ECLI:CZ:NSS:2010:3.ANS.22.2010:107
sp. zn. 3 Ans 22/2010 - 107
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedy JUDr. Jaroslava Vlašína
a soudců JUDr. Petra Průchy a JUDr. Milana Kamlacha v právní věci žalobce: T-Mobile Czech
Republic a. s., se sídlem Tomíčkova 2144/1, Praha 4, zastoupeného JUDr. Petrem
Hromkem, Ph.D., advokátem se sídlem Vinohradská 30, Praha 2, proti žalovanému: Český
telekomunikační úřad, se sídlem Sokolovská 58/219, Praha 9 – Vysočany, o ochraně
proti nečinnosti předsedy Rady Českého telekomunikačního úřadu, o kasační stížnosti
žalovaného proti usnesení Městského soudu v Praze ze dne 7. 4. 2010, č. j. 5 Ca 154/2009 – 51,
takto:
I. Kasační stížnost se zamítá .
II. Žalovaný je povinen zaplatit žalobci na nákladech řízení částku 2880 Kč
na účet advokáta JUDr. Petra Hromka, Ph.D., a to do 3 dnů od právní moci rozsudku.
Odůvodnění:
Včas podanou kasační stížností napadl žalovaný (dále též „stěžovatel“) v záhlaví uvedené
usnesení Městského soudu v Praze, jímž bylo z důvodu zpětvzetí žaloby zastaveno řízení,
ve kterém se žalobce domáhal ochrany proti nečinnosti předsedy Rady Českého
telekomunikačního úřadu v řízení o rozkladu žalobce ze dne 21. 4. 2009 proti rozhodnutí
Českého telekomunikačního úřadu ze dne 31. 3. 2009, č. j. 7860/2009-634/V.vyř., ve věci sporu
o plnění povinnosti k peněžitému plnění za poskytnutou službu. Usnesením Městského soudu
v Praze bylo dále rozhodnuto o přiznání náhrady nákladů řízení žalobci a o vrácení soudního
poplatku.
Žalobce vzal svoji žalobu zpět podáním doručeným Městskému soudu v Praze dne
2. 3. 2010. Zpětvzetí žaloby žalobce zdůvodnil pozdějším chováním žalovaného, tedy tím,
že v době po zahájení soudního řízení předseda Rady Českého telekomunikačního úřadu vydal
rozhodnutí č. j. 89467/2009-603 o rozkladu žalobce podaném proti rozhodnutí Českého
telekomunikačního úřadu ze dne 31. 3. 2009, č. j. 7860/2009-634/V.vyř. Žalobce prohlásil,
že postupem žalovaného byl uspokojen. Zároveň uplatnil právo na náhradu nákladů právního
zastoupení s tím, že žaloba byla podána důvodně, jelikož žalovaný, resp. předseda Českého
telekomunikačního úřadu, byl v řízení o rozkladu dlouhodobě nečinný a požádal o vrácení
soudního poplatku.
Městský soud v Praze řízení zastavil podle ust. §47 písm. a) zákona č. 150/2002 Sb.,
soudního řádu správního, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „s. ř. s.“). Ve vztahu k náhradě
nákladů řízení odkázal na ust. §60 odst. 3 s. ř. s. Jestliže v této souvislosti nastala mezi žalobcem
a žalovaným polemika o tom, zda žalobce využil nebo mohl využít postupu předvídaného
ustanovením §79 odst. 1 s. ř. s., tedy zda před podáním žaloby vyčerpal nebo mohl vyčerpat
prostředky, které procesní předpis platný pro řízení u správního orgánu stanoví k ochraně
proti nečinnosti správního orgánu, pak tuto otázku nepokládal soud za právně relevantní.
