ECLI:CZ:NSS:2010:3.ANS.34.2010:107
sp. zn. 3 Ans 34/2010 - 107
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedy JUDr. Jaroslava Vlašína
a soudců JUDr. Milana Kamlacha a JUDr. Petra Průchy v právní věci žalobce: T-Mobile
Czech Republic a.s., se sídlem Tomíčkova 2144/1, Praha 4, zastoupeného JUDr. Petrem
Hromkem, Ph. D., advokátem se sídlem Vinohradská 30, Praha 2, proti žalovanému: Český
telekomunikační úřad, se sídlem Sokolovská 58/219, Praha 9 - Vysočany, o ochraně
proti nečinnosti předsedy Rady Českého telekomunikačního úřadu, o kasační stížnosti
žalovaného proti usnesení Městského soudu v Praze ze dne 31. 3. 2010, č. j. 7 Ca 250/2009 – 49,
takto:
I. Kasační stížnost se zamítá .
II. Žalovaný je povinen zaplatit žalobci na nákladech řízení částku 2880 Kč
na účet advokáta JUDr. Petra Hromka, Ph.D., a to do 3 dnů od právní moci rozsudku.
Odůvodnění:
Včas podanou kasační stížností napadl žalovaný (dále též „stěžovatel“) v záhlaví uvedené
usnesení Městského soudu v Praze, jímž bylo z důvodu zpětvzetí žaloby zastaveno řízení,
ve kterém se žalobce domáhal ochrany proti nečinnosti předsedy Rady Českého
telekomunikačního úřadu v řízení o rozkladu žalobce ze dne 21. 4. 2009 proti rozhodnutí
Českého telekomunikačního úřadu ze dne 6. 4. 2009, č. j. 14 258/2009-634/III.vyř., ve věci sporu
o plnění povinnosti k peněžitému plnění za poskytnutou službu. Usnesením Městského soudu
v Praze bylo dále rozhodnuto o přiznání náhrady nákladů řízení žalobci a o vrácení soudního
poplatku.
Žalobce vzal svoji žalobu zpět podáním doručeným Městskému soudu v Praze dne
8. 2. 2010. Zpětvzetí žaloby žalobce zdůvodnil pozdějším chováním žalovaného, tedy tím,
že v době po zahájení soudního řízení, dne 23. 11. 2009, předseda Rady Českého
telekomunikačního úřadu vydal rozhodnutí č. j. 57328/2009-603 o rozkladu žalobce podaném
proti rozhodnutí Českého telekomunikačního úřadu ze dne 6. 4. 2009, č. j. 14258/2009-
634/III.vyř. Žalobce prohlásil, že postupem žalovaného byl uspokojen. Zároveň uplatnil právo
na náhradu nákladů právního zastoupení s tím, že žaloba byla podána důvodně, jelikož žalovaný,
resp. předseda Českého telekomunikačního úřadu, byl v řízení o rozkladu dlouhodobě nečinný a
požádal o vrácení soudního poplatku.
Městský soud v Praze řízení zastavil podle §47 písm. a) zákona č. 150/2002 Sb.,
soudního řádu správního, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „s. ř. s.“). Ve vztahu k náhradě
nákladů řízení odkázal na §60 odst. 3 s. ř. s. s tím, že se při aplikaci tohoto ustanovení zásadně
vychází z procesního výsledku sporu, tj. vztahu výsledku chování žalovaného k požadavkům
žalobce vyjádřených v žalobě.
Podanou kasační stížností napadl stěžovatel usnesení Městského soudu v Praze z důvodů
podle §103 odst. 1 písm. a) a c) s. ř. s. Namítl, že žalobce před podáním žaloby nevyčerpal
veškeré zákonné možnosti ke sjednání nápravy k zajištění ochrany před nečinností stanovené v §
80 zákona č. 500/2004 Sb. správního řádu, ve znění pozdějších předpisů, a nesplnil
tak podmínku pro podání žaloby podle §79 odst. 1 s. ř. s. Stěžovatel má za to, že nadřízeným
orgánem předsedy Rady Českého telekomunikačního úřadu je Rada Českého telekomunikačního
úřadu, což vyplývá z §178 odst. 1 věta druhá správního řádu a z §107 odst. 8 písm. b) bod 1
zákona č. 127/2005 Sb., o elektronických komunikacích. Podle §107 odst. 8 písm. b) bod 1
zákona č. 127/2005 Sb. Rada Českého telekomunikačního úřadu rozhoduje o opravných
prostředcích proti rozhodnutím vydaným předsedou Rady Českého telekomunikačního úřadu,
tedy o opravných prostředcích vydaných předsedou Rady Českého telekomunikačního úřadu
v prvním i druhém stupni. Stěžovatel má za to, že §178 odst. 2 věta poslední správního řádu
se uplatní jen v případě standardně organizovaných ústředních správních úřadů, tedy těch, které
mají v čele ministra nebo jinou osobu. To však není případ Českého telekomunikačního úřadu
a bylo by nelogické, aby v některých případech byla nadřízeným orgánem předsedy Rady Českého
telekomunikačního úřadu samotná Rada Českého telekomunikačního úřadu (při rozhodování
o opravných prostředcích) a v jiných případech (v případě ochrany proti nečinnosti) by byl
nadřízeným správním orgánem předseda Rady Českého telekomunikačního úřadu „sám sobě“.
