ECLI:CZ:NSS:2010:4.ADS.124.2009:91
sp. zn. 4 Ads 124/2009 - 91
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedkyně JUDr. Dagmar
Nygrínové a soudců JUDr. Marie Turkové a JUDr. Jiřího Pally v právní věci žalobce:
Kaufland Česká republika v.o.s., se sídlem Pod Višňovkou 25, Praha 4, IČ: 25110161,
zast. JUDr. Ing. Igorem Kremlou, advokátem, se sídlem Pod Višňovkou 25, Praha 4 ,
proti žalovanému: Státní zemědělská a potravinářská inspekce, ústřední inspektorát,
se sídlem Květná 15, Brno, o kas ační stížnosti žalobce proti rozsudku Krajského soudu v Brně
ze dne 26. 6. 2009, č. j. 29 Ca 185/2007 – 40,
takto:
Rozsudek Krajského soudu v Brně ze dne 26. 6. 2009, č. j. 29 Ca 185/2007 – 40,
se zrušuje a věc se vrací tomuto soudu k dalšímu řízení.
Odůvodnění:
Rozhodnutím žalovaného ze dne 20. 7. 2007, č. j. 347/ 64/9/2007-SŘ, bylo zamítnuto
odvolání žalobce proti rozhodnutí ředitele České obchodní inspekce, inspektorátu
v Ústí nad Labem (dále též „správní orgán prvního stupně”), ze dne 11. 6. 2007,
č. j. 243-2/095/5/2007-SŘ., jímž správní orgán prvního stupně uložil žalobci podle §17 odst. 4
písm. c) zákona č. 110/1997 Sb., o potravinách a tabákových výrobcích a o změně a doplnění
některých souvisejících zákonů (dále též „zákon o potravinách” či „zákon č. 110/1997 Sb.”)
pokutu ve výši 70 000 Kč, jelikož shledal, že žalobce porušil ustanovení §10 odst. 1 písm. c)
zákona o potravinách tím, že dne 21. 2. 2007 v provozovně Kaufland Česká republika v.o.s.,
Bohosudovská, Teplice, uváděl do oběhu 1 druh potraviny s prošlým datem použitelnosti
(jednalo se o potravinu GRAN MORAVIA, datum použitelnosti do 14. 2. 2007), čímž naplnil
znaky skutkové podstaty správního deliktu uvedeného v §17 odst. 4 písm. b) téhož zákona .
Téhož dne ve stejné provozovně žalobce uváděl do oběhu 2 druhy potravin s prošlou dobou
minimální trvanlivosti (dále DMT), které nebyly takto označeny a odděleně umístěny. Jednalo
se o zmrazené brokolicové karbanátky se sýrem, DMT 8. 2. 2007 a l ehký tvarohový dort
bez pečení, DMT 18. 2. 2007. Jejich uváděním do oběhu žalobce porušil §11 odst. 1 písm. d)
zákona o potravinách a naplnil skutkovou podstatu správního deliktu uvedeného v §17 odst. 1
písm. a) bod 2 zákona o potravinách.
Dne 21. 2. 2007 v téže provozovně žalobce nedodržoval u některých potravin uváděných
do oběhu úchovné teploty deklarované výrobci. Jednalo se o tyto potraviny: mléčné výrobky
(zakysaná smetana 300 kusů, čerstvé mléko 126 kusů, smetan a ke šlehání 320 kusů, jogurt
s příchutí čokoláda 144 kusů) - požadovaná teplota do 6 °C a do 8°C - zjištěná teplota 12,1°C,
12,2°C, 11,7°C, lahůdkářské výrobky (šunka s vejci v aspiku 15 kusů), požadovaná teplota
+1 - +4°C, zjištěná teplota 9,2 °C, 8,2°C, 8,2°C. Teploty tedy byly nevyhovu jící, čímž žalobce
porušil §11 odst. 1 písm. c) zákona o potravinách a naplnil skutkovou podstatu správního deliktu
uvedeného §17 odst. 2 písm. a) bod 4 zákona o potravinách. Ve shora uvedený den ve stejné
provozovně žalobce uváděl do oběhu dva druhy potravin s nevyhovujícím obalem, čímž porušil
§5 zákona o potravinách a naplnil skutkovou podstatu správního deliktu uvedeného v §17
odst. 2 písm. a) zákona o potravinách. Žalobce dále porušoval hygienické předpisy při prodeji
potravin, když kontrolním orgánem bylo zjištěno, že v provozovně žalobce není prováděn běžný
úklid (vysypaná strouhanka, znečištěné regály pod pekařsk ými výrobky, znečištěné chladící regály
s mléčnými výrobky (sýry), znečištěné mrazící boxy - krev a nečistoty, prach a nečistoty
za mřížkami v mrazících boxech, znečištěné držáky na balené ma sné výrobky (salámy), rozsypané
sypké směsi (práškové směsi pro přípravu potravin), znečištěné regály u konzumních sirupů,
znečištěné regály s potravními doplňky a doplňky stravy, rozsypané arašídové křupky v pro dejním
boxu. Dále byly v této provozovně zjištěny stopy po výsky tu ptáků u pekařských výrobků
a výskyt živého ptáka v prostoru prodejny a byl rovněž zjištěn výskyt živých škůdců
(mol moučný) mezi baleními s moukou a stopy jejich činnosti, zjištěna také byla znečištěná
podlaha ve skladu potravin.
Žalobce tím porušil také ustanovení čl. 4, odst. 2, kapitoly II., Nařízení Evropského
parlamentu a Rady ES č. 852/2004 ze dne 29. 4. 2004 o hygieně potravin, blíže specifikované
v příloze II., kapitole II, odst. 1 a odst. 2 písm. c) tohoto nařízení a dále porušil povinnosti
vyplývající z kapitoly IX, odst. 4 cit. nařízení ES. Tímto protiprávním jednáním žalobce naplnil
skutkovou podstatu správního deliktu uvedeného v §17 odst. 7 zákona o potravinách.
