ECLI:CZ:NSS:2010:4.AS.29.2010:78
sp. zn. 4 As 29/2010 - 78
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedkyně JUDr. Marie Turkové
a soudců JUDr. Dagmar Nygrínové a JUDr. Jiřího Pally v právní věci žalobce: B. V., zast. JUDr.
Ladislavem Koženým, advokátem, se sídlem Sladkovského 13, Kolín IV., proti žalovanému:
Městský úřad Čáslav, se sídlem náměstí Jana Žižky z Trocnova 1, Čáslav, o kasační stížnosti
žalobce proti usnesení Krajského soudu v Praze ze dne 5. 1. 2010, č. j. 44 Ca 111/2009 - 28,
takto:
I. Kasační stížnost se zamítá .
II. Žádný z účastníků nemá právo na náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti.
III. Zástupci žalobce JUDr. Ladislavu Koženému, advokátovi, se p ř i z n á v á odměna
za zastupování ve výši 5760 Kč, která mu bude vyplacena z účtu Nejvyššího správního
soudu do 60 dnů od právní moci tohoto rozhodnutí.
Odůvodnění:
Žalobou ze dne 26. 8. 2009 se žalobce domáhal zrušení veškerých stavebních rozhodnutí
vydaných žalovaným ve vztahu ke společnosti LESS & TIMBER s. r. o., se sídlem Bohdaneč 136,
týkajících se stavebních parcel č. 3812, 3814, 3815, 3816, 2580 a 2595 v katastrálním území
Čáslav. Poukázal na to, že po své matce zdědil pozemky parc. č. 501/1 a 501/2, označil
se za opomenutého účastníka těchto řízení a konstatoval, že mu uvedená rozhodnutí
nebyla doručena.
Žalovaný ve svém vyjádření ze dne 11. 11. 2009 uvedl, že jde patrně o rozhodnutí
o povolení odstranění staveb bývalé pily č. j. VÝST 15066/08, 3284/2008-Ob,
ze dne 17. 6. 2008, a stavební povolení na výstavbu „dřevařského závodu Čáslav“ ze dne
29. 7. 2008, č. j. VÝST 17570/08, 3942/2008-Ob. Účastníky stavebního řízení určil úřad
podle §109 zákona č. 183/2006 Sb. s tím, že pozemky, k nimž se žalobce hlásí, se stavbou přímo
nesousedí. Podle názoru žalovaného se tato rozhodnutí ani jejich realizace nedotkla vlastnických
práv k pozemkům č. 501/1 a 501/2 v katastrálním území Čáslav. Žalovaný podotkl, že žalobce
jej nikdy nepožádal, aby byl veden jako účastník řízení ani nedoložil své oprávnění za vlastníky
těchto pozemků jednat. Žalovaný doplnil, že žalobce podal dne 2. 11. 2008 proti uvedeným
rozhodnutím odvolání a návrh na obnovu řízení. Vzhledem k žalobcem uplatněným námitkám
podjatosti pracovníků žalovaného a pracovníků krajského úřadu žalovaný předpokládá,
že tyto návrhy nebudou dost rychle vyřízeny.
Žalobce v podání ze dne 8. 12. 2009 zdůraznil, že účastníkem řízení byl ze zákona
a žalovaný s ním byl povinen jednat, což úmyslně nečinil, a záměrně jej neinformoval,
aby se nemohl bránit. Odmítl názor, že mezi pozemky společnosti LESS & TIMBER s. r. o.
a jeho majetkem je včleněna parcela č. 2580, a požadoval, aby si krajský soud zajistil katastrální
mapu. Dále uvedl, že podle informace z kanceláře Veřejného ochránce práv se jedná
o rozhodnutí ze dne 17. 6. 2008, č. j. VÝST 15066/08, 3284/08-Ob, a rozhodnutí ze dne
10. 7. 2008, č. j. VÝST 17570/08, 3942/2008-Ob, o jejichž obsahu nemá žalobce ponětí.
Po obdržení informace od Veřejného ochránce práv žalobce podal odvolání a návrh na obnovu
řízení, které poté urgoval, aniž kdokoliv reagoval.
