto ustanovení a ustanovení §103 odst. 1 písm. a) s. ř. s. Zdůvodňuje
přípustnost své kasační stížnosti, neboť jednak nebyl respektován závazný právní názor
kasačního soudu, jednak namítá nesprávné právní posouzení otázek, jimiž se Nejvyšší správní
soud ve svém zrušujícím rozsudku nezabýval.
Povinností městského soudu v novém řízení bylo znovu vyhodnotit obsah podané žaloby
a rozhodnout toliko o žalobcem uplatněných námitkách. Městský soud ovšem do nového
rozsudku bez jakýchkoliv změn přejal část odůvodnění ze svého předchozího zrušeného
rozsudku a znovu dospěl k závěru, že stěžovatel nedostál povinnosti řádného odůvodnění
odvolacího rozhodnutí. Městský soud tedy stěžovateli opakovaně vytkl, že se nezabýval odvolací
námitkou žalobce o nezpracování prognózy a analýzy dopravní zátěže v souvislosti
s povolovanou stavbou. Tento důvod zrušení rozhodnutí žalovaného je však v přímém rozporu
se závěry Nejvyššího správního soudu a navíc se stěžovatel s touto odvolací námitkou ve svém
rozhodnutí vypořádal na str. 17 odůvodnění, kde ji vyhodnotil v mezích svého oprávnění
plynoucího z ust. §34 odst. 4 zákona č. 71/1967 Sb., správní řád, ve znění pozdějších předpisů
(dále jen „správní řád“). Závěr městského soudu o porušení procesních předpisů neodpovídá
povinnostem, které žalovaný měl v odvolacím řízení; tím je naplněn kasační důvod podle
§103 odst. 1 písm. a) s. ř. s. V části rozsudku, v níž soud nově žalovanému vytýká nevypořádání
odvolacích námitek, pouze přejímá názor NSS, aniž vyhodnotil obsah žaloby, jak byl povinen,
čímž svou odpovědnost přesunul na NSS. Odůvodnění rozhodnutí žalovaného na městským
soudem kritizované 17. stránce odpovídá předmětu řízení i právním předpisům. Navíc jediný
důvod, pro který městský soud zrušil rozhodnutí žalovaného, není ničím podložen, což zakládá
kasační důvod podle §103 odst. 1 písm. d) s. ř. s. Žalovaný je tak v dalším řízení zavázán právním
názorem městského soudu, který je však v jeho rozsudku vyjádřen pouze kuse a neurčitě.
Rozsudek městského soudu rovněž trpí vnitřní rozporností odůvodnění, a tím
i nesrozumitelností. Soud v něm totiž rozhodnutí jednak zrušuje a jednak v něm tvrdí, že žaloba
nebyla podána důvodně. Dále stěžovatel podotýká, že soudem zrušené rozhodnutí bylo součástí
rozhodnutí vydaných k předmětné stavbě, přičemž stavba samotných
komunikací byla povolena rozhodnutím speciálního stavebního úřadu ze dne 27. 11. 2006,
č. j. MHMP 141756/2005/SP/DOP-01/Ar a stavební úpravy t ramvajové dráhy rozhodnutím
ze dne 29. 11. 2006, č. j. 141753/2005/DOP-01/La/Lh. Komunikace tedy nebyly předmětem
rozhodnutí zrušeného městským soudem a v souvislosti s přeložkou sítí technického vybavení
není jasný způsob provedení analýzy dopravní zátěže.
