ECLI:CZ:NSS:2010:5.AS.64.2008:155
sp. zn. 5 As 64/2008 - 155
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v rozšířeném senátě složeném z předsedy JUDr. Josefa
Baxy a soudců JUDr. Jakuba Camrdy, JUDr. Miluše Doškové, JUDr. Jiřího Pally, JUDr. Jana
Passera, JUDr. Karla Šimky a JUDr. Jaroslava Vlašína v právní věci žalobce: OSMPB, občanské
sdružení, se sídlem U Hadích lázní 24, Teplice, zastoupeného JUDr. Václavem Rubášem,
advokátem se sídlem Malá 6, Plzeň, proti žalovanému: Finanční ředitelství v Plzni, se sídlem
Hálkova 14, Plzeň, o přezkoumání rozhodnutí žalovaného ze dne 3. 1. 2007,
č. j. 56/07-0300-402732, o kasační stížnosti žalobce proti rozsudku Krajského soudu v Plzni
ze dne 30. dubna 2008, č. j. 57 Ca 3/2007 - 78,
takto:
Rozsudek Krajského soudu v Plzni ze dne 30. dubna 2008 , č. j. 57 Ca 3/2007 - 78
se zrušuje a věc se vrací tomuto soudu k dalšímu řízení.
Odůvodnění:
I.
Dosavadní průběh řízení
[1.] Včas podanou kasační stížností napadl žalobce v záhlaví uvedený rozsudek krajského
soudu, jímž byla zamítnuta jeho žaloba proti rozhodnutí žalovaného ze dne 3. 1. 2007. Tímto
rozhodnutím bylo zamítnuto jeho odvolání a potvrzeno rozhodnutí Finančního úřadu
v Blovicích ze dne 30. 11. 2006, jímž byla odmítnuta žádost o poskytnutí informace podle zákona
č. 106/1999 Sb., o svobodném přístupu k informacím (dále též „ informační zákon“).
[2.] Při posouzení věci vycházel krajský soud z následujícího skutkového stavu: Žalobce podal
dne 20. 11. 2006 u Finančního úřadu v Blovicích žádost o sdělení informací o daňových úlevách
poskytnutých podle §55a zákona č. 337/1992 Sb., o správě daní a poplatků (dále též „daňový
řád“) tímto úřadem v roce 2005. Konkrétně požadoval ve smyslu §8b odst. 1 informačního
zákona 1.) poskytnutí základních osobních údajů o osobách, kterým tento úřad částečně
nebo zcela prominul příslušenství daně na základě §55a daňového řádu a dále 2.) výši
prominutého příslušenství podle jednotlivých osob identifikovaných podle bodu 1 žádosti.
[3.] Finanční úřad žádost podle ustanovení §10, §15 a §20 odst. 4 informačního zákona
odmítl s odůvodněním, že informace požadované stěžovatelem spadají pod výluku ustanovení
§10 informačního zákona, tj. jedná se o informace o majetkových poměrech konkrétních osob,
získané na základě zákona o daních. Správní orgán byl toho názoru, že nelze ničeho vytěžit
z odkazu na §8b, neboť §10 stanoví obecné omezení pro poskytování informací v režimu
tohoto zákona. Dále odkázal na zákonem stanovenou povinnost mlčenlivosti, kter á stíhá správce
daně podle §24 odst. 1 daňového řádu.
[4.] Stejný názor vyslovil pak i žalovaný v napadeném rozhodnutí. K tomu dodal, že by jako
informace o majetkových poměrech měly být, při respektování práva na nedotknutelnost
soukromí osoby, při zohlednění zásady přiměřenosti informování o činnosti správních orgánů
a při zachování zásad daňového řízení, kvalifikovány i samotné údaje identifikující osoby,
kterým bylo finančním úřadem částečně nebo zcela prominuto příslušenství daně, neboť je
nepochybné, že i taková informace vypovídá o tom, že takto identifikovaná osoba měla
povinnost příslušenství zaplatit.
[5.] Krajský soud pak při úvahách o vztahu ustanovení §8b a §10 informačního zákona
dospěl k závěru, že v daném případě mohlo být poskytnutí informace na základě §10 omezeno
při splnění tří podmínek, tedy pokud se jedná o informace 1.) získané na základě zákonů o daních
2.) o majetkových poměrech osoby, 3.) která není povinným subjektem. Pokud žalobce
požadoval sdělení základních osobních údajů osob, kterým bylo prominuto příslušenství daně,
pak je nepochybné, že se jedná o údaje získané na základě zákonů o daních , a že z odpovědi
na takto formulovanou žádost by se daly identifikovat majetkové poměry těchto osob. Omezení
vyplývající z ustanovení §10 informačního zákona je proto nutno aplikovat i na informace
o základních osobních údajích osob, kterým povinný subjekt poskytl veřejné prostředky
ve smyslu §8b tohoto zákona. Na podporu svého názoru odkázal krajský soud i na rozsudek
Nejvyššího správního soudu ze dne 17. 1. 2008, č. j. 5 As 28/2007 - 89, v němž je tato
argumentace obdobně uvedena.
