ECLI:CZ:NSS:2010:3.APS.7.2010:162
sp. zn. 3 Aps 7/2010 - 162
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedy JUDr. Jaroslava Vlašína
a soudců JUDr. Petra Průchy a JUDr. Milana Kamlacha v právní věci žalobce: Honební
společenstvo Poštorná, se sídlem Hlavní 45/26, Poštorná, zastoupeného JUDr. Gabrielou
Brůžičkovou, advokátkou se sídlem Příkop 2a, Brno, proti žalovanému: Městský úřad Břeclav,
se sídlem nám. T. G. Masaryka 3, Břeclav, zastoupenému Doc. JUDr. Ing. Milanem
Pekárkem, CSc., advokátem se sídlem Stamicova 18, Brno, o ochranu před nezákonným
zásahem, o kasační stížnosti žalobce proti rozsudku Krajského soudu v Brně ze dne 16. 3. 2010,
č. j. 29 Ca 74/2008 – 143,
takto:
I. Kasační stížnost se zamítá .
II. Žalovanému se nepřiznává náhrada nákladů řízení o kasační stížnosti.
Odůvodnění:
Včas podanou kasační stížností napadl žalobce shora označený rozsudek Krajského
soudu v Brně, jímž byla zamítnuta jeho žaloba, kterou se domáhal, aby krajský soud uložil
žalovanému zapsat žalobce do rejstříku honebních společenstev a zaslat žalobci výpis z rejstříku
honebních společenstev, který bude zápis dokladovat, a to do tří dnů od právní moci rozsudku.
Úvodem soud konstatoval, že předmětem řízení nebyla existence či neexistence žalobce,
nýbrž žaloba na ochranu před nezákonným zásahem správního orgánu. Podle rozsudku
Nejvyššího správního soudu ze dne 18. 12. 2008, č. j. 2 Aps 7/2007 - 57, spadá pod pojem
„zásah“ velké množství faktických činností správních orgánů, které mohou mít různou formu.
Jde o úkony, pro které mohou a nemusí být stanovena pravidla, např. faktické pokyny (typicky
v dopravě), bezprostřední zásahy (při ohrožení, demonstraci, příkazy ke zjednání nápravy),
zajišťovací úkony atd. Zásahem mohou být obecně úkony, které nejsou činěny formou
rozhodnutí, ale přesto jsou závazné pro osoby vůči nimž směřují, a ty jsou povinny
na jejich základě něco konat, nějaké činnosti se zdržet nebo nějaké jednání strpět. Institut žaloby
proti nezákonnému zásahu tedy nemůže být vykládán jako náhražka žaloby proti rozhodnutí
správního orgánu.
Žalobce spatřuje nezákonný zásah zejména v tom, jakým způsobem je či není
rozhodováno o jeho registraci do rejstříku honebních společenstev. Jak soud v průběhu řízení
zjistil, správní orgány již od roku 2002 opakovaně rozhodovaly ve věcech registrace dvou
honebních společenstev, a to Honebního společenstva Poštorná a Honebního společenstva
Poštorná-Háje. V důsledku rozsudku Krajského soudu v Brně ze dne 12. 2. 2008,
č. j. 29 Ca 136/2008 - 72, byl obnoven zápis registrace Honebního společenstva Poštorná-Háje
k datu 9. 6. 2005. Krajský úřad Jihomoravského kraje, odbor životního prostředí rozhodnutím
ze dne 24. 3. 2009, č. j. JMK 43140/2009, sp. zn. S-JMK 17568/2006/OŽP-Ho, zastavil řízení
ve věci registrace Honebního společenství Poštorná. K odvolání Honebního společenstva
Poštorná-Háje změnilo Ministerstvo zemědělství rozhodnutí krajského úřadu tak, že návrh
Honebního společenstva Poštorná ze dne 21. 11. 2009 na registraci Honebního společenstva
a jeho zapsání do rejstříku honebních společenstev se zamítá s tím, že podle §69 odst. 2 zákona
č. 449/2001 Sb., o myslivosti (dále jen „zákon o myslivosti“) Honební společenstvo Poštorná
zaniklo ke dni 31. 3. 2003 a k témuž dni zanikla i společenstevní honitba Poštorná. Proti tomuto
rozhodnutí podal žalobce žalobu k Městskému soudu v Praze, která je vedena
pod sp. zn. 10 Ca 297/2009, o níž doposud nebylo rozhodnuto.
