ECLI:CZ:NSS:2010:4.AS.23.2010:61
sp. zn. 4 As 23/2010 - 61
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedkyně JUDr. Dagmar
Nygrínové a soudců JUDr. Jiřího Pally a JUDr. Marie Turkové v právní věci žalobce: Občané
za ochranu kvality bydlení v Brně - Kníničkách, Rozdrojovicích a Jinačovicích, občanské
sdružení, se sídlem U Luhu 23, Brno, zast. Mgr. Luďkem Šikolou, advokátem, se sídlem
Dvořákova 13, Brno, proti žalovanému: Ministerstvo pro místní rozvoj, se sídlem
Staroměstské náměstí 6, Praha 1, v řízení o kasační stížnosti žalobce proti rozsudku Městského
soudu v Praze ze dne 25. 9. 2009, č. j. 11 Ca 244/2007 - 37,
takto:
Rozsudek Městského soudu v Praze ze dne 25. 9. 2009, č. j. 11 Ca 244/2007 - 37,
se zrušuje a věc se vrací tomuto soudu k dalšímu řízení.
Odůvodnění:
Žalovaný rozhodnutím ze dne 29. 6. 2007, č. j. 18674/2007-84/480, podle §16a odst. 6
písm. a) zákona č. 106/1999 Sb., o svobodném přístupu k informacím, ve znění pozdějších
předpisů (dále jen „zákon o svobodném přístupu k informacím“), potvrdil postup Krajského
úřadu Jihomoravského kraje při vyřizování žádosti o informace - intenzivní příprava R 43, bod a)
a d). V odůvodnění žalovaný uvedl, že žalobce podal dne 8. 1. 2007 žádost Krajskému úřadu
Jihomoravského kraje o poskytnutí informací ve věci intenzivní přípravy R 43. V žádosti žalobce
požadoval: a) kopie dokumentů: „posledních rozhodnutí“, o kterých hovořila radní Prochazková
a která dokládají, že se „bude pokračovat nebo se zahajovat intenzivní příprava od Kuřimi na sever,
tzn. po hranici s Pardubickým krajem“; b) veškerou korespondenci JMK a všech jeho orgánů s ŘSD, SFDI
a MD týkající se R 43 za období od 1. 6. 2006, a to včetně korespondence emailové, zápisů/záznamů z jednání
a osobně předaných dokumentů; c) sdělení, o jakou úroveň financování a za jakých zdrojů financování pro R 43
pro rok 2007 se jedná, a která reprezentuje onu zmíněnou intenzivní přípravu, a to jednotlivě pro všechny
tři úseky R 43 v Jihomoravském kraji a požadujeme předat kopie dokumentů, které dokládají, že se jedná
o INTENZIVNÍ přípravu; d) požadujeme podat informaci, co znamená tvrzení „vlastně se brzdí první etapa“
a předat dokumenty, které tuto skutečnost dokládají. Krajský úřad Jihomoravského kraje sdělením
ze dne 23. 1. 2007 uvedl, že k bodu a) žádosti předává kopii přípisu MŽP č. j. 90927/ENV/06,
ze dne 20. 12. 2006, jejíž příloha nebyla krajskému úřadu předána, přičemž jinými dokumenty
nedisponuje. K bodu b) krajský úřad uvedl, že informace budou žalobci poskytnuty samostatným
přípisem. K bodu c) byl žalobci dne 12. 1. 2007 zaslán přípis „sdělení o odložení žádosti“.