Za podstatnou pro přiznání náhrady nákladů považoval skutečnost, že došlo ke zpětvzetí žaloby
pro pozdější chování odpůrce (§60 odst. 3 s. ř. s.), nikoli to, zda žaloba podaná proti nečinnosti
žalovaného byla věcně důvodná nebo projednatelná, tedy splňující všechny procesní podmínky
včetně podmínky vyčerpání prostředků proti nečinnosti žalovaného. V daném případě bylo podle
soudu rozhodující, že ke zpětvzetí žaloby došlo až po podání žaloby v důsledku vydání
očekávaného rozhodnutí žalovaného o rozkladu žalobce. Soud neshledal ani důvody zvláštního
zřetele hodné podle ust. §60 odst. 7 s. ř. s., které by opodstatňovaly nepřiznání náhrady nákladů
žalobci. Takový důvod by byl dán, pokud by podání žaloby mělo povahu zneužití práva,
tj. například žaloba by byla podána za situace, kdy správní orgán nebyl nečinný
a bylo by evidentní, že žaloba byla podána nikoli s úmyslem ukončit nečinnost správního orgánu
vydáním požadovaného rozhodnutí, ale domoci se nákladů řízení.
Podanou kasační stížností napadl stěžovatel usnesení Městského soudu v Praze z důvodů
podle ust. §103 odst. 1 písm. a), c) a e) s. ř. s. Namítl, že žalobce před podáním žaloby nevyčerpal
veškeré zákonné možnosti ke sjednání nápravy k zajištění ochrany před nečinností stanovené
v ust. §80 zákona č. 500/2004 Sb. správního řádu, ve znění pozdějších předpisů, a nesplnil
tak podmínku pro podání žaloby podle ust. §79 odst. 1 s. ř. s. Stěžovatel má za to, že nadřízeným
orgánem předsedy Rady Českého telekomunikačního úřadu je Rada Českého telekomunikačního
úřadu, což vyplývá z ust. §178 odst. 1 věta druhá správního řádu a z ust. §107 odst. 8 písm. b)
bod 1 zákona č. 127/2005 Sb., o elektronických komunikacích. Podle ust. §107 odst. 8 písm. b)
bod 1 zákona č. 127/2005 Sb. Rada Českého telekomunikačního úřadu rozhoduje o opravných
prostředcích proti rozhodnutím vydaným předsedou Rady Českého telekomunikačního úřadu,
tedy o opravných prostředcích vydaných předsedou Rady Českého telekomunikačního úřadu
v prvním i druhém stupni. Stěžovatel má za to, že ust. §178 odst. 2 věta poslední správního řádu
se uplatní jen v případě standardně organizovaných ústředních správních úřadů, tedy těch,
které mají v čele ministra nebo jinou osobu. To však není případ Českého telekomunikačního
úřadu a bylo by nelogické, aby v některých případech byla nadřízeným orgánem předsedy Rady
Českého telekomunikačního úřadu samotná Rada Českého telekomunikačního úřadu
(při rozhodování o opravných prostředcích) a v jiných případech (v případě ochrany
proti nečinnosti) by byl nadřízeným správním orgánem předseda Rady Českého
telekomunikačního úřadu „sám sobě“. Žalobce měl tedy nejprve podat žádost o uplatnění
opatření proti nečinnosti předsedy Rady Českého telekomunikačního úřadu jeho nadřízenému
orgánu, tj. Radě Českého telekomunikačního úřadu, a nikoli přímo uplatnit žalobu na ochranu
proti nečinnosti u Městského soudu v Praze.
Podle stěžovatele bylo řízení před soudem zmatečné pro nedostatek podmínek řízení,
neboť nebyla dána žalobní legitimace žalobce ve smyslu ust. §79 odst. 1 s. ř. s. proto bylo
na místě vydat usnesení o odmítnutí návrhu podle ust. §46 odst. 1 písm. a) s. ř. s. Soud pochybil,
jestliže se splněním podmínek řízení vůbec nezabýval. V této skutečnosti stěžovatel spatřuje
nezákonnost rozhodnutí o zastavení řízení, na podporu své argumentace uvedl rozhodnutí
Nejvyššího správního soudu č. j. 2 Ans 4/2007 – 53, ze dne 25. 7. 2007, a rozhodnutí
č. j. 4 Ans 12/2009 – 110, ze dne 27. 11. 2009.
