ECLI:CZ:NSS:2010:2.AS.79.2010:79
sp. zn. 2 As 79/2010 - 79
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy JUDr. Vojtěcha Šimíčka
a soudců JUDr. Miluše Doškové a Mgr. Radovana Havelce v právní věci žalobkyně: G. G.,
proti žalovanému: Policie ČR, Služba cizinecké policie, se sídlem Praha 3, Olšanská 2,
o kasační stížnosti žalovaného proti rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 30. 3. 2010,
č. j. 8 Ca 228/2009 - 48,
takto:
Rozsudek Městského soudu v Praze ze dne 30. 3. 2010, č. j. 8 Ca 228/2009 - 48,
se zrušuje a věc se mu vrací k dalšímu řízení.
Odůvodnění:
I. Předmět řízení
[1] Žalovaný (dále „stěžovatel“) brojí včas podanou kasační stížností proti shora označenému
rozsudku Městského soudu v Praze, jímž bylo zrušeno rozhodnutí stěžovatele ze dne 7. 8. 2009,
č. j. CPR-3642-1/ČJ-2009-9CPR-C235. Tímto rozhodnutím stěžovatel zamítl odvolání žalobkyně
proti rozhodnutí Oblastního ředitelství služby cizinecké policie Praha (dále „správní orgán“)
ze dne 15. 1. 2009, č. j. CPPH-053469/CI-2008-60, jímž byla zamítnuta žádost žalobkyně
o povolení k dlouhodobému pobytu na území České republiky za účelem zaměstnání.
[2] Jako důvod zamítnutí žádosti žalobkyně uvedl správní orgán zjištění skutečnosti,
že žalobkyně je evidována v Schengenském informačním systému (SIS) jako osoba, které má být
odepřen vstup na území smluvních států podle čl. 96 Schengenské prováděcí úmluvy. Městský
soud rozhodnutí žalovaného zrušil z důvodu, že žalobkyni bylo uděleno vízum k pobytu
nad 90 dnů za účelem zaměstnání, opravňující pouze k pobytu na území České republiky,
a proto měla být v jejím případě uplatněna výjimka podle ustanovení §9 odst. 1 písm. g) zákona
č. 326/1999 Sb., o pobytu cizinců na území České republiky a o změně některých zákonů,
ve znění pozdějších předpisů (dále jen „zákon o pobytu cizinců“). Zákonné důvody pro odepření
žádosti žalobkyně tedy podle městského soudu nebyly dány.
II. Obsah kasační stížnosti
[3] Stěžovatel napadá rozsudek městského soudu z důvodu obsaženého v ustanovení
§103 odst. 1 písm. a) zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní (dále jen „s. ř. s.“), podle něhož
lze kasační stížnost podat z důvodu tvrzené nezákonnosti spočívající v nesprávném posouzení
právní otázky soudem v předcházejícím řízení. Stěžovatel se totiž domnívá, že městský soud
dospěl k nesprávnému závěru, že v daném případě bylo nutné aplikovat výjimku podle §9 odst. 1
písm. g) zákona o pobytu cizinců. Povolení k dlouhodobému pobytu za účelem zaměstnání,
o který žalobkyně žádala, totiž není vízem opravňujícím pouze k pobytu na území, u něhož
by bylo možné v případě cizince zařazeného do SIS tuto výjimku použít.
[4] Stěžovatel nejprve stručně rekapituluje průběh předcházejícího řízení, které bylo zahájeno
dne 3. 7. 2008 na základě žádosti žalobkyně o povolení k dlouhodobému pobytu za účelem
zaměstnání podle ustanovení §42 odst. 1 zákona o pobytu cizinců. Žádost o povolení
k dlouhodobému pobytu je přitom oprávněn cizinec podat, pokud na území pobývá na vízum
k pobytu nad 90 dnů, hodlá na území přechodně pobývat po dobu delší než 1 rok a trvá -li stejný
účel pobytu.
[5] Správní orgán v rámci řízení o žádosti zjistil, že žalobkyně je evidována v SIS jako osoba,
které má být podle čl. 96 Schengenské prováděcí úmluvy vstup na území smluvních států
odepřen. Na základě tohoto zjištění bylo provedeno konzultační řízení podle čl. 25 odst. 1
Schengenské prováděcí úmluvy s Polskou republikou, která záznam do SIS pořídila. Bylo
potvrzeno, že předmětný záznam je platný do 7. 6. 2011. Proto nebylo žalobkyni uděleno
povolení k dlouhodobému pobytu.