Žalobce měl tedy nejprve podat žádost o uplatnění opatření proti nečinnosti předsedy Rady
Českého telekomunikačního úřadu jeho nadřízenému orgánu, tj. Radě Českého
telekomunikačního úřadu, a nikoli přímo uplatnit žalobu na ochranu proti nečinnosti
u Městského soudu v Praze.
Podle stěžovatele tak žalobce nesplnil procesní podmínku pro podání žaloby, proto bylo
na místě vydat usnesení o odmítnutí návrhu podle §46 odst. 1 písm. a) s. ř. s. Stěžovatel má za to,
že usnesení Městského soudu v Praze je nezákonné pro nesprávné posouzení právní otázky
žalobní legitimace žalobce, a z důvodu zmatečnosti řízení pro nedostatek podmínek řízení. Na
podporu své argumentace stěžovatel uvedl rozhodnutí Nejvyššího správního soudu č. j. 2 Ans
4/2007 – 53, ze dne 25. 7. 2007, a rozhodnutí č. j. 4 Ans 12/2009 – 110, ze dne 27. 11. 2009.
Stěžovatel v této souvislosti rovněž poukázal na problematičnost samotného závěru
o důvodnosti vynaložených nákladů, neboť k jejich vynaložení došlo pouze v důsledku
předčasnosti návrhu.
Stěžovatel dále upozornil na systematiku zákona, kdy ustanovení o odmítnutí návrhu
podle §46 s. ř. s. předchází ustanovení o zastavení řízení podle §47 s. ř. s. Zkoumání důvodů
pro odmítnutí návrhu tak logicky a systematicky předchází zkoumání důvodů pro zastavení řízení.
Soud však postupoval zcela opačně, tudíž nesprávně. Právní relevanci totiž přiznal pouze
skutečnosti, že ke zpětvzetí žaloby došlo pro pozdější chování žalovaného a vůbec se nezabýval
tím, zda byly splněny procesní podmínky včetně podmínky vyčerpání prostředků proti nečinnosti
stanovených správním řádem. Na základě uvedeného stěžovatel navrhl, aby Nejvyšší správní
soud usnesení Městského soudu v Praze zrušil a návrh na ochranu proti nečinnosti správního
orgánu odmítl s tím, že žádný z účastníků nemá právo na náhradu nákladů řízení.
Žalobce ve vyjádření ke kasační stížnosti zdůraznil, že podmínky pro zastavení řízení
podle §47 písm. a) s. ř. s. mají čistě procesní charakter a jejich splnění je vždy plně v dispozici
navrhovatele. Pouze na něm záleží, zda v rámci svého práva disponovat řízením nebo jeho
předmětem vezme svůj návrh zcela či zčásti zpět. Za takového stavu nenabízí soudní řád správní
jinou možnost, než rozhodnout o zastavení řízení.
Nevyčerpání prostředků určených k ochraně proti nečinnosti v rámci správního řízení
není podmínkou řízení, jejíž absence by bránila meritornímu projednání věci. Žalobce
zde odkázal na rozhodnutí Nejvyššího správního soudu ze dne 27. 11. 2009, č. j. 4 Ans 12/2009
– 110. I kdyby tomu tak bylo, nebylo by rozhodnutí o odmítnutí žaloby možné, jestliže
soud v době doručení zpětvzetí žaloby takto dosud nerozhodl. Žalobce dále poukázal na to,
že v projednávané věci nebylo nadřízeného orgánu, vůči němuž by bylo možné prostředek
ochrany proti nečinnosti uplatnit. Řízení tedy bylo na místě zastavit a přiznat žalobci náhradu
nákladů podle §60 odst. 3 s. ř. s., přičemž je zcela bez významu, zda byla žaloba věcně důvodná
či projednatelná, tzn. splňující všechny procesní podmínky. Žalobce současně namítl,
že vzhledem k tomu, že výrok o nákladech řízení je závislý na výroku o zastavení řízení a sám
o sobě nemůže být ve smyslu §104 odst. 2 s. ř. s. kasační stížností napaden, nemůže být
předmětem přezkumu kasačním soudem.