Stěžovatel v této souvislosti rovněž poukázal na problematičnost samotného závěru
o důvodnosti vynaložených nákladů, neboť k jejich vynaložení došlo pouze v důsledku
předčasnosti návrhu.
Stěžovatel dále upozornil na systematiku zákona, kdy ustanovení o odmítnutí návrhu
podle ust. §46 s. ř. s. předchází ustanovení o zastavení řízení podle §47 s. ř. s. Zkoumání důvodů
pro odmítnutí návrhu tak logicky a systematicky předchází zkoumání důvodů pro zastavení řízení.
Soud však postupoval zcela opačně, tudíž nesprávně. Právní relevanci totiž přiznal
pouze skutečnosti, že ke zpětvzetí žaloby došlo pro pozdější chování žalovaného a vůbec
se nezabýval tím, zda byly splněny procesní podmínky včetně podmínky vyčerpání prostředků
proti nečinnosti stanovených správním řádem. Na základě uvedeného stěžovatel navrhl,
aby Nejvyšší správní soud usnesení Městského soudu v Praze zrušil a návrh na ochranu
proti nečinnosti správního orgánu odmítl s tím, že žádný z účastníků nemá právo na náhradu
nákladů řízení.
Žalobce ve vyjádření ke kasační stížnosti zdůraznil, že podmínky pro zastavení řízení
podle §47 písm. a) s. ř. s. mají čistě procesní charakter a jejich splnění je vždy plně v dispozici
navrhovatele. Pouze na něm záleží, zda v rámci svého práva disponovat řízením
nebo jeho předmětem vezme svůj návrh zcela či zčásti zpět. Za takového stavu nenabízí soudní
řád správní jinou možnost, než rozhodnout o zastavení řízení.
Nevyčerpání prostředků určených k ochraně proti nečinnosti v rámci správního řízení
není podmínkou řízení, jejíž absence by bránila meritornímu projednání věci.
Žalobce zde odkázal na rozhodnutí Nejvyššího správního soudu ze dne 27. 11. 2009,
č. j. 4 Ans 12/2009 – 110. I kdyby tomu tak bylo, nebylo by rozhodnutí o odmítnutí žaloby
možné, jestliže soud v době doručení zpětvzetí žaloby takto dosud nerozhodl. Žalobce
dále poukázal na to, že v projednávané věci nebylo nadřízeného orgánu, vůči němuž
by bylo možné prostředek ochrany proti nečinnosti uplatnit. Řízení tedy bylo na místě zastavit
a přiznat žalobci náhradu nákladů podle ust. §60 odst. 3 s. ř. s., přičemž je zcela bez významu,
zda byla žaloba věcně důvodná či projednatelná, tzn. splňující všechny procesní podmínky.
Žalobce současně namítl, že vzhledem k tomu, že výrok o nákladech řízení je závislý na výroku
o zastavení řízení a sám o sobě nemůže být ve smyslu ust. §104 odst. 2 s. ř. s. kasační stížností
napaden, nemůže být předmětem přezkumu kasačním soudem.
Nejvyšší správní soud přezkoumal kasační stížností napadené usnesení Městského soudu
v Praze a dospěl k závěru, že kasační stížnost není důvodná.
Stěžovatel předně nesouhlasil s postupem soudu, který podle ust. §47 písm. a) s. ř. s.
rozhodl o zastavení řízení na základě zpětvzetí žaloby. Podle stěžovatele měl soud žalobu
odmítnout jako nepřípustnou, neboť žalobce bezvýsledně nevyčerpal prostředky k ochraně
proti nečinnosti stanovené správním řádem.
Nejvyšší správní soud zdůraznil, že odmítnutí a zamítnutí žaloby upravené v soudním
řádu správním jsou dva zcela odlišné právní instituty uplatňované za zcela odlišných podmínek.