V otázce registrace dvou si konkurujících honebních společenstev probíhala tedy správní
řízení, která jsou již pravomocně ukončena, proti poslednímu z nich však byla podána žaloba
ke správnímu soudu. Jak vyplývá ze žaloby, spatřuje žalobce nezákonný zásah v sumě procesních
úkonů za delší časové období, resp. v procesu, který byl zakončen řadou, dle názoru žalobce,
nezákonných rozhodnutí. V tom, však podle soudu nelze spatřovat nezákonný zásah. Jednotlivá
správní řízení, která jsou, popř. budou zakončena rozhodnutími, jsou postupem správního
orgánu v souladu se zákonem a ve vedení těchto řízení nelze spatřovat nezákonný zásah.
Zákonnost samotných rozhodnutí vydaných v takových řízeních je možno přezkoumávat
žalobou na přezkoumání rozhodnutí správních orgánů, nikoliv žalobou na ochranu
proti nezákonnému zásahu. Stejně tak nelze prostřednictvím žaloby na ochranu
před nezákonným zásahem podrobovat testu zákonnosti jednotlivé procesní úkony správního
orgánu, které zpravidla směřují k vydání rozhodnutí (k tomu soud odkázal na rozsudky
Nejvyššího správního soudu ze dne 31. 7. 2006, č. j. 8 Aps 2/2006 - 95 a ze dne 28. 3. 2008,
č. j. 5 Aps 6/2007 - 130).
Rozsudek krajského soudu napadl žalobce (dále jen „stěžovatel“) kasační stížností
z důvodu vymezeného v §103 odst. 1 písm. a) zákona č. 150/2002 Sb., soudního řádu správního
(dále jen „s. ř. s.“). Podle rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 19. 6. 2008,
č. j. 4 As 91/2006 - 76, a další existující judikatury, pokud se jedná o honební společenstvo
vzniklé podle dosavadních předpisů, požadují správní orgány po dotčeném honebním
společenstvu doklady uvedené v §69 odst. 2 zákona o myslivosti a ověřují toliko skutečnost,
zda honitba dosahovala minimální výměry 500 ha. Zjistí-li, že podmínky podle §69 odst. 2
tohoto zákona byly splněny, nevydávají rozhodnutí konstitutivní povahy, ale zjištěné skutečnosti
mohou pouze deklarovat.
Jestliže tedy, dle odůvodnění napadeného rozsudku, pod pojem zásah spadá velké
množství faktických činností správních orgánů, které mohou mít různou povahu a nemusí být
činěny formou rozhodnutí, ale přesto jsou závazné vůči osobám, proti nimž směřují
a tyto jsou povinny něco strpět či vykonat, pak je žalobce názoru, že správní orgán činil
od roku 2002 řadu takových úkonů, které byly závazné pro žalobce, nicméně nebyly vydány
formou správního rozhodnutí. Dne 12. 3. 2004 vydal žalovaný potvrzení zápisu žalobce
do rejstříku honebních společenstev, dne 3. 2. 2005 potvrdil zápis žalobce do rejstříku honebních
společenstev, přípisem ze dne 12. 4. 2005 oznámil ČSÚ zánik žalobce, aby toto rozhodnutí
revokoval přípisem ze dne 22. 6. 2005. Ke dni 10. 8. 2005 žalovaný registroval žalobce
jako subjekt bez omezení činnosti s tím, že následně vydal rozhodnutí ze dne 9. 6. 2005,
kterým registroval odlišný subjekt – Honební společenstvo Poštorná-Háje, což neprodleně
oznámil ČSÚ, aby pak Honební společenstvo Poštorná-Háje bylo registrováno jako zaniklý
subjekt.
Dle názoru žalobce shora popsané úkony, které nemají formu správního rozhodnutí
a které tak není možné napadnout žalobou na přezkoumání správního rozhodnutí, jsou oním
zásahem, jak byl krajským soudem definován. Z uvedeného dovozuje žalobce nesprávné
posouzení právní otázky soudem v předcházejícím řízení. Jeho právní názor podporují rovněž
rozsudky Nejvyššího správního soudu ze dne 30. 9. 2009, č. j. 8 As 1/2009 - 89
a č. j. 8 As 53/2008 - 86.