[6] Žalobkyně v době podání žádost pobývala na území ČR na vízum k pobytu nad 90 dnů
za účelem zaměstnání, které bylo vízem národním, tj. vízem k pobytu pouze na území ČR
(toto vízum bylo žalobkyni vydáno na dobu ode dne 29. 10. 2007 do 31. 8. 2008), zažádala
ale o povolení k dlouhodobému pobytu za účelem zaměstnání. Stěžovatel má za to, že městský
soud zcela opomenul nařízení Evropského parlamentu a Rady (ES) č. 562/2006 ze dne
15. března 2006, kterým se stanoví kodex Společenství o pravidlech upravujících přeshraniční
pohyb osob (Schengenský hraniční kodex). V čl. 2 bod 15 písm. a) Schengenského hraničního
kodexu se stanoví, že „povolením k pobytu“ jsou všechna povolení k pobytu vydaná členskými
státy podle jednotného vzoru stanoveného nařízením Rady (ES) č. 1030/2002 ze dne 13. 6. 2002,
kterým se stanoví jednotný vzor povolení k pobytu pro státní příslušníky třetích zemí.
[7] Dále stěžovatel poukazuje na čl. 5 Schengenského hraničního kodexu, kde jsou stanoveny
podmínky vstupu pro státní příslušníky třetích zemí. Pro pobyty, jejichž délka nepřekročí
za období šesti měsíců dobu delší než tři měsíce, platí pro vstup státních příslušníků třetích zemí
i podmínka, že mají platné vízum, pokud je požadováno na základě nařízení Rady (ES)
č. 539/2001 ze dne 15. března 2001, kterým se stanoví seznam třetích zemí, jejichž státní
příslušníci musí mít při překračování vnějších hranic vízum, jakož i seznam třetích zemí, jejichž
státní příslušníci jsou od této povinnosti osvobozeni, ledaže jsou držiteli platného povolení
k pobytu.
[8] Správní orgán tedy rozhodoval o povolení k pobytu, na základě kterého mohou státní
příslušníci třetích zemí za stanovených podmínek vstupovat na území jiných členských států.
Povolení k pobytu je ve formě štítku podle jednotného vzoru stanoveného nařízením Rady (ES)
č. 1030/2002, přičemž tento pobyt nelze omezit jen pro pobyt na území České republiky,
jako je tomu u víza k pobytu nad 90 dnů.
[9] Stěžovatel dodává, že podle čl. 21 Schengenské prováděcí úmluvy se mohou cizinci,
kteří jsou držiteli povolení k pobytu vydaného některou smluvní stranou a platného cestovního
dokladu, volně pohybovat na území ostatních smluvních stran po dobu až 3 měsíců, pokud
splňují podmínky vstupu uvedené v čl. 5 odst. 1 písm. a), c) a e) a nejsou uvedeni na národním
seznamu nežádoucích osob dotčené smluvní strany.
[10] Na základě uvedených důvodů proto stěžovatel navrhuje, aby Nejvyšší správní soud
napadený rozsudek městského soudu zrušil a věc mu vrátil k dalšímu řízení.
III. Vyjádření žalobkyně
[11] Žalobkyně ve svém vyjádření ke kasační stížnosti uvádí, že se zcela ztotožňuje
s rozsudkem městského soudu. Argumentaci stěžovatele Schengenským hraničním kodexem
a Schengenskou prováděcí úmluvou považuje v této věci za irelevantní, neboť z nich nevyplývá
namítaná nezákonnost napadeného rozsudku.
[12] Jako přílohu svého vyjádření žalobkyně soudu zaslala oznámení o přelíčení u Krajského
správního soudu ve Varšavě ve věci své stížnosti proti rozhodnutí šéfa Úřadu pro záležitosti
cizinců a ověřený překlad této listiny.