II.
Kasační stížnost
[6.] Kasační stížnost podal žalobce (dále jen „stěžovatel“) z důvodu uvedeného v ustanovení
§103 odst. 1 písm. a) s. ř. s., tedy pro nesprávné posouzení právní otázky.
[7.] Stěžovatel namítal, že osobní údaje o osobách, kterým bylo prominuto příslušenství daně,
nelze v žádném případě považovat za informace o majetkových poměrech těchto osob ve smyslu
§10 informačního zákona, protože tyto údaje o majetkových poměrech nic nevypovídají.
Z informace, že daňový dlužník včas nesplnil svoji daňovou povinnost, nelze vyvodit žádný závěr
o jeho majetkových poměrech. Výklad ustanovení §10 informačního zákona, provedený
krajským soudem, je proto nepřípustně extenzivní. Podle názoru stěžovatele informace o výši
prominutého příslušenství daně konkrétní osobě vypovídá o tom, že jí v konkrétní výši nejprve
vznikla a následně rozhodnutím správce daně zanikla platební povinnost, nic ale nevypovídá
o výši příjmů, výdajů, majetku nebo závazků této osoby . Odkaz na rozsudek Nejvyššího
správního soudu ze dne 17. 1. 2008, č. j. 5 As 28/2007 - 89 přitom stěžovatel označil
za nepřípadný, neboť zde byla primárně řešena otázka poskytování metodických pokynů řady –
DS a jen okrajově a bez bližšího odůvodnění zde bylo konstatováno, že poskytování informací
o daňových úlevách brání ustanovení §10 informačního zákona. Stěžovatel proto navrhl, aby byl
napadený rozsudek krajského soudu zrušen a věc vrácena tomu soudu dalšímu řízení.
III.
Důvody postoupení věci
[8.] Pátý senát Nejvyššího správního soudu při posuzování věci nejprve konstatoval,
že otázkou poskytování informací ze strany správce daně se zabýval již dříve v rozsudku ze dne
17. 1. 2008, č. j. 5 As 28/2007 - 89, neřešil zde však vzájemný vztah ustanovení §8b a §10
informačního zákona. Otázkou, která byla nastolena v nyní vedeném řízení, se zaobíral zčásti
v rozsudku ze dne 25. 6. 2008, č. j. 5 As 53/2007 - 85, kde se vyjadřoval k pojmu „majetkové
poměry“. Z uvedených rozsudků, byť žádný z nich se netýkal přímo předmětné otázky, by však
bylo možno v souhrnu dospět k interpretaci, že ustanovení §10 informačního zákona brání
poskytnutí údajů ohledně daňových subjektů in omnem eventum, tedy i v případě, kdy je žádost
posuzována podle ustanovení §8b tohoto zákona.
[9.] Pátý senát nyní dospěl k odlišnému názoru a má za to, že aplikace ustanovení §10
informačního zákona nepřichází v úvahu v těch případech, kdy jsou poskytnuty daňovému
subjektu veřejné prostředky. Rozhodne-li se přitom daňový dlužník požádat o prominutí
příslušenství daně a je-li mu vyhověno, je právě toto případ, kdy se stává příjemcem veřejných
prostředků. Za takových okolností je nutno přednostně aplikovat ustanovení §8b tohoto zákona.
[10.] Vzhledem k úmyslu odchýlit se od názoru vysloveného již v rozhodnutí Nejvyššího
správního soudu postoupil pátý senát věc rozšířenému senátu s následujícími otázkami: 1.) jaký je
vzájemný vztah ustanovení §8b a §10 informačního zákona a 2.) zda prominutí příslušenství
daně podle §55a daňového řádu lze podřadit pod pojem poskytnutí veřejných prostředků
ve smyslu §8b informačního zákona a zda je správce daně povinen sdělovat údaje
o poskytnutých daňových úlevách.
IV.
