ECLI:CZ:NSS:2010:2.AZS.10.2009:61
sp. zn. 2 Azs 10/2009 - 61
USNESENÍ
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy JUDr. Josefa Baxy a soudců
JUDr. Jakuba Camrdy, JUDr. Elišky Cihlářové, JUDr. Miluše Doškové, JUDr. Michala Mazance,
JUDr. Dagmar Nygrínové, JUDr. Karla Šimky, JUDr. Marie Turkové a JUDr. Jaroslava
Vlašína v právní věci žalobce: H. A. T., zast. Mgr. Eduardem Benešem, advokátem
se sídlem Na Rozcestí 6, Praha 9, proti žalovanému: Ministerstvo vnitra, se sídlem
Nad Štolou 3, Praha 7, o přezkoumání rozhodnutí žalovaného ze dne 10. 1. 2008,
č. j. OAM-10-694/LE-BE03-BE07-2007, v řízení o kasační stížnosti žalobce proti rozsudku
Krajského soudu v Praze ze dne 22. 4. 2008, č. j. 48 Az 6/2008 - 16,
takto:
Věc se vrací k projednání a rozhodnutí druhému senátu.
Odůvodnění:
I.
Dosavadní skutkový a procesní stav věci
Včas podanou kasační stížností se žalobce jako stěžovatel domáhal zrušení
rozsudku Krajského soudu v Praze ze dne 22. 4. 2008, č. j. 48 Az 6/2008 - 16,
kterým byla zamítnuta jeho žaloba proti rozhodnutí žalovaného ze dne 10. 1. 2008,
č. j. OAM-10-694/LE-BE03-BE07-2007, jímž žalovaný zamítl jeho žádost o udělení mezinárodní
ochrany jako zjevně nedůvodnou podle §16 odst. 1 písm. d) zákona č. 325/1999 Sb., o azylu
a o změně zákona č. 283/1991 Sb., o policii České republiky, ve znění pozdějších předpisů
(dále jen „zákon o azylu“). V odůvodnění rozhodnutí žalovaný objasnil, že k zamítnutí žádosti
jako zjevně nedůvodné jej vedlo především zjištění, že stěžovatel v opakovaně podané žádosti
o udělení mezinárodní ochrany uváděl shodné důvody jako ve své předchozí žádosti o udělení
mezinárodní ochrany (dříve udělení azylu) v roce 2003. Rozhodnutím odboru azylové a migrační
politiky žalovaného ze dne 8. 3. 2004, č. j. OAM-6387/VL-07-HA08-2003, mu však azyl udělen
nebyl a přezkumné řízení soudní (vyvolané žalobou stěžovatele ze dne 9. 4. 2004 proti výše
uvedenému rozhodnutí) bylo Krajským soudem v Ostravě pravomocně zastaveno. Žalovaný
se vůbec nevyslovil k otázce neudělení doplňkové ochrany podle §14a zákona o azylu.
Stěžovatel v žalobě proti rozhodnutí žalovaného ze dne 10. 1. 2008, výše uvedeného čísla
jednacího, namítal, že v předcházejícím řízení o udělení azylu byl jako účastník řízení zkrácen
na svých právech a dovozoval, že žalovaný měl posoudit jeho žádost podle §12 zákona o azylu,
neboť zde nebyly podmínky pro zamítnutí žádosti jako zjevně nedůvodné. Tvrdil, že splňuje
podmínky pro udělení azylu, resp. doplňkové ochrany, neboť je v zemi původu pronásledován
a jeho ekonomické problémy jsou jen důsledkem této skutečnosti. Poukázal také na rodinné
vazby v České republice a na to, že se žalovaný během pohovoru nesnažil objasnit důvody,
které jej vedly k odchodu ze země původu.