IV. Posouzení věci Nejvyšším správním soudem
[13] Nejvyšší správní soud přezkoumal napadený rozsudek Městského soudu v Praze
v souladu s §109 odst. 2 a 3 s. ř. s., vázán rozsahem a důvody v kasační stížnosti uvedenými,
a dospěl k závěru, že kasační stížnost je důvodná.
[14] Sporná právní otázka vychází z interpretace ustanovení §9 odst. 1 písm. g) zákona
o pobytu cizinců a jeho aplikace v daném případě. Toto ustanovení zní následovně: „Policie odepře
cizinci vstup na území, jestliže je zařazen do informačního systému vytvořeného státy, které jsou vázány
mezinárodními smlouvami o odstraňování kontrol na společných hranicích (dále jen "smluvní stát"), za účelem
získání přehledu o cizincích, jimž nelze umožnit vstup na území smluvních států (dále jen "informační systém
smluvních států"); to neplatí, je-li cizinci uděleno vízum opravňující pouze k pobytu na území“. Fakticky
se jedná o duplicitní zakotvení pravidla zakotveného v nařízení Evropského parlamentu a Rady
(ES) č. 562/2006 ze dne 15. března 2006, kterým se stanoví kodex Společenství o pravidlech
upravujících přeshraniční pohyb osob (Schengenský hraniční kodex); ostatně k částečné duplicitě
vstupních podmínek cizinců se „v zájmu dodržení systematiky stávajícího cizineckého zákona,
srozumitelnosti některých zásad tohoto předpisu a provedení (upřesnění) některých jeho zásad ve vnitrostátním
právu“, přiznává i důvodová zpráva k novele zákona o pobytu cizinců č. 379/2007 Sb., kterou
bylo předmětné ustanovení do tohoto zákona včleněno.
[15] Nejvyšší správní soud nejprve považuje za vhodné upřesnit právní základ, ze kterého
je třeba při posuzování sporné otázky vyjít, a stručně poukázat na jeho vývoj. Protokolem
připojeným ke Smlouvě o Evropské unii a Smlouvě o založení Evropského společenství
Amsterodamskou smlouvou došlo k začlenění schengenského acquis do institucionálního
a právního rámce EU. Za účelem této integrace přijala Rady EU (Rada EU nahradila výkonný
výbor zřízený podle schengenských dohod) mj. rozhodnutí 1999/435/ES a 1999/436/ES,
kterými byla vybrána jednotlivá ustanovení původního schengenského acquis, jež by mohla
sloužit jako základ pro budoucí užší spolupráci, a pro něž byl stanoven odpovídající právní základ
ve Smlouvách.
[16] Na základě Smlouvy mezi členskými státy Evropské unie a Českou republikou (a dalšími
státy) o přistoupení k Evropské unii (publ. v Úředním věstníku EU dne 23. 9. 2003, L 236, s. 17),
resp. na základě Aktu, který - jakožto nedílná součást této smlouvy - stanoví podmínky
přistoupení (publ. tamtéž, s. 33), se ode dne přistoupení stala ustanovení schengenského acquis,
začleněného do rámce EU protokolem připojeným ke Smlouvě o Evropské unii a Smlouvě
o založení Evropského společenství (příloha Amsterodamské smlouvy), závaznými
a použitelnými v nových členských státech (čl. 3 odst. 1 Aktu o přistoupení). Takový status má
na základě přílohy I k Aktu o přistoupení (publ. tamtéž, s. 50) mj. dohoda podepsaná
dne 14. června 1985 v Schengenu mezi vládami států Hospodářské unie Beneluxu, Spolkové
republiky Německo a Francouzské republiky o postupném odstraňování kontrol na společných
hranicích (tzv. Schengenská dohoda) a vybraná ustanovení úmluvy podepsané dne 19. června
1990 v Schengenu mezi Belgickým královstvím, Spolkovou republikou Německo, Francouzskou
republikou, Lucemburským velkovévodstvím a Nizozemským královstvím k provedení
Schengenské dohody (dále jen „Schengenská prováděcí úmluva“). Podle čl. 3 odst. 2 Aktu
o přistoupení jsou ustanovení schengenského acquis neuvedená v příloze I tohoto Aktu
sice závazná pro nové členské státy ode dne přistoupení, avšak použitelná jsou v každém
z nich pouze na základě rozhodnutí Rady EU vydaného po konzultaci s Evropským parlamentem
(v návaznosti na zjištění, že podmínky nezbytné pro uplatnění všech předmětných částí acquis
byly v členském státě splněny).