Pravomoc a příslušnost rozšířeného senátu
[11.] Z rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 25. 6. 2008, č. j. 5 As 53/2007 - 85,
rozšířený senát zjistil, že otázkou vzájemného vztahu ustanovení §8b a §10 informačního
zákona se zde pátý senát zabýval a zaujal k němu i zřetelné stanovisko. Podle názoru pátého
senátu zákon o svobodném přístupu k informacím poskytnutí určitých informací o osobních
údajích připouští, avšak v omezeném rozsahu a v návaznosti na existenci dalších skutečností,
např. jsou-li sdělovány informace o osobách, jimž byly poskytnu ty veřejné prostředky.
Jestliže však zákon obsahuje výjimky z uvedeného principu publicity a označuje některé
informace za utajované nebo by se jejich zveřejněním porušila ochrana osobnosti a soukromí
osob, nelze takové informace poskytnout. Při střetu zájmu soukromého (tj. zájmu fyzických
a právnických osob na důvěrnosti určitých informací) a zájmu veřejného (tj. zájmu ostatních
spoluobčanů na tom, aby nebyly poskytovány úlevy ve formě prominutí příslušenství daně např.
i těm, kdo to nepotřebují, respektive zájmu vědět, z jakého důvodu jim poskytnuty byly), nelze
dospět k jinému závěru, než že na tomto místě požívá větší ochrany zájem soukromý před
zájmem veřejným. Je to dáno mimo jiné i tím, že převážná část informací týkajících se fyzických
osob je chráněna přímo čl. 10 odst. 2 a 3 Listiny základních práv a svobod (dále též „Listina“ ),
zákonem č. 101/2000 Sb., o ochraně osobních údajů, popřípadě jejich sdělení brání §10
informačního zákona. Právě posledně uvedené ustanovení ne umožňuje poskytnout informace
o daňových úlevách podle §55a daňového řádu, což bylo ostatně uvedeno již v rozsudku
Nejvyššího správního soudu ze dne 17. 1. 2008, č. j. 5 As 28/2007 - 89.
[12.] Od výše uvedeného názoru se chce týž senát v projednávané věci odchýlit. Vzhledem
k tomu, že obě položené otázky jsou podstatné pro rozhodnutí ve věci, dospěl rozšířený senát
k závěru, že jeho pravomoc podle ustanovení §17 odst. 1 s. ř. s. je dána. Po posouzení
předložených otázek pak s ohledem na skutečnost, že jiné otázky v řízení nebylo třeba řešit,
rozhodl podle ustanovení §71 odst. 2 písm. a) Jednacího řádu Nejvyššího správního soudu o věci
sám rozsudkem.
V.
Posouzení věci
[13.] Rozšířený senát se nejprve zabýval otázkou vzájemného vztahu ustanovení §8b a §10
informačního zákona.
[14.] Ustanovení §10 tohoto zákona je dle svého nadpisu určeno k ochraně důvěrnosti
majetkových poměrů a konkrétně stanoví, že informace o majetkových poměrech osoby,
která není povinným subjektem, získané na základě zákonů o daních, poplatcích, penzijním
nebo zdravotním pojištění anebo sociálním zabezpečení povinný subjekt podle tohoto zákona
neposkytne. V poznámce pod čarou č. 8 jsou pak příkladmo uvedeny odkazy na ustanovení §24
zákona č. 337/1992 Sb., o správě daní a poplatků, §23 zákona č. 592/1992 Sb., o pojistném
na všeobecné zdravotní pojištění, §14 zákona č. 582/1991 Sb., o organizaci a provádění
sociálního zabezpečení, §24a zákona č. 551/1991 Sb., o Všeobecné zdravotní pojišťovně České
republiky a zákon č.117/1995 Sb., o státní sociální podpoře.
[15.] Poznámky pod čarou sice nemají normativní charakter, mohou však sloužit jako určité
vodítko při interpretaci právní normy. Z výše citovaných ustanovení jiných právních předpisů lze
dovodit, že za informace, které podléhají obecné výluce z informační povinnosti, je nutno
považovat především údaje, které se v průběhu daňového řízení dozvěděl příslušný správce daně
o poměrech daňových subjektů, a to jak osobních, tak souvisejících s podnikáním. Obdobně to
platí o údajích, které zjistily příslušné orgány sociálního zabezpečení o poplatnících pojistného
na sociální zabezpečení a příspěvku na státní politiku zaměstnanosti, zdravotní pojišťovny
o plátcích zdravotního pojištění či úřady práce o žadatelích o dávky státní sociální podpory.