Ve shora uvedené provozovně pak žalobce dne 21. 2. 2007 uváděl do oběhu 2 šarže vajec
a sice - čerstvá slepičí vejce, DMT 15. 3. 2007, velikost šarže 5500 kusů , u nichž bylo kontrolním
orgánem zjištěno 8,3 % vajec s vadami jakosti (znečistěná, poškozená skořápka) a čerstvá slepičí
vejce, DMT 12. 3. 07, velikost šarže 190 kusů - zjištěno 13, 7% vajec s vadami jakosti ( znečistěná,
poškozená skořápka). Uváděním těchto vajec do oběhu žalobce porušil čl. 33 odst. 1 písm. b)
Nařízení Komise ES č. 2295/2003, kterým se stano ví prováděcí pravidla k nařízení Rady EHS
č. 1907/90, o některých obchodních normách pro vejce. Porušením tohoto bezprostředně
závazného právního předpisu Evropských společenství žalobce naplnil skutkovou podstatu
správního deliktu uvedeného v §17 odst. 7 zákona č. 110/1997 Sb. Uvedeného dne žalobce
dále uváděl do oběhu čerstvé ovoce a zeleninu, přičemž 4 šarže těchto potravin vykazovaly
nedostatky. Jednalo se o tyto potraviny:
1) Cibule kuchyňská - nebalená, II. třída jakosti, šarže o hmotnosti 107 kg, z emě původu
Nizozemí - 17,6 % cibulí nezdravých s hnilobou.
2) Cibule kuchyňská - balená, I. třída jakosti, šarže o hmotnosti 105 kg, země původu
Česká republika - 16,6% cibulí nezdravých s hnilobou, 48,3 % cibulí nečistých - s ulpělou
zeminou.
3) Cibule kuchyňská bílá - II. třída jakosti, šarže o hmotnosti 10,5 kg, země původu Itálie
- 18,1% cibulí nezdravých - s plísní viditelnou prostým okem.
Uváděním shora uvedené cibule do oběhu žalobce porušil minimální požadavky
stanovené na její jakost, uvedené v příloze Nařízení Komise ES č. 1508/2001, kterým se stanoví
obchodní norma pro cibuli, oddílu II., ustanovení o jakosti bodu A .
4) Jablka - II. třída jakosti, odrůda Gloster, šarže o hmotnosti 56 kg, země původu Polsko
- 11,1 % plodů nezdravých s plísní viditelnou prostým okem v jádřinci. Jejím uváděním do oběhu
žalobce porušil Nařízení Komise ES č. 85/2004, kterým se st anoví obchodní norma pro jablka
ve znění pozdějších předpisů, oddíl II. ustanovení o jakosti, písm. A, přílohy. Porušením
citovaných právních předpisů u těchto čtyř druhů potravin žalobce současně porušil Nařízení
Rady ES č. 2200/1996 o společné organizaci trhu s ovocem a zeleninou, Hlavu I - třídění
produktů, čl. 3 citovaného nařízení Rady ES a naplnil skutkovou podstatu správního deliktu
uvedeného v §17 odst. 7 zákona o potravinách.
V odvolání vytýkal žalobce správnímu orgánu prvního stupně porušení zásady zákazu
dvojího přičítání, dále to, že z jeho rozhodnutí není zřejmé, že pokuta byla uložena
podle absorpční zásady a že při rozhodování přihlížel ke skutečnostem, k nimž podle zákona
přihlížet nemohl.
Žalovaný odvolacím námitkám stěžovatele nepřisvědčil. V odůvodnění svého rozhodnutí
uvedl, že neshledal nesprávné právní posouzení věci a nezjistil žádnou chybějící náležitost
rozhodnutí. Výrok rozhodnutí správního orgánu prvního stupně označil za přesný a určitý, řádně
odůvodněný, z něhož je zřejmé jak správní orgán prvního stupně ke svému závěru dospěl
a z čeho při rozhodování o pokutě i její výši vycházel. Podle žalovaného zhodnotil správní orgán
prvního stupně všechna zákonem stanovená kritéria a uvedl, které okolnosti byly po souzeny
jako přitěžující a které jako polehčující.
Proti rozhodnutí žalovaného podal žalobce žalobu, v níž namítal nezákonnost rozhodnutí
žalovaného, kterou spatřoval v tom, že napadeným rozhodnutím bylo potvrzeno rozhodnutí
správního orgánu prvního stupně, aniž pro to byly splněny zákonem stanovené podmínky,
napadené rozhodnutí je v rozporu se skutečným stavem věci , spočívá na nesprávném právním
posouzení, nemá náležitosti stanovené zákonem, je nepřezkoumatelné a byla jím žalobci uložena
nepřiměřená pokuta. V důsledku nezákonnosti rozhodnutí žalovaného došlo ke zkrácení žalobce
na jeho právech účastníka řízení, a to zejména na právu, aby o jeho věci bylo rozhodováno
na základě přesně a úplně zjištěného skutkového stavu.
Žalobce poukázal na námitky, které uvedl v odvolání proti rozhodnutí správního orgánu
prvního stupně a zdůraznil, že se žalovaný s těmito námitkami nevypořádal a nezhojil vady
prvoinstančního rozhodnutí. Žalovaný se řádně nezabýval námitkou výkladu absorpční zásady
správním orgánem prvního stupně a nezabýval se otázkou přiměřenosti uložené pokuty
s ohledem na to, jaké konkrétní žalobcovo protiprávní jednání naplnilo znaky skutkové podstaty
nejpřísněji postižitelného deliktu. Výklad absorpční zásady správním orgánem prvního stu pně
označil žalobce za nesprávný. Tím, že se žalovaný s názorem správního orgánu prvního stupně
ztotožnil, nezhojil vadu rozhodnutí tohoto orgánu a jeho rozhodnutí tak trpí stejnými vadami.
Žalobce dále namítal, že se žalovaný nevypořádal s otázkou, zda správní orgán prvního
stupně neporušil zásadu zákazu dvojího přičítání, neboť přes použití absorpční zásady přičetl
k tíži žalobce souběh více správních deliktů také při hodnocení hlediska závažnosti skutků.
