ECLI:CZ:NSS:2010:5.AS.50.2009:87
sp. zn. 5 As 50/2009 - 87
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedkyně JUDr. Ludmily
Valentové a soudců JUDr. Lenky Matyášové, Ph.D. a JUDr. Jakuba Camrdy, Ph.D. v právní věci
žalobce: J. D. H., zastoupeného JUDr. Klárou Veselou – Samkovou, Ph.D., advokátkou se
sídlem Španělská 6, Praha 2, proti žalovanému: Ministerstvo životního prostředí, se sídlem
Vršovická 65, Praha 10, v řízení o kasační stížnosti žalobce jako stěžovatele proti rozsudk u
Městského soudu v Praze ze dne 23. 1. 2009, č. j. 7 Ca 154/2008 – 56,
takto:
I. Kasační stížnost se zamítá .
II. Žalovanému se nepřiznává náhrada nákladů řízení o kasační stížnosti.
Odůvodnění:
Žalobce (nyní stěžovatel) se v řízení u Městského soudu v Praze (dále jen „městský
soud“) domáhal zrušení rozhodnutí Ministerstva životního prostředí ze dne 14. 4. 2008, č. j.
570/2042/07 (dále jen „rozhodnutí žalovaného“), kterým bylo zamítnuto odvolání stěžovatele
proti rozhodnutí České inspekce životního prostředí, oblastního inspektorátu ze dne 4. 4. 2007,
č. j. 41/OOL/0625727.09/07/PJO. Rozhodnutím správního orgánu I. stupně byla stěžovateli
dle §4 písm. c), §5 odst. 3 zákona č. 282/1991 Sb., o České inspekci živo tního prostředí a její
působnosti v ochraně lesa, uložena pokuta ve výši 5 000 000 Kč. Žalovaný odvolání stěžovatele
zamítl z důvodu jeho opožděného podání, neboť zástupci stěžovatele bylo rozhodnutí správního
orgánu I. stupně doručeno fikcí dne 30. 4. 2007 dle ustanovení §24 odst. 1 zákona
č. 500/2004 Sb., správního řádu. Lhůta pro podání odvolání proti rozhodnutí správního orgánu
I. stupně tak uplynula dne 15. 5. 2007 a odvolání bylo podáno až dne 22. 5. 2007.
Městský soud napadeným rozsudkem žalobu stěžovatele zamítl s odůvodněním,
že stěžovatel se domáhá zrušení napadeného správního rozhodnutí z důvodu tvrzené věcné
nesprávnosti uložení pokuty, kdy nezákonnost rozhodnutí spatřuje ve skutečnostech, které nebyly
důvodem napadeného správního rozhodnutí. Podle městského soudu pokud stěžovatel napadá
správní rozhodnutí v rozsahu, jež se zcela míjí s důvody (právním závěrem, skutkovým zjištěním)
napadeného správního rozhodnutí, nemůže být úspěšný, neboť i kdyby jím tvrzené žalobní body
byly důvodné, neměl by takový závěr žádný vliv na věcnou správnost napadeného rozhodnutí,
neboť skutečné důvody napadeného rozhodnutí zůstaly nedotčeny.
Městský soud proto žalobu zamítl jako nedůvodnou, aniž by se zabýval tvrzenou věcnou
nesprávností uložené povinnosti hradit pokutu 5 000 000 Kč, neboť závěr správního orgánu
o opožděně podaném odvolání byl žalobou nedotčen.
Stěžovatel rozsudek městského soudu napadl včasnou kasační stížností. Jako první stížní
námitku stěžovatel uvedl nedostatečné podmínky řízení z důvodu, že nesouhlasil s tím, aby řízení
před městským soudem proběhlo bez nařízení jednání.
Městský soud se dle tvrzení stěžovatele rovněž nevypořádal se všemi žalobními
námitkami a pochybení stěžovatel taktéž spatřuje v tom, že městský soud vyloučil jako účastníka
řízení stěžovatelem označeného žalovaného č. 2 – Českou inspekci životního prostředí a záměrně
se tak opomněl zabývat prvotním, ale meritorním rozhodnutím o uložené pokutě a jeho
nezákonností.