[17] Na základě rozhodnutí Rady 2007/801/ES ze dne 6. prosince 2007 o plném uplatňování
ustanovení schengenského acquis v České republice, Estonské republice, Lotyšské republice,
Litevské republice, Maďarské republice, Republice Malta, Polské republice, Republice Slovinsko
a Slovenské republice (publ. v Úředním věstníku EU dne 8. 12. 2007, L 323, s. 34) se mezi těmito
členskými státy a dalšími státy (Belgie, Dánsko, Německo, Řecko, Španělsko, Francie, Itálie,
Lucembursko, Nizozemí, Rakousko, Portugalsko, Finsko, Švédsko, Island a Norsko) ode dne
21. prosince 2007 použijí ustanovení schengenského acquis uvedená v příloze 1 tohoto
rozhodnutí; v případě Schengenské prováděcí úmluvy se jedná např. o článek 25, který byl
aplikován v daném případě.
[18] Z čl. 2 protokolu připojeného k Amsterodamské smlouvě bylo možné vyvozovat,
že rozhodnutími Rady (1999/435/ES, 1999/436/ES) došlo k tomu, že ustanovení
schengenského acquis, u nichž došlo k určení právního základu EU, se fakticky přesunula do
oblasti tehdejšího prvního (komunitárního) pilíře EU. Zbytek schengenského acquis bylo nutné
považovat za právní akty tehdejšího třetího pilíře EU (spolupráce v oblasti vnitřní bezpečnosti
a justice). Jak bylo totiž uvedeno v tomto ustanovení, „dokud nejsou přijata výše uvedená
opatření (pozn. soudu – rozhodnutí Rady) (…), považují se ustanovení a rozhodnutí, která
tvoří schengenské acquis, za právní akty na základě hlavy VI Smlouvy o Evropské unii
(pozn. soudu – policejní a justiční spolupráce)“.
[19] Po přijetí Lisabonské smlouvy došlo v tomto protokolu ke změnám; nyní se jedná
o protokol č. 19 (ke Smlouvě o Evropské unii a Smlouvě o fungování Evropské unie,
publ. v Úředním věstníku EU dne 9. 5. 2008, C 115). Podle jeho čl. 1 jsou členské státy EU
(s výjimkou Irska a Spojeného království) „zmocněny mezi sebou navázat posílenou spolupráci
v oblastech, na něž se vztahují ustanovení vymezená Radou, jež tvoří schengenské acquis“ (podle
čl. 1 protokolu ve znění Amsterodamské smlouvy se jednalo o „užší spolupráci v rámci
schengenských dohod a souvisejících ustanovení“).
[20] Z uvedeného vyplývá, že v případě České republiky je právní základ v podobě závazného
a použitelného schengenského acquis přesně vymezen v jednotlivých rozhodnutích Rady. Nutno
podotknout, že od přijetí Amsterodamské smlouvy, resp. rozhodnutí Rady 1999/435/ES
a 1999/436/ES, jimiž byla stanovena jednotlivá ustanovení schengenského acquis, která se stala
základem pro budoucí užší spolupráci, postupně docházelo a dochází k dalšímu rozvoji
schengenského acquis. Výsledkem tohoto rozvoje je mj. i Schengenský hraniční kodex, jehož
přijetím došlo k nahrazení některých ustanovení Schengenské prováděcí úmluvy.
[21] Jak bylo vysvětleno výše, pro řešení sporné otázky je klíčová interpretace ustanovení
§9 odst. 1 písm. g) zákona o pobytu cizinců, který reflektuje právě Schengenský hraniční kodex.