Žalovaný se podle žalobce dále nevypořádal s odvolací námitkou , kterou žalobce napadl úvahu
správního orgánu prvního stupně o společenské nebezpečnosti deliktů, ať už se týká
její nepřezkoumatelnosti nebo otázky, zda jeden správní delikt může zvýšit společenskou
nebezpečnost jiného, kvalitativně naprosto odlišného deliktu. Žalovaný v argumentaci setrvává
pouze v obecné rovině a konkrétními okolnostmi případu se nezabývá.
Žalovaný se dále nevypořádal s odvolací námitkou, kterou žalobce napadl úvahu
správního orgánu prvního stupně o společenské nebezpečnosti deliktů, ať u ž se týká
její nepřezkoumatelnosti nebo otázky, zda jeden správní delikt může zvýšit společenskou
nebezpečnost jiného, kvalitativně naprosto odlišného deliktu. Žalovaný v argumentaci setrval
pouze v obecné rovině a konkrétními okolnostmi případu se nezabýval.
Dále žalobce upozornil, že správní orgán prvního stupně při úvaze o výši pokuty
odkazuje na již pravomocné rozhodnutí. Podle názoru žalobce však správní orgán nemohl
přihlížet ke spáchání deliktu, za který již byl žalobce pos tižen. Tím, že tak učinil, vybočil
podle názoru žalobce z mezí správního uvážení a dopustil se porušení zásady ne bis in idem
a porušení práva žalobce, jakožto účastníka řízení, na spravedlivý proces. Pokud se žalovaný
s názorem správního orgánu prvního stupně ztotožnil, nezhojil vady prvoinstančního rozhodnutí
a rozhodnutí žalovaného tak zatížil stejnými vadami. Zdůraznil, že k námitce žalobce, že během
kontrol, jichž se týká předmětné správní řízení, opětovné porušení právních předpisů zjištěno
nebylo, se žalovaný nevyjádřil.
Žalobce dále namítal nepřiměřenost výše uložené pokuty. Navrhoval, aby krajský soud
rozhodnutí správních orgánů obou stupňů zrušil a uložil žalovanému povinnost uhradit žalobci
náklady řízení k rukám jeho zástupce.
Krajský soud v Brně rozsudkem ze dne 26. 6. 2009, č. j. 29 Ca 185/2007 – 39, žalobu
zamítl a rozhodl dále, že žádný z účastníků nemá právo na náhradu nákladů řízení. Námitku
žalobce týkající se nesprávné aplikace absorpční zásady při ukládání pokuty označil krajský s oud
za neopodstatněnou, neboť shledal, že v rozhodnutích správních orgánů obou stupňů
byla tato zásada užita správně. Z výroku rozhodnutí správního orgánu prvního stupně vyplývá,
že pokuta byla uložena podle §17 odst. 4 písm. b) zákona o potravinách, přičemž z předmětného
zákonného ustanovení vyplývá, že se vztahuje mimo jiné na porušení povinnosti uvedené v §11
odst. 2 psím a) zákona o potravinách. Krajský soud poukázal na ustanovení právních předpisů,
která žalobce porušil a konstatoval, že při p orovnání sazeb pokut vztahujících se k jednotlivým
zjištěným porušením povinností, tedy k jednotlivým správním deliktům, je nejpřísně ji trestným
právě porušení právní povinnosti zakotvené v §11 odst. 2 písm. a) zákona o po travinách,
za něž je možné podle §17 odst. 4 písm. b) tohoto zákona uložit pokutu v rozsahu zákonné
sazby až do výše 50 000 000 Kč. Pokud tedy správní orgán prvního stupně ve výroku uvedl
předmětné zákonné ustanovení, pak je zřejmé, že výši pokuty určova l v rozmezí zákonné sazby
stanovené pro nejpřísněji trestný správní delikt, jak to požaduje absorpční zásada. Skutečnost,
že byl žalobci ukládán trest úhrnný za vícero správních deliktů, neznam ená, že k této četnosti
nemělo být správním orgánem vůbec přihlíženo, ovšem tato skutečnost byla správním
orgánem správně zohledněna pouze jako hledisko závažnosti jednání ža lobce,
aniž by zde byly jakkoli promítány zákonné sazby týkající se ostatních spáchaných s právních
deliktů, které jsou podle zákona o potravinách méně trestné, než jednání porušující povinnosti
zakotvené ustanovením §11 odst. 2 písm. a) zákona o potravinách. Z rozhodnutí správního
orgánu prvního stupně není zřejmé, že by jakýmkoliv způsobem byla aplikována zásada kumulace
při ukládání pokuty žalobci. Skutečnost, že v odůvodnění rozhodnutí správního orgánu prvního
stupně chybí údaje o rozsahu zákonné sazby vztahující se k nejvíce trestnému deliktu,
nemůže způsobovat nezákonnost tohoto rozhodnutí pro nesrozumitelnost nebo neurčitost,
pokud je zde patrné, z jakého zákonného ustanovení správní orgán vycházel,
tedy z čeho tato zákonná sazba vyplývá.
V případě námitky žalobce týkající se neoprávněného rozhodování správního orgánu
prvního stupně o společenské nebezpečnosti žalobcem spáchaných správních deliktů se krajský
soud ztotožnil s názorem žalovaného, že ačkoliv byl zvolen slovní obrat „rozhodovat
o společenské nebezpečnosti jednání”, pak z celého textu odůvodnění předmětného rozhodnutí
vyplývá, že ke kritériu společenské nebezpečnosti správní orgán přistupoval tak, že posuzoval,
zda nastala či nenastala, nerozhodoval však o její exis tenci či neexistenci, ostatně také z výroku
rozhodnutí je patrné, že společenská nebezpečnost jednání nebyla předmětem rozhodování
správního orgánu.
K námitce žalobce, že správní orgán prvního stupně zohledňoval společenskou
nebezpečnost jednotlivých dílčích porušení právních povinností nikoliv jednotlivě, ale v souhrnu,
krajský soud uvedl, že není v rozporu se zákonem pokud je nebezpečnost (závažnost)
jednotlivých porušení povinností stanovených zákonem o potravinách posuzována v souhrnu,
ovšem za předpokladu, že jednotlivá je dnání naplňují sama o sobě všechny znaky odpovídajících
skutkových podstat uvedených v zákoně. V daném případě nebylo zjištěno, že by byl žalobce
sankcionován za jakékoliv jednání, které by nebylo podřaditelné pod konkrétní skutkovou
podstatu správních deliktů upravených v zákoně o potravinách.