K bodu d) žádosti krajský úřad sdělil, že povinnost poskytovat informace se podle §2 odst. 4
zákona o svobodném přístupu k informacím netýká dotazů na názory, kam spadá požadované
vysvětlení názoru „vlastně se brzdí první etapa“. V reakci na stížnost žalobce na postup krajského
úřadu při vyřizování žádosti o informace žalovaný uvedl, že krajský úřad poskytl k bodu a)
žádosti ty informace, kterými disponoval a k bodu d) uvedl, že se jedná o dotaz na názor,
na který nedopadá povinnost poskytovat informace. K bodu a) žádosti tak krajský úřad
jako povinný subjekt předal žalobci informaci, kterou disponoval. Požadavek na informaci
pod bodem d) je podle žalovaného možno označit jako dotaz na názor, kterého se informační
povinnost netýká. Kromě toho je informací obsah nebo jeho část zaznamenaný na jakémkoliv
nosiči, zejména obsah písemného záznamu na listině, záznamu uloženého v elektronické podobě
nebo záznamu zvukového, obrazového nebo audiovizuálního. Povinný subjekt tedy může
poskytovat informace pouze ve výše uvedené formě. Postup krajského úřadu podle žalovaného
nebyl v rozporu se zákonem o svobodném přístupu k informacím.
Městský soud v Praze rozsudkem ze dne 25. 9. 2009, č. j. 11 Ca 244/2007 - 37, žalobu
zamítl. Soud předně uvedl, že způsob vyřízení části žádosti pod písm. c) je předmětem
samostatného soudního řízení pod sp. zn. 11 Ca 241/2007 a jeho předmětem je přezkum
odložení žádosti (u Nejvyššího správního soudu je řízení o kasační stížnosti v této věci vedeno
pod sp. zn. 4 As 16/2010 – pozn. soudu). K procesní námitce, že mělo být vydáno rozhodnutí
o odmítnutí žádosti ve smyslu §15 zákona o svobodném přístupu k informacím, soud uvedl,
že §14 zmíněného zákona nemá speciální důvod pro odložení žádosti, a proto v případě,
že žádost směřuje na poskytnutí názoru, bylo skutečně na místě rozhodnout o odmítnutí části
žádosti podle §15 zákona o svobodném přístupu k informacím. Žalobce postupoval správně,
když proti postupu krajského úřadu jako povinného subjektu podal stížnost. Soud nicméně
neshledal, že by v případě krajského úřadu a žalovaného šlo o takové pochybení,
které by představovalo závažný zásah do veřejných subjektivních práv žalobce. Ten přitom
v žalobě pouze upozornil na procesní pochybení, neuvedl však, zda a jaké negativní důsledky
mu tento nesprávný úřední postup krajského úřadu a žalovaného způsobil. Podle soudu
jak odvolání, tak i stížnost podle §16a zákona o svobodném přístupu k informacím, mají
charakter opravných prostředků proti postupu povinného subjektu. Jejich účelem je dát žadateli
možnost uplatnit své námitky a projevit svůj nesouhlas tak, aby je mohl posoudit a rozhodnout
nadřízený orgán. V této souvislosti soud zdůraznil, že se tak skutečně stalo, neboť žalobcova
stížnost byla rozhodnutím žalovaného posouzena. Proto soud uzavřel, že žalobce nebyl zkrácen
na právu uplatnit opravný prostředek a na právu, aby o něm bylo rozhodnuto. Navíc se žádost
skládala z dílčích požadavků, které byly různě vyřízeny. Za těchto okolností dospěl soud k závěru,
že sice bod d) žádosti měl být vyřízen samostatným rozhodnutím o odmítnutí žádosti, nicméně
stanovisko k němu bylo vyjádřeno určitě a srozumitelně.
Ve výše uvedeném rozhodnutí Městský soud v Praze k druhé žalobní námitce,
podle které nešlo o žádost o názor, nýbrž o informace ve smyslu zákona o svobodném přístupu
k informacím, uvedl, že to, zda informace bude či nebude poskytnuta, je mj. dáno i formulací
žádosti. V ní přitom žalobce uvedl, že „požaduje podat informace, co znamená tvrzení „vlastně se brzdí
první etapa“ a předat dokumenty, které tuto skutečnost dokládají“. Podle soudu se §2 odst. 4
zmiňovaného zákona netýká jen dotazů na názory, budoucí rozhodnutí a vytváření nových
informací, ale vztahuje se rovněž na názory, které dosud nebyly veřejně prezentovány.