Podáním ze dne 21. 12. 2009 žalobce požadoval vydání předběžného opatření
spočívajícího v pozastavení platnosti rozhodnutí žalovaného ze dne 17. 6. 2008,
č. j. VÝST 15066/08, 3284/2008-Ob, a ze dne 29. 7. 2008, č. j. VÝST 17570/08, 3942/2008-Ob,
a dále v zákazu jakýchkoliv stavebních prací do pravomocného rozhodnutí soudu. Poukázal
na to, že „byl pominut co by účastník řízení“ a žalovaný odmítl realizovat jeho požadavek na zastavení
stavebních prací.
Krajský soud v Praze usnesením ze dne 5. 1. 2010, č. j. 44 Ca 111/2009 - 28, předmětnou
žalobu odmítl a rozhodl dále, že žádný z účastníků nemá právo na náhradu nákladů řízení.
V odůvodnění soud uvedl, že generální žalobní legitimace ve správním soudnictví dává oprávnění
každému, kdo tvrdí, že byl na svých právech zkrácen rozhodnutím správního orgánu. Tvrzení
o tom, že správní rozhodnutí nesprávně zasáhlo do právní sféry žalobce v sobě zahrnuje
předpoklad, že takové rozhodnutí je v právní moci, ať již po vyčerpání všech řádných opravných
prostředků, či bez jejich využití, jestliže je právní řád nepřipouští. Vedle toho v souladu
se zásadou „vigilantibus iura scripta sunt“ by každý měl aktivně a důsledně dbát svých práv
již v řízení před správním orgánem a teprve poté, kdy je jeho snaha bezvýsledná, obracet
se na soud. Klade se tak důraz jednak na respektování požadavku procesní ekonomie,
neboť je -li otevřena právní možnost nápravy nezákonnosti vyšší správní instancí, není věcný ani
právní důvod předkládat věc soudu, jednak je zdůrazněna nutnost aktivity subjektů
veřejnoprávních vztahů při ochraně jejich subjektivních oprávnění. Tedy jsou-li přípustné řádné
opravné prostředky a jsou-li podány, přičemž o nich není dosud rozhodnuto, nelze u soudu vést
řízení o přezkumu rozhodnutí správního orgánu právního stupně. Je-li podána taková žaloba,
je nutno ji odmítnout, neboť je podle §46 odst. 1 písm. b) zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád
správní, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „s. ř. s.“), předčasná. V posuzované věci soud
shledal, že se žalobce domáhá přezkoumání rozhodnutí správního orgánu prvního stupně.
Z podání žalobce i z vyjádření žalovaného pak plyne a není o tom mezi nimi sporu,
že obě rozhodnutí žalobce napadl odvoláním, o kterém dosud nebylo rozhodnuto. Soud
proto žalobu jako předčasnou odmítl podle §46 odst. 1 písm. b) s. ř. s. Soud doplnil,
že až správní orgán rozhodne o odvolání a toto rozhodnutí řádně doručí žalobci, poběží
mu v souladu s §72 odst. 1 s. ř. s. lhůta pro podání žaloby, tentokrát již proti rozhodnutí
správního orgánu druhého stupně. Jelikož byla žaloba odmítnuta, soud pro nadbytečnost
nerozhodoval o návrhu na vydání předběžného opatření.
Proti tomuto usnesení podal žalobce (dále jen „stěžovatel“) včas kasační stížnost
a požádal o bezplatné ustanovení advokáta. Namítal, že krajský soud pominul, že mu žalovaný
téměř dva roky odpíral poskytnout jakékoliv informace ke stavebním pracím společnosti
LESS & TIMBER s. r. o. Existence žalobou napadených rozhodnutí mu byla záměrně tajena,
aby nemohl podat odvolání. Stěžovatel uvedl, že žalobu podal dne 27. 8. 2009,
tato se však ztratila, proto ji podal znovu dne 6. 10. 2009. Poukázal na to, že poznatky
o rozhodnutích žalovaného získal od Veřejného ochránce práv a poté podal návrh na obnovu
řízení, o kterém žalovaný již téměř čtvrt roku nerozhodl. Podle stěžovatele tak bylo povinností
krajského soudu umožnit mu opravu návrhu v režimu podle §79 s. ř. s. Zdůraznil, že krajský
soud musí zohlednit jeho situaci a pozastavit se nad „nesoudností žalovaného“. Stěžovatel
dále připomněl, že přímo sousedí s pozemky společnosti LESS & TIMBER s. r. o.
