ECLI:CZ:NSS:2010:3.ADS.106.2010:64
sp. zn. 3 Ads 106/2010 - 64
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedy JUDr. Petra Průchy
a soudců JUDr. Milana Kamlacha a JUDr. Jaroslava Vlašína v právní věci žalobkyně:
Zdravotnická záchranná služba Olomouckého kraje, příspěvková organizace, se sídlem
Aksamitova 8, Olomouc, zastoupené JUDr. Zdeňkem Šťastným, advokátem se sídlem
Riegrova 12, Olomouc, proti žalovanému: Rozhodčí orgán Zdravotní pojišťovny
METAL-ALIANCE, se sídlem Čermákova 1951, Kladno, zastoupenému JUDr. Evou
Šaškovou, advokátkou se sídlem Štítného 1344, Kladno, o žalobě proti rozhodnutí žalovaného
ze dne 14. 8. 2009, č. j. RPM 3/2009, v řízení o kasační stížnosti žalobkyně proti rozsudku
Krajského soudu v Praze ze dne 13. 4. 2010, č. j. 44 Ca 108/2009 – 28,
takto:
I. Kasační stížnost se zamítá .
II. Žalobkyně je povinna zaplatit žalovanému na nákladech řízení částku 2880 Kč
na účet advokátky JUDr. Evy Šaškové, a to do tří dnů od právní moci tohoto rozsudku.
Odůvodnění:
Žalobkyně (dále též „stěžovatelka“) podala včas kasační stížnost proti rozsudku
Krajského soudu v Praze ze dne 13. 4. 2010 č. j. 44 Ca 108/2009 - 28, jímž byla zamítnuta
její žaloba proti v záhlaví citovanému rozhodnutí žalovaného.
Nejvyšší správní soud vyšel z tohoto skutkového stavu: Zdravotní pojišťovna
METAL-ALIANCE jako správní orgán I. stupně platebním výměrem ze dne 22. 5. 2009
č. j. RPM 3/2009 uložila žalobkyni podle §16a odst. 9 zákona č. 48/1997 Sb., o veřejném
zdravotním pojištění (dále jen „zákon č. 48/1997 Sb.“) pokutu ve v ýši 10 000 Kč,
protože porušila povinnost uloženou jí v §16 odst. 9 zákona č. 48/1997 Sb. , vybrat od pojištěnce
nebo jeho zákonného zástupce regulační poplatek stanovený v §16a odst. 1 zákona
č. 48/1997 Sb. Tohoto porušení se žalobkyně dopustila opakovaně a soustavně tím, že ve dnech
1. 2. 2009 až 19. 2. 2009 nevybrala na pracovišti LSPP-Olomouc (dospělí) od 31 pojištěnců
žalované regulační poplatek, ve dnech od 1. 2. 2009 do 15. 2. 2009 nevybrala na pracovišti
LSPP-Šumperk (dospělí) regulační poplatek od 4 pojištěnců, ve dnech 1. 2. 2009 do 8. 2. 2009
na pracovišti LSSP-Šumperk (dětská) nevybrala regulační poplatek od 4 zákonných zástupců
nezletilých, a konečně ve dnech 16. 2. 2009 do 28. 2. 2009 na pracovišti LSSP-Olomouc
nevybrala regulační poplatek od 9 pojištěnců; ve všech případech s tím, že regulační poplatek
za pojištěnce uhradí Olomoucký kraj formou daru.
Odvolání proti tomuto rozhodnutí, které podala žalobkyně, bylo v záhlaví uvedeným
rozhodnutím žalovaného zamítnuto a napadené rozhodnutí bylo potvrzeno.