S ohledem na celkovou komplikovanost řízení stěžovatel poukazuje na právní názor
vyjádřený v rozsudku Nejvyššího správního soudu vyjádřený v rozsudku ze dne 12. 8. 2005,
č. j. 5 A 90/2002 - 66, podle něhož mezi namítanou protizákonností správního rozhodnutí
a důsledky jeho zrušení musí být zachován vztah proporcionality. Dovozuje z toho, že důvodem
ke zrušení správního rozhodnutí musí být nezákonnost v míře překračující určitou míru
únosnosti, a to právě ve vztahu ke komplikovanosti daného řízení a k zájmům účastníků tohoto
řízení. Takové hodnocení však městský soud vůbec neprovedl a rozhodnutí žalovanéh o zrušil jen
pro dílčí pochybení v odůvodnění odvolacího rozhodnutí. Kromě toho, že stěžovatel popírá
soudem shledané porušení zákonnosti, vytýká mu dále, že nepřihlédl vůbec k významu
deklarovaného pochybení a už vůbec ne ke vztahu k ostatním řízením a rozhodnutím o dané
stavbě. Městský soud tak zcela opomenul materiální chápání státu.
Z těchto důvodů stěžovatel navrhuje, aby napadený rozsudek městského soudu byl
zrušen a věc mu byla vrácena k dalšímu řízení.
Žalobce v písemném vyjádření ke kasační stížnosti uvedl, že názor Nejvyššího správního
soudu byl v rozsudku městského soudu respektován a tento soud se nedopustil ani jiného
stížností tvrzeného pochybení. Při jednání soudu žalobce zopakoval a rozvedl své žalobní
výhrady proti napadenému rozhodnutí a soud je zrušil z důvodů řádně v žalobě uplatněných.
Komplikace plynoucí ze vzájemných vztahů jednotlivých řízení jsou důsledkem toho, že žalovaný
řízení o komplexu stavby rozdělil na dílčí části, ostatně žalobce proti ní brojil ve všech vedených
řízeních; některá rozhodnutí ovšem v důsledku různých manipulací již nabyla právní moci.
Kasační stížnost sama je prodchnuta formalismem a slovíčkařením, jehož vrcholem je zneužití
překlepu v rozsudku soudu vzniklého záměnou kladného slovesa za záporné. Oproti tomu
ve vztahu k vlastnímu rozhodnutí se žalovaný domáhá materiálního posouzení, což je v rozporu
s jeho vlastním postupem v řízení. K požadavku stěžovatele na hledisko proporcionality při úvaze
o závažnosti a dopadu zjištěného pochybení žalobce zdůrazňuje, že se jedná o pochybení velmi
intenzivní, dopadající do řady zákonů sloužících k ochraně zdraví. Žalobce se domnívá,
že žalobní body řádně formuloval a nemíjel se s předmětem řízení, neboť rozhodnutí žalovaného
jeho oprávněné výtky vypořádalo bez jakéhokoliv argumentačního potencionálu. Nakonec
žalobce poukazuje na skutečnost, že stavebník navzdory zrušenému rozhodnutí ve stavbě
pokračuje, aniž by stavební úřad působil k dodržování zákona a rovněž přehlíží jeho opakovaný
návrh na změnu územního plánu. Z těchto důvodů navrhuje, aby kasační stížnost byla zamítnuta.
Nejvyšší správní soud se v prvé řadě zabýval přípustností kasační stížnosti,
neboť městský soud rozhodoval o věci znovu poté, kdy byl jeho předchozí rozsudek Nejvyšším
správním soudem zrušen. Podle §104 odst. 3 písm. a) s. ř. s. je kasační stížnost nepřípustná proti
rozhodnutí, jímž soud rozhodl znovu poté, kdy jeho původní rozhodnutí bylo zrušeno Nejvyšším
správním soudem; to neplatí, je-li jako důvod kasační stížnosti namítáno, že se soud neřídil
závazným právním názorem Nejvyššího správního soudu. Mimo to logicky kasační stížnost může
směřovat i proti vadám, jichž se soud dopustil v novém řízení, proti přezkoumatelnosti nového
rozsudku nebo proti posouzení právní otázky, která předmětem kasačního přezkumu nebyla.
Smyslem zápovědi opakované kasační stížnosti je totiž pouze to, aby Nejvyšší správní soud
opakovaně neposuzoval týž právní problém.
Z těchto hledisek je třeba kasační stížnost považovat za přípustnou a Nejvyšší
správní soud proto posoudil její důvodnost v mezích jejího rozsahu a uplatněných důvodů
(§109 odst. 2, 3 s. ř. s.).