Jde tedy o případy, kdy se žadatel ptá povinného subjektu na jeho názor v konkrétním případě,
stejně jako o nyní posuzovanou situaci, kdy se žalobce ptá, co znamená část tvrzení radní
Jihomoravského kraje, že vlastně „brzdí první etapa“. Soud vyjádřil názor, že jde o subjektivní
zhodnocení vzniklé situace. Nejde tak o žádost o poskytnutí informace, nýbrž o komentář
či vysvětlení vysloveného názoru, na což dopadá zmiňovaná výluka uvedená v §2 odst. 4 zákona
o svobodném přístupu k informacím. Ostatně podle soudu jednotlivé body žádosti žalobce
svědčí o tom, že měl snahu maximálně pokrýt učiněné vyjádření a vytěžit z něj co nejvíc
informací. Proto soud žalobu jako nedůvodnou zamítl.
Ve včas podané kasační stížnosti žalobce (dále též „stěžovatel“) uvedl, že nesouhlasí
s hodnocením učiněným soudem prvního stupně v tom, že jde o subjektivní hodnocení,
pročež požadoval komentář či vysvětlení vysloveného názoru. Žádost o informace byla podána
v souvislosti s výrokem představitelky Jihomoravského kraje, v němž bylo prezentováno
rozhodnutí přijaté z toho důvodu, že se brzdí první etapa. Rozhodnutí o pokračování či zahájení
intenzivní přípravy R 43 je podle stěžovatele postaveno na konkrétním důvodu. Tím je „brzdění
první etapy“. Učiněné rozhodnutí podle stěžovatele musí vycházet z objektivních a doložitelných
důvodů. Proto je třeba vycházet z toho, že musí být k dispozici skutečnosti, na jejichž základě
představitelka povinného subjektu dospěla k závěru, že se „brzdí první etapa“. S ohledem
na to stěžovatel navrhl, aby Nejvyšší správní soud rozsudek Městského soudu v Praze ze dne
25. 9. 2009, č. j. 11 Ca 244/2007 - 37, zrušil a věc vrátil tomuto soudu k dalšímu řízení.
Žalovaný se ke kasační stížnosti nevyjádřil.
Kasační stížnost je podle §102 a násl. s. ř. s. přípustná a stěžovatel v ní namítá důvody
podle §103 odst. 1 písm. a) s. ř. s. Jejím rozsahem a důvody je Nejvyšší správní soud podle §109
odst. 2 a 3 s. ř. s. vázán. Nejvyšší správní soud přitom neshledal vady podle §109 odst. 3 s. ř s.,
k nimž by musel přihlédnout z úřední povinnosti.
Kasační stížnost je důvodná.
Stěžovatel uplatnil v kasační stížnosti námitku odpovídající §103 odst. 1 písm. a) s. ř. s.
Podle tohoto ustanovení lze podat kasační stížnost z důvodu nesprávného posouzení právní
otázky soudem v předcházejícím řízení. Nesprávné posouzení právní otázky spočívá v tom,
že je na správně zjištěný skutkový stav aplikována nesprávná právní norma, popřípadě
je aplikována správná právní norma, která je však nesprávně vyložena. Stěžovatel důvodnost
této námitky spatřuje v tom, že pod bodem d) žádal o poskytnutí informace a nikoliv o názor
či vysvětlení názoru, jak uvedly správní orgány a Městský soud v Praze.
Nejvyšší správní soud shledává tuto námitku důvodnou. Předně je třeba poznamenat,
že stěžovatel svou žádostí o poskytnutí informací ze dne 8. 1. 2007 reagoval na výrok
představitelky Jihomoravského kraje týkající se stavby silnice R 43. Ta uvedla, že „poslední
rozhodnutí jsou, že se bude pokračovat nebo se zahajovat intenzivní příprava od Kuřimi na sever, tzn. po hranici
s Pardubickým krajem a je to z toho důvodu, že vlastně se brzdí první etapa.“. Z obsahu žádosti,
která byla rozčleněna do dílčích požadavků uvedených pod body a) až d), přitom vyplývá,
že stěžovatel měl snahu vytěžit z tohoto vyjádření pro média maximum informací. Ostatně
to již naznačil i Městský soud v Praze.