Krajský soud rozsudkem ze dne 22. 4. 2008, č. j. 48 Az 6/2008 - 16, žalobu zamítl,
neboť dospěl ke stejnému závěru jako žalovaný, totiž že stěžovatel skutečně uváděl ve své žádosti
o udělení mezinárodní ochrany shodné důvody jako v žádosti předchozí, čímž došlo k naplnění
podmínek ustanovení §16 odst. 1 písm. d) zákona o azylu, za nichž může být žádost o udělení
mezinárodní ochrany jako zjevně nedůvodná zamítnuta. Sám žalobce přitom při pohovoru
k důvodům žádosti ze dne 9. 1. 2008 výslovně potvrdil, že důvody, pro které nyní žádá o udělení
mezinárodní ochrany, jsou stejné jako důvody, které uvedl ve své žádosti předchozí,
tehdy o udělení azylu. Stejně jako žalovaný ani krajský soud se v odůvodnění napadeného
rozsudku nevyslovil k otázce neudělení doplňkové ochrany stěžovateli podle §14a zákona
o azylu.
V kasační stížnosti a jejím doplnění proti tomuto rozsudku se stěžovatel dovolává
důvodů uvedených v §103 odst. 1 písm. a), písm. b) a d) s. ř. s., tedy nezákonnosti spočívající
v nesprávném posouzení právní otázky soudem v předcházejícím řízení, vady řízení spočívající
v tom, že skutková podstata, z níž správní orgán v napadeném rozhodnutí vycházel, nemá oporu
ve spisech a konečně též nepřezkoumatelnosti rozsudku spočívající v nedostatku důvodů
rozhodnutí s tím, že tato vada mohla mít za následek nezákonné rozhodnutí o věci samé.
Především namítal, že krajský soud aplikoval zákon o azylu, resp. jeho §16 odst. 1 písm. d)
v nesprávném znění. Podle stěžovatele je totiž citované ustanovení v aktuálním znění
zcela odlišné od toho, které krajský soud citoval v napadeném rozhodnutí. Podle aktuálního znění
zmíněného ustanovení bude žádost zamítnuta jako zjevně nedůvodná, jestliže žadatel přichází
ze státu, který Česká republika považuje za třetí bezpečnou zemi nebo bezpečnou zemi původu, nebude-li
prokázáno, že v jeho případě tento stát za takovou zemi považovat nelze.
II.
Postoupení věci rozšířenému senátu
Druhý pětičlenný senát Nejvyššího správního soudu, který podle rozvrhu práce
má rozhodovat o této kasační stížnosti, při předběžném posouzení věci zjistil, že Nejvyšší správní
soud v rozsudku ze dne 11. 2. 2009, č. j. 1 Azs 107/2008 - 78, který se týkal obdobné věci,
vyslovil právní názor, s nímž se druhý pětičlenný senát neztotožňuje. V citovaném rozsudku
se totiž první pětičlenný senát zabýval mj. vadami, ke kterým je povinen Nejvyšší správní soud
přihlížet z moci úřední v souladu s §109 odst. 3 s. ř. s. Podle tohoto ustanovení není Nejvyšší
správní soud vázán důvody kasační stížnosti m. j. též tehdy, bylo-li řízení před krajským
soudem zatíženo vadou, která mohla mít za následek nezákonné rozhodnutí o věci samé,
a nebo je-li napadené rozhodnutí nepřezkoumatelné [§103 odst. 1 písm. d) s. ř. s.].
