ECLI:CZ:NSS:2010:5.AS.79.2008:53
sp. zn. 5 As 79/2008 - 53
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedkyně JUDr. Lenky Matyášové
a soudců JUDr. Ludmily Valentové a JUDr. Jakuba Camrdy v právní věci žalobce: OSMPB,
občanské sdružení, se sídlem v Teplicích, U Hadích lázní 24, proti žalovanému: Finanční
ředitelství v Brně, nám. Svobody č. 4, Brno, v řízení o kasační stížnosti žalovaného proti
rozsudku Krajského soudu v Brně ze dne 29. 5. 2008, č. j. 29 Ca 9/2007 – 31,
takto:
I. V řízení o kasační stížnosti přerušené usnesením ze dne 21. května 2009,
č. j. 5 As 79/2008 – 46 se pokračuje .
II. Kasační stížnost se zamítá .
III. Žalobci se náhrada nákladů řízení nepřiznává .
Odůvodnění:
Žalovaný (dále „stěžovatel“) se kasační stížností domáhá zrušení shora označeného
rozsudku krajského soudu, kterým bylo zrušeno jeho rozhodnutí ze dne 11. 1. 2007,
č. j. 568/07/1500/703157, ve věci poskytnutí informací dle zákona č. 106/1999 Sb.,
o svobodném přístupu k informacím (dále „zákon o informacích“), pro vady řízení a věc mu byla
vrácena k dalšímu řízení.
Žalobce podal dne 21. 11. 2006 u Finančního úřadu v Blansku žádost o sdělení informací
o daňových úlevách poskytnutých podle ust. §55a zákona č. 337/1992 Sb., o správě daní
a poplatků (dále „zákon o správě daní“) tímto úřadem v kalendářním roce 2005; konkrétně
požadoval poskytnutí: 1) základních osobních údajů ve smyslu ust. §8b odst. 1 zákona
o informacích o osobách, kterým tento úřad částečně nebo zcela prominul příslušenství daně
na základě §55a zákona o správě daní, 2) výše prominutého příslušenství v Kč v členění
podle jednotlivých osob identifikovaných způsobem dle bodu 1 žádosti.
Finanční úřad žádost podle ust. §10, §15 a §20 odst. 4 zákona o informacích odmítl
s odůvodněním, že informace ve struktuře požadované stěžovatelem jsou takového charakteru,
který odůvodňuje aplikaci ust. §10 zákona o informacích – tzn., že se jedná o informace
o majetkových poměrech konkrétních osob, získané na základě zákona o daních. Žalovaný
jeho postup potvrdil.
Krajský soud v Brně výše napadeným rozsudkem rozhodnutí žalovaného zrušil a věc mu
vrátil k dalšímu řízení. V odůvodnění krajský soud uvedl, že napadené rozhodnutí žalovaného
neobsahuje žádnou úvahu pro kterou byla předmětná žádost odmítnuta jako celek, ačkoli
žalovaný sám uvedl, že žalobce požadoval též informace o osobních údajích osob. Již z tohoto
důvodu nemůže napadené rozhodnutí žalovaného z hlediska přezkoumatelnosti obstát, neboť
žalovaný, ačkoli byl žádán též o poskytnutí osobních údajů fyzických osob, se k této části žádosti
z pohledu možnosti částečného odmítnutí žádosti nevyjádřil a tuto část samostatně neposoudil.
Argumentace ustanovením §8b zákona o informacích nebyla dle názoru krajského soudu řádně
vysvětlena, zejména s ohledem na skutečnost, že toto ustanovení upravuje poskytnutí základních
osobních údajů osobám, jež jsou příjemci veřejných prostředků, přičemž žalovaný
ani prvostupňový orgán úvahu o tom, že by mělo jít o příjemce veřejných prostředků jinak
neučinil. Rovněž vytkl žalovanému, že se dostatečně nevypořádal s kategorií „majetkové
poměry“, když žalovaný pouze konstatoval, že požadované informace byly bezesporu
a nepochybně informacemi o majetkových poměrech, aniž by však uvedl, na čem svoji úvahu
založil. Krajský soud uzavřel, že napadenému rozhodnutí tedy zcela chybí skutková i právní
argumentace, z jakého důvodu nemohlo být přistoupeno k poskytnutí informací požadovaných
pod bodem 1) žádosti alespoň samostatně.