Nejvyšší správní soud se ztotožňuje se závěry povinného subjektu, žalovaného a soudu
prvního stupně v tom, že formulace žádosti pod bodem d) „požadujeme podat informaci, co znamená
tvrzení „vlastně se brzdí první etapa“ a předat dokumenty, které tuto skutečnost dokládají“ ve své první části
míří na vysvětlení a bližší odůvodnění vysloveného názoru představitelky Jihomoravského kraje,
což spadá pod výluku danou §2 odst. 4 zákona o svobodném přístupu k informacím.
Podle něj „povinnost poskytovat informace se netýká dotazů na názory, budoucí rozhodnutí a vytváření nových
informací.“. Městský soud v Praze vyjádřil, že toto ustanovení se předně vztahuje na názory,
které dosud nebyly veřejně prezentovány, takže ani objektivně neexistují a jsou nedoložitelné
(k tomu shodně srov. FUREK, A., ROTHANZL, L. Zákon o svobodném přístupu k informacím.
Komentář. Praha : Linde Praha, a.s., 2010, s. 57 a násl.), tak i na případy, kdy žádost směřuje
na bližší vysvětlení a odůvodnění již dříve zaujatého a existujícího tvrzení, vysloveného názoru,
závěru nebo stanoviska. K tomu se přiklání i Nejvyšší správní soud. Nicméně ve druhé části
této žádosti stěžovatel požadoval předložení dokumentů, které podle jeho názoru má mít
povinný subjekt k dispozici a které se vztahují k učiněnému tvrzení. Zatímco v první části
šlo o požadavek subjektivního charakteru - vysvětlit, co znamená určité tvrzení, ve druhé části
jde o požadavek charakteru objektivního - předat dokumenty, podle nichž se má brzdit první
etapa, resp. souvisí s učiněným tvrzením. Tyto dva požadavky je třeba od sebe odlišovat. Zatímco
v případě dotazu, resp. požadavku na vysvětlení zaujatého názoru se Nejvyšší správní soud
shoduje se zaujatými a výše uvedenými závěry, ve druhém případě, týkajícím se dokumentů
(podkladů), zaujal jiný právní názor. Je třeba rozlišovat, zda vyslovený a existující názor, tvrzení,
závěr či stanovisko bylo učiněno na základě existujících podkladů, které má nebo by měl mít
k dispozici povinný subjekt, či nikoliv. Není přitom povinností povinných subjektů jakkoliv blíže
a podrobněji vysvětlovat či odůvodňovat závěry, tvrzení, stanoviska či názory svých představitelů.
Pokud však mají k dispozici dokumenty, které s těmito závěry, tvrzeními, stanovisky či názory
souvisí, protože na jejich základě byly učiněny, je třeba, aby je povinné subjekty k žádosti
poskytly, nebrání-li tomu jiný zákonem daný důvod. Jejich existence však v posuzovaném případě
nebyla dostatečně postavena na jisto.
Podle Nejvyššího správního soudu zmíněná žádost požaduje pod bodem d) vysvětlit,
odůvodnit a blíže doložit tvrzení představitelky Jihomoravského kraje ohledně toho,
že „vlastně se brzdí první etapa“. Představitelka Jihomoravského kraje učinila v médiích vyjádření,
v němž předně uvedla, že byla učiněna „poslední rozhodnutí“. Nejvyšší správní soud se shoduje
s Městským soudem v Praze v tom, že zde jde o konstatování objektivní a doložitelné reality.
Ostatně to plně dokládá skutečnost, že stěžovatel v žádosti pod bodem a) požadoval předat kopie
dokumentů: „posledních rozhodnutí“, o kterých hovořila radní Prochazková a která dokládají, že se „bude
pokračovat nebo se zahajovat intenzivní příprava od Kuřimi na sever, tzn. po hranici s Pardubickým krajem.
Formulace tohoto bodu žádosti totiž mířila na objektivně doložitelnou skutečnost. Přitom
je patrné, že povinný subjekt poskytl veškeré informace (dokumenty), které měl skutečně
k dispozici.