Ze správního spisu bylo zjištěno, že dne 30. 1. 2009 uzavřel Olomoucký kraj
jako příkazce a žalobkyně jako příkazník, příkazní smlouvu podle §724 a násl. občanského
zákoníku, na jejímž základě se příkazník zavazuje nabídnout každému pacientovi vyplnění
formuláře-návrhu darovací smlouvy, a to nejdříve pro výkony zdravotní péče uskutečněné
ode dne účinnosti této smlouvy. Odmítne-li pacient vyplnit ve smlouvě předepsané údaje,
příkazník vybere od pacienta regulační poplatek podle zák ona č. 48/1997 Sb. Příkazník
na každém návrhu darovací smlouvy potvrdí, že příjemci daru byl poskytnut výkon zdravotní
péče podléhající poplatku podle §16a odst. 1 písm. a) až f) zákona č. 48/1997 Sb. Příkazn ík
se zavazuje, že pokud dojde k sepsání návrhu darovací smlouvy pacientem, nebude po pacientovi
vymáhat uhrazení regulačního poplatku a vyčká na platbu (poukázání finančního daru
na jeho úhradu od příkazce). Podle smlouvy je příkazník povinen všechny n ávrhy darovacích
smluv vždy do 10. dne po uplynutí kalendářního měsíce, v jehož průběhu byly návrhy darovacích
smluv sepsány, doručit příkazci. Za každý kalendářní měsíc sestaví příkazník seznam návrhů
darovacích smluv, v němž bude mj. uvedena celková část ka daru z návrhů darovacích smluv,
které pacienti v daném kalendářním měsíci u příkazníka podepsali. V případě, že budou splněny
podmínky této příkazní smlouvy, je příkazce povinen uhradit přík azníkovi na jeho účet částku
ve výši peněžitých darů, které jsou předmětem návrhů darovacích smluv doručených příkazci
podle této smlouvy, a to vždy 60 dní ode dne, kdy byl příkazci doručen seznam návrhů
darovacích smluv. Příkazník je povinen pacienta na jeho žádost písemně či telefonicky
informovat o tom, že došlo k uzavření darovací smlouvy mezi tímto pacientem a příkazcem.
Smlouva nabyla účinnosti dnem 1. 2. 2009, její uzavření bylo schváleno usnesením Rady
Olomouckého kraje ze dne 22. 1. 2009.
V žalobě žalobkyně namítala, že již v odvolání vytýkala správnímu orgánu I. stupně
nedostatečné odůvodnění rozhodnutí a tato námitka platí dvojnásob pro napadené rozhodnutí.
Odvolací orgán zapomněl na to, že žalobkyně se nechová tak, že by regulační poplatky
nevybírala, právě naopak. To, že regulační poplatek hradí za pojišt ěnce třetí subjekt, nemůže
mít vliv na posouzení věci. Žádné z ustanovení zákona č. 48/1997 Sb. nezakazuje, aby v konečné
fázi byl regulační poplatek uhrazen třetím subjektem, v tomto případě Olomouckým krajem.
Z těchto ustanovení se rovněž nedá dovodit, ž e regulační poplatek je splatný ihned po provedení
lékařského zákroku. I kdyby však bylo možno takový závěr učinit, není v pravomoci zdravotní
pojišťovny pokutovat zdravotnické zařízení za pozdní výběr regulačního poplatku. Zdravotní
pojišťovna si tak přivlastňuje pravomoc, která jí ze zákona nenáleží. V této souvislosti žalobkyně
odkázala na č. 2 odst. 3 Ústavy. Pokud by měly regulační poplatky povahu soukromoprávního
dluhu, pak žalobkyně odkazuje možnost plnění dluhu třetí osobou podle §331 obchodního
zákoníku či na §59 odst. 7 zákona č. 337/1992 Sb. Podle nálezu Ústavního soudu, pokud zákon
umožňuje dvojí výklad doby plnění, je třeba v této věci zvolit výklad pro žalobkyni příznivější.
Žalovaný se vůbec nezabýval otázkou, zda správní orgán I. stupně nepochybil ve smyslu §2
odst. 4 správního řádu, když se neřídil povinností postupovat při rozhodování skutkově
shodných nebo podobných případů tak, aby nevznikaly v praxi neodůvodněné rozdíly. Žalobkyni
je totiž známo, že jiná zdravotní pojišťovna neshledala v obdobném případě žádné porušení
zákona. Žalobkyně konečně namítla, že nebyla splněna podmínka opakovaného a soustavného
porušení zákona.