V případě námitky týkající se posuzování souběhu několika správních deliktů jakožto
přitěžující okolnosti se krajský soud ztotožnil s právním ná zorem žalovaného, který vyplynul
z judikatury Nejvyššího správního soudu (rozsudek 22. 12. 2005, č. j. 4 As 47/2004 - 87).
Skutečnost, že souběh porušení právních povinností bude posouzen jako hledisko, které zvýší
závažnost předmětného jednání, nemůže vést k porušení zásady zákazu dv ojího přičítání,
když tato četnost není znakem skutkových podstat předmětných správních deliktů. Bez významu
je zde pak úvaha o výhodnosti aplikace a bsorpční zásady, když je rozhodující, že výše ukládané
pokuty je sice ovlivněna zohledněním přitěžující okolnosti v podobě souběhu správních deliktů,
ovšem tato pokuta je ukládána jen v rozmezí zákonné sazby platné pro nejpřísněji trestný delikt,
aniž by byla dále zvyšována o částky odpovídající pokutám vztahujícím se k ostatním správním
deliktům. K otázce výčtu zákonných kritérií stanovených pro rozhodování o uložení pokuty
podle §17 odst. 18 zákona o potravinách krajský soud zdůraznil, že kritéria závažnosti, způsobu,
doby trvání a následků protiprávního jednání jsou sice stanovena taxativně, ovšem současně
se jedná o obecná hlediska, jejichž naplnění či nenaplnění lze definovat p omocí dílčích kritérií.
Při posouzení těchto jednotlivých dílčích kritérií se pak uplatní prostor správnímu orgánu
pro správní uvážení, limitovaný zákonnými a logickými parametry. Za kritéria pro uložení pokuty
však nelze považovat jednotlivé znaky skutkové podstaty.
Krajský soud shledal, že s uvedeným souvisí i další námitka žalobce směřující
proti zohlednění opětovnosti spáchání správních deliktů, pro které byl již v minulosti
ve správním řízení pravomocně postižen. Krajský soud zd e dospěl k závěru, že se jedná
o přitěžující okolnost, která může zvyšovat závažnost jednání žalobce, když bylo zjištěno,
že se žalobce správních deliktů uvedených v §17 odst. 4 p ísm. b) a §17 odst. 7 zákona
o potravinách dopustil jak v minulosti (viz pravomocné rozhodnutí Inspektorátu Státní
zemědělské a potravinářské inspekce v Ústí nad Labem, č. j. 639-2/224/5/2006-SŘ),
tak v nyní řešené věci. Je zde tedy zřejmé, že se u žalobce nejedná o exc es v podobě náhodného
porušení právních povinností, ale o opakující se jednání nasvědčující tomu, že předchozí správní
řízení a uložená pokuta nevedly ke změně žalobcova přístupu k celkovému uvádění potravin
do oběhu. Tímto zohledněním kritéria opětovnosti porušení právních povinností není porušena
procesní zásada ne bis in idem, jelikož zde nedochází k opětovnému projednávání a rozhodování
o správních deliktech řešených již pravomocným rozhodnutím správního orgánu.
Při hodnocení správní úvahy použité při rozhodování o výši uložené pokuty z hledisek
uvedených v žalobních bodech přihlédl krajský soud ke skutečnosti, že výše uložené pokuty
dosahuje pouhých 0,14 % maximální možné výše pokuty, jedná se tedy o částku spíše
symbolickou, uloženou na samé spodní hranici zákonné sazby, kdy výše této pokuty má zejména
preventivní charakter. Krajský soud tak s ohledem na zjišt ěné skutečnosti shledal, že tvrzení
žalobce, že se jedná o nepřiměřeně vysokou pokutu není opodstatněné.
Proti tomuto rozsudku Krajského soudu v Brně podal žalobce (dále též „stěžovatel”)
včas kasační stížnost, ve které nejprve konstatoval, že rozhodnutí správního orgánu prvního
stupně je nesrozumitelné v aplikaci výkladu absorpční zásady, jelikož z výroku tohoto rozhodnutí
není zřejmé, že se pokuta ukládá podle absorpční zásady a že se t rest ukládá jako trest úhrnný
za delikt nejpřísněji postižitelný. Formulace výroku rozhodnutí pak spíše nasvědčuje tomu,
že pokuta byla uložena kumulativně.
Stěžovatel vyjádřil nesouhlas s názorem krajského soudu, že ve výroku správního
rozhodnutí postačovalo uvést odkaz na §17 odst. 4 písm. b) zákona o potravinách, a to proto,
že toto ustanovení odkazuje na další ustanovení obsahující 6 různých povinností.
Takový výrok podle názoru stěžovatele nemůže splňovat požadavky na určitost a jednoznačnost,
jelikož z něho není zřejmé, kterou skutkovou podstatu měl svým jednáním naplnit. O tom,
že ani krajský soud neměl zcela jasno v tom, který delikt měl být nejpřísněji postižitelným , svědčí
podle názoru stěžovatele i samotný napadený rozsudek, v němž krajský soud poukazuje na delikt
podle §11 odst. 2 písm. a) zákona o potravinách, přestože §17 odst. 4 písm. b) záko na
o potravinách, ve znění účinném ke dni spáchání deliktu a ke dni vydání rozhodnutí o uložení
trestu, odkazoval na §10 odst. 1 zákona o potravinách. O použití absorpční zásady a uložení
úhrnného trestu se správní orgán prvního stupně zmiňuje až v odůvodnění svého rozhodnutí,
přičemž ani zde neuvádí, který správní delikt posoudil jako nejpřísn ěji postižitelný a jaká pokuta
se za něj ukládá. Výklad absorpční zásady správním orgánem prvního stupně označil stěžovatel
za zcela nesprávný, neboť správní orgán vyšel ze sazby s nejvyšší horní hranicí a v jejím rozmezí
ukládá trest za všechny delikty. Podle absorpční zásady měl správní orgán uložit trest
za nejpřísněji postižitelný správní delikt, který pohlcuje tresty mírnější, a to přestože byl žalobce
uznán vinným ze spáchání více správních deliktů. K ostatním deliktům měl správní orgán
přihlédnout jako k přitěžující okolnosti v rámci úvahy o uložení úhrnného trestu.