Nejvyšší správní soud přezkoumal napadené usnesení Městského soudu v Praze
z hlediska uplatněných stížních bodů, jakož i ve smyslu §109 odst. 3 s. ř. s., a po posouzení věci
dospěl k závěru, že kasační stížnost není důvodná.
Stěžovatel předně nesouhlasil s postupem soudu, který podle §47 písm. a) s. ř. s. rozhodl
o zastavení řízení na základě zpětvzetí žaloby. Podle stěžovatele měl soud žalobu odmítnout jako
nepřípustnou, neboť žalobce bezvýsledně nevyčerpal prostředky k ochraně proti nečinnosti
stanovené správním řádem.
Nejvyšší správní soud zdůrazňuje, že odmítnutí žaloby a zastavení řízení upravené
v soudním řádu správním jsou dva zcela odlišné právní instituty uplatňované za zcela odlišných
podmínek. Řízení podle části první, hlavy druhé, soudního řádu správního je řízením návrhovým
a existence návrhu patří mezi základní podmínky řízení. Zatímco k odmítnutí návrhu soud
přistoupí v případě, kdy nejsou splněny další podmínky řízení či návrh nelze z jiných důvodů
projednat, v případě zpětvzetí žaloby zde již není žádný návrh, jehož přípustnost
či projednatelnost by mohl soud posoudit a který by mohl odmítnout. (Zákon zde činí pouze
jedinou výjimku pro případ, že návrh na zahájení řízení podalo více osob a zpětvzetí učinila
pouze jedna - §47 písm. a) in fine s. ř. s.; tato výjimka však na daný případ nedopadá, neboť
návrh na zahájení řízení podala pouze jedna osoba.) Doručením zpětvzetí návrhu soudu tedy
pomíjí existence této základní podmínky řízení a zpětné úvahy o tom, zda původně podaný návrh
byl nepřípustný, opožděný či podaný zjevně k tomu neoprávněnou osobou ztrácejí smysl.
Uvedený právní názor byl již Nejvyšším správním soudem v minulosti judikován, a to v rozsudku
ze dne 8. 2. 2007 č. j. 8 As 24/2005 – 69.
Toto je důsledkem dispoziční zásady, kdy navrhovatel může disponovat řízením nebo
jeho předmětem a může tak i vzít svůj návrh zcela nebo zčásti zpět, dokud o něm soud nerozhodl
(§37 odst. 4 s. ř. s.). Pokud tak učiní, musí soud rozhodnout, že řízení zastavuje. V tu chvíli
již není rozhodné, zda se jednalo o návrh přípustný či nepřípustný. Opačný závěr, který uplatňuje
stěžovatel, že institut zastavení řízení se v soudním řízení správním uplatní pouze v případě,
že soud nezjistí překážku řízení nebo jiný důvod pro odmítnutí žaloby podle §46 s. ř. s., by vedl
k negaci dispoziční zásady, v souladu s níž je tento typ řízení koncipován. Uspořádání zákona,
tedy fakt, že ustanovení o odmítnutí žaloby předchází ustanovení o zastavení řízení, není
z hlediska uplatnění těchto institutů relevantní, podstatné je pouze to, že došlo k naplnění
podmínek jednoho z těchto ustanovení.
Na základě uvedeného dospěl Nejvyšší správní soud k závěru, že Městský soud v Praze
postupoval v souladu se zákonem, jestliže řízení podle §47 písm. a) s. ř. s. zastavil. Projev vůle,
jímž došlo ke zpětvzetí žaloby, nevzbuzoval pochybnosti, přičemž žalobce vzal svoji žalobu zpět
do doby, než o ní bylo rozhodnuto. Za tohoto stavu soud nemohl v řízení jakkoli pokračovat.
Stěžovatel dále zpochybnil závěr Městského soudu v Praze o důvodnosti vynaložených
nákladů, neboť k jejich vynaložení došlo pouze v důsledku předčasnosti návrhu.