[16.] Uvedeným ustanovením je od počátku účinnosti zákona o svobodném přístupu
k informacím realizováno právo fyzických osob na ochranu soukromí a ochranu
před neoprávněným shromažďováním, zveřejňováním nebo jiným zneužíváním údajů
o své osobě podle čl. 10 odst. 2 a 3 Listiny základních práv a svobod, provedeného posléze
zákonem č. 101/2000 Sb., o ochraně osobních údajů.
[17.] Oproti tomu ustanovení §8b bylo do zákona o svobodném přístupu k informacím
inkorporováno až zákonem č. 61/2006 Sb. s účinností od 22. 3. 2006 v souvislosti s implementací
Směrnice Evropského parlamentu a Rady 2003/98/ES o opakovaném použití informací
veřejného sektoru a jeho účelem bylo napomoci odstranit dosavadní pochybnosti, zda povinnost
subjektů poskytovat informace o své činnosti se může dotknout i oblasti osobních údajů třetích
osob v případech, kdy tyto jsou příjemci veřejných prostředků. Zde je nutno připomenout,
že důvodová zpráva k původnímu znění zákona o svobodném přístupu k informacím s uvedenou
možností v komentáři k výlukovým ustanovením §6 - §11 zákona počítala, příslušná úprava
však v zákoně až do zmiňované novely chyběla. Uvedeným ustanovením tak bylo dále
konkretizováno právo na informace podle čl. 17 odst. 1 a 5 Listiny.
[18.] V současné době tedy ustanovení §8b odst. 3 informačního zákona výslovně ukládá
subjektům povinnost sdělit žadatelům osobní údaje o příjemcích veřejných prostředků v rozsahu
jejich jména, příjmení, roku narození, obce, kde mají trvalé bydliště , a dále údaje o výši, účelu
a podmínkách pro jejich poskytnutí. I pro tyto případy však platí impe rativ ochrany soukromí
a ochrany před neoprávněným shromažďováním, zveřejňováním či jiným zneužíváním osobních
údajů podle čl. 10 Listiny a zákona č. 101/2000 Sb., proto i zde má poskytování informací
svoje limity, které jsou definovány v §8b odst. 2 informačního zákona. Podle tohoto ustanovení
neposkytne povinný subjekt osobní údaje o osobě, která je příjemcem veřejných prostředků
v oblasti sociální, poskytování zdravotní péče, hmotného zabezpečení v nezaměstnanosti, státní
podpory stavebního spoření a státní pomoci při obnově území. Zákonodárce zde opětovně
v poznámce pod čarou č. 4c) demonstrativně uvádí některé zákonné úpravy, konkrétně zákon
č. 155/1995 Sb., o důchodovém pojištění, zákon č. 100/1988 Sb., o sociálním zabezpečení, zákon
č. 117/1995 Sb., o státní sociální podpoře, zákon č. 48/1997 Sb., o veřejném zdravotním
pojištění, zákon č. 93/1996 Sb., o stavebním spoření a státní podpoře stavebního spoření, atd.
[19.] Při posuzování vzájemného vztahu obou ustanovení je zřejmé, že účel a smysl každého
z nich je odlišný. Zatímco ustanovení §10 informačního zákona formuluje obecné výlukové
pravidlo sloužící k ochraně údajů o majetkových poměrech třetích osob, na jehož základě nesmí
povinný subjekt v této oblasti sdělovat informace, které se dozvěděl během své úřední činnosti
(typicky např. údaje z daňových přiznání, z přehledů o příjmech pro účely plateb pojistného
na sociální zabezpečení a příspěvku na státní politiku zaměstnanosti, z dokladů o příjmech
pro testované dávky státní sociální podpory apod.) , zakotvuje ustanovení §8b tohoto zákona
primárně povinnost subjektů informovat o výsledcích své činnosti v oblasti poskytování
veřejných prostředků, a to včetně vybraných osobních údajů jejich příjemců.
[20.] Výluka z informační povinnosti je v druhém případě upravena autonomně, a to v §8b
odst. 2 informačního zákona, byť toto ustanovení sleduje obdobný cíl jako obecné ustanovení
§10 tohoto zákona. Rozdílná míra ochrany zakotvená v obou ustanoveních a v tomto směru
poněkud slabší postavení příjemce veřejných prostředků je dáno především zájmem
na transparentnosti poskytování veřejných prostředků a nutností jeho účinné veřejné kontroly.