Relevantní ustanovení Schengenského hraničního kodexu v rozhodném znění (tj. ke dni
15. 1. 2009, kdy správní orgán vydal napadené rozhodnutí) jsou následující:
„Článek 13
1. Vstup na území členských států se odepře státnímu příslušníkovi třetí země, který nesplňuje všechny podmínky
vstupu vymezené v čl. 5 odst. 1 a nepatří do některé z kategorií osob uvedených v čl. 5 odst. 4. Tím není dotčeno
uplatnění zvláštních ustanovení týkajících se práva na azyl a mezinárodní ochrany nebo vystavování dlouhodobých
víz.“
„Článek 5
1. Pro pobyty, jejichž délka nepřekročí za období šesti měsíců dobu delší než tři měsíce, platí pro vstup státních
příslušníků třetích zemí tyto podmínky:
a) mají platný cestovní doklad nebo doklady, které je opravňují k překročení hranice,
b) mají platné vízum, pokud je požadováno na základě nařízení Rady (ES) č. 539/2001 ze dne 15. března
2001, kterým se stanoví seznam třetích zemí, jejichž státní příslušníci musí mít při překračování vnějších hranic
vízum, jakož i seznam třetích zemí, jejichž státní příslušníci jsou od této povinnosti osvobozeni, ledaže jsou držiteli
platného povolení k pobytu,
c) zdůvodní účel a podmínky předpokládaného pobytu a mají zajištěny dostatečné prostředky pro obživu jak
na dobu předpokládaného pobytu, tak na návrat do své země původu nebo na průjezd do třetí země, ve které
je zaručeno jejich přijetí, nebo jsou schopni si tyto prostředky legálním způsobem opatřit,
d) nejsou osobami vedenými v SIS, jimž má být odepřen vstup,
e) nejsou považováni za hrozbu pro veřejný pořádek, vnitřní bezpečnost, veřejné zdraví nebo mezinárodní vztahy
kteréhokoliv z členských států, zejména nejsou osobami, jimž má být podle vnitrostátních databází členských států
odepřen vstup ze stejných důvodů.
(…)
4. Odchylně od odstavce 1:
a) Státním příslušníkům třetích zemí, kteří nesplňují všechny podmínky stanovené v odstavci 1, ale kteří jsou
držiteli povolení k pobytu nebo zpětného víza vydaného jedním z členských států, nebo je-li to nezbytné, obou
dokladů, je povolen vstup na území ostatních členských států pro účely průjezdu, aby mohli dosáhnout území
členského státu, který povolení k pobytu nebo zpětné vízum vydal, pokud jejich jména nejsou na vnitrostátním
seznamu osob, kterým má být odepřen vstup, vedeném členským státem, jehož vnější hranice zamýšlí překročit,
a pokud není tento záznam doplněn pokynem odepřít vstup nebo průjezd.
(…)
c) Státním příslušníkům třetích zemí, kteří nesplňují jednu nebo více podmínek stanovených v odstavci 1, může
členský stát povolit vstup na své území z humanitárních důvodů, z důvodů národního zájmu anebo vzhledem
ke svým mezinárodním závazkům. Pokud se na dotyčného příslušníka třetí země vztahuje záznam podle odst. 1
písm. d), uvědomí členský stát, který mu povolí vstup na své území, o tomto povolení ostatní členské státy.“
[22] Podle ustanovení §46 odst. 1 zákona o pobytu cizinců platí pro povolení
k dlouhodobému pobytu obdobně rovněž ustanovení §56 tohoto zákona, podle jehož odst. 1
písm. h) se „(v)ízum, s výjimkou víza k pobytu nad 90 dnů za účelem strpění pobytu na území z důvodu podle
§33 odst. 3, policie nebo zastupitelský úřad cizinci neudělí, jestliže jsou zjištěny skutečnosti uvedené v §9 odst. 1
písm. a), b), g), h), i) nebo j)“.
[23] V daném případě není sporu o tom, že vízum k pobytu nad 90 dnů za účelem zaměstnání
je vízem „národním“; nejedná se o tzv. jednotné schengenské vízum. To ostatně vyplývá i z čl. 18
Schengenské prováděcí úmluvy, který se v ČR uplatňuje rovněž na základě rozhodnutí Rady EU
2007/801/ES. Podle tohoto článku (v relevantním znění) jsou víza pro pobyt delší než tři měsíce
vnitrostátní víza udělovaná jednou ze smluvních stran podle jejích vnitrostátních předpisů. „Toto
vízum opravňuje držitele k průjezdu přes území ostatních smluvních stran až na území smluvní strany, která
vízum udělila, ledaže držitel nesplňuje podmínky vstupu uvedené v čl. 5 odst. 1 písm. a), d) a e) nebo je uveden
na vnitrostátním seznamu osob, jimž má být odepřen vstup, smluvní strany, přes jejíž území požaduje průjezd“.