Další pochybení stěžovatel spatřuje v tom, že městský soud měl z úřední povinnosti
konstatovat nicotnost rozhodnutí žalovaného, neboť během řízení nebylo vysvětleno, z jakého
důvodu v odvolacím řízení rozhodoval jiný, než-li původně uvedený odvolací správní orgán.
K zamítnutí odvolání pro údajnou opožděnost stěžovatel v kasační stížnosti tvrdí,
že z důvodu nesprávného poučení v rozhodnutí správního orgánu I. stupně běží ve smyslu
ustanovení §83 odst. 2 správního řádu lhůta k odvolání max. 90 dnů a tato lhůta byla ze strany
stěžovatele splněna.
V závěru kasační stížnosti stěžovatel namítá, že obě správní rozhodnutí jsou nezákonná
z důvodu vad řízení před oběma správními orgány, neboť správní orgány se odmítly zabývat
podstatou věci, a to zaviněním stěžovatele. Správní rozhodnutí tak z důvodu zásadního rozporu
se skutečností považuje stěžovatel za nezákonná a pro tyto v žalobě namítané skutečnosti měl
městský soud napadená správní rozhodnutí pro jejich nezákonnost, eventuálně nesrozumitelnost,
zrušit.
Stěžovatel navrhuje napadený rozsudek městského soudu zrušit a vě c vrátit tomuto soudu
k dalšímu řízení.
Žalovaný ve svém vyjádření ke kasační stížnosti stěžovatele uvedl, že se plně ztotožňuje
se závěry městského soudu.
Ohledně rozhodnutí ve věci bez nařízení jednání, žalov aný ve svém vyjádření uvedl,
že (žalovaný) s tímto postupem v souladu s poučením ze dne 30. 9. 2008, č. j. 7 Ca 154/2008 - 38
vyslovil mlčky souhlas.
K námitce nicotnosti rozhodnutí pak žalovaný ve svém vyjádření konstatoval,
že o odvolání stěžovatele proti rozhodnutí správního orgánu I. stupně rozhodl v souladu
s ustanovením §6 odst. 2 zákona č. 282/1991 Sb., o České inspekci životního prostředí a její
působnosti v ochraně lesa, věcně příslušný nadřízený správní orgán, tedy Ministerstvo životního
prostředí. O tom, že k tomuto odvolacímu orgánu se může žalobce odvolat, byl žalobce řádně
a srozumitelně poučen. To, který odbor či útvar žalovaného o odvolání rozhodoval, není dle
žalovaného rozhodné, neboť vnitřní hierarchie uspořádání správního orgánu (tzv. funkční
příslušnost) nemá působnost navenek. (Navíc ředitel odboru výkonu státní správy VIII. byl
k tomu zmocněn příkazem ministra životního prostředí č. 21/2007 ze dne 10. 8. 2007.)
Nejvyšší správní soud vázán rozsahem a důvody podané kasační stížnosti (ustanovení
§109 odst. 2 a 3 s. ř. s.) přezkoumal napadený rozsudek a dospěl k závěru, že kasační stížnost
stěžovatele není důvodná.
Kasační stížností stěžovatel napadl rozsudek o zamítnutí žaloby výslovně z důvodů
dle ustanovení §103 odst. 1 písm. a), b), c), d) i e) zákona č. 150/2002 Sb., soudn ího řádu
správního, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „s. ř. s.“). Podle obsahu kasačních námitek však
stěžovatel uplatnil pouze důvody ve smyslu ustanovení §103 odst. 1 písm. b) a d) s. ř. s.
V namítaném nedostatku podmínky řízení z důvodu, že st ěžovatel nesouhlasil s tím,
aby řízení proběhlo bez nařízeného jednání, stěžovatel podle obsahu kasační argumentace zřejmě
namítá jinou vadu řízení před městským soudem, která mohla mít za následek nezákonné
rozhodnutí o věci samé dle ustanovení §103 odst. 1 písm. d) s. ř. s.