Krajský soud v Praze usnesením ze dne 2. 2. 2010, č. j. 44 Ca 111/2009 - 35, přiznal
stěžovateli osvobození od soudního poplatku z kasační stížnosti a ustanovil mu zástupcem
pro řízení o kasační stížnosti JUDr. Ladislava Koženého, advokáta, kterého současně vyzval
k doplnění kasační stížnosti.
V doplnění kasační stížnosti stěžovatel zrekapituloval, že se domáhá zrušení
shora uvedených rozhodnutí žalovaného, která mu nikdy nebyla doručena. Stěžovatel
byl opomenut jako účastník řízení v těchto řízeních, ačkoliv je vlastníkem pozemku sousedícího
s pozemkem, na kterém byla zmíněnými rozhodnutími povolována stavební činnost.
Konstatoval, že opomenutí žalovaného trvá již téměř dva roky, proto uplatňoval v tomto řízení
i požadavek na vydání rozhodnutí ve věci nečinnosti správního orgánu. Stěžovatel namítal,
že rozhodnutí žalovaného již nabyla právní moci, a proto nebylo na místě žalobu odmítnout
jako předčasnou. Stěžovatel navrhl, aby Nejvyšší správní soud napadené usnesení zrušil
a věc vrátil krajskému soudu k novému projednání.
Žalovaný se ke kasační stížnosti nevyjádřil.
Dne 7. 5. 2010 byla věc předložena Nejvyššímu správnímu soudu k rozhodnutí o kasační
stížnosti.
Nejvyšší správní soud přezkoumal napadené usnesení v souladu s §109 odst. 2 a 3 s. ř. s.
vázán rozsahem a důvody, které stěžovatel uplatnil v kasační stížnosti a v jejím doplnění.
Neshledal přitom vady podle §109 odst. 3 s. ř. s., k nimž by musel přihlédnout z úřední
povinnosti.
Podle konstantní judikatury Nejvyššího správního soudu, je-li kasační stížností napadeno
usnesení o odmítnutí žaloby, přicházejí pro stěžovatele v úvahu z povahy věci pouze kasační důvody dle §103
odst. 1 písm. e) s. ř. s., spočívající v tvrzené nezákonnosti rozhodnutí o odmítnutí návrhu. Pod tento důvod spadá
také případ, kdy vada řízení před soudem měla nebo mohla mít za následek vydání nezákonného rozhodnutí
o odmítnutí návrhu, a dále vada řízení spočívající v tvrzené zmatečnosti řízení před soudem. (srov. rozsudek
Nejvyššího správního soudu ze dne 21. 4. 2005, č. j. 3 Azs 33/2004 - 98, publikovaný ve Sbírce
rozhodnutí Nejvyššího správního soudu pod č. 625/2005, www.nssoud.cz). Nejvyšší správní
soud proto považoval za důvod podání kasační stížnosti důvod uvedený v §103 odst. 1 písm. e)
s. ř. s.
Kasační stížnost není důvodná.
Podle §5 s. ř. s., nestanoví-li tento nebo zvláštní zákon jinak, lze se ve správním soudnictví domáhat
ochrany práv jen na návrh a po vyčerpání řádných opravných prostředků, připouští-li je zvláštní zákon.
Podle §68 písm. a) s. ř. s. žaloba je nepřípustná také tehdy, nevyčerpal-li žalobce řádné opravné
prostředky v řízení před správním orgánem, připouští-li je zvláštní zákon, ledaže rozhodnutí správního orgánu
bylo na újmu jeho práv změněno k opravnému prostředku jiného.
Podle §46 odst. 1 písm. d) s. ř. s., nestanoví-li tento zákon jinak, soud usnesením odmítne návrh,
jestliže návrh je podle tohoto zákona nepřípustný.