Co se týče přípustnosti stížních námitek směřujících proti výroku o nákladech řízení,
Nejvyšší správní soud odkázal na usnesení rozšířeného senátu zdejšího soudu ze dne 1. 6. 2010,
č. j. 7 Afs 1/2007 - 64, který zde dospěl k závěru, že §104 odst. 2 s. ř. s. se vztahuje pouze
na kasační stížnost podanou výlučně proti výroku o nákladech řízení. V projednávané věci,
kdy stěžovatel napadl i výrok o zastavení řízení, tedy posouzení výroku o nákladech řízení
nic nebránilo.
Městský soud v Praze považoval pro přiznání náhrady nákladů žalobci za relevantní
pouze skutečnost, že došlo ke zpětvzetí žaloby pro pozdější chování odpůrce. Vycházel pouze
z procesního výsledku sporu, tj. vztahu výsledku chování žalovaného k požadavkům žalobce
vyjádřených v žalobě.
S tímto posouzením se Nejvyšší správní soud neztotožnil. Při posouzení nároku
na náhradu nákladů řízení podle §60 odst. 3 s. ř. s. totiž není rozhodující pouze to, že správní
orgán učinil požadovaný úkon, nýbrž je nutné zabývat se i tím, zda by žaloba byla úspěšná, pokud
by správní orgán zůstal nečinný. Základní podmínkou úspěšnosti žaloby na nečinnost správního
orgánu podle §79 s. ř. s. je, aby žalobce vyčerpal prostředky ochrany proti nečinnosti, které
mu poskytuje příslušný procesní předpis platný pro předmětné správní řízení (pokud takový
předpis tyto prostředky ochrany účastníkovi dává). V projednávané věci tak bylo třeba zabývat
se jednak otázkou, zda tato podmínka byla splněna, a dále tím, zda skutečně došlo k nezákonné
nečinnosti žalovaného, a žaloba by tak byla důvodná.
Při posouzení první otázky uvážil Nejvyšší správní soud
takto:Podle §3 zákona
č. 127/2005 Sb., o elektronických komunikacích, je Český telekomunikační úřad ústředním
správním úřadem pro výkon státní správy ve věcech stanovených tímto zákonem. Podle §107
odst. 1 tohoto zákona má Český telekomunikační úřad pětičlennou Radu Českého
telekomunikačního úřadu, jeden z členů Rady je jejím předsedou, který řídí její činnost a současně
jedná jménem Českého telekomunikačního úřadu a stojí v jeho čele. Z uvedeného vyplývá,
že předseda Rady Českého telekomunikačního úřadu vystupuje jako vedoucí ústředního
správního úřadu a žádný jiný orgán úřadu mu již není nadřízen. Podle §178 odst. 2 správního
řádu se nadřízeným správním orgánem vedoucího ústředního správního úřadu rozumí vedoucí
ústředního správního úřadu.
Za nadřízený orgán předsedy Rady Českého telekomunikačního úřadu nelze považovat
ani Radu samotnou, jak stěžovatel dovozoval na základě §178 odst. 1 správního řádu
ve spojitosti s §107 odst. 8 písm. b) bod 1 zákona č. 127/2005 Sb. Citované ustanovení zákona
č. 127/2005 Sb., stejně jako §123, je nutno považovat pouze za vymezení kompetencí Rady
a jejího předsedy, resp. vymezení jednotlivých instancí v řízeních podle zákona č. 127/2005 Sb.
Samotný fakt, že Rada Českého telekomunikačního úřadu rozhoduje o opravných prostředcích
proti rozhodnutím vydaným předsedou Rady, tedy neznamená, že je jeho nadřízeným orgánem.
Tento závěr nevyplývá ani z §178 odst. 1 správního řádu, podle něhož je nadřízeným správním
orgánem ten správní orgán, o kterém to stanoví zvláštní zákon; neurčuje-li jej zvláštní zákon,
je jím správní orgán, který podle zákona rozhoduje o odvolání, popřípadě vykonává dozor.
Jak již bylo uvedeno výše, z §107 odst. 1 zákona č. 127/2005 Sb. totiž jednoznačně vyplývá,
že první místo v hierarchii orgánů úřadu zastává předseda Rady.