Stěžovatel proto navrhl, aby Nejvyšší správní soud napadený rozsudek zrušil a věc vrátil
Krajskému soudu v Brně k dalšímu řízení.
Nejvyšší správní soud přezkoumal napadený rozsudek v rozsahu uplatněných stížních
bodů, avšak po posouzení věci dospěl k závěru, že kasační stížnost není důvodná.
Je nepochybné, že projednávaná věc prošla od svého počátku, jenž se datuje listopadem
(prosincem) 2002, poměrně složitým vývojem (Nejvyššímu správnímu soudu je její průběh znám
také z dřívější rozhodovací praxe – srov. rozsudek ze dne 2. 1. 2008, č. j. 3 Aps 5/2008 - 282,
www.nssoud.cz). Rovněž Nejvyšší správní soud, stejně jako Krajský soud v Brně,
je však toho názoru, že z podání stěžovatele učiněných v tomto přezkumném řízení soudním
není možné určit, zda směřují proti některému konkrétnímu procesnímu úkonu žalovaného
učiněnému v rámci některého z proběhlých řízení (případně kterému z nich), či spíše
proti způsobu, kterým žalovaný, resp. jemu nadřízené správní orgány ve věci rozhodly,
tj. proti celému řízení (jeho výsledku) en bloc. Ať už mířil záměr stěžovatele kterýmkoli z výše
naznačených směrů, ani jeden nemohl před správními soudy obstát.
Jak již Nejvyšší správní soud dříve judikoval, „procesní institut žaloby proti nezákonnému
zásahu, pokynu nebo donucení správního orgánu nemůže být vykládán jako jakási náhražka žaloby
proti rozhodnutí správního orgánu, a není proto ani v procesní dispozici účastníka řízení volit, kterou z těchto
žalob bude pro sebe považovat za výhodnější a které řízení tedy bude iniciovat. Určujícím kritériem pro podání
této žaloby totiž není jakási procesní taktika žalobce, nýbrž povaha napadeného úkonu“. Ve vztahu
mezi žalobou proti rozhodnutí a žalobou proti nezákonnému zásahu správního orgánu
má tudíž primát žaloba proti rozhodnutí a možnost úspěšně podat žalobu proti nezákonnému
zásahu nastupuje teprve tehdy, pokud žaloba proti rozhodnutí nepřipadá v úvahu.
(Podle rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 4. 8. 2005, č. j. 2 Aps 3/2004 - 42,
publ. pod č. 720/2005 Sb. NSS.).
Pokud tedy stěžovatel nesouhlasil s obsahem některého ve věci vydaného správního
rozhodnutí, měl možnost brojit proti němu opravnými prostředky připadajícími v úvahu v rámci
správního řízení a následně konečné rozhodnutí případně napadnout žalobou podle §65 s. ř. s.
u správního soudu (což také učinil, jak vyplývá z obsahu napadeného rozsudku). Není ovšem
možné „doplňovat“ či „suplovat“ tento procesní institut současně či namísto toho podanou
žalobou na ochranu před nezákonným zásahem.
Stejně tak není ani možné napadat žalobou podle §82 s. ř. s. jednotlivé procesní úkony
správního orgánu, které zpravidla směřují k vydání rozhodnutí a samy o sobě nepředstavují zásah
do práv účastníka řízení (srov. rozsudek ze dne 31. července 2006, č. j. 8 Aps 2/2006 - 95,
www.nssoud.cz).
Oba rozsudky zdejšího soudu, na které stěžovatel v kasační stížnosti odkázal
(sp. zn. 8 As 1/2009 a sp. zn. 8 As 53/2008), se sice týkaly problematiky společenstevních
honiteb, resp. jejich transformací, otázkami zde řešenými ovšem byly náležitosti žaloby,
přezkoumatelnost správního rozhodnutí a obecně soudní přezkum rozhodnutí správního orgánu
o uvedení honitby do souladu se zákonem o myslivosti dle §69 tohoto zákona.
Není proto zřejmé, jakým způsobem by závěry v těchto rozsudcích vyslovené měly či mohly
dopadat na nyní projednávanou věc – kvalifikaci jednání žalovaného jako nezákonného zásahu,
ani v jakém ohledu by měly podporovat argumentaci stěžovatele.