V této souvislosti stěžovatel upozornil, že skutkovou podstatu deliktu nejpřísn ěji trestného
naplnilo protiprávní jednání spočívající v uvedení potraviny s prošlým datem minimální
trvanlivosti do oběhu a to v celkovém množství 250 g. Pokud by správní orgán prvního stupně
postupoval v souladu s absorpční zásadou, nemohl by dospět k uložení pokuty ve výši 70 000 Kč,
neboť tato je podle stěžovatele vytýkanému protiprávnímu jednání - i s přihlédnutím k ostatním
spáchaným deliktům - zcela zjevně nepřiměřená. Stěžovatel je proto přesvědčen, že správní orgán
prvního stupně vyložil a aplikoval absorpční zásadu nesprávně. Tím, že se žalovaný s názorem
správního orgánu prvního stupně ztotožnil, trpí jeho rozhodnutí stejnými vadami.
Stěžovatel dále namítal, že správní orgán nemohl přihlížet k souběhu správních deliktů
v rámci hodnocení hlediska závažnosti, neboť souběh správní deliktů již přičetl žalobci
k tíži v rámci ukládání souhrnného trestu při aplikaci absorpční zásady (byť podle stěžovatele
vadné). Podle jeho názoru tedy správní orgán přihlédl k souběhu správních deliktů dvakrát - při
použití absorpční zásady a znovu při posouzení hlediska závažnosti, a dopustil se tedy porušení
zásady zákazu dvojího přičítání. Stěžovatel dále poukázal na skutečnost, že správní orgán prvního
stupně ve svém rozhodnutí uvedl, že přitěžující okolností je opětovnost porušení §17 o dst. 4
písm. b) a §17 odst. 7 zákona o potravinách. Podle názoru stěžovatele však opětovnost nepatří
mezi hlediska, která může správní orgán vzít při rozhodování o výši pokuty v úvahu, a není ani
skutečností, kterou by bylo možné podřadit hledisku závažnosti, což znamená, že správní orgán
obešel taxativní výčet zákonných hledisek. Nadto je stěžovateli opětovnost protiprávního jed nání
vytýkána zcela neoprávněně, neboť správní orgán prvního stupně uložil svým rozhodnutím
sankci za porušení povinností zjištěných při kontrolách dne 21. 2. 2007. Při kontrole dne 15. 3.
2007 správní orgán konstatoval, že jím uložená opatření byla splněna a protiprávní stav byl
odstraněn. Žádné opakované zjištění porušení právních povinností tedy během kontrol, které
byly předmětem správního řízení, zjištěno nebylo. Jednání, za něž byl postižen dřívějším
rozhodnutím a jednání popsaná v předmětném rozhodnutí správního orgánu prvního stupně
nelze podle stěžovatele považovat za stejná, neboť správní orgán srovnává kvalitativně odlišná
zjištění, navíc z kontrol s podstatným časovým odstupem. Žalovaný se k jeho námitce omezil
pouze na obecnou argumentaci, co rozumí jednáním stejným a jednáním totožným, aniž by se
konkrétně zabýval okolnostmi obou případů, jejich časovým odstupem a tvrzeními správního
orgánu prvního stupně ohledně způsobu protiprávního jednání.
K námitce stěžovatele, že během kontrol, jichž se týká předmětné správní řízení,
opětovné porušení právních předpisů zjištěno nebylo, se žalovaný nijak nevyjádřil. Úvahy
správního orgánu prvního stupně o opětovnosti jsou tak podle stěžovatele věcně a právně
nesprávné, nemají oporu ve spise a jsou v rozporu se skutečným stavem věci. Nadto stěžovatel
podotýká, že správní orgán prvního stupně odkázal na věc, v níž byla účastníku říze ní
již pravomocně uložena pokuta. Zákon o potravinách však recidivu nezná, a proto správní orgán
nemohl stěžovateli při rozhodování o konkrétní výši pokuty přičítat k tíži pochybení,
za která již potrestán byl. Takový postup správního orgánu označil stěžovatel za vybočení z mezí
správního uvážení a porušení zásady ne bis in idem.
Úvahu správního orgánu prvního stupně, týkající se hodnocení nebezpečnosti
jeho chování, stěžovatel shledal nesprávnou a nepřezkoumatelnou, neboť z odůvodnění
rozhodnutí nelze seznat, za jak nebezpečné považoval správní orgán prvního
stupně stěžovatelovo jednání. Nebezpečnost jednání ve smyslu deliktního práva
je třeba podle stěžovatele posuzovat u každého deliktu jednotlivě, neboť nebezpečnost jednání
spočívajícího např. v nabízení k prodeji potraviny s prošlým datem minimální tr vanlivosti
se nezvyšuje tím, že byla v prodeji nalezena jiná potravina v porušeném obalu. Správní orgán
prvního stupně postupoval nesprávně, když posoudil nebezpečnost všech jednání v souhrnu
a nikoli jednotlivě. Žalovaný správní orgán ve svém argumentaci setrval pouze v obecné rovině
a konkrétními okolnostmi případu se nezabýval. Stěžovatel je tak s ohledem na výše uvedené
přesvědčen, že nebylo možné rozhodnutí správních orgánů potvrdit. Krajský soud se žalobními
námitkami zabýval jen povrchně, když pouze zrekapituloval stanoviska obou stran a přiklonil
se k právnímu názoru žalovaného, aniž by se s argumentací stěžovatele jakkoli konkrétně
vypořádal. Stěžovatel vyjádřil nesouhlas se závěrem krajského soud u, že pokuta ve výši 70 000 Kč
je symbolická.