Druhý pětičlenný senát namítá, že při posuzování otázky možné nepřezkoumatelnosti
rozsudku krajského soudu vycházel první senát sice z usnesení rozšířeného senátu téhož
soudu ze dne 15. 1. 2008, č. j. 2 As 34/2006 - 73, pub. pod č. 1546/2008 Sb. NSS, konkrétně
z jeho části, kde se rozšířený senát vyslovil k povaze §76 odst. 1 s. ř. s. Podle rozšířeného senátu
„ustanovení §76 odst. 1 s. ř. s. upravuje postup soudu v případech, kdy soud může rozhodnutí zrušit
i bez nařízení jednání – z toho lze dovodit jen to, že případy tam uvedené jsou důvodem ke zrušení správního
rozhodnutí. Výslovně předpokládá postup z moci úřední – tj. bez návrhu – pouze v případě nicotnosti rozhodnutí,
kterou lze vyslovit podle druhého odstavce citovaného ustanovení. Z povahy vady pak postup z moci úřední
přichází v úvahu u vad spočívajících v nepřezkoumatelnosti podle §76 odst. 1 písm. a) s. ř. s., a to proto,
že nepřezkoumatelnost brání zpravidla věcnému přezkumu a posouzení důvodnosti žalobních námitek“.
Z tohoto závěru rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu však první pětičlenný senát
z citovaného rozhodnutí dovodil, že „krajský soud je povinen přihlížet k nepřezkoumatelnosti rozhodnutí
správního orgánu pro nesrozumitelnost nebo pro nedostatek důvodů z moci úřední, tedy aniž by žalobce
nepřezkoumatelnost ve své žalobě konkrétně namítal. O nepřezkoumatelnosti pro nedostatek důvodů
lze pak hovořit pouze v situaci, kdy se správní orgán v rozhodnutí řádně nevypořádá se všemi námitkami
účastníků řízení, případně své rozhodnutí neodůvodní vůbec nebo nedostatečně vzhledem k požadavkům zákona.
Tuto vadu přitom nelze zhojit ve vyjádření k žalobě, případně v kasační stížnosti (viz rozsudek
Nejvyššího správního soudu ze dne 19. 12. 2008, č. j. 8 Afs 66/2008 - 71, www.nssoud.cz). V případě
nepřezkoumatelnosti rozhodnutí správního orgánu je tedy krajský soud povinen toto rozhodnutí v souladu s §76
odst. 1 písm. a) s. ř. s. ex offo bez jednání zrušit; naopak přezkoumá-li krajský soud rozhodnutí žalovaného,
které pro absenci odůvodnění nebylo přezkoumání vůbec způsobilé, zatíží vadou nepřezkoumatelnosti
i své rozhodnutí (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 13. 6. 2007, č. j. 5 Afs 115/2006 - 91,
www.nssoud.cz)“.
První pětičlenný senát v jím projednávané věci shledal rozsudek krajského soudu
nepřezkoumatelným proto, že nezrušil z moci úřední rozhodnutí žalovaného, jímž byla zamítnuta
žádost žadatele o mezinárodní ochranu jako zjevně nedůvodná podle §16 odst. 2 zákona o azylu,
aniž by se v odůvodnění tohoto rozhodnutí zabýval otázkou možné vážné újmy, která by mohla
stěžovateli hrozit v případě návratu do země původu. V důsledku této absence považoval
první pětičlenný senát rozhodnutí žalovaného za nepřezkoumatelné pro nedostatek
důvodů; podle jeho přesvědčení měl v tomto případě krajský soud ex offo
podle §76 odst. 1 písm. a) s. ř. s. rozhodnutí žalovaného zrušit pro nepřezkoumatelnost
spočívající v nedostatku důvodů. Jelikož tak neučinil, zatížil vadou nepřezkoumatelnosti
i své rozhodnutí.
Při předběžné poradě se však druhý pětičlenný senát s tímto názorem prvního
pětičlenného senátu vysloveným ve výše uvedené věci neztotožnil a zdůraznil, že z usnesení
rozšířeného senátu, na nějž první pětičlenný senát odkázal, takový závěr nevyplývá.