Stěžejní kasační námitkou je námitka nepřezkoumatelnosti rozsudku městského soudu,
neboť nedostatek přezkoumatelnosti je zpravidla překážkou posouzení dalších kasačních
námitek. Stěžovatel ji v prvé řadě spatřuje ve vnitřní rozpornosti rozsudku deklarujícím
nedůvodnost žaloby a současně pro vady řízení rušícím rozhodnutí žalovaného.
Jak již vyslovil Nejvyšší správní soud v rozsudku ze dne 4. 12. 2003,
č. j. 2 Ads 58/2003 - 75, publikovaném pod č. 133/2004 Sb. NSS, za nepřezkoumatelné
pro nesrozumitelnost lze obecně považovat takové rozhodnutí soudu, z jehož výroku nelze zjistit, jak vlastně soud
ve věci rozhodl, tj. zda žalobu zamítl, odmítl nebo jí vyhověl, případně jehož výrok je vnitřně rozporný. Pod tento
pojem spadají i případy, kdy nelze rozeznat, co je výrok a co odůvodnění, kdo jsou účastníci řízení a kdo byl
rozhodnutím zavázán. Nepřezkoumatelnost pro nedostatek důvodů je založena na nedostatku důvodů
skutkových, nikoliv na dílčích nedostatcích odůvodnění soudního rozhodnutí. Musí se přitom jednat o vady
skutkových zjištění, o něž soud opírá své rozhodovací důvody. Obdobně se Nejvyšší správní soud vyslovil
i v rozsudku ze dne 4. 12. 2003, č. j. 2 Azs 47/2003 - 130, publikovaném pod č. 244/2004 Sb.
NSS. či v rozsudku ze dne 12. 12. 2003, č. j. 2 Ads 33/2003 - 78, publikovaném pod
č. 523/2005 Sb. NSS.
Z toho plyne, že vnitřní rozpornost rozsudku, zejména je-li odůvodnění v rozporu
s výrokem, činí rozhodnutí nesrozumitelným a tím i nepřezkoumatelným. V daném případě
městský soud uvodil hodnotící část odůvodnění zrušujícího rozsudku vyjádřením, že „žaloba
nebyla podána důvodně“, přičemž v další části však žalobu h odnotí jako částečně důvodnou
a konkrétně rozebírá jednotlivé námitky a posuzuje, kterou z nich a proč shledal důvodnou
a kterou nikoli. V části, v níž žalobu shledal důvodnou, je odůvodnění oporou výroku. Z tohoto
hlediska a z celého kontextu odůvodnění rozsudku je skutečně tře ba považovat uvozující
vyjádření o nedůvodnosti žaloby za chybu v psaní, k níž došlo záměnou kladného
a záporného vyjádření. Taková chyba může být soudem kdykoliv neformálním postupem
opravena (§54 odst. 4 s. ř. s.). Odůvodnění rozsudku městského soudu je i s touto chybou
dostatečně srozumitelné a stěžovatel také z tohoto hlediska neměl problém mu porozumět. Nejde
proto o vadu, která by naplňovala kasační důvod podle §103 odst. 1 písm. d) s. ř. s.
Stěžovatel dále tvrdí, že městský soud nerespektoval zá vazný právní názor vyslovený
kasačním soudem ve zrušujícím rozsudku. K jeho respektování byl městský skutečně podle
§110 odst. 3 s. ř. s. povinen. K posouzení důvodnosti této kasační námitky je třeba porovnat
tento závazný právní názor s novým rozsudkem městského soudu. Nejvyšší správní soud
v rozsudku ze dne 4. 2. 2009, č. j. 2 As 69/2008- 148 uvedl, že žaloba obsahovala několik určitých
žalobních bodů a nebylo třeba žalobce vyzývat k odstranění vad. Nejvyšší správní soud poukázal
zejména na následující námitky: neúplnost spisu, v němž absentovala komplexní analýza
a prognóza následků stavby z hlediska dopravní zátěže, absenci návrhu na změnu územního
plánu, rozpor stavby s územním plánem, zdravotní rizika ze stavby plynoucí, včetně statického
poškození konstrukcí stávajících domů. Žalobce v žalobě dále vytkl nerespektování jím
předloženého měření Hydrometeorologického ústavu a materiálu „SVUOM“ potvrzujícího
narušování životního prostředí.