Odkazovaná ustanovení čl. 5 odst. 1 písm. a), d) a e) Schengenské prováděcí úmluvy přitom
korespondují s (a byla nahrazena) již výše citovanými ustanoveními čl. 5 odst. 1 písm. a), d) a e)
Schengenského hraničního kodexu.
[24] Nejvyšší správní soud má za to, že ustanovení §9 odst. 1 písm. g) zákona o pobytu
cizinců je nutné vykládat ve světle čl. 5 odst. 4 písm. a) ve spojení s čl. 13 Schengenského
hraničního kodexu (pro krátkodobá „schengenská“ víza) a ve spojení s čl. 18 Schengenské
prováděcí úmluvy (pro dlouhodobá víza) tak, že cizinci není zásadně možné odepřít vstup
na území ČR, pokud je držitelem povolení k pobytu nebo zpětného víza vydaného jedním
z členských států, za účelem průjezdu a následného vstupu na území tohoto členského státu.
Výjimkou z tohoto pravidla je situace, kdy by tento cizinec byl uveden na vnitrostátním seznamu
osob státu na jehož vnější hranici vstup požaduje (v případě ČR se jedná o evidenci nežádoucích
osob ve smyslu §154 zákona o pobytu cizinců).
[25] Situace v posuzovaném případě je nicméně poněkud odlišná. Žalobkyně byla sice v době
podání žádosti o povolení k dlouhodobému pobytu držitelkou dlouhodobého víza, a sice víza
„národního“, vydaného Českou republikou, nicméně již se na území tohoto státu nacházela.
Otázka povolení či odepření vstupu na toto území se tedy neřešila. Přitom právě k této otázce,
která ovšem pro daný případ nebyla relevantní, se vztahuje věta za středníkem v ustanovení §9
odst. 1 písm. g) zákona o pobytu cizinců. Interpretaci tohoto ustanovení ze strany městského
soudu, vycházející zřejmě toliko z prostého jazykového výkladu, nelze přisvědčit, neboť
v rozporu s právem EU směřuje k vyloučení možnosti správního orgánu rozhodnout o neudělení
povolení k dlouhodobému pobytu za situace, kdy je žadatel držitelem platného víza,
jež opravňuje cizince pouze k pobytu na území České republiky, navzdory tomu, že má záznam
v Schengenském informačním systému. Takový výklad se zjevně příčí smyslu právní úpravy.
[26] SIS představuje databázi zřízenou a vedenou na základě čl. 92 – 119 Schengenské
prováděcí úmluvy. Pro potřeby policejních a justičních orgánů dotčených států poskytuje přístup
k vybraným druhům informací o sledovaných či hledaných osobách a věcech (zejména vozidla,
doklady, bankovky). Jedním ze záznamů vedených v SIS jsou údaje o cizincích, o kterých
je veden záznam pro účely odepření vstupu (čl. 96 odst. 1). Podkladem pro provedení záznamu
musí být vždy rozhodnutí přijaté příslušnými správními orgány a soudy v souladu s procesními
předpisy, které stanoví vnitrostátní právní předpisy. Smluvní strana, která záznam do systému
pořizuje, má povinnost ověřit, zda závažnost daného případu odůvodňuje pořízení záznamu
(čl. 94 odst. 1). Schengenská prováděcí úmluva přitom stanoví demonstrativní výčet případů,
kdy může dojít k zaznamenání cizince do systému; mj. se může jednat o skutečnost, že cizinec byl
vyhoštěn, navrácen nebo vypovězen, přičemž tato opatření nebyla odložena ani zrušena, obsahují
zákaz vstupu, případně pobytu a zakládají se na porušení vnitrostátních právních předpisů
o vstupu nebo pobytu cizinců (čl. 96 odst. 3).