Krajský soud v odůvodnění napadeného rozsudku dovodil, že povinnost zaplatit
regulační poplatek zákon č. 48/1997 Sb. jednoznačně ukládá pojištěnci nebo jeho zákonnému
zástupci. Lhůtu k zaplacení tohoto poplatku je třeba vykládat v souladu s účelem zákona tak,
že regulační poplatek stanovený v §16a odst. 1 písm. e) zákona č. 48/1997 Sb. je pojištěnec
povinen zaplatit po provedení zdravotnického úkonu. V zákoně není stanovena jiná lhůta
pro zaplacení tohoto poplatku. Krajský soud dále vysvětlil smysl r egulačních poplatků a uvedl,
že jestliže by bylo umožněno jakémukoli subjektu platit regulační poplatek za pojištěnce, zt ratil
by tento poplatek svůj smysl, pro který byl zaveden, tedy zejména omezit zbytečné návštěvy
zdravotnických zařízení a předepisování zbytečných léků. Pokud si pojištěnec bude vědom toho,
že za něj poplatek zaplatí jiný subjekt, nebude se chovat takovým způsobem, který by účel zákona
naplnil. Pojištěnec je tedy povinen zaplatit regulační poplatek ihned po provedení lékařského
úkonu; pokud tak neučiní a zaplatí jej za něj kraj, dochází k porušení zákona, neboť poplatek
nebyl zaplacen ihned po provedení lékařského úkonu. Další porušení zákona spatřuje krajský
soud v tom, že regulační poplatek je hrazen jinou osobou, tedy krajem. Pokud by bylo možno,
aby poplatek platil někdo jiný než pojištěnec nebo jeho zákonný zástupce, zákonodárce
by takovou možnost v zákoně uvedl. Placení regulačních poplatků je veřejnoprávní povinn ostí
pojištěnce nebo jeho zákonného zástupce, která je stanovena zákonem a je součástí systému
veřejného zdravotního pojištění. Obecně platí, že na jiného nelze převádět veřejnoprávní
povinnost.
Krajský soud se dále obsáhle zabýval tím, jaké důsledky plnou z toho, že regulační
poplatky za pojištěnce platí kraj a dospěl k závěru, že kraj tímto postupem porušuje
svoji povinnost řádné péče se svěřenými finančními prostředky (§17 odst. 1 zákona
č. 129/2000 Sb., o krajích). Krajský soud dovodil, že darovací smlouvy, které kraj uzavřel
s pojištěnci a jejichž předmětem je úhrada regulačního poplatku za pojištěnce, jsou právními
úkony neplatnými podle §39 občanského zákoníku a tyto smlouvy rovněž odporují dobrým
mravům.
Krajský soud shledal nedůvodnou a nepřípadnou námitku, že měla být použita analogie
s §331 obchodního zákoníku nebo s §59 odst. 7 zákona č. 337/1992 Sb. Pokud by totiž
zákonodárce měl v úmyslu připustit úhradu regulačního poplatku t řetím subjektem,
natož z veřejných prostředků, jistě by tato možnost byla v zákoně uvedena. Krajský soud rovněž
nepřisvědčil námitce, že žalobkyně se nedopustila jednání sousta vně a opakovaně; neztotožnil
se ani s námitkou poukazující na porušení §2 odst. 4 správního řádu.
Krajský soud žalobu jako nedůvodnou zamítl podle §78 odst. 7 zákona č. 150/2002 Sb.,
soudní řád správní (dále jen „s. ř. s.“).
Stěžovatelka opřela kasační stížnost o důvody uvedené v §103 odst. 1 písm. a) a d) s. ř. s.