Podle konstantní judikatury Nejvyššího správního soudu ochrana práv ve správním soudnictví
může nastoupit teprve poté, kdy byl pořad správních stolic vyčerpán (§5 s. ř. s.). Tím, že správní orgán I. stupně
vyznačil na svém rozhodnutí doložku právní moci v okamžiku, kdy již účastník správního řízení
proti tomuto rozhodnutí podal odvolání a o tomto odvolání dosud rozhodnuto nebylo, není splněn předpoklad
vyčerpání řádných opravných prostředků. Žalobu podanou za této situace proti rozhodnutí správního
orgánu I. stupně proto správní soud odmítne (srov. usnesení Nejvyššího správního soudu
č. j. 1 As 28/2004 - 106, ze dne 16. 11. 2004, publikované ve Sbírce rozhodnutí Nejvyššího
správního soudu pod č. 454/2005, www.nssoud.cz).
Podobně v rozsudku ze dne 4. 3. 2004, č. j. 3 Ads 58/2003 - 32, Nejvyšší správní soud
vyslovil, že nevyčká-li žalobce rozhodnutí odvolacího orgánu o řádném opravném prostředku a podá žalobu
s konstatováním, že by odvolací orgán rozhodnutí správního orgánu prvního stupně stejně potvrdil, nenaplnil
podmínku vyčerpání řádných opravných prostředků v řízení před správním orgánem uvedenou v ustanoveních §5
s. ř. s. a §68 písm. a) s. ř. s.; žaloba je nepřípustná a soud ji podle §46 odst. 1 písm. b) s. ř. s. odmítne.
Nejvyšší správní soud předesílá, že při posuzování důvodnosti kasační stížnosti vycházel
z obsahu soudního spisu a vzal za prokázané ty skutečnosti, které shodně tvrdili oba účastníci
řízení.
Stěžovatel žalobou napadl dvě rozhodnutí žalovaného jakožto správního orgánu prvního
stupně, a to rozhodnutí o povolení odstranění staveb bývalé pily ze dne 17. 6. 2008,
č. j. VÝST 15066/08, 3284/2008-Ob, a stavební povolení na výstavbu „dřevařského závodu
Čáslav“ ze dne 29. 7. 2008, č. j. VÝST 17570/08, 3942/2008-Ob. Stavební zákon ani jiný právní
předpis nevyloučil možnost podat proti každému z uvedených rozhodnutí odvolání,
což také stěžovatel učinil. V odvolacím řízení by měl správní orgán druhého stupně především
zhodnotit, zda lze stěžovatele skutečně považovat za opomenutého účastníka správního řízení
či nikoliv a podle toho zvolit další postup. Z obsahu soudního spisu bylo dále zjištěno,
že o odvolání stěžovatele proti předmětným rozhodnutím žalovaného dosud nebylo rozhodnuto.
Za dané procesní situace Nejvyšší správní soud zdůrazňuje, že správní soudnictví
je založeno na zásadě subsidiarity soudního přezkumu, což znamená, že soudní ochrana
nastupuje až v okamžiku, kdy se účastník správního řízení nemůže domoci svých práv v rámci
správního řízení např. uplatněním přípustných řádných opravných prostředků. Tato zásada
se projevuje v citovaném ustanovení §5 s. ř. s. a také v §68 písm. a) s. ř. s., které vyžadují,
aby navrhovatel před podáním návrhu ve správním soudnictví vyčerpal řádné opravné prostředky
v řízení před správním orgánem. Za vyčerpání opravných prostředků přitom nelze považovat
pouhé podání odvolání, ale teprve rozhodnutí o něm, které již zpravidla lze napadnout žalobou
podle §65 a násl. s. ř. s.
Pokud tedy stěžovatel podal odvolání proti žalobou napadeným rozhodnutím správního
orgánu prvního stupně a nevyčkal rozhodnutí odvolacího orgánu, nevyčerpal přípustné řádné
opravné prostředky. Žaloba stěžovatele je tudíž nepřípustná ve smyslu §68 písm. a) s. ř. s.