Podle ustanovení §51 odst. 1 s. ř. s. lze o věci samé rozhodnout bez jednání
za předpokladu, že takový postup účastníci řízení shodně navrhli nebo s tím souhlasí.
Souhlas účastníků řízení může být buď výslovný (souhlas účastník vyjádří předem
již v návrhu na zahájení řízení nebo k výzvě soudu uvede, že souhlasí s projednáním věci
bez nařízení jednání), nebo předpokládaný. Předpokládaným je souhlas tehdy, pokud účastník
nevyjádří ve lhůtě k tomu zákonem stanovené svůj nesouhlas s takovým projednáním věci.
O tom musí být účastník ve výzvě předsedy senátu poučen. Podmínkou tak je řádné doručení
výzvy účastníku řízení a marné uplynutí lhůty dvou týdnů od doručení výzvy.
Ze soudního spisu zdejší soud zjistil, že výzva předsedy senátu ze d ne 20. 8. 2008, č. j.
7 Ca 154/2008 - 23 byla osobně převzata zástupkyní žalobce dne 1. 9. 2008. V uvedené výzvě
předseda senátu žalobci sdělil, že v případě nesouhlasu s tím, aby soud o věci samé rozhodl
bez jednání, je třeba sdělit tuto skutečnost zdejšímu soudu ve lhůtě do dvou týdnů od doručení
této výzvy. Žalobce byl současně poučen, že pokud se tak ve s tanovené lhůtě nestane, bude
se mít za to, že souhlas s rozhodnutím soudu o věci samé bez jednání byl udělen.
V soudním spisu se nenachází žádná reakce žalobce na výše uvedenou výzvu městského
soudu ze dne 20. 8. 2008, č. j. 7 Ca 154/2008 - 23. Městský soud tak nepochybil, když souhlas
s rozhodnutím o věci samé bez jednání předpokládal, neboť žalobce ve lhůtě k tomu zákonem
stanovené svůj nesouhlas nevyjádřil. Kasační námitku jiné vady řízení před městským soudem,
která mohla mít za následek nezákonné rozhodnutí o věci samé dle ustanovení §103 odst. 1
písm. d) s. ř. s., tak zdejší soud neshledal důvodnou.
I další kasační argumentací stěžovatel podle jejího obsahu namítá jinou vadu řízení
před městským soudem, která mohla mít za následek nezá konné rozhodnutí o věci samé
ve smyslu ustanovení §103 odst. 1 písm. d) s. ř. s.
Městský soud dle stěžovatele pochybil jednak tím, že se nevypořádal se všemi jeho
žalobními námitkami, a dále tím, že vyloučil jako účastníka řízení jím označeného žalovaného č. 2
– správní orgán I. stupně, a tím se záměrně opomněl zabývat nezákonností prvotního,
meritorního rozhodnutí o uložené pokutě.
Zdejší soud k výše uvedené námitce stěžovatele uvádí, že městský soud nepochybil,
pokud se zabýval rozhodnutím žalovaného Ministerstva životního prostředí a nepřezkoumával
zákonnost rozhodnutí správního orgánu I. stupně o uložení pokuty.
V souladu s ustanovením §69 s. ř. s. je totiž žalovaným správní orgán, který rozhodl
v posledním stupni a jehož rozhodnutím tedy bylo řízení před správními orgány ukončeno.
Městský soud v předcházejícím řízení nevyloučil jako žalovaného č. 2 stěžovatelem označený
správní orgán I. stupně, pouze v napadeném rozsudku s odkazem na zákonnou úpravu
v ustanovení §69 s. ř. s. odůvodnil, proč je žalovaným pouze správní orgán, který rozhodl
v posledním stupni a nikoliv správní orgán I. stupně.