Napadený rozsudek krajského soudu stěžovatel označil za nesprávný jednak
pro nezákonnost spočívající v nesprávném posouzení právní otázky soudem v předcházejícím
řízení, dále pro nepřezkoumatelnost rozhodnutí žalovaného pro nedostatek důvodů a konečně
pro nepřezkoumatelnost spočívající v nedostatků důvodů soudního rozhodnutí, popřípadě v jiné
vadě řízení před soudem, neboť tato vada měla za následek nezákonné rozh odnutí o věci samé.
Navrhoval, aby Nejvyšší správní soud napadený rozsudek Krajského soudu v Brně ze dne
26. 6. 2009, č. j. 29 Ca 181/2007 – 39, zrušil, věc tomuto soudu vrátil k dalšímu řízení a uložil
žalovanému povinnost uhradit náklady řízení k rukám zástupce stěžovatele.
Žalovaný ve vyjádření ke kasační stížnosti setrval na svých názorech vyjádřených
v napadeném rozhodnutí, na jehož odůvodnění odkázal. Námitky stěžovatele označil
za neoprávněné.
Nejvyšší správní soud přezkoumal napadený rozsudek v souladu s ust. §109 odst. 2 a 3
s. ř. s. vázán rozsahem a důvody, které stěžovatel uplatnil ve své kasační stížnosti. Neshledal
přitom vady podle §109 odst. 3 s. ř. s., k nimž by musel přihlédnout z úřední povinnosti,
a které by jej opravňovaly se od uplatněných důvodů kasační stížnosti odchýlit. Po přezkoumání
kasační stížnosti dospěl Nejvyšší správní soud k závěru, že je důvodná.
Z textu kasační stížnosti vyplývá, že ji stěžovatel podal z důvodů uvedených v ustanovení
§103 odst. 1 písm. a), b) a d) s. ř. s.
Podle §103 odst. 1 písm. a) s. ř . s. lze kasační stížnost podat pouze z důvodů tvrzené
nezákonnosti spočívající v nesprávném posouzení právní otázky soudem v předcházejícím řízení.
Nesprávné posouzení právní otázky soudem v předcházejícím řízení spočívá v tom,
že na správně zjištěný skutkový stav je aplikován nesprávný právní názor, popř. je sice aplikován
správný právní názor, ale tento je nesprávně vyložen.
Podle ustanovení §103 odst. 1 písm. b) s. ř. s. lze kasační stížnost podat z důvodu tvrzené
vady řízení spočívající v tom, že skutková podstata, z níž správní orgán v napadeném rozhodnutí
vycházel, nemá oporu ve spisech nebo je s nimi v rozporu, nebo že při jejím zjišťování
byl porušen zákon v ustanoveních o řízení před správním orgánem takovým způsobem,
že to mohlo ovlivnit zákonnost, a pro tuto důvodně vytýkanou vadu soud, který ve věci
rozhodoval, napadené rozhodnutí správního orgánu měl zrušit; za takovou vadu řízení
se považuje i nepřezkoumatelnost rozhodnutí správního orgánu pro nesrozumitelnost.
Podle ustanovení §103 odst. 1 písm. d) s. ř. s. lze kasační stížnost podat z důvodu tvrzené
nepřezkoumatelnosti spočívající v nesrozumitelnosti nebo nedostatku důvodů rozhodnutí,
popř. v jiné vadě řízení před soudem, mohla -li mít taková vada za následek nezákonné
rozhodnutí o věci samé.
Stěžovatel v kasační stížnosti nejprve namítal nesrozumitelnost rozhodnutí správního
orgánu prvního stupně spočívající v tom, že z výroku rozhodnutí není zřejmé, že se pokuta
ukládá podle absorpční zásady a že se ukládá jako trest úhrnný za delikt nejpřísněji postižitelný.
Nejvyšší správní soud k této námitce uvádí, že fakt, že je správním orgánem ukládán úhrnný trest,
by měl být vždy uveden ve výroku správního rozhodnutí. Pokud správní orgán ve výroku
rozhodnutí neuvede, že uložil úhrnný trest, jedná o pochybení správního orgánu způsobující
vadu správního rozhodnutí. Při hodnocení důsledků této vady Nejvyšší správní soud
v posuzované věci přihlédl k tomu, že správní orgán uložení úhrnného trestu stěžovateli uvedl
v odůvodnění svého rozhodnutí. Stěžovateli tudíž muselo být jasné, že je mu ukládán úhrnný
trest. Neuvedení skutečnosti, že je stěžovateli ukládán úhrnný trest přímo ve výroku správního
rozhodnutí tak podle názoru Nejvyššího správního soudu nepředstavuje v posuzované
věci natolik závažnou vadu, aby jen pro ni muselo být rozhodnutí správního orgánu zrušeno.
Stěžovatel dále poukázal na skutečnost, že výrok správního rozhodnutí nesplňuje
požadavky na určitost a jednoznačnost, jelikož z něho není zřejmé, kterou skutkovou podstatu
měl svým jednáním naplnit. V této souvislosti stěžovatel namítal, že ani krajský soud neměl
zcela jasno v tom, který delikt měl být nejpřísněji postižitelným, o čemž podle jeho názoru svědčí
to, že krajský soud v napadeném rozsudku poukazuje na delikt spočívající v porušení §11 odst. 2
písm. a) zákona o potravinách, přestože §17 odst. 4 písm. b) zákona o potravinách (ustanovení
upravující správní delikty), ve znění účinném ke dni spáchání deliktu a ke dni vydání rozhodnutí
o uložení trestu odkazoval na §10 odst. 1 zákona o potravinách. Této námitce stěžovatele musel
Nejvyšší správní soud přisvědčit.