Městský soud, ač žalobu označil za nepříliš perfektní, v ní konkrétní žalobní výtky rovněž
ztotožnil a není vadou, pokud tak učinil obdobně jako Nejvyšší správní soud; podstatné
je, zda je tento výčet úplný a naopak, zda jej nepřesáhl. Soud se pak konkrétně vypořádal
s námitkou neúplnosti správního spisu, námitkami směřujícími proti podkladovým stanoviskům
a zabýval se i souladem stavby s územním plánem. Tyto námitky neshledal důvodnými, což mu
ostatně stěžovatel ani nevytýká. Městský soud tedy respektoval závazný právní názor kasačního
soudu v tom, že podrobil svému zkoumání žalobní námitky a že správně vymezil jejich rozsah.
Ve vztahu k důvodům, pro které městský soud svým prvním rozsudkem zrušil
rozhodnutí stěžovatele, vytkl Nejvyšší správní soud v p ředchozím kasačním rozsudku,
že překročil rozsah žalobních námitek tím, že své rozhodnutí odůvodnil nedostatečným
vypořádáním se s odvolacími námitkami, což ovšem nebylo žalobou žalovanému vytýkáno,
a dále, že se naopak městský soud nevypořádal s námitkou nezákonného závěru o nepotřebnosti
prognózy a analýzy dopravní zátěže a s nepotřebností žalobcem předložených důkazů
ve stavebním řízení.
K tomu městský soud v nyní napadeném rozsudku uvedl, že shledal žalobu důvodnou
v té části, v níž napadá nedostatek vypořádání se s námitkou, že nebyla zpracována prognóza
a analýza dopravní zátěže a že nebyly hodnoceny důkazy pře dložené v řízení žalobcem,
a to měření Hydrometeorologického ústavu a materiál společnosti SVÚOM. Z těchto důvodů
shledal rozhodnutí žalovaného zčásti nepřezkoumatelným. Tento závěr není v rozporu
se závazným právním názorem kasačního soudu a není pravdou, že městský soud svůj nový
rozsudek zdůvodnil zcela shodně jako rozsudek předchozí. Městský soud v novém rozsudku
diferencoval mezi jednotlivými odvolacími důvody, přičemž ke zrušení přistoupil
pro nepřezkoumatelnost rozhodnutí žalovaného v části výše označené. Vycházel přitom výlučně
z nedostatku přezkoumatelnosti rozhodnutí v této části oproti rozsudku předchozímu,
v němž z těchto a ještě z dalších důvodů označil žalobu za důvodnou . Tvrdí-li tedy stěžovatel,
že tento postup je v přímém rozporu se závazným právním názorem kasačního soudu
a že městský soud beze změn zopakoval své závěry z předchozího zrušeného rozsudku,
není tomu tak.
Stěžovatel závěru městského soudu o částečné nepřezkoumatelnosti správního
rozhodnutí oponuje tvrzením, že postrádané vypořádání odvolacích námitek je na str. 17 tohoto
rozhodnutí a svým rozsahem odpovídá povinnostem správního orgánu stanoveným správním
řádem. Lze však přisvědčit městskému soudu, že toto vypořádání odvolacích námite k je velmi
kusé, ostatně stěžovatel také další důvody blíže rozvádí až v následných podáních soudu včetně
kasační stížnosti.