Jinak tomu je ale v případě žádosti pod bodem d) a dovětku, že „vlastně se brzdí první
etapa“. Povinný subjekt, žalovaný a soud prvního stupně správně uvedli, že jde v první řadě
o dotaz na názor a jeho bližší vysvětlení. Stěžovatel však vedle toho požadoval dokumenty,
které toto tvrzení dokládají. Jestliže k němu existovaly dokumenty, měly být povinným subjektem
stěžovateli předány, ledaže by tomu bránily zákonné důvody. Podle Nejvyššího správního soudu
tvrzení, k nimž nejsou příslušné podklady (dokumenty), nelze doložit. To platí i v případě
doložení vysloveného názoru (tvrzení) představitelky Jihomoravského kraje. Z obsahu jejího
vyjádření vyplývá, že jde o hodnocení určité skutečnosti. Nelze přitom vyloučit, že tento dovětek
byl ryze subjektivním hodnocením vzniklé situace bez opory v patřičných dokumentech
povinného subjektu. To ostatně potvrzuje užití slova „vlastně“. K zaujetí jednoznačných závěrů
ovšem brání Nejvyššímu správnímu soudu nedostatek vyjádření povinného subjektu
a žalovaného. Ti se náležitým způsobem nevypořádali s tím, zda k prezentovanému tvrzení
existují dokumenty, které požadoval stěžovatel, nebo ne. Podle Nejvyššího správního soudu
tak nebylo postaveno na jisto, zda podklady k prezentovanému vyjádření představitelky
Jihomoravského kraje existují či nikoliv. Pokud takové podklady jsou, měly být stěžovateli
poskytnuty. Ačkoliv žalovaný uvedl, že povinnost poskytovat informace se podle §3 odst. 3
zákona o svobodném přístupu k informacím týká existujících informací, nijak toto obecné tvrzení
nekonkretizoval. Proto z něj nelze bez dalšího dovodit, že objektivně neexistují doklady
se vztahující k předmětnému tvrzení. Není tedy zjevné, že žádné další podklady k tomuto tvrzení
neexistují. Pokud dokumentace neexistuje, měl to povinný subjekt výslovně uvést.
Shora vyslovené závěry přitom zcela odpovídají stanoviskům odborné literatury.
Podle ní (srov. FUREK, A., ROTHANZL, L. Zákon o svobodném přístupu k informacím. Komentář.
Praha : Linde Praha, a.s., 2010, s. 63 a 64) „v některých případech žadatelé požadují … aby povinný
subjekt „dokladoval“ vyjádření svých představitelů, tedy aby odůvodnil, z čeho tento představitel při formulaci
svého stanoviska vycházel … Jestliže žádost … směřuje k poskytnutí informací, o které měl představitel tohoto
subjektu opírat své stanovisko, pak takové informace mají být poskytnuty, má-li je povinný subjekt k dispozici,
tj. využil-li představitel povinného subjektu při formulaci svého stanoviska informace, které mu povinný subjekt
předal. Není však povinen … vysvětlovat či „odůvodňovat“, proč jeho představitel určitý názor zaujal. To přitom
platí i tehdy, jestliže určitý představitel … vystupoval jednoznačně ve své roli politika … i zde totiž informační
povinnosti podléhají dokumenty, které mu byly poskytnuty povinným subjektem a o které tento své stanovisko
opíral.“. Podle Nejvyššího správního soudu je tedy třeba rozlišovat mezi: a) požadavkem
na vysvětlení určitého tvrzení a b) požadavkem na doložení tvrzení, existují-li k němu patřičné
dokumenty. Městský soud v Praze však přihlížel pouze k požadavku na „vysvětlení tvrzení“,
v důsledku čehož posoudil příslušnou právní otázku nesprávně. Tím je naplněn důvod kasační
stížnosti podle §103 odst. 1 písm. a) s. ř. s.