Otázku s kým soud ve správním soudnictví jako s žalovaným jedná, již soudy ve správním
soudnictví opakovaně řešily. V tomto směru lze například poukázat na usnesení rozšířeného
senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 12. 10. 2004, č. j. 5 Afs 16/2003 – 56, podle něhož:
„V řízení o žalobě proti rozhodnutí správního orgánu podle §65 a násl. s. ř. s. však osoba
žalovaného není určena tvrzením žalobce, ale kogentně ji určuje zákon. Sám soudní řád správní
v obecném ustanovení §33 odst. 1 praví, že odpůrcem (žalovaným ) je ten, o němž to stanoví
zákon. Na toto ustanovení potom navazuje §69 s. ř. s., podle něhož je v řízení o žalobě
proti rozhodnutí správního orgánu podle dílu prvního hlavy druhé části třetí správní orgán,
který rozhodl v posledním stupni, nebo správní orgán, na který jeho působnost přešla. Je tedy
věcí soudu, aby v řízení jako s žalovaným jednal s tím, kdo skutečně žalovaným má být,
a ne s tím, koho chybně označil v žalobě žalobce.“ Městský soud proto správně jednal
s žalovaným, aniž žalobce ke správnému určení osoby žalovaného vyzýval, a aniž by o tom, s kým
jako s žalovaným jedná, vydával zvláštní usnesení (arg. §53 odst. 2 s. ř. s. a contrario).
Městský soud v předcházejícím řízení také dospěl ke správnému závěru, že pokud žalobce
napadl správní rozhodnutí v rozsahu, jež se zcela míjí s důvody napadeného správního
rozhodnutí, nemůže být úspěšný, neboť i kdyby jím tvrzené žalobní body byly důvodné, neměl
by takový závěr žádný vliv na věcnou správnost napadeného rozhodnutí, neboť skutečné důvody
napadeného rozhodnutí zůstaly nedotčeny.
Podle §71 odst. 1 písm. d) s. ř. s., žaloba kromě obecných náležitostí podání (§37 odst. 2
a 3) musí obsahovat žalobní body, z nichž musí být patrno, z jakých skutkových a právních
důvodů považuje žalobce napadené výroky rozhodnutí za nezákonné nebo nicotné.
Podle §75 odst. 2 věta první s. ř. s., soud přezkoumá v mezích žalobních bodů napadené
výroky rozhodnutí. Vymezenými žalobními body je soud vázán. Z hlediska soudního přezkumu
tvoří rozhodnutí správních orgánů I. a II. stupně jeden celek, v daném případě však bylo, podle
Nejvyššího správního soudu, třeba přihlížet k tomu, že podle §5 s. ř. s. nestanoví-li tento
nebo zvláštní zákon jinak, lze se ve správním soudnictví domáhat ochrany práv jen na návrh
a po vyčerpání řádných opravných prostředků, připouští-li je zvláštní zákon. V daném případě
správní orgán I. stupně Česká inspekce životního prostředí, oblastní inspektorát Praha,
rozhodnutím ze dne 4. 4. 2007, č. j. 41/OOL/0625727.09/07/PJO, uložil stěžovateli podle §4
písm. c), §5 odst. 3 zákona č. 282/1991 Sb., o České insp ekci životního prostředí
a její působnosti v ochraně lesa, pokutu ve výši 5 000 000 Kč. Rozhodnutí obsahovalo poučení
o tom, že je proti němu možno podat odvolání, místo podání odvolání (Česká inspekce životního
prostředí, Oblastní inspektorát Praha, Praha 7, Dělnická 12), lhůtu k podání odvolání (15 dnů
od doručení) i odvolací orgán (Ministerstvo životního prostředí, odbor výkonu státní správy I).
Odvolací orgán, Ministerstvo životního prostředí (rozhodnutí vydal odbor výkonu státní správy
VIII), odvolání stěžovatele podané proti rozhodnutí správního orgánu I. stupně, žalobou
napadeným rozhodnutím zamítl pro opožděnost jeho podání. Za této situace žalobní body měly
směřovat proti závěrům odvolacího orgánu o opožděnosti podaní odvolání stěžovatele, protože
tak by směřovaly proti rozhodovacím důvodům žalobou napadeného rozhodnutí. Tak tomu
v daném případě ale nebylo, protože žaloba žádné skutkové ani právní důvody zpochybňující
závěry rozhodnutí žalovaného o opožděnosti podaného odvolání neobsahuje.