[27] Zařazení a evidence v SIS má pro cizince závažné důsledky týkající se jeho vstupu
a pobytu na území členských států. Jedná se zejména o odepření vstupu na území smluvních
států schengenského prostoru [čl. 5 odst. 1 písm. d) Schengenské prováděcí úmluvy,
resp. čl. 5 odst. 1 písm. d) Schengenského hraničního kodexu], zamítnutí udělení víza
[čl. 15 Schengenské prováděcí úmluvy, resp. čl. 32 odst. 1 písm. a) bod v) nařízení Evropského
parlamentu a Rady (ES) č. 810/2009 ze dne 13. července 2009, o kodexu Společenství o vízech]
či zamítnutí vydání povolení k pobytu (čl. 25 Schengenské prováděcí úmluvy).
[28] Schengenská prováděcí úmluva stanoví v čl. 25 členským státům postup v případě,
kdy rozhodují o vydání povolení k pobytu cizinci vedeném v seznamu osob, jimž má být odepřen
vstup. Před rozhodnutím je členský stát povinen konzultovat se státem, který záznam do systému
pořídil, a přihlíží k jeho zájmům; „povolení k pobytu bude vydáno pouze ze závažných důvodů, zejména
humanitárních nebo z důvodů vyplývajících z mezinárodních závazků“ (čl. 25 odst. 1). V řízení o povolení
k dlouhodobému pobytu je tedy příslušný orgán členského státu, který zjistí, že cizinec (žadatel)
je v SIS veden jako osoba, které má být odepřen vstup, povinen konzultovat členský stát, který
záznam pořídil. S přihlédnutím k zájmům tohoto členského státu pak může povolení k pobytu
vydat pouze ze závažných důvodů.
[29] V posuzovaném případě není sporu o tom, že žalobkyně je vedena v Schengenském
informačním systému jako osoba, které má být odepřen vstup. Na základě konzultací s Polskou
republikou, která záznam provedla, bylo zjištěno, že podkladem pro provedení záznamu bylo
rozhodnutí guvernéra Podkarpatské provincie ze dne 2. 6. 2008 o vyhoštění žalobkyně z území
Polské republiky (do 7. 6. 2011) z důvodu nelegálního překročení hranice z České republiky
do Polska a pobytu na tomto území bez platného povolení k pobytu nebo víza. Správní orgán
žalobkyni toto zjištění oznámil a poskytl jí možnost pro vyjádření. Žalobkyně ve svém vyjádření
uvedla, že si je vědoma porušení platných zákonů, když cestovala přes území Polské republiky
bez tranzitního víza. Přes Polsko cestovala dne 31. 5. 2008 v naléhavé situaci, neboť její otec
vážně onemocněl a dne 29. 5. 2008 byl hospitalizován. Před zakoupením jízdenky bylo k dotazu
žalobkyně ze strany Velvyslanectví Polské republiky v Praze údajně telefonicky sděleno,
že při cestě na Ukrajinu nepotřebuje průjezdní vízum; proto o ně nepožádala. Proti rozhodnutí
o vyhoštění podala žalobkyně jako opravný prostředek žádost o zrušení tohoto rozhodnutí.
Tato žádost však byla rozhodnutím Podkarpatského hejtmana zamítnuta.
[30] V daném případě měl tedy městský soud při přezkumu napadeného rozhodnutí
stěžovatele zjišťovat, zda se správní orgán (stěžovatel) zabýval otázkou, nemělo-li
by žalobkyni - přes její záznam v SIS – být uděleno povolení k dlouhodobému pobytu
ze závažných důvodů. Je přitom třeba si uvědomit, že výčet závažných důvodů v čl. 25 odst. 1
Schengenské prováděcí úmluvy je demonstrativní; výslovně zahrnuje pouze důvody humanitární
a důvody vyplývající z mezinárodních závazků. Na druhou stranu je však nutné zdůraznit,
že žadatel o vydání povolení k dlouhodobému pobytu má v tomto ohledu povinnost tvrzení
a důkazní; musí uvést a prokázat skutečnosti, jež by mohly být pod závažné důvody (ty je třeba
posuzovat vždy s ohledem na okolnosti konkrétního případu) podřazeny.