I přes shora uvedený nedostatek Nejvyšší správní soud uvádí, že část formulace podané
žádosti pod bodem d) zjevně mířila na bližší odůvodnění a vysvětlení zaujatého názoru (tvrzení)
představitelky Jihomoravského kraje. Nejvyšší správní soud nesdílí přesvědčení stěžovatele,
že veškerá vyjádření veřejných představitelů musí být přesně doložitelná. I tito představitelé
mohou veřejně prezentovat svůj názor, aniž by byl jakkoliv doložitelný. S tím je pochopitelně
spojen následek, že za svá tvrzení či své názory nesou politickou, případně též právní
odpovědnost. Povinný subjekt přitom není povinen tyto názory blíže vysvětlovat či odůvodňovat,
nicméně by je měl doložit dokumenty, a to za předpokladu, že takové dokumenty má objektivně
k dispozici nebo je mít měl. V posuzovaném případě nejde o doložení či vyvrácení pravdivosti
učiněného tvrzení, nýbrž o předání existující dokumentace, podle níž lze nebo nelze dospět
k prezentovaným závěrům. Nejvyšší správní soud zdůrazňuje, že z obsahu vyjádření
představitelky Jihomoravského kraje v žádném případě nevyplývá, že důvodem pro ona „poslední
rozhodnutí“ či intenzivní přípravu R 43 bylo právě a jen subjektivní posouzení a názor radní
Procházkové, jak se mylně domnívá stěžovatel v kasační stížnosti. Ta pro média uvedla,
proč k tomuto kroku došlo. Šlo o názor a bližší a zjednodušující subjektivní vyjádření, proč došlo
k prezentovanému postupu a zmíněným „posledním rozhodnutím“. Jen na okraj Nejvyšší správní
soud dodává, že není povolán k tomu, aby určil, jak mají na veřejnosti vystupovat představitelé
orgánů veřejné moci. Vždy je třeba mít na paměti, že jejich vyjádření představuje do jisté míry
určité zjednodušení (zkratku), a to i v zájmu co největšího pochopení ze strany diváků,
posluchačů či čtenářů. Chtít po představitelích orgánů veřejné moci zcela odborná a vyčerpávající
mediální vystoupení by mohlo vést k následku, že tato by byla velmi obsažná a obtížně
pochopitelná, což by bylo na úkor jejich účelu. Tím je ve stručnosti informovat veřejnost, vzbudit
její případný zájem a umožnit ji tak kontrolu správy veřejných záležitostí.
Podle Nejvyššího správního soudu měl tedy povinný subjekt posoudit, zda objektivně
existují a jsou k dispozici materiály (dokumenty), které potvrzují tvrzení, resp. souvisí s uvedeným
tvrzením představitelky Jihomoravského kraje. Pokud takové materiály jsou, měly být poskytnuty,
ledaže by tomu bránily zákonné důvody. Pokud takové materiály neměl povinný subjekt
vůbec k dispozici, mohlo jít o subjektivní a nepodložený výrok, na který měla představitelka
Jihomoravského kraje právo, ovšem s výše prezentovanými následky. Potom bylo třeba,
aby povinný subjekt zcela jednoznačným způsobem uvedl, že žádné dokumenty vztahující
se k tomuto výroku nemá, či že případně byly poskytnuty v rámci vyřízení zbývajících bodů
žádosti. V případě nevyhovění žádosti bylo nezbytné postupovat v intencích §15 zákona
o svobodném přístupu k informacím a rozhodnout o odmítnutí žádosti, jak správně uvedl
Městský soud v Praze.
S ohledem na všechny shora uvedené skutečnosti dospěl Nejvyšší správní soud k závěru,
že důvod kasační stížnosti podle §103 odst. 1 písm. a) s. ř. s. je dán, pročež kasační stížnost
je důvodná. Proto podle §110 odst. 1 věty první s. ř. s. napadený rozsudek Městského soudu
v Praze zrušil a věc mu vrátil k dalšímu řízení. V něm bude tento soud podle §110 odst. 3 s. ř. s.
vázán výše vysloveným právním názorem.
O nákladech řízení o kasační stížnosti rozhodne podle §110 odst. 2 věty první s. ř. s.
Městský soud v Praze v novém rozhodnutí.
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 22. září 2010
JUDr. Dagmar Nygrínová
předsedkyně senátu