ECLI:CZ:NSS:2010:2.AS.75.2009:101
sp. zn. 2 As 75/2009 - 101
USNESENÍ
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedkyně JUDr. Miluše Doškové
a soudců JUDr. Vojtěcha Šimíčka a Mgr. Radovana Havelce v právní věci žalobce:
Větrná energie Morava s. r. o., se sídlem Vídeňská 121, Brno, zast. Dr. Vítem Horáčkem,
advokátem se sídlem v Praze, Husova 5, proti žalovanému: Městský úřad Bruntál, se sídlem
Nádražní 20, Bruntál, za účasti osob zúčastněných na řízení: 1) Občanské sdružení Potůček,
se sídlem Nerudova 338, Břidličná, 2) Občanské sdružení Nízký Jeseník, se sídlem Těšíkov 9,
Šternberk, proti rozhodnutí žalovaného ze dne 23. 10. 2008, č. j. OZP/68507- 08/1768-2008/skr,
v řízení o kasační stížnosti žalobce proti usnesení Krajského soudu v Ostravě ze dne 17. 8. 2009,
č. j. 22 Ca 362/2008 - 72,
takto:
Věc se p o s t u p u je rozšířenému senátu.
Odůvodnění:
Kasační stížností podanou v zákonné lhůtě se žalobce jako stěžovatel domáhá zrušení
shora uvedeného usnesení krajského soudu, kterým byla odmítnuta jeho žaloba proti výše
označenému aktu žalovaného, jímž bylo vydáno nesouhlasné závazné stanovisko ke stavbě
„Větrný park Rudná pod Pradědem“. Krajský soud odmítl podání stěžovatele podle §46 odst. 1
písm. d) ve spojení s §70 písm. a), §68 písm. e) zákona č. 150/2002 Sb., s oudní řád správní
(dále jen „s. ř. s.“). Vyšel z toho, že závazné stanovisko podle §149 zákona č. 500/2004 Sb.,
správní řád (dále jen „nový správní řád“), je svou povahou tzv. subsumovaným správním aktem,
který nepodléhá samostatně soudnímu přezkumu. V usnesení o odmítnutí návrhu uvedl krajský
soud, že nejsou na projednávanou věc případné závěry obsažené v usnesení rozšířeného
senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 21. 10. 2008, č. j. 8 As 47/2005 - 86, publ.
pod č. 1764/2009 Sb. NSS, dle nichž je závazn é stanovisko samostatným rozhodnutím podle
§65 odst. 1 s. ř. s. Krajský soud upozornil na fakt, že rozšířený senát posuzoval věc podle
právního stavu před účinností nového správního řádu.
V kasační stížnosti stěžovatel tvrdí, že závěry rozšířeného senátu naopak na předmětnou
věc aplikovat lze.
Stěžejní otázkou, kterou musí Nejvyšší správní soud odpovědět v předmětné věci tak je,
zda lze závazná stanoviska podle §149 správního řádu samostatně přezkoumat v řízení podle
§65 a násl. s. ř. s. V této otázce však je dosavadní rozhodovací činnost Nejvyššího správního
soudu rozporná.
Podle ust. §149 správního řádu závazné stanovisko je úkon učiněný správním orgánem
na základě zákona, který není samostatným rozhodnutím ve správním řízení a jehož obsah
je závazný pro výrokovou část rozhodnutí správního orgánu. Správní orgány příslušné k vydání
závazného stanoviska jsou dotčenými orgány. Správní orgán usnesením přeruší řízení,
jestliže se dozvěděl, že probíhá řízení, v němž má být vydáno závazné stanovisko. Jestliže bylo
v průběhu řízení o žádosti vydáno závazné stanovisko, které znemožňuje žádosti vyhovět,
neprovádí správní orgán další dokazování a žádost zamítne. Jestliže odvolání směřuje
proti obsahu závazného stanoviska, vyžádá odvolací správní orgán potvrzení nebo změnu
závazného stanoviska od správního orgánu nadřízeného správnímu orgánu příslušnému k vydání
závazného stanoviska. Tomuto správnímu orgánu zasílá odvolání spolu s vyjádřením správního
orgánu prvního stupně a s vyjádřením účastníků. Po dobu vyřizování věci nadřízeným správním
orgánem správního orgánu, který je příslušný k vydání závazného stanoviska, lhůta podle
§88 odst. 1 neběží. Nezákonné závazné stanovisko lze zrušit nebo změnit v přezkumném řízení,
k němuž je příslušný nadřízený správní orgán správního orgánu, který vydal závazné stanovisko.
Jestliže správní orgán při své úřední činnosti zjistí, že jiný správní orgán učinil nezákonné závazné
stanovisko, dá podnět správnímu orgánu příslušnému k přezkumnému řízení a vyčká
jeho rozhodnutí. Zrušení nebo změna závazného stanoviska je v případě, že rozhodnutí,
které bylo závazným stanoviskem podmíněno, již nabylo právní moci, důvodem obnovy řízení.