Z uvedených důvodů dospěl Nejvyšší správní soud k závěru, že Krajský soud v Brně
nepochybil, pokud podanou žalobu zamítl, a jeho rozsudek tedy netrpí vadou ve smyslu §103
odst. 1 písm. a) s. ř. s. Nejvyšší správní soud proto kasační stížnost zamítl v souladu s §110
odst. 1 s. ř. s. jako nedůvodnou.
Stěžovatel neměl ve věci úspěch, nemá proto právo na náhradu nákladů řízení o kasační
stížnosti ze zákona (§60 odst. 1 ve spojení s §120 s. ř. s.). Žalovaný měl ve věci úspěch,
nevznikly mu však náklady řízení o kasační stížnosti přesahující rámec jeho běžné úřední činnosti.
Soud mu proto právo na náhradu nákladů řízení nepřiznal (§60 odst. 1 ve spojení s §120 s. ř. s.).
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 24. listopadu 2010
JUDr. Jaroslav Vlašín
předseda senátu
3 Aps 7/2010 – 174
USNESENÍ
Nejvyšší správní soud rozhodl předsedou senátu JUDr. Jaroslavem Vlašínem v právní
věci žalobce: Honební společenstvo Poštorná, se sídlem Poštorná, Hlavní 45/26,
zast. JUDr. Gabrielou Brůžičkovou, advokátkou se sídlem Brno, Příkop 2a, proti žalovanému:
Městský úřad Břeclav, se sídlem Břeclav, nám. T. G. Masaryka 3, zast. Doc. JUDr. Ing.
Milanem Pekárkem, CSc., advokátem se sídlem Brno, Stamicova 18, o návrhu na opravu chyb
v rozsudku ze dne 24. 11. 2010, č. j. 3 Aps 7/2010 - 162,
takto:
Na č. l. 163 rozsudku se ve větě „K odvolání Honebního společenstva Poštorná-Háje změnilo
Ministerstvo zemědělství rozhodnutí krajského úřadu tak, že návrh Honebního společenstva Poštorná ze dne
21. 11. 2009 na registraci Honebního společenstva a jeho zapsání do rejstříku honebních společenstev
se zamítá...“ o p r a v u je datum 21. 11. 2009 na 21. 11. 2002.
Odůvodnění:
Přípisem ze dne 13. 12. 2010 se žalobce domáhá opravy a doplnění rozsudku zdejšího
soudu ze dne 24. 11. 2010, č. j. 3 Aps 7/2010 - 162. V přípisu sice nepolemizuje se způsobem,
jakým bylo ve věci rozhodnuto, dožaduje se však opravy nepřesností a doplnění odůvodnění
rozsudku, a to o přesné citace některých napadaných správních rozhodnutí.
Nejvyšší správní soud vyhověl návrhu v rozsahu, jak je uvedeno ve výroku tohoto
usnesení, neboť v případě data předmětného návrhu se jednalo o zjevnou písařskou chybu (§164
zákona č. 99/1963 Sb., občanského soudního řádu), převzatou z napadeného rozsudku krajského
soudu (str. 5 rozsudku).
Naopak návrh na opravu důvodů rozsudku v podobě doplnění o přesné citace některých
správních rozhodnutí (patrně ve smyslu §165 o. s. ř.) neshledal Nejvyšší správní soud důvodným.
Příčinou procesního neúspěchu žalobce v řízení před Krajským soudem v Brně a následně
před Nejvyšším správním soudem totiž byla zejména neurčitost, resp. nedostatečnost vymezení
toho, v čem konkrétně spatřuje žalobce nezákonný zásah za situace, kdy jednotlivé úkony
prováděné správními orgány ve správním řízení je možno posuzovat až v rámci řízení o žalobě
proti výsledným správním rozhodnutím, nikoliv v režimu žalob na ochranu před nezákonným
zásahem. Sebedetailnější popis skutkového stavu zjištěného v jednotlivých správních řízeních
by proto neměl pro ratio decidendi rozsudku žádný význam.
Poučení: Proti tomuto usnesení nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 22. prosince 2010
JUDr. Jaroslav Vlašín
předseda senátu