Krajský soud v odůvodnění svého rozhodnutí poukázal na obsah kontrolních protokolů
č. P014-50252/07 a P013-50544/07 pořízených správním orgánem prvního stupně,
ze kterých zjistil, že stěžovatel porušil §5, §10 odst. 1 písm. c), §11 odst. 1 písm. c), d), odst. 2
písm. a) bod 4 zákona o potravinách. Dále porušil ustanovení Kapitoly II., čl. 4 odst. 2 nařízení
Evropského parlamentu a Rady ES č. 852/2004 , blížeji specifikované v příloze II., Kapitole I.,
odst. 1 a odst. 2 písm. c) tohoto nařízení a povinnosti vyplývající z kapitoly IX., odst. 4
uvedeného nařízení ES. Stěžovatel rovněž porušil čl. 33 odst. 1 písm. b) nařízení Komise
ES č. 2295/2003 a nedodržel požadavky Příl ohy oddílu II. nařízení Komise ES č. 1508/001,
přílohy oddílu II. nařízení Komise ES č. 85/2004 , současně porušil čl. 3 hlavy I nařízení Rady ES
č. 2200/1996. Porušení uvedených ustanovení právních předpisů je zmíněno rovněž ve výroku
rozhodnutích správních orgánů obou stupňů. Krajský soud dále uvedl, že při porovnání výše
(hranice) zákonných sazeb pokut vztahujících se k jednotlivým správním deliktům je nejpřísněji
trestným právě porušení právní povinnosti zakotvené v §11 odst. 2 pí sm. a) zákona
o potravinách, za něž je možné podle §17 odst. 4 p ísm. b) tohoto zákona uložit pokutu
v rozsahu zákonné sazby až do výše 50 000 000 Kč .
Podle §17 odst. 4 zákona o potravinách, provozovateli potravinářského podniku, který uvádí
potraviny a tabákové výrobky do oběhu a který poruší povinnosti uvedené
a) v §3 odst. 1 písm. a) nebo b), jde -li o požadavky na zdravotní nezávadnost,
b) v §10 odst. 1,
c) v §11 odst. 2 písm. a), uloží příslušný orgán dozoru pokutu až do výše 50 000 000 Kč.
Podle §10 odst. 1 zákona o potravinách, je zakázáno [uvádět do oběhu potraviny
a) jiné než zdravotně nezávadné,
b) klamavě označené nebo nabízené ke spotřebě klamným způsobem,
c) s prošlou dobou použitelnosti
d) neznámého původu,
e) překračující nejvyšší přípustnou hranici kontaminace].
Podle §11 odst. 2 písm. a) zákona o potravinách je provozovatel potravinářského podniku (uvedený v
odstavci) 1 povinen neprodleně vyřadit z dalšího oběhu potraviny
1. uvedené v §10 odst. 1,
2. balené do obalů a obalových materiálů, které neodpovídají požada vkům stanoveným tímto zákonem
a požadavkům na předměty a materiály přicházející do přímého styku s potravinami, 6)
3. nedostatečně nebo nesprávně označené,
4. neodpovídající požadavkům na jakost stanovenou vyhláškou nebo deklarovanou výrobcem ,
5. páchnoucí, pokud pach není charakteristickou vlastností výrobku, nebo jinak poškozené, deformované,
znečištěné nebo zjevně chemicky nebo mikrobiologicky narušené.
Z provedené rekapitulace věci je zřejmé, že v rozhodnutích správních orgánů obou
stupňů nebylo ustanovení §11 odst. 2 písm. a) zákona o potravinách vůbec zmíněno a stěžovatel
za porušení tohoto ustanovení sankcionován nebyl. Rovněž krajský soud ve výčtu ustanovení
právních předpisů, které stěžovatel porušil, ustanovení §11 odst. 2 písm. a) zákona o potravinách
nezmínil. Přesto však krajský soud v odůvodnění napadeného rozsudku konstatoval, že „z výroku
rozhodnutí správních orgánu prvního stupně vyplývá, že pokuta byla uložena podle §17 odst. 4
písm. b) zákona o potravinách, přičemž z předmětného zákonného ustanovení vyplývá,
že se vztahuje na porušení povinnosti uvedené v §11 odst. 2 písm. a) tohoto zákona“.
Ustanovení §17 odst. 4 písm. b) zákona o potravinách ve znění účinném ke dni spáchání deliktu
a ke dni vydání rozhodnutí správního orgánu prvního stupně však odkazovalo na §10 odst. 1
zákona o potravinách, nikoli na §11 odst. 2 písm. a) zákona o potravinách [na toto ustanovení
odkazoval §17 odst. 4 písm. c )].
S ohledem na skutečnost, že správní orgány neshledaly při kontrole provozovny
stěžovatele porušení žádné z povinností uvedených v §11 odst. 2 písm. a) zákona o potravinách,
(stěžovateli nebylo kladeno za vinu, že by se dopustil povinnosti neprodleně vyřadit z dalšího
oběhu potraviny uvedené ve výčtu pod body 1. – 5. tohoto ustanovení, ale porušení zákazu
stanoveného v §10 odst. 1 písm. c), tj. zákazu uvádět do oběhu potraviny s prošlou dobou
použitelnosti), má Nejvyšší správní soud za to, že krajský soud pochybil, když se ve svém
rozhodnutí při hodnocení správnosti postupu správních orgánů při potrestání stěžovatele
za spáchané správní delikty zabýval porušením ustanovení §11 odst. 2 písm. a) zákona
o potravinách. V posuzované věci totiž toto ustanovení zákona o potravinách vůbec aplikováno
nebylo a krajský soud tak neměl žádný důvod se tímto ustanovením zákona o potravinách
jakýmkoliv způsobem zabývat.
V důsledku uvedeného pochybení, ke kterému zřejmě došlo v důsledku chvilkové
nepozornosti krajského soudu při aplikaci právní úpravy dopadající na posuzovanou
věci (rozsudek krajského soudu je totiž jinak přehledně a výstižně formulován a závěry,
ke kterým krajský soud dospěl, jsou řádně a důkladně odůvodněny), tak krajský soud vycházel
z jiného právního stavu, posuzoval zákonnost napadeného rozhodnutí žalovaného podle jiné
právní úpravy, než která na posuzovaný případ dopadala.