Podle názoru stěžovatelky žádné z ustanovení zákona č. 48/1997 Sb. nezakazuje,
aby v konečné fázi byl regulační poplatek uhrazen třetím subjektem, v projednávané věci
tedy Olomouckým krajem. Z ustanovení zákona č. 48/1997 Sb. se nedá učinit závěr, že regulační
poplatek je splatný ihned po provedeném lékařském zákroku; i kdyby tomu tak bylo, ze zákona
nevyplývá, že by bylo v pravomoci zdravotní pojišťovny pokutovat zdravotnické zařízení
za pozdní výběr regulačního poplatku. Pokud takto pojišťovna postupuje, činí tak v rozporu
se zákonem a Ústavou. Čl. 2 odst. 3 Ústavy uvádí, že státní moc lze uplatňovat jen v případech,
mezích a způsoby, které stanoví zákon. Jestliže zákon stěžovatelce ukládá toliko povinnost vybrat
regulační poplatek a výslovně nezakazuje jeho úhradu ze strany třetí osoby, nemůže tak učinit
ani správní orgán. Opačný závěr by znamenal porušení dělby moci a toto si krajský soud
vůbec neuvědomoval. Co není zakázáno, je stěžovateli dovoleno. Pokud krajský soud napadá to,
že pojištěnec regulační poplatek neplatí, pak takové zjištění nevychází z obsahu spisu;
z něj vyplývá, že regulační poplatky byly uhrazeny. Nebyly pouze uhrazeny přímo pojištěncem,
ale Olomouckým krajem. I takováto úhrada je považována za úhradu pojištěnce
či jeho zákonného zástupce. Stěžovatelka odkazuje na analogii zákona – §331 obchodního
zákoníku či §59 odst. 7 zákona č. 337/1992 Sb. Podle nálezu Ústavního soudu
sp. zn. IV. ÚS 666/02, pokud zákon umožňuje dvojí výklad doby plnění, rozhodující orgán
musí postupovat tak, aby zvolil výklad p ro žalobce příznivější.
Stěžovatelka dále namítá, že krajský soud se dostatečně nevypořádal s tím, zda žalovaný
nepochybil ve smyslu §2 odst. 4 správního řádu, tedy neříd il se povinností postupovat
při rozhodování ve skutkově shodných nebo podobných případech tak, aby nevznikaly v praxi
neodůvodněné rozdíly. Stěžovatelce je známo, že v jiném případě zdravotní pojišťovna
neshledala v postupu, který byl totožný s postupem stěžovatelky, žádné porušení zákona.
Stěžovatelka nesouhlasí s odmítnutím argumentace, že chybí znak opakovaného
a soustavného protiprávního jednání. Jelikož správní předpisy neobsahují ustanovení o definici
pokračujícího přestupku či správního deliktu, použila stěžovatelka §89 odst. 3 tehdejšího
trestního zákona. Protože všechny znaky byly u stěžovatelky naplněny, bylo možno uvažovat
maximálně o jednom útoku, nikoli o soustavném a opakovaném protiprávním jednání.
Stěžovatelka uvedla, že „řízení před KS v Praze obsahuje vady, které mohly mít
dle mínění stěžovatele vliv na zákonnost napadeného rozsudku. Stěžovatel se totiž domnívá,
že krajský soud v řízení postupoval v rozporu se zásadou dělby moci. Stěžovatel se domnívá,
že postup krajského soudu není totiž možné považovat za pouhý výklad zákona, ale za tvorbu
právní normy, což dle samotné Ústavy ČR náleží pouze zákonodárci“.
Stěžovatelka navrhla, aby Nejvyšší správní soud napadený rozsudek zrušil a věc vrátil
krajskému soudu k dalšímu řízení.
Žalovaný ve vyjádření ke kasační stížnosti vyvracel její důvodnost a navrhl její zamítnutí.
Nejvyšší správní soud, vázán rozsahem a důvody kasační stížnosti, když neshledal vady,
k nimž by musel přihlédnout z úřední povinnosti, posoudil kasační stížnost
takto:
Relevantní právní úprava je obsažena v §16a zákona č. 48/1997 Sb.:
(1) Pojištěnec, nebo za něj jeho zákonný zástupce, je povinen v souvislosti s poskytováním hrazené péče hradit
zdravotnickému zařízení, které zdravotní péči uvedenou v písmenech a) až f) poskytlo, regulační poplatek
ve výši…
e) 90 Kč za pohotovostní službu poskytnutou zdravotnickým zařízením…
(6) Regulační poplatek podle odstavce 1 písm. a) až e) se platí zdravotnickému zařízení v souvislosti
s poskytováním zdravotní péče. …
(9) Zdravotnické zařízení je povinno regulační poplatek uvedený v odstavci 1 od pojištěnce
nebo jeho zákonného zástupce vybrat, pokud nejde o výjimku z placení regulačního poplatku
podle odstavce 2 nebo 3. Při zjištění opakovaného a soustavného porušování této povinnosti je zdravotní
pojišťovna oprávněna tomuto zdravotnickému zařízení uložit pokutu až do výše 50 000 Kč. Pokutu
je možno uložit i opakovaně. Při ukládání pokuty zdravotní pojišťovna přihlíží k závažnosti porušení,
k míře zavinění a k okolnostem, za nichž k porušení povinnosti došlo. Pokutu lze uložit do jednoho
roku ode dne, kdy zdravotní pojišťovna zjistila porušení nebo nesplnění povinnosti, nejdéle však do 3 let
ode dne, kdy k porušení nebo nesplnění povinnosti došlo. Pokuta je příj mem zdravotní pojišťovny,
která ji uložila.