V projednávané věci se tak žalobce domáhal ukončení nečinnosti orgánu, nad nímž
již nestál nadřízený správní orgán, (resp. kde se podle §178 odst. 2 správního řádu nadřízeným
správním orgánem vedoucího ústředního správního úřadu rozumí vedoucí ústředního správního
úřadu). V takovém případě lze opatření proti nečinnosti ze strany účastníka správního řízení
využít, nicméně jeho nevyužití nevyvolává závěr o nevyužití všech prostředků obrany podle §79
odst. 1 s. ř. s. I kdyby jej totiž účastník správního řízení využil a domáhal se toho, aby konkrétní
osoba sama sobě uložila povinnost a ve vztahu k sobě samotné její splnění snad kontrolovala,
a tím vyvolávala dojem, že „sama sebe uposlechla“, z povahy a logiky věci by se jednalo nejvýše
o formální naplnění litery zákona (srov. usnesení Krajského soudu v Brně ze dne 1. 7. 2008,
č. j. 62 Ca 39/2008-102, publikováno pod č. 1760/2009 Sb. NSS). Na základě uvedeného
Nejvyšší správní soud považoval podmínku ustanovení §79 odst. 1 s. ř. s. spočívající
ve vyčerpání prostředků obrany proti nečinnosti za splněnou.
Při posouzení druhé otázky Nejvyšší správní soud ze správního spisu zjistil, že žalobce
podal rozklad proti prvoinstančnímu rozhodnutí dne 21. 4. 2009, předseda Rady Českého
telekomunikačního úřadu však zůstal nečinný. Žaloba byla podána dne 4. 9. 2009, tedy za stavu
marného uplynutí lhůty pro vydání rozhodnutí stanovené v §71 odst. 3 správního řádu. Žalobce
vzal žalobu zpět poté, co předseda Rady vydal dne 23. 11. 2009 rozhodnutí o rozkladu. Za této
situace Městský soud v Praze nepochybil, jestliže žalobci přiznal právo na náhradu nákladů řízení,
neboť lze přisvědčit důvodnosti podané žaloby, pokud by stěžovatel o rozkladu žalobce
nerozhodl. Současně je však nutno podotknout, že se Městský soud v Praze všemi rozhodujícími
skutečnostmi náležitě nezabýval, nic to však nemění na tom, že ve výsledku rozhodl správně.
Na základě uvedeného Nejvyšší správní soud kasační stížnost jako nedůvodnou zamítl
(§110 odst. 1 s. ř. s.).
O nákladech řízení o kasační stížnosti rozhodl Nejvyšší správní soud podle §60 odst. 1
s. ř. s., podle něhož účastník, měl-li ve věci úspěch, má proti druhému účastníkovi právo
na náhradu všech nákladů řízení, pokud je vynaložil důvodně. Stěžovatel v řízení o kasační
stížnosti úspěch neměl. Žalobce měl ve věci plný úspěch, a proto mu Nejvyšší správní soud podle
§60 odst. 1 s. ř. s. přiznal právo na náhradu nákladů řízení před soudem, které důvodně vynaložil
vůči stěžovateli. Nejvyšší správní soud úspěšnému žalobci přiznal odměnu v souladu s §9 odst. 3
a §11 písm. d) vyhl. č. 177/1996 Sb., o odměnách a náhradách advokátů, za poskytování
právních služeb (advokátní tarif), za jeden úkon právní služby a 2100 K č (vyjádření ke kasační
stížnosti), a dále náhradu hotových výdajů ve výši paušální částky 300 Kč podle §13 odst. 3
citované vyhlášky, celkem tedy 2400 Kč. Vzhledem k tomu, že se jedná o zastoupení advokátem,
který žalobce zastupoval již v řízení před Městským soudem v Praze, Nejvyšší správní soud
mu již odměnu za převzetí a přípravu zastoupení v téže věci podle §11 písm. a) advokátního
tarifu nepřiznal. Protože je advokát žalobce plátcem daně z přidané hodnoty, zvyšuje se tato
částka o částku odpovídající dani z přidané hodnoty, kterou je tato osoba povinná z odměny
za zastupování a z náhrad hotových výdajů odvést podle zákona č. 235/2004 Sb., o dani
z přidané hodnoty (§35 odst. 7 s. ř. s.). Částka daně z přidané hodnoty činí 480 Kč. Zástupci
žalobce se tedy přiznává celková náhrada nákladů řízení o kasační stížnosti ve výši 2880 Kč.
Tuto částku je povinen stěžovatel zaplatit žalobci na účet advokáta JUDr. Petra Hromka, Ph.D.
do 3 dnů od právní moci rozsudku.
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 15. prosince 2010
JUDr. Jaroslav Vlašín
předseda senátu