Nejvyšší správní soud v jiné právní věci vydal dne 13. 8. 2009 rozsudek,
č. j. 7 As 43/2009 - 52, dostupný na www.nssoud.cz, v němž dospěl ke stanovisku, že závěry
rozšířeného senátu, jimiž argumentuje stěžovatel v nyní projednávané věci, lze použít
i na závazná stanoviska vydaná podle nového správního řádu. Nejvyšší správní soud v tomto
rozsudku vyslovil, že „obecné zásady o nutnosti restriktivního výkladu kompetenčních výluk podle ust. §70
písm. a) s. ř. s., jakož i jakýchkoli jiných důvodů pro odepření soudního přezkumu činnosti veřejné správy,
a o tom, za jakých okolností může a musí být rozhodovací činnost veřejné správy podrobena soudní kognici
(že aktivní žalobní legitimace v řízení o žalobě proti rozhodnutí správního orgánu podle §65 a n. s. ř. s. bude
dána, pokud s ohledem na tvrzení žalobce není možné zjevně a jednoznačně konstatovat, že k zásahu do jeho
právní sféry v žádném případě dojít nemohlo), nemohou být změnou právní úpravy správního řízení dotčeny,
neboť mají ve svém jádru ústavní povahu a vycházejí z koncepce žaloby podle ust. §65 s. ř. s., která od nabytí
účinnosti s. ř. s. nedoznala jakýchkoli legislativních změn. Správní řád však v ust. §149 má, na rozdíl
od správního řádu z roku 1967, výslovnou úpravu zvláštností správního řízení v případě, že rozhodnutí vydané
ve správním řízení je podmíněno závazným stanoviskem. Tuto právní úpravu je nutno v soudním řízení správním
aplikovat v kontextu ust. §75 odst. 2 věta druhá s. ř. s., podle něhož, byl-li závazným podkladem
přezkoumávaného rozhodnutí jiný úkon správního orgánu, přezkoumá soud k žalobní námitce také jeho
zákonnost, není-li jím sám vázán a neumožňuje-li tento zákon žalobci napadnout takový úkon samostatnou
žalobou ve správním soudnictví. Smysl a účel citovaného ustanovení, zejména odstavců 2 a 3, je co možná nejvíce
respektovat zásadu ekonomie řízení a minimalizovat možnost, že s právní orgán „marně“ povede řízení, jehož
výsledek bude tak či onak determinován obsahem závazného stanoviska. Proto zákonodárce přikazuje správnímu
orgánu řízení přerušit a vyčkat s jeho pokračováním až do vydání závazného stanoviska, tedy do doby, kdy bu de
znám jeho obsah a kdy budou zřejmé důsledky, které závazné stanovisko pro další průběh na něm závislého
správní řízení bude mít. Stejně tak zákonodárce přikazuje správnímu orgánu v řízení o žádosti, jehož negativní
výsledek, tj. nevyhovění žádosti, je obsahem stanoviska předurčen, dále neprovádě t další dokazování,
neboť by to na výsledku řízení stejně nic nezměnilo, a žádost „automaticky“ zamítnout. Úprava v ust. §149
správního řádu se však týká výlučně postupu „uvnitř“ správního řízení a žádným způsobe m, a to ani nepřímo,
neomezuje rozsah soudního přezkumu závazných stanovisek. Správní soudnictví totiž upravuje režim přezkumu
takových aktů, které byly závazným podkladem rozhodnutí, napadeného žalobou podle ust. §65 s. ř. s., zcela
autonomně, a sice komplexem ust. §65 odst. 1 s. ř. s. (v něm pak zejména definicí pojmu „rozhodnutí“ pro účely
žaloby proti rozhodnutí správního orgánu), §70 s. ř. s. (definuje, kdy jsou určité akty, ať již jsou
„rozhodnutími“ ve smyslu §65 odst. 1 s. ř. s., anebo nikoli, vyloučeny ze soudní kognice na základě žaloby proti
rozhodnutí správního orgánu) a §75 odst. 2 věta druhá s. ř. s. (definuje, kdy má správní soud věnovat pozornost
i aktu, který by sám o sobě nemohl být předmětem žaloby proti rozhodnutí správního orgánu, ale který je nezbytné
soudnímu přezkumu podrobit, neboť byl právním základem „rozhodnutí“ ve smyslu §65 odst. 1 s. ř. s.,
jež žalobou proti rozhodnutí správního orgánu napadeno bylo a být mohlo). Tato ustanovení tak vytváří
následující pravidla přípustnosti soudního přezkumu. (…) Závazné stanovisko podle ust. §14 odst. 3
památkového zákona je nepochybně „rozhodnutím“ podle ust. §65 odst. 1 s. ř. s ., a to ze stejných důvodů,
pro něž za „rozhodnutí“ označil rozšířený senát souhlas, či nesouhlas, orgánu ochrany přírody a krajiny
k povolení stavby vydaný podle ust. §44 zákona č. 114/1992 Sb., ve znění pozdějších předpisů. Ze stejných
důvodů, jaké platí pro akt vydaný podle citovaného zákona (viz body 46 až 50 a zejména pak 48 a 49 usnesení
rozšířeného senátu), nelze závazné stanovisko podle ust. §14 odst. 3 památkového zákona považovat
za rozhodnutí předběžné povahy. V úvahu nepřipadá ani žádný jiný důvod, pro který by měl být uvedený akt
vyloučen ze soudního přezkumu na základě žaloby podle ust. §65 s. ř. s. Žaloba je proto přípustná.