Vzhledem ke stížním námitkám je třeba posoudit tyto otázky:
a) kdo je povinen hradit regulační poplatek;
Podle názoru Nejvyššího správního soudu shora uvedená ustanovení zákona č. 48/1997 Sb.
nepřipouštějí jiný výklad, než že regulační poplatek je povinen hradit pojištěnec nebo za něj jeho zákonný
zástupce.
b) kdo je povinen regulační poplatek vybrat;
Nejvyšší správní soud nemá pochybnosti o tom, že regulační poplatek je povinno vybrat zdravotnické
zařízení, a to od pojištěnce nebo jeho zákonného zástupce (§16a odst. 9 věta první zákona
č. 48/1997 Sb.).
c) kdy (v jaké lhůtě) je zdravotnické zařízení povinno od pojištěnce nebo jeho zákonného
zástupce regulační poplatek vybrat a pojištěnec nebo jeho zákonný zástupce ho zaplatit;
Ust. §16a zákona č. 48/1997 Sb. pro případy, které jsou v této věci projednávány, výslovně lhůtu
nestanoví. Podle odstavce 6 věty první tohoto ustanovení se regulační poplatek v těchto případech platí
zdravotnickému zařízení v souvislosti s poskytováním zdravotní péče.
V další větě odstavce 6 tohoto ustanovení jsou však pro některé odlišné případy stanoveny konkrétní
lhůty pro zaplacení regulačního poplatku (nejdéle do 8 kalendářních dnů po propuštění z ústavní péče,
s výjimkou případů, kdy je pojištěnec umístěn ve zdravotnickém zařízení po dobu delší než 30 dní;
v takovém případě se regulační poplatek hradí vždy k poslednímu dni každého kalendářního měsíce).
Podle názoru Nejvyššího správního soudu je třeba slova „v souvislosti s poskytováním zdravotnické péče“
vyložit tak, že zdravotnické zařízení je povinno regulační poplatek vybrat ihned po skončení zdravot ního
výkonu a pojištěnec nebo jeho zákonný zástupce je povinen regulační poplatek ihned zaplatit. Tomuto
výkladu nasvědčuje i to, že v jiných případech zákon stanoví konkrétní, delší lhůtu k zaplacení
regulačního poplatku. Pokud by bylo úmyslem zákonodárce umožnit v projednávané věci zaplacení
regulačního poplatku v nějaké delší lhůtě, nepochybně by takovou lhůtu v zákoně stanovil.
d) zda měl žalovaný pravomoc rozhodnout o správním deliktu podle §16a odst. 9 zákona
č. 48/1997 Sb.;
Podle §16a odst. 9 zák ona č. 48/1997 Sb. při zjištění opakovanéh o a soustavného porušování
této povinnosti (tj. povinnosti vybrat od pojištěnce regulační poplatek) je zdravotní pojišťovna oprávněna
tomuto zdravotnickému zařízení uložit pokutu až do výše 50 000 Kč.
Žalovaný je zdravotní pojišťovnou, takže zcela nepochybně měl pravomoc rozhodnout o uvedeném
správním deliktu.
Pokutu za správní delikt podle §16a odst. 9 zákona č. 48/1997 Sb. lze uložit, je -li zjištěno
opakované a soustavné porušování povinnosti vybrat regulační poplatek, přičemž musí být
splněny obě podmínky současně.
K opakovanému porušení dojde tehdy, jestliže zdravotnické zařízení nevybere
od pojištěnců regulační poplatek nejméně ve dvou případech. Na pojem soustavnosti je třeba
nahlížet z časového hlediska, tedy z hlediska délky doby, po níž zdravotnické zařízení regulační
poplatky nevybíralo.