Řízení podle části první, hlavy druhé, soudního řádu správního je řízením návrhovým a existence
návrhu patří mezi základní podmínky řízení. Zatímco k odmítnutí návrhu soud přistoupí
v případě, kdy nejsou splněny další podmínky řízení či návrh nelze z jiných důvodů projednat,
v případě zpětvzetí žaloby zde již není žádný návrh, jehož přípustnost či projednatelnost
by mohl soud posoudit a který by mohl odmítnout. (Zákon zde činí pouze jedinou výjimku
pro případ, že návrh na zahájení řízení podalo více osob a zpětvzetí učinila pouze jedna - §47
písm. a) in fine s. ř. s.; tato výjimka však na daný případ nedopadá, neboť návrh na zahájení řízení
podala pouze jedna osoba). Doručením zpětvzetí návrhu soudu tedy pomíjí existence
této základní podmínky řízení a zpětné úvahy o tom, zda původně podaný návrh byl nepřípustný,
opožděný či podaný zjevně k tomu neoprávněnou osobou ztrácejí smysl. Uvedený právní názor
byl již Nejvyšším správním soudem v minulosti judikován, a to v rozsudku ze dne 8. 2. 2007
č. j. 8 As 24/2005 – 69.
Toto je důsledkem dispoziční zásady, kdy navrhovatel může disponovat řízením
nebo jeho předmětem a může tak i vzít svůj návrh zcela nebo zčásti zpět, dokud o něm soud
nerozhodl (ust. §37 odst. 4 s. ř. s.). Pokud tak učiní, musí soud rozhodnout, že řízení zastavuje.
V tu chvíli již není rozhodné, zda se jednalo o návrh přípustný či nepřípustný. Opačný závěr,
který uplatňuje stěžovatel, že institut zastavení řízení se v soudním řízení správním uplatní
pouze v případě, že soud nezjistí překážku řízení nebo jiný důvod pro odmítnutí žaloby
podle ust. §46 s. ř. s., by vedl k negaci dispoziční zásady, v souladu s níž je tento typ řízení
koncipován. Uspořádání zákona, tedy fakt, že ustanovení o odmítnutí žaloby předchází
ustanovení o zastavení řízení, není z hlediska uplatnění těchto institutů relevantní, podstatné
je pouze to, že došlo k naplnění podmínek jednoho z těchto ustanovení.
Na základě uvedeného dospěl Nejvyšší správní soud k závěru, že Městský soud v Praze
postupoval v souladu se zákonem, jestliže řízení podle §47 písm. a) s. ř. s. zastavil. Projev vůle,
jímž došlo ke zpětvzetí žaloby, nevzbuzoval pochybnosti, přičemž žalobce vzal svoji žalobu zpět
do doby, než o ní bylo rozhodnuto. Za tohoto stavu soud nemohl v řízení jakkoli pokračovat.
Stěžovatel dále zpochybnil závěr Městského soudu v Praze o důvodnosti vynaložených
nákladů, neboť k jejich vynaložení došlo pouze v důsledku předčasnosti návrhu.
Co se týče přípustnosti stížních námitek směřujících proti výroku o nákladech řízení,
Nejvyšší správní soud odkázal na usnesení rozšířeného senátu zdejšího soudu ze dne 1. 6. 2010,
č. j. 7 Afs 1/2007 - 64, který zde dospěl k závěru, že ust. §104 odst. 2 s. ř. s. se vztahuje
pouze na kasační stížnost podanou výlučně proti výroku o nákladech řízení. V projednávané věci,
kdy stěžovatel napadl i výrok o zastavení řízení, tedy posouzení výroku o nákladech řízení
nic nebránilo.
Městský soud v Praze považoval pro přiznání náhrady nákladů žalobci za relevantní
pouze skutečnost, že došlo ke zpětvzetí žaloby pro pozdější chování odpůrce, tedy proto,
že žalovaný vydal rozhodnutí, kterého se žalobce domáhal. Za podstatné však již nepovažoval to,
zda žaloba podaná proti nečinnosti žalovaného byla projednatelná či věcně důvodná.