Opačný názor byl zaujat v rozsudku ze dne 28. 7. 2009, č. j. 2 As 34/2009 - 65, dostupný
na www.nssoud.cz. Zde Nejvyšší správní soud vyslovil, že [d]e lege lata tedy může mít závazné
stanovisko povahu samostatného a proto i samostatně soudně přezkoumatelného rozhodnutí pouze v případě,
kdy tak stanoví zákon jako lex specialis k správnímu řádu. Žádost o vydání souhlasu podle §12 odst. 2 zákona
o ochraně přírody a krajiny podala stěžovatelka dne 19. 3. 2007 – tento zákon však ve znění účinném
od 1. 1. 2007 v ust. §90 odst. 1 právě naopak stanovil, že „ [s]ouhlasy a stanoviska vydávané podle
tohoto zákona jako podklad pro rozhodnutí podle zvláštního právního předpisu nebo územní souhlas
anebo ohlášení stavby jsou závazným stanoviskem podle správního řádu a nejsou
samostatným správním rozhodnutím .“ Zdejší soud nepřehlédl též existenci jiného svého rozhodnutí
(rozsudek ze dne 14. 5. 2009, č. j. 1 As 20/2009 - 79, dostupný na www.nssoud.cz), které se také zabývá
povahou závazných stanovisek podle §12 odst. 2 výše zmíněného zákona, avšak toto rozhodnutí se vztahuje
k časově jiné situaci (tj. stanoviska vydaná po 1. 1. 2007 na žádost podanou před 1. 1. 2007); v případě
stěžovatelky závazné stanovisko Městského úřadu Krnov také z temporálních důvodů povahu rozhodnutí nemá,
jak již vyplývá ze znění ust. §149 nového správního řádu a výše citovaného ust. §90 zákona o ochraně přírody
a krajiny. Nejvyšší správní soud v tomto rozsudku odkázal i na svůj předchozí rozsudek ze dne
30. 1. 2009, č. j. 2 As 41/2008 - 77, dostupný na www.nssoud.cz, kde konstatoval, že „[z]měna
či zrušení závazného stanoviska prostředky danými správním řádem je totiž možná jen cestou odvolání proti
prvostupňovému rozhodnutí, které se o takové stanovisko opírá, ve smyslu §149 odst. 1 správního řádu […],
nebo cestou přezkumného řízení (§149 odst. 5 v návaznosti na §94 an. správního řádu) […]“.
Druhý senát je názoru, že usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu
ze dne 21. 10. 2008, č. j. 8 As 47/2005 - 86 řešilo soudní přezkum závazných stanovisek
vydaných před účinností správního řádu a jeho závěry nejsou přímo aplikovatelné na případy
stanovisek vydaných po jeho účinnosti.
Druhý senát setrvává na svém názoru vysloveném v označeném rozhodnutí, nicméně
nemůže obdobně rozhodnout proto, že je zde jiný opačný názor. Dále druhý senát nepovažuje
za rozhodné, že se ve srovnávaných případech jedná o závazná stanoviska vydaná podle různých
právních předpisů, neboť podstatné je to, zda závazné stanovisko, vydané po účinnosti správního
řádu obecně může být samostatně přezkoumáváno soudem.
Podle §17 odst. 1 s. ř. s. je proto věc předkládána rozšířenému senátu.
Poučení: Proti tomuto usnesení nejsou opravné prostředky přípustné.
Rozšířený senát bude ve věci rozhodovat ve složení: předseda senátu JUDr. Josef
Baxa a soudci: JUDr. Miluše Došková, JUDr. Michal Mazanec, JUDr. Karel
Šimka, JUDr. Jaroslav Vlašín, JUDr. Marie Turková, a JUDr. Jakub Camrda.
Účastníci mohou namítnout podjatost těchto soudců (§8 odst. 1 s. ř. s.)
do jednoho týdne od doručení tohoto usnesení.
V Brně dne 17. března 2010
JUDr. Miluše Došková
předsedkyně senátu