V projednávané věci bylo zjištěno, že stěžovatelka nevybrala regulační poplatky
od pojištěnců nebo jejich zákonných zástupců ve 48 případech, a to v průběhu měsíce
února 2009. Nejvyšší správní soud tedy dospěl k závěru, že vzhledem k počtu pojištěnců,
od nichž regulační poplatky nebyly vybrány, i vzhledem k době, po níž se tak dělo, je podmínka
opakovaného a soustavného porušování povinnosti vybrat regulační poplatek naplněna.
Ke stížní námitce, že krajský soud se nedokázal dostatečně vypořádat s tím, že žalovaný
se vůbec nezabýval otázkou, zda správní orgán nepochybil ve smyslu §2 odst. 4 správního řádu,
když se neřídil povinností postupovat při rozhodování ve skutkově shodných nebo podobných
případech tak, aby v praxi nevznikaly neodůvodněné rozdíly (stěžovatelce je totiž známo,
že Všeobecná zdravotní pojišťovna v rámci zahájeného správního řízení vůči Česko-německé
horské nemocnici, s.r.o., pro úhradu regulačních poplatků za pojištěncem ve formě daru
od třetího subjektu, neshledala v postupu, který je totožný s postupem stěžovatelky, žádné
porušení zákona), je zapotřebí uvést toto:
Zákon č. 500/2004 Sb., správní řád, zařadil mezi základní zásady činnosti správních
orgánů povinnost dbát na to, aby při rozhodování skutkově shodných nebo podobných případů
nevznikaly neodůvodněné rozdíly (§2 odst. 4).
V současné době je však praktická realizace této zásady problematická. Nesporně je nutno
požadovat, aby týž správní orgán rozhodoval skutkově shodné nebo podobné případy tak,
aby nevznikaly neodůvodněné rozdíly. Vzhledem k neexistenci informačního systému veřejné
správy není v reálných možnostech správního orgánu zjistit, zda některý jiný správní orgán České
republiky již v podobné nebo skutkově totožné věci rozhodl. Ostatně správní orgán nemůže
postupovat podle rozhodnutí jiného správního orgánu, které je nezákonné.
Stížní námitku v tom smyslu, že vadou, která mohla mít vliv na zákonnost napadeného
rozsudku, je, že krajský soud v řízení postupoval v rozporu se zásadou dělby moci, protože
postup krajského soudu není možno považovat za pouhý výklad zákona, ale za tvorbu právní
normy, což náleží pouze zákonodárci, nelze přezkoumat a posoudit, protože není srozumitelná.
Nejvyšší správní soud tedy uzavírá, že rozsudek krajského soudu je v souladu se zákonem
a proto kasační stížnost jako nedůvodnou zamítl podle §110 odst. 1 s. ř. s.
Nejvyšší správní soud poznamenává, že nerozhodoval o návrhu na přiznání odkladného
účinku kasační stížnosti podle §107 s. ř. s., neboť o kasační stížnosti rozhodl věcně bez prodlení
poté, kdy byly rámci postupu podle §108 odst. 1 s. ř. s. odstraněny vady v zastoupení
stěžovatelky (viz rozhodnutí uveřejněné pod č. 173/2004 Sb. NSS).
O náhradě nákladů řízení o kasační stížnosti bylo rozhodnuto podle §60 odst. 1 s. ř. s.
Žalovaný měl ve věci plný úspěch a proto bylo uloženo stěžovatelce, aby mu uhradila náklady
řízení, které spočívají v odměně a náhradě hotových výdajů advokátky - zástupkyně žalovaného.
Nejvyšší správní soud neuložil uhradit odměnu za úkon spočívající převzetí a přípravě zastoupení
(§11 odst. 1 písm. a) advokátního tarifu), protože zástupkyně žalovaného zastupovala již v řízení
před krajským soudem a byla s věcí seznámena. Stěžovatelka je tak povinna uhradit odměnu
ve výši 2100 Kč za vyjádření ke kasační stížnosti a náhradu hotových výdajů v e výši 300 Kč
s navýšením o DPH v celkové výši 2880 Kč na účet zástupkyně žalovaného v obvyklé pariční
lhůtě.
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 10. listopadu 2010
JUDr. Petr Průcha
předseda senátu