Pokud rozšířený senát uvedl, že z povahy vady postup z moci úřední přichází v úvahu
i u vad spočívajících v nepřezkoumatelnosti podle §76 odst. 1 písm. a) s. ř. s., a to proto,
že nepřezkoumatelnost brání zpravidla věcnému přezkumu a posouzení důvodnosti žalobních
námitek, pak je třeba si tuto právní větu vyložit tak, že k vyslovení nepřezkoumatelnosti
správního rozhodnutí z moci úřední má krajský soud přistoupit jen tehdy,
pokud tato nepřezkoumatelnost brání věcnému přezkumu správního rozhodnutí, tj. je-li správní
rozhodnutí nepřezkoumatelné pro nesrozumitelnost nebo je-li nepřezkoumatelné pro nedostatek
důvodů, přičemž tento nedostatek brání posouzení důvodnosti žalobních námitek. Z rozsudku
prvního pětičlenného senátu však není zřejmé, že by stěžovatel v žalobě nesouhlasil s neudělením
doplňkové ochrany a že by namítal konkrétní důvody, pro něž mu měla být udělena.
Stejně tak nenamítal ani absenci této části odůvodnění. Z rozsudku prvního pětičlenného senátu
ale vyplývá, že krajský soud by měl vždy ex offo konstatovat nepřezkoumatelnost správního
rozhodnutí bez ohledu na to, zda spočívá v nesrozumitelnosti nebo nedostatku důvodů
rozhodnutí, nebo zda bránila posouzení důvodnosti ostatních žalobních námitek.
Druhý pětičlenný senát dále uvedl, že v jím projednávané věci správní rozhodnutí
neobsahuje úvahu vztahující se k uložení doplňkové ochrany, nicméně stěžovatel ve vztahu
k jejímu neudělení v řízení o žalobě nic nenamítal; jeho prostý odkaz na to, že mu měl být udělen
azyl, resp. doplňková ochrana, za řádně uplatněný žalobní bod považovat nelze,
když další konkretizace stěžovatelova tvrzení směřovala pouze k neudělení azylu
a nikoliv k možné vážné újmě, hrozící mu v případě návratu do země původu. Podle názoru
druhého senátu tak nebylo důvodu, aby krajský soud vyslovil nepřezkoumatelnost
takového správního rozhodnutí ex offo, neboť mu tato „nepřezkoumatelnost“ nijak nebránila
ve věcném přezkumu napadeného rozhodnutí a posouzení důvodnosti žalobních námitek.
Z tohoto důvodu ani Nejvyšší správní soud není oprávněn posuzovat rozsudek krajského soudu
nad rámec kasačních námitek ve smyslu §103 odst. 1 písm. d) s. ř. s., neboť ani kasační stížnost
tuto vadu rozsudku krajského soudu nevytýká.
Druhý pětičlenný senát vyslovil přesvědčení, že za této procesní situace nemůže o věci
rozhodnout, aniž by se odchýlil od právního názoru vyjádřeného v dřívějším rozhodnutí
Nejvyššího správního soudu č. j. 1 Azs 107/2008 - 78. Věc proto předložil podle §17 odst. 1
zákona č. 150/2002 Sb., soudního řádu správního (dále jen „s. ř. s.“) rozšířenému senátu
k posouzení právní otázky: zda je krajský soud povinen vyslovit nepřezkoumatelnost správního rozhodnutí,
která spočívá v nedostatku důvodů rozhodnutí vždy ex offo nebo pouze tehdy, jestliže tento nedostatek důvodů
brání věcnému přezkumu správního rozhodnutí a posouzení důvodnosti žalobních námitek.
III.
Posouzení věci rozšířeným senátem
Rozšířený senát musel nejprve zkoumat, zda je oprávněn rozhodnout ve věci. Podle §17
odst. 1 s. ř. s., dospěje-li senát Nejvyššího správního soudu při svém rozhodování k právnímu
názoru, který je odlišný od právního názoru již vyjádřeného v rozhodnutí Nejvyššího správního
soudu, postoupí věc k rozhodnutí rozšířenému senátu.