V dané věci bylo vydáno stavební povolení, a to podle zákona č. 50/1976 Sb., o územním
plánování a stavebním řádu (stavební zákon ), ve znění pozdějších předpisů [(§190 odst. 3 zákona
č. 183/2006 Sb. o územním plánování a stavebním řádu (stavební zákon)]. Pro řízení podle
§140 stavebního zákona platil správní řád, a to zákon č. 71/1967 Sb., ve znění pozdějších
předpisů (§179 odst. 1 zákona č. 500/2004 Sb., správní řád). Stavební úřad i stěžovatel podle
těchto předpisů také postupovali, byť stěžovatel v odvolacím rozhodnutí nesprávně poukazuje
rovněž na ust. §89 odst. 1 správního řádu z r. 2004, což mu ovšem žalobou vytýkáno nebylo.
Stěžovatel jako odvolací správní orgán byl povinen podle §47 odst. 3 správního řádu
své rozhodnutí řádně odůvodnit a podle §59 odst. 1 správního řádu byl povinen vypořádat
se se všemi odvolacími námitkami. Za takové vypořádání nelze považovat odmítnutí odvolacích
námitek bez bližší argumentace o jejich nedůvodnosti.
Stěžovatel poukazuje na skutečnost, že nepotřebnost analýzy dopravní zátěže v rámci
daného stavebního řízení je zřejmá z toho, že se jedná o část sta vby (garáže a podzemní sítě),
u níž se dopravní zátěž nijak neprojeví a poukazuje na ostatní již vydaná rozhodnutí vztahující
se ke komunikacím a tramvajové dopravě. Ovšem toto hodnocení vztahu jednotlivých součástí
stavby a případného významu prognózy v jiné, již ukončené, fázi řízení je právě jedním
z možných deficitů rozhodnutí stěžovatele, přičemž mu ovšem nelze přisvědčit v názoru,
že existence podzemních garáží se nemůže projevit v dopravním zatížení okolí.
Nejvyšší správní soud také nepovažuje za nejasný závazný právní názor městského soudu.
Ten zrušil rozhodnutí pro nepřezkoumatelnost v konkrétní části, což nelze to vyložit jinak,
než, že je žalovaný povinen v novém rozhodnutí označené odvolací námitky vypořádat
přezkoumatelným způsobem tak, aby mohla být posouzena správnost jeho závěrů. Znamená
to tedy, že stěžovatel v předmětné části znovu uváží o důvodnosti odvolacích námitek
a předložených důkazů a pokud opět dojde k závěru, že pro rozhodnutí nemají význam,
musí svůj závěr přesvědčivě zdůvodnit.
Z těchto důvodů také nelze akceptovat stěžovatelův poukaz na „vztah proporcionality“,
který by se měl projevit určitou mírou tolerance k méně závažným pochybením ve složitém
řízení. Soud při své rozhodovací činnosti nepochybně vždy váží míru zjištěných nedostatků,
neboť pro vady řízení ruší rozhodnutí jen tehdy, měly-li za následek jeho nezákonnost.
Za nepodstatnou vadu ovšem nelze označit, je-li rozhodnutí správního orgánu
nepřezkoumatelné, byť v části. Městskému soudu nelze ani vytýkat, že úvahu o proporcionalitě
nepojal výslovně do svého odůvodnění, neboť je ji třeba vnímat jako součást závěru
o nezbytnosti rozhodnutí zrušit, a to právě pro zjištěnou nepřezkoumatelnost.
V daném případě tedy nebyly naplněny namítané kasační důvody a zdejší soud neshledal
ani důvody, pro které by měl rozhodnutí zrušit pro pochybení, k nimž by měl přihlížet mimo
uplatněné námitky podle §109 odst. 3 s. ř. s. Proto Nejvyšší správní soud kasační stížnost jako
nedůvodnou zamítl (§110 odst. 1 s. ř. s.).
Stěžovatel, který neměl v tomto soudním řízení úspěch, nemá právo na náhradu nákladů
řízení a úspěšnému žalobci náklady řízení nevznikly. Proto soud rozhodl, že se žalobci právo
na náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti nepřiznává (§60 odst. 1, §120 s. ř. s.).
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 24. února 2010
JUDr. Miluše Došková
předsedkyně senátu