[31] Nejvyšší správní soud dále považuje za vhodné poukázat na další související skutečnosti,
týkající se mj. vývoje v právní úpravě. V době vydání rozhodnutí o vyhoštění žalobkyně ze strany
polských orgánů, na základě něhož byl proveden záznam do SIS, byla žalobkyně držitelkou
platného dlouhodobého víza. Až do konce platnosti tohoto víza tedy existovala situace, kdy byla
žalobkyně, jakožto cizinka, zároveň držitelkou platného povolení pobytu a zároveň osobou
se záznamem v SIS pro účely odepření vstupu. Tento zjevný nesoulad však právní úprava
dovolovala.
[32] Podle čl. 25 odst. 2 Schengenské prováděcí úmluvy „vyjde-li najevo, že cizinec, který je držitelem
platného povolení k pobytu vydaného jednou ze smluvních stran, je veden v seznamech osob, kterým má být odepřen
vstup, konzultuje smluvní strana, která záznam pořídila, smluvní stranu, která vydala povolení k pobytu, s cílem
zjistit, zda existují dostatečné důvody k odnětí povolení k pobytu“. A dále „pokud není povolení k pobytu
odňato, zruší smluvní strana, která záznam pořídila, tento záznam, může však dotyčného cizince zapsat
do vnitrostátního seznamu osob, kterým má být odepřen vstup“. Tento postup se však až do přijetí nařízení
Evropského parlamentu a Rady (EU) č. 265/2010 ze dne 25. 3. 2010, kterým se mění
Schengenská prováděcí úmluva a nařízení č. 562/2006, pokud jde o pohyb osob s dlouhodobým
vízem (publ. v Úředním věstníku EU dne 31. 3. 2010, L 85), vztahoval pouze na povolení
k pobytu, nikoli na (dlouhodobá) víza. Výklad, který by dlouhodobá víza podřazoval
pod povolení k pobytu ve smyslu čl. 25 odst. 2 Schengenské prováděcí úmluvy
(např. argumentem, že dlouhodobé vízum i dlouhodobé povolení k pobytu jsou formou
přechodného pobytu), nelze podle Nejvyššího správního soudu dovodit.
[33] Zatímco tedy v současnosti vyjde-li najevo, že cizinec, který je držitelem platného
povolení k pobytu nebo dlouhodobého víza, je veden v seznamech osob, kterým má být odepřen
vstup, musí dojít k provedení (ze strany členského státu, který záznam pořídil) konzultační řízení
a (ze strany členského státu, který vízum nebo povolení k pobytu vydal) zjišťovací řízení, v době
rozhodné pro nyní posuzovaný případ k takovému postupu členské státy ve vztahu
k dlouhodobým vízům povinny nebyly. Ustanovení čl. 25 odst. 2 Schengenské prováděcí úmluvy
se totiž týkalo výhradně povolení k pobytu.
[34] Konečně k důkazu navrženému ze strany žalobkyně (oznámení o přelíčení u Krajského
správního soudu ve Varšavě) Nejvyšší správní soud uvádí, že by zjevně (byť se jedná o důkaz,
který žalobkyně nemohla uplatnit v řízení před městským soudem) nemohl ovlivnit toto
rozhodnutí o kasační stížnosti; proto nebylo přistoupeno k jeho provedení.
V. Shrnutí a náklady řízení
[35] Nejvyšší správní soud shledal, že v posuzovaném případě došlo k naplnění důvodu
kasační stížnosti, který je uveden v ustanovení §103 odst. 1 písm. a) s. ř. s., a proto napadený
rozsudek městského soudu zrušil (§110 odst. 1 věta první před středníkem s. ř. s.).
[36] Městský soud v Praze je v dalším řízení vázán právním názorem vysloveným Nejvyšším
správním soudem v tomto rozsudku, především co se týká interpretace ustanovení §9 odst. 1
písm. g) zákona o pobytu cizinců. Vzhledem k tomuto výkladu potom bude muset v dalším řízení
s ohledem na tvrzení žalobkyně posoudit, zda v jejím případě existují takové závažné důvody,
které by s ohledem na čl. 25 odst. 1 Schengenské prováděcí úmluvy umožňovaly vydání povolení
k dlouhodobému pobytu.
[27] O náhradě nákladů řízení o kasační stížnosti rozhodne Městský soud v Praze v novém
rozhodnutí (§110 odst. 2 s. ř. s.).
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 14. října 2010
JUDr. Vojtěch Šimíček
předseda senátu