Jak rozšířený senát již dříve vyslovil v usnesení ze dne 12. 6. 2007,
č. j. 2 Afs 52/2006 - 86 (dostupné na www.nssoud.cz), je jeho úkolem sjednocovat judikaturu
Nejvyššího správního soudu a je podle §17 odst. 1 s. ř. s. oprávněn rozhodovat tam, kde mu věc
byla postoupena jeho senátem, který dospěl k závěru odlišnému od závěru dříve vysloveného.
Postoupit rozšířenému senátu lze jak celou právní věc k rozhodnutí, tak i některou z jednotlivých
sporných otázek. Rozšířený senát však neřeší abstraktní právní otázky bez ukotvení ke skutkovým
zjištěním posuzovaných případů.
Z tohoto názoru je třeba vycházet i v dané věci, byť není skutkově totožná.
Především si rozšířený senát Nejvyššího správního soudu musel položit otázku,
zda právní názor obsažený v označeném rozsudku prvního senátu, je nutné vztáhnout na věc
projednávanou druhým senátem a zda vůbec je druhý senát oprávněn vyvolat na půdorysu
projednávané věci rozhodnutí rozšířeného senátu o položené otázce. Pro nalezení odpovědi
na ni bylo podstatné zjištění, zda skutkově i právně byla věc předkládaná rozšířenému senátu
totožná s věcí, v níž rozhodoval první senát. Rozšířený senát dospěl po předběžném projednání
věci k závěru, že nikoliv.
Pro posouzení důvodnosti projednání položené otázky bylo podstatné, zda v žalobě
směřující proti rozhodnutí žalovaného chyběl žalobní bod týkající se doplňkové ochrany,
či nikoliv (když jinak zůstalo nesporným, že správní rozhodnutí neobsahuje úvahu vztahující
se k poskytnutí tohoto druhu mezinárodní ochrany). Druhý senát věc předkládá s názorem,
že „k neudělení doplňkové ochrany stěžovatel v žalobě nic nenamítal, když jeho prostý odkaz
na to, že mu měl být udělen azyl, resp. doplňková ochrana, nelze považovat za řádně uplatněný
žalobní bod“. Rozšířený senát je však názoru opačného.
V žalobě - kromě obecného konstatování, že rozhodnutí žalovaného napadá v celém
rozsahu výroku - formuluje žalobce jeden z žalobních bodů
takto:
„Domnívám se žalovaný v předchozím řízení o udělení azylu porušil m. j. §12 zákona
č. 325/1999 Sb. o azylu; domnívám se, že žalovaný měl posuzovat mou žádost podle §12 zákona
o azylu, neboť splňuji podmínky pro udělení azylu, resp. doplňkové ochrany, neboť jsem v zemi
původu pronásledován a moje ekonomické problémy jsou jen důsledkem. Navíc mám v České
republice rodinné vazby, a to jednak manželku, ale také sestru“.
Podle ustálené judikatury správního soudnictví, které je ovládáno dispoziční zásadou,
je nezbytné v žalobě uvést žalobní body, jimiž žalobce konkretizuje svá tvrzení stran porušení
zákona, a jimiž ve vztahu k rozhodujícímu soudu vymezuje rozsah přezkumu zákonnosti žalobou
napadeného správního rozhodnutí, jehož se žalobou dovolává (viz též nález Ústavního soudu
ze dne 1. 6. 2000, sp. zn. III. ÚS 631/99). Nicméně Ústavní soud v jiném svém nálezu
(ze dne 11. 7. 2000, sp. zn. II. ÚS 491/98) vyslovil zásadu nepřípustnosti nepřiměřeně přísných
požadavků na formulaci žalobních bodů a zdůraznil v této souvislosti nutnost šetření podstaty
a smyslu základních práv a svobod zakotvených v článku 4 odst. 4 Listiny základních práv
a svobod s tím, že nepřiměřeně přísný výklad náležitostí správní žaloby porušuje citovaný článek
Listiny. Vycházeje z této zásady dospěl rozšířený senát k závěru, že v žalobě formulované
stěžovatelem (ve věci projednávané druhým senátem) je možno nalézt žalobní bod týkající
se tvrzení o splnění podmínek pro udělení doplňkové ochrany, (... domnívám se, že splňuji
podmínky... doplňkové ochrany, neboť jsem v zemi původu pronásledován...), jakož i tvrzení
o porušení zákona o azylu ze strany žalovaného. Přihlédl přitom též ke specifiku řízení o udělení
mezinárodní ochrany, v němž jsou žadatelé – cizinci – handicapovaní jazykovou bariérou.