Při hodnocení důsledků tohoto pochybení na zákonnost napadeného rozsudku krajského
soudu vycházel Nejvyšší správní soud z usnesení rozšířeného senátu tohoto soudu ze dne
28. 7. 2009, č. j. 8 Afs 51/2007 – 87, www.nssoud.cz, v němž byl vysloven právní názor, že soud
ve správním soudnictví vždy v posuzované věci zkoumá, zda právní předpis
nebo jeho ustanovení, která byla použita, na věc skutečně dopadají. Použití právního předpisu
nebo jeho ustanovení, která na věc nedopadají, je důvodem zrušení přezkoumávaného
rozhodnutí správního orgánu (rozsudku krajského soudu), mohlo-li mít za následek nesprávné
posouzení pro věc rozhodujících skutkových či právních otázek obsažených v námitkách. Soud
nezruší takové rozhodnutí, u něhož je možné bez rozsáhlejšího doplnění řízení dospět k závěru,
že i přes užití práva, které na věc nedopadá, by výsledek řízení při použití odpovídajícího práva
byl týž.
Rozšířený senát Nejvyššího správního soudu v uvedeném usnesení dále konstatoval,
že použil-li krajský soud při řešení rozhodné právní otázky nesprávný právní předpis,
bude tedy nutno zásadně jeho rozhodnutí v řízení o kasační stížnosti zrušit. Výjimkou
z tohoto pravidla budou situace, kdy půjde o takovou skutkovou či právní otázku,
u níž bude moci kasační instance bez rozsáhlejšího doplňování řízení s jistotou usoudit, že použití
nesprávného právního předpisu při jejím posouzení nemohlo mít ze žádných hledisek,
která mohou být pro dotčené osoby či orgány významná, vliv na zákonnost přezkoumávaného
rozhodnutí, a u níž bude možno rozumně předpokládat, že ani v budoucnu samotný fakt použití
nesprávného právního předpisu nebude mít pro tyto osoby resp. orgány nepříznivé právní
důsledky. O takovou situaci se proto zejména nebude jednat, bude-li rozhodnou právní otázkou
právní kvalifikace skutku ve správním trestání (i když např. o samotné protiprávnosti
přezkoumávaného jednání sporu nebude). Nebude se o ni jednat ani tehdy, bude-li rozhodnou
právní otázkou právní důvod určitého opravňujícího aktu či naopak uložení určité povinnosti,
může-li mít onen právní důvod význam i v jiných řízeních o právech a povinnostech
nebo v jiných právních vztazích dotčených osob či orgánů. O takovou situaci se rovněž nebude
jednat tehdy, bylo-li by v řízení o kasační stížnosti neúměrně komplikované otázku možných
aktuálních i budoucích dopadů aplikace nesprávného právního předpisu na dotčené osoby
či orgány s dostatečnou mírou jistoty posoudit.
Nejvyšší správní soud má za to, že posuzovanou věc je možno podřadit pod jednu
ze shora uvedených situací nastíněnou rozšířeným senátem zdejšího soudu a sice tu,
kdy rozhodnou právní otázkou je právní kvalifikace skutku ve správním trestání (krajský soud
v napadeném rozsudku opakovaně konstatuje, že nejpřísněji postižitelným správním deliktem,
jehož se stěžovatel dopustil je porušení §11 odst. 2 písm. a) zákona o potravinách,
ačkoli za porušení tohoto ustanovení stěžovatel správními orgány vůbec sankcionován nebyl),
když o samotné protiprávnosti přezkoumávaného jednání není sporu [stěžovatel
nijak nezpochybňuje, že se správních deliktů dopustil, namítá však mimo jiné, že krajský soud
aplikoval jiné zákonné ustanovení, než na které odkazuje ustanovení §17 odst. 4 písm. b) zákona
o potravinách, podle kterého byl správními orgány potrestán]. Krajský soud
se tedy ve svém rozhodnutí zabývá a hodnotí porušení zcela jiného ustanovení právního
předpisu, než toho, za který byl stěžovatel potrestán. Toto pochybení nemůže Nejvyšší správní
soud v řízení o kasační stížnosti odstranit, neboť takovým postupem by byla popřena odlišná
(kontrolní) role kasační instance a v neúnosné míře posunuta k instanci první přezkumné.
Uvedené pochybení sice nezpůsobuje nepřezkoumatelnost kasační stížností napadeného
rozsudku krajského soudu, neboť důvody, pro které byl napadený rozsudek vydán,
jsou z něho zcela jednoznačně seznatelné, z rozhodnutí lze velmi dobře zjistit, jakými právními
úvahami byl veden; tyto úvahy však mohou být nepřípadné, neboť se, jak bylo výše uvedeno,
opírají o nesprávně vybrané ustanovení právního předpisu na věc nedopadajícího. Shora uvedené
pochybení krajského soudu je tak třeba podle názoru Nejvyššíh o správní soudu vyhodnotit
jako nesprávné právní posouzení věci krajským soudem.
Nejvyšší správní soud tak shledal, že řízení před Krajským soudem v Brně bylo zatíženo
vadou, která vyvolala nezákonnost napadeného rozsudku krajského soudu ve smyslu §103
odst. 1 písm. a) s. ř. s.
Stěžovatel se úspěšně dovolal nesprávného posouzení věci krajsk ým soudem. Nejvyššímu
správnímu soudu proto nezbylo, než napadený rozsudek krajského soudu pro tuto vadu zrušit
i přesto, že se krajský soud věcí podrobně zabýval a náležitě se vypořádal s veškerými
stěžovatelovými námitkami.
S ohledem na výše uvedené Nejvyšší správní soud rozsudek Krajského soudu v Brně
podle §110 odst. 1 zrušil a věc vrátil tomuto soudu k dalšímu řízení. V něm Krajský soud v Brně
rozhodne, jsa vázán právním názorem vysloveným Nejvyšším sprá vním soudem v tomto
rozsudku (§110 odst. 3 s. ř. s.), tedy přezkoumá rozhodnutí žalovaného z hlediska ustanovení,
které na posuzovanou věc skutečně dopadá.
O nákladech řízení o kasační stížnosti rozhodne krajský soud v novém rozhodnutí (§110
odst. 2 s. ř. s.).
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 9. dubna 2010
JUDr. Dagmar Nygrínová
předsedkyně senátu