Městský soud tak žalobu správně zamítl jako nedůvodnou, aniž by se zabýval tvrzenou
věcnou nesprávností uložené povinnosti hradit pokutu, neboť žalobce v žalobě proti důvodu
rozhodnutí žalovaného – zamítnutí odvolání pro jeho opožděné podání, vůbec nebrojil.
K námitce stěžovatele, že se městský soud nevypořádal se všemi žalobními body, zdejší
soud uvádí, že body se kterými se městský soud měl nevypořádat, stěžovatel v kasační stížnosti
konkrétně neuvedl. Podle obsahu kasační argumentace jde však zřejmě o důvody směřující
proti věcné správnosti rozhodnutí správního orgánu I. stupně o uložení pokuty a městský soud
v odůvodnění napadeného rozhodnutí uvedl, proč se těmito žalobními body nezabýval.
S ohledem na výše uvedené, tak zdejší soud neshledal důvodnými ani tyto další kasační
námitky tvrzených jiných vad řízení před městským soudem.
Další pochybení stěžovatel spatřuje v tom, že městský soud z úřední povinnosti
nekonstatoval nicotnost rozhodnutí žalovaného přestože během řízení nebylo vysvětleno,
z jakého důvodu v odvolacím řízení rozhodoval jiný, než-li původně (pravděpodobně nesprávně)
uvedený odvolací správní orgán. Jako možný důvod stěžovatel uvádí úspěšnost jeho námitky
podjatosti odboru výkonu státní správy žalovaného, pracoviště v Praze 2, kterou městský soud
podle stěžovatele opomněl zkoumat.
Stěžovatel nicotnost rozhodnutí žalovaného spatřuje v tom, že o podaném odvolání
rozhodoval jiný odbor Ministerstva životního prostředí než uvedený v poučení o možnosti podat
odvolání v rozhodnutí správního orgánu I. stupně.
Stížní námitkou nicotnosti rozhodnutí žalovaného se zdejší soud zabýval i přesto,
že stěžovatel v žalobě nicotnost rozhodnutí žalovaného nenamítal, a to s ohledem na znění
ustanovení §109 odst. 2 a 3 s. ř. s., kdy Nejvyšší správní soud není vázán rozsahem kasační
stížnosti ani jejími důvody, je-li rozhodnutí správního orgánu nicotné.
O odvolání stěžovatele proti rozhodnutí správního orgánu I. stupně rozhodl v souladu
s ustanovením §6 odst. 2 zákona č. 282/1991 Sb., o České inspekci životního prostředí a její
působnosti v ochraně lesa, věcně příslušný nadřízený správní orgán, a to Ministerstvo životního
prostředí. Namítanou nicotnost rozhodnutí žalovaného tak nelze shledat, neboť rozhodnutí bylo
vydáno věcně příslušným správním orgánem.
K námitce stěžovatele, že z důvodu nesprávného poučení o možnosti podat odvolání
správním orgánem I. stupně nelze přihlížet k zamítnutí jeho odvolání pro opožděnost,
neboť ve smyslu ustanovení §83 odst. 2 správního řádu běží lhůta k odvolání max. 90 dnů, zdejší
soud ze soudního spisu, konkrétně z žaloby, zjistil, že námitku nesprávného poučení
v rozhodnutí správního orgánu I. stupně a z toho vyplývající včasnost podaného odvolání
stěžovatel v řízení před městským soudem neuplatnil.
Dle ustanovení §104 odst. 4 s. ř. s. není přípustná kasační stížnost, opírá-li se o důvody,
které stěžovatel neuplatnil v řízení před soudem, jehož rozhodnutí má být přezkoumáno,
ač tak učinit mohl.
Nejvyšší správní soud ve svém rozhodnutí ze dne 25. 9. 2008, č. j. 8 Afs 48/2006 – 155
vyložil, že ustanovení §104 odst. 4 s. ř. s. nesleduje restrikci práv fyzických a právnických osob
na přístup k soudní ochraně, nýbrž zachování kasačního charakteru řízení o kasační stížnosti.