Ostatně sám druhý senát v rozhodnutí č. j. 2 Azs 54/2007 - 42 ze dne 2. 8. 2007,
www.nssoud.cz, zaujal právní názor, že „za žalobní bod, u něhož je třeba pokusit se o jeho doplnění
a upřesnění, je nutno považovat každé vyjádření žalobce, z něhož byť i jen v nejhrubších obrysech lze dovodit,
že tento má napadené správní rozhodnutí z určitého důvodu za nezákonné“. Tomuto požadavku
podle názoru rozšířeného senátu žalobcem formulovaný žalobní bod týkající se neudělení
doplňkové ochrany vyhovuje a bylo tudíž povinností krajského soudu se jím zabývat.
V tomto směru je ještě nutno upozornit na nález Ústavního soudu ze dne 17. 12. 2008,
sp. zn. I. ÚS 1534/08, v němž byl zaujat právní názor, že soudy jsou povinny svá rozhodnutí
řádně odůvodnit; jsou povinny též vysvětlit, proč se určitou námitkou účastníka řízení nezabývaly
(například proto, že nebyla uplatněna v zákonem stanovené lhůtě). Pokud tak nepostupují,
porušují právo na spravedlivý proces garantované článkem 36 odst. 1 Listiny. Tento judikát
je možno vztáhnout na projednávanou věc, neboť krajský soud námitku žalobce stran neudělení
doplňkové ochrany zcela pominul. Pokud tak učinil proto, že nepovažoval žalobcem uplatněný
žalobní bod za dostatečně formulovaný a vyhovující požadavkům zákona, pak měl
tento svůj postup v odůvodnění vysvětlit. Jestliže tak neučinil, bránilo to podle již zmíněného
nálezu Ústavního soudu sp. zn. I. ÚS 1534/08 tomu, aby jeho věc byla projednána stanoveným
postupem u nezávislého a nestranného soudu a porušil tím právo na spravedlivý proces
garantovaný článkem 36 odst. 1 Listiny základních práv a svobod. Ústavní soud v uvedené věci
zrušil rozsudek krajského soudu, který byl zatížen touto vadou a zrušil i rozsudek Nejvyššího
správního soudu, který v řízení o kasační stížnosti citovaný rozsudek pro uvedenou vadu
přes námitku žalobce nezrušil.
Rozšířený senát dospěl tudíž v projednávané věci k závěru, že ve věci rozhodované
druhým pětičlenným senátem žaloba obsahuje alespoň v nejhrubších obrysech dostatečně
formulovaný žalobní bod a v důsledku toho neshledává namítaný rozpor mezi jím projednávanou
věcí a věcí, v níž rozhodoval první pětičlenný senát pod sp. zn. 1 Azs 107/2008;
v jednom případě v rámci žaloby žalobní bod týkající se doplňkové ochrany byl zakotven,
zatímco v druhé případě tomu tak nebylo. Stalo se tudíž bezpředmětným (pro rozšířený senát)
zabývat se posuzováním otázky, zda je povinen krajský soud vyslovit nepřezkoumatelnost ex offo
– tedy bez návrhu.
S ohledem na to, že rozšířený senát neshledal rozpor s právním názorem již zastávaným
Nejvyšším správním soudem, nemohl se věcí meritorně zabývat a vrátil ji druhému senátu
k dalšímu řízení.
Poučení: Proti tomuto usnesení nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 23. února 2010
JUDr. Josef Baxa
předseda rozšířeného senátu