S tímto posouzením se Nejvyšší správní soud neztotožnil. Při posouzení nároku
na náhradu nákladů řízení podle ust. §60 odst. 3 s. ř. s. totiž není rozhodující pouze to, že správní
orgán učinil požadovaný úkon, nýbrž je nutné zabývat se i tím, zda by žaloba byla úspěšná,
pokud by správní orgán zůstal nečinný. Základní podmínkou úspěšnosti žaloby na nečinnost
správního orgánu podle ust. §79 s. ř. s. je, aby žalobce vyčerpal prostředky ochrany
proti nečinnosti, které mu poskytuje příslušný procesní předpis platný pro předmětné správní
řízení (pokud takový předpis tyto prostředky ochrany účastníkovi dává). V projednávané věci
tak bylo třeba zabývat se jednak otázkou, zda tato podmínka byla splněna, a dále tím,
zda skutečně došlo k nezákonné nečinnosti žalovaného, a žaloba by tak byla důvodná.
Při posouzení první otázky uvážil NSS
takto:Podle ust. §3 zákona č. 127/2005 Sb.,
o elektronických komunikacích, je Český telekomunikační úřad ústředním správním úřadem
pro výkon státní správy ve věcech stanovených tímto zákonem. Podle ust. §107 odst. 1
tohoto zákona má Český telekomunikační úřad pětičlennou Radu Českého telekomunikačního
úřadu, jeden z členů Rady je jejím předsedou, který řídí její činnost a současně jedná jménem
Českého telekomunikačního úřadu a stojí v jeho čele. Z uvedeného vyplývá, že předseda Rady
Českého telekomunikačního úřadu vystupuje jako vedoucí ústředního správního úřadu a žádný
jiný orgán úřadu mu již není nadřízen. Podle ust. §178 odst. 2 správního řádu se nadřízeným
správním orgánem vedoucího ústředního správního úřadu rozumí vedoucí ústředního správního
úřadu.
Za nadřízený orgán předsedy Rady Českého telekomunikačního úřadu nelze považovat
ani Radu samotnou, jak stěžovatel dovozoval na základě ust. §178 odst. 1 správního řádu
ve spojitosti s ust. §107 odst. 8 písm. b) bod 1 zákona č. 127/2005 Sb. Citované ustanovení
zákona č. 127/2005 Sb., stejně jako ust. §123, je nutno považovat pouze za vymezení
kompetencí Rady a jejího předsedy, resp. vymezení jednotlivých instancí v řízeních podle zákona
č. 127/2005 Sb. Samotný fakt, že Rada Českého telekomunikačního úřadu rozhoduje
o opravných prostředcích proti rozhodnutím vydaným předsedou Rady, tedy neznamená,
že je jeho nadřízeným orgánem. Tento závěr nevyplývá ani z ust. §178 odst. 1 správního řádu,
podle něhož je nadřízeným správním orgánem ten správní orgán, o kterém to stanoví zvláštní
zákon; neurčuje-li jej zvláštní zákon, je jím správní orgán, který podle zákona rozhoduje
o odvolání, popřípadě vykonává dozor. Jak již bylo uvedeno výše, z ust. §107 odst. 1 zákona
č. 127/2005 Sb. totiž jednoznačně vyplývá, že první místo v hierarchii orgánů úřadu zastává
předseda Rady.
V projednávané věci se tak žalobce domáhal ukončení nečinnosti orgánu, nad nímž
již nestál nadřízený správní orgán, (resp. kde se podle ust. §178 odst. 2 správního řádu
nadřízeným správním orgánem vedoucího ústředního správního úřadu rozumí vedoucí
ústředního správního úřadu). V takovém případě lze opatření proti nečinnosti ze strany účastníka
správního řízení využít, nicméně jeho nevyužití nevyvolává závěr o nevyužití všech prostředků
obrany podle §79 odst. 1 s. ř. s. I kdyby jej totiž účastník správního řízení využil a domáhal
se toho, aby konkrétní osoba sama sobě uložila povinnost a ve vztahu k sobě samotné její splnění
snad kontrolovala, a tím vyvolávala dojem, že „sama sebe uposlechla“, z povahy a logiky věci
by se jednalo nejvýše o formální naplnění litery zákona (srov. usnesení Krajského soudu v Brně
ze dne 1. 7. 2008, č. j. 62 Ca 39/2008 - 102, publikováno pod č. 1760/2009 Sb. NSS). Na základě
uvedeného Nejvyšší správní soud považoval podmínku ust. §79 odst. 1 s. ř. s. spočívající
ve vyčerpání prostředků obrany proti nečinnosti za splněnou.