Po aktivně legitimovaných účastnících předcházejícího žalobního řízení lze spravedlivě žádat,
aby na principu vigilantibus iura uplatnili veškeré důvody nezáko nnosti správního rozhodnutí
již v řízení před soudem prvé instance. Pokud tak neučiní, je legitim ní, že z hlediska možnosti
uplatnění argumentace v dalším stupni procesu ponesou případné nepříznivé následky s tím
spojené.
S ohledem na výše uvedené Nejvyšší správní soud kasační námitku nesprávného poučení
v rozhodnutí správního orgánu I. stupně a z toho vyplývající včasnost podaného odvolání
v souladu s ustanovením §104 odst. 4 s. ř. s. pokládá za nepřípustnou, neboť ji stěžovatel
neuplatnil v řízení před městským soudem, ač tak učinit mohl.
V kasační argumentaci, že během řízení nebylo vysvětleno z jakého důvodu rozhodoval
jiný, než-li původně uvedený odvolací orgán, stěžovatel zřejmě namítá chybný postup správního
orgánu. Tuto námitku však stěžovatel taktéž neuplatnil v řízení o žalobě před městským soudem,
ač tak učinit mohl. Proto ji Nejvyšší správní soud, vzhledem k ustanovení §104 odst. 4 s. ř. s.,
považuje taktéž za nepřípustnou.
V závěru kasační stížnosti stěžovatel uplatnil také důvod v e smyslu ustanovení §103
odst. 1 písm. b) s. ř. s., a to vady řízení spočívající v tom, že skutková podstata, z níž správní
orgán v napadeném rozhodnutí vycházel, nemá oporu ve spisech nebo je s nimi v rozporu,
nebo že při jejím zjišťování byl porušen zákon v ustanoveních o řízení před správním orgánem
takovým způsobem, že to mohlo ovlivnit zákonnost, a pro tuto důvodně vytýkanou vadu soud,
který ve věci rozhodoval, napadené rozhodnutí správního orgánu měl zrušit.
Konkrétně dle stěžovatele je v rozporu s obsahem správního spisu i se skutečností tvrzení
žalovaných, že pokuta byla uložena oprávněně, a dále stěžovatel namítá, že v řízení taktéž byly
odmítnuty všechny důkazy, které vylučují jeho odpovědnost za stav lesa. Pro tyto žalobou
namítané skutečnosti měl městský soud napadená správní rozhodnutí pro nezákonnost zrušit.
Stěžovatel touto kasační námitkou v podstatě opět brojí proti věcné nesprávnosti
rozhodnutí o uložení povinnosti hradit pokutu a proti vadám řízení před správním orgánem
I. stupně. Tyto skutečnosti však nebyly předmětem řízení a rozhodnutí ani u žalovaného
správního orgánu ani u městského soudu v řízení o žalobě proti rozhodnutí žalovaného.
Kasační námitka se tak opět míjí s rozhodovacím důvodem městského soudu, který žalobu
stěžovatele zamítl z důvodu, že stěžovatel napadl správní rozhodnutí v rozsahu, jež se zcela míjí
s důvody napadeného rozhodnutí žalovaného.
Za této situace nemohl být stěžovatel s kasační námitkou směřující opět do věcné
správnosti rozhodnutí správního orgánu I. stupně o povinnosti uložit pokutu úspěšný ani v řízení
o kasační stížnosti před Nejvyšším správním soudem.
Úspěch ve věci stěžovateli mohly přinést pouze důvodné a přípustné kasační námitky
směřující proti důvodům rozhodnutí městského soudu.
S ohledem na výše uvedené, Nejvyšší správní soud po přezkoumání napadeného
rozsudku městského soudu konstatuje, že kasační stížnost stěžovatele není důvodná, a proto
ji zamítl (§110 odst. 1 s. ř. s.).
Stěžovatel, který neměl v tomto soudním řízení úspěch, nemá právo na náhradu nákladů
řízení (§60 odst. 1, §120 s. ř. s.) a žalovanému náklady řízení nevznikly, proto Nejvyš ší správní
soud rozhodl, že se žalovanému nepřiznává náhrada nákladů řízení o kasační stížnosti.
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 26. února 2010
JUDr. Ludmila Valentová
předsedkyně senátu