Zákonodárce tak při střetu ústavního práva na informace podle čl. 17 odst. 1 Listiny a ústavního
práva na ochranu soukromí podle čl. 10 odst. 2 a 3 Listiny zohlednil specifické postavení
příjemců veřejných prostředků a sdělení některých jejich osobních údajů v souvislosti s tímto
připustil. Ochranu zachoval pouze tam, kde na poskytování informací není dán silný veřejný
zájem. Ve výluce se tak ocitla převážně jen nároková plnění z veřejných prostředků, kde nárok
vzniká ze zákona a správní orgán nemá prostor k vlastnímu uvážení. Typicky tedy povinný
subjekt neposkytuje informace o tom, komu a v jaké výši přiznal dávky důchodového pojištění,
dávky státní sociální podpory či dávky pomoci v hmotné nouzi, nebo komu a v jaké výši vyplatil
podporu v nezaměstnanosti. Rovněž tak například neposkytuje ve vztahu ke konkrétním osobám
údaje o úhradách za úkony lékařské péče, případně údaje o konkrétní výši státní podpory
stavebního spoření.
[21.] Lze tak uzavřít, že pokud povinný subjekt posuzuje žádost o informace podle ustanovení
§8b informačního zákona, ustanovení §10 tohoto zákona se vůbec neuplatní. Rozhodující
pro posouzení žádosti bude pouze skutečnost, zda se požadovaná informace skutečně týká
poskytování veřejných prostředků a zda jejímu sdělení nebrání výluka obsažená v odstavci 2.
[22.] V souvislosti s výše uvedeným je pak nutno posoudit druhou otázku, tedy zda prominutí
příslušenství daně podle §55a daňového řádu lze podřadit pod pojem poskytnutí veřejných
prostředků a zda je správce daně povinen sdělovat údaje o poskytnutých daňových úlevách.
[23.] Na tomto místě je nutno předeslat, že zákon o svobodném přístupu k informacím nikde
neuvádí, co se poskytnutím veřejných prostředků rozumí. Obecnou definici pojmu „veřejné
prostředky“ v českém právním řádu obsahuje pouze §2 písm. g) zákona č. 320/2001 Sb.,
o finanční kontrole, který za ně označuje veřejné finance, věci, majetko vá práva a jiné majetkové
hodnoty patřící státu nebo jiné právnické osobě uvedené v písm. a). Z principu jednoty
a bezrozpornosti právního řádu ovšem plyne požadavek přikládat týmž pojmům obsaženým
v různých právních předpisech zásadně stejný význam a obsa h, ledaže by existovaly rozumné
důvody k závěru, že stejný význam mít nemají (například proto, že jsou užity v různých
kontextech, nebo proto, že jimi zákonodárce v různých dobách mínil odlišné věci). Důvody
pro odlišný výklad uvedeného pojmu v projednávané věci rozšířený senát neshledal, ostatně nelze
přehlédnout, že stejným způsobem vyložil uvedený pojem i Ústavní soud v nálezu ze dne
24. 1. 2007, I. ÚS 260/06 (http://nalus.usoud.cz).
[24.] Příjmy z daní jsou součástí veřejných financí, splatná, ale dosud nezaplacená daň či její
příslušenství jsou pak nepochybně součástí majetkových práv státu. Prominutí daně
či příslušenství daně podle §55a odst. 1 daňového řádu, ať již zaplacené či jen splatné,
je proto nutno považovat za poskytnutí veřejných prostředků ve smyslu §8b informačního
zákona. Ministerstvo financí, případně finanční úřady, které mají na základě ustanovení §55a
odst. 1 a 2 tohoto zákona a vyhlášky č. 299/1993 Sb. oprávnění daň či její příslušenství
prominout, je proto nutno považovat za orgány veřejné správy rozhodující o poskytnutí
veřejných prostředků. Finanční úřad v Blovicích je tak v projednávaném případě povinným
subjektem ve smyslu §2 informačního zákona . Sdělování informací o poskytování veřejných
prostředků pak není v oblasti daní ustanovením §8b odst. 2 tohoto zákona nijak omezeno.
VI.
Závěr
[25.] Krajský soud tedy chybně posoudil právní otázku výkladu ustanovení §8b informačního
zákona, čímž zatížil svoje rozhodnutí vadou ve smyslu ustanovení §103 odst. 1 písm. a) s. ř. s.
Nejvyšší správní soud proto napadený rozsudek krajského soudu podle §110 odst. 1 s. ř. s. zrušil
a věc mu vrátil k dalšímu řízení. V něm je soud vázán právním názorem výše uvedeným.
V novém rozsudku rozhodne též o náhradě nákladů řízení o kasační stížnosti.
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 1. června 2010
JUDr. Josef Baxa
předseda rozšířeného senátu