Při posouzení druhé otázky Nejvyšší správní soud ze správního spisu zjistil, že žalobce
podal rozklad proti prvoinstančnímu rozhodnutí dne 21. 4. 2009, předseda Rady Českého
telekomunikačního úřadu však zůstal nečinný. Žaloba byla podána dne 4. 9. 2009, tedy za stavu
marného uplynutí lhůty pro vydání rozhodnutí stanovené v ust. §71 odst. 3 správního řádu.
Žalobce vzal žalobu zpět poté, co předseda Rady vydal dne 6. 11. 2009 rozhodnutí o rozkladu.
Městský soud v Praze proto nepochybil, jestliže žalobci přiznal právo na náhradu nákladů řízení,
neboť lze přisvědčit důvodnosti podané žaloby, pokud by stěžovatel o rozkladu žalobce
nerozhodl. Současně je však nutno podotknout, že se Městský soud v Praze všemi rozhodujícími
skutečnostmi náležitě nezabýval. Při své úvaze, zda v projednávaném případě nejsou dány důvody
zvláštního zřetele hodné podle ust. §60 odst. 7 s. ř. s., navíc Městský soud v Praze sám vycházel
z toho, že žaloba nebyla podána za situace, kdy správní orgán nebyl nečinný,
aniž však tuto nečinnost vůbec posoudil.
Na základě uvedeného Nejvyšší správní soud kasační stížnost jako nedůvodnou zamítl
(§110 odst. 1 s. ř. s.).
O nákladech řízení o kasační stížnosti rozhodl Nejvyšší správní soud podle ust. §60
odst. 1 s. ř. s., podle něhož účastník, měl-li ve věci úspěch, má proti druhému účastníkovi právo
na náhradu všech nákladů řízení, pokud je vynaložil důvodně. Stěžovatel v řízení o kasační
stížnosti úspěch neměl. Žalobce měl ve věci plný úspěch, a proto mu Nejvyšší správní soud
podle ust. §60 odst. 1 s. ř. s. přiznal právo na náhradu nákladů řízení před soudem,
které důvodně vynaložil vůči stěžovateli. Nejvyšší správní soud úspěšnému žalobci přiznal
odměnu v souladu s ust. §9 odst. 3 a §11 písm. d) vyhl. č. 177/1996 Sb., o odměnách
a náhradách advokátů, za poskytování právních služeb (advokátní tarif), za jeden úkon právní
služby a 2100 Kč (vyjádření ke kasační stížnosti), a dále náhradu hotových výdajů ve výši paušální
částky 300 Kč podle ust. §13 odst. 3 citované vyhlášky, celkem tedy 2400 Kč. Vzhledem k tomu,
že se jedná o zastoupení advokátem, který žalobce zastupoval již v řízení před Městským soudem
v Praze, Nejvyšší správní soud mu již odměnu za převzetí a přípravu zastoupení v téže věci
podle ust. §11 písm. a) advokátního tarifu nepřiznal. Protože je advokát žalobce plátcem daně
z přidané hodnoty, zvyšuje se tato částka o částku odpovídající dani z přidané hodnoty,
kterou je tato osoba povinná z odměny za zastupování a z náhrad hotových výdajů odvést
podle zákona č. 235/2004 Sb., o dani z přidané hodnoty (§35 odst. 7 s. ř. s.). Částka daně
z přidané hodnoty činí 480 Kč. Zástupci žalobce se tedy přiznává celková náhrada nákladů řízení
o kasační stížnosti ve výši 2880 Kč. Tuto částku je povinen stěžovatel zaplatit žalobci na účet
advokáta JUDr. Petra Hromka, Ph.D. do 3 dnů od právní moci rozsudku.
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 8. září 2010
JUDr. Jaroslav Vlašín
předseda senátu