Namítá-li stěžovatel, že žalobou napadená rozhodnutí jsou podle sdělení žalovaného
v právní moci, Nejvyšší správní soud podotýká, že otázka právní moci těchto rozhodnutí
bezprostředně souvisí s právní otázkou účastenství stěžovatele v předmětných správních řízeních,
kterou musí v prvé řadě posoudit odvolací správní orgán. Z argumentu, že obě rozhodnutí
žalovaný považuje za pravomocná, tak podle názoru Nejvyššího správního soudu nelze
ve prospěch jejich soudního přezkumu nic vytěžit.
Dále se Nejvyšší správní soud zabýval tvrzením stěžovatele, že mu krajský soud
měl umožnit opravu jeho podání v režimu podle §79 s. ř. s., resp. že uplatňoval v tomto řízení
i požadavek na vydání rozhodnutí ve věci nečinnosti správního orgánu.
Po prostudování všech podání stěžovatele Nejvyšší správní soud shledal, že stěžovatel
v průběhu soudního řízení před vydáním napadeného usnesení krajského soudu neuplatnil
žádný návrh, z něhož by bylo možno dovodit, že se domáhá ochrany proti nečinnosti správního
orgánu. Tomuto nenasvědčuje ani obsah žaloby a dalších podání stěžovatele, která jsou výlučně
směřována proti rozhodnutím žalovaného.
Soudní řízení ve správním soudnictví je ovládáno dispoziční zásadou, která se projevuje
tím, že řízení nemůže být vedeno bez návrhu (resp. zahajuje se pouze na návrh - srov. §32
s. ř. s.). Vzhledem k tomu, že stěžovatel v řízení před krajským soudem nepodal návrh ve smyslu
§79 s. ř. s., nelze krajskému soudu vytýkat, že o možné nečinnosti žalovaného nerozhodoval.
Na okraj dlužno podotknout, že délku správního řízení ovlivňují stěžovatelem vznesené námitky
podjatosti pracovníků odvolacího správního orgánu, tj. Krajského úřadu Středočeského kraje,
které musí být vyřízeny před rozhodnutím o odvolání.
Nejvyšší správní soud uzavírá, že nezjistil namítanou nezákonnost napadeného
rozhodnutí, a proto kasační stížnost proti usnesení Krajského soudu v Praze ze dne 5. 1. 2010,
č. j. 44 Ca 111/2009 - 28, podle §110 odst. 1 s. ř. s. jako nedůvodnou zamítl.
O nákladech řízení rozhodl Nejvyšší správní soud podle §60 odst. 1 s. ř. s. za použití
ustanovení §120 téhož zákona. Protože úspěšnému žalovanému v tomto stádiu řízení žádné
náklady nad rámec běžné činnosti nevznikly a stěžovatel v řízení nebyl úspěšný, bylo rozhodnuto
tak, že žádný z účastníků nemá právo na náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti.
Odměna soudem ustanovenému zástupci stěžovatele JUDr. Ladislavu Koženému,
advokátovi byla stanovena za dva úkony právní služby ve výši 2100 Kč podle §9 odst. 3 písm. f)
vyhlášky Ministerstva spravedlnosti č. 177/1996 Sb., ve znění pozdějších předpisů
(převzetí a příprava zastoupení a písemné podání soudu týkající se věci samé podle §11 odst. 1
písm. b) a d) této vyhlášky) a režijní paušál podle §13 odst. 3 téže vyhlášky ve výši 300 Kč
za každý úkon, celkem tedy 4800 Kč. Zástupce stěžovatele doložil, že je plátcem daně z přidané
hodnoty, a proto se podle §35 odst. 8 s. ř. s. odměna zvyšuje o částku odpovídající této dani,
která činí 20 % z částky 4800 Kč, tj. 960 Kč. Zástupci stěžovatele bude vyplacena částka ve výši
5760 Kč, a to z účtu Nejvyššího správního soudu do 60 dnů od právní moci tohoto rozhodnutí.
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 10. září 2010
JUDr. Marie Turková
předsedkyně senátu