Žalovaný v kasační stížnosti uplatňuje důvody dle ust. §103 odst. 1 písm. a) a d) zákona
č. 150/2002 Sb., soudní řád správní (dále „s. ř. s“); konstatuje, že krajský soud zdůvodňuje
své rozhodnutí jednak tím, že stěžovatel dovodil, jak spojením požadovaných informací vznikne
informace o majetkových poměrech, ale nezabýval se důvodem, proč neposkytnout požadované
informace jen zčásti, jak umožňuje §15 odst. 1 zákona č. 106/1999 Sb. o svobodném přístupu
k informacím, jednak tím, že stěžovatel dostatečně nevysvětlil argumentaci ve vztahu k §8b
cit zákona. Stěžovatel v dalším plně ve svém vyjádření ke kasační stížnosti stran správnosti svého
postupu odkázal na judikaturu Nejvyššího správního soudu a plně použil odůvodnění z rozsudku
ze dne 17. 1. 2008, č. j. 5 As 28/2007 - 89.
Stěžovatel navrhuje, aby Nejvyšší správní soud napadený rozsudek krajského soudu zrušil
a věc mu vrátil k dalšímu řízení.
Žalobce ke kasační stížnosti vyjádření nepodal.
Nejvyšší správní soud nejprve konstatuje, že otázkou poskytování informací
ze strany správce daně se zabýval již dříve, a to rovněž i v rozsudku ze dne 17. 1. 2008,
č. j. 5 As 28/2007 - 89, na který stěžovatel odkazuje, neřešil zde však vzájemný vztah ustanovení
§8b a §10 zákona o svobodném přístupu k informacím. Otázkou, která byla nastolena v nyní
vedeném řízení, se zaobíral zčásti v rozsudku ze dne 25. 6. 2008, č. j. 5 As 53/2007 - 85, kde
se vyjadřoval k pojmu „majetkové poměry“. Z uvedených rozsudků, byť žádný z nich se netýkal
přímo předmětné otázky, by však bylo možno v souhrnu dospět k interpretaci, že ustanovení
§10 informačního zákona brání poskytnutí údajů ohledně daňových subjektů in omnem eventum,
tedy i v případě, kdy je žádost posuzována podle ustanovení §8b tohoto zákona. V posledně
citovaném rozsudku mimo jiné soud uvedl:„Poskytnutí informací o určitých osobních údajích zákon
o svobodném přístupu k informacím sice připouští, avšak ne tak, jak dovozuje stěžovatel. Informace o osobních
údajích jsou poskytnuty v omezeném rozsahu a jejich poskytnutí je logicky vázáno na existenci dalších skutečností
– např. ve spojení se sdělením majetkových poměrů o osobách, jimž byly poskytnuty veřejné prostředky a pouze
v souvislosti s nimi je možné sdělit i určité osobní údaje, tak, jak jsou definovány zákonem o svobodném přístupu
k informacím (srov. §8b cit. zákona.“ Rozhodne-li se tedy daňový dlužník požádat o prominutí
příslušenství daně a je-li mu vyhověno, lze právě zde usuzovat na případ, kdy se stává příjemcem
veřejných prostředků.
Pátý senát, vědom si možné zavádějící argumentace v souvislostech výše uvedených
rozhodnutí, má přitom za to, že aplikace ustanovení §10 cit. zákona nepřichází v úvahu v těch
případech, kdy jsou poskytnuty daňovému subjektu veřejné prostředky.
Senát ve věci nyní rozhodující proto postoupil dne 23. 3. 2009 věc vedenou
pod sp. zn. 5 As 64/2008 , týkající se poskytování informací ve věci daňových úlev dle §55a
zákona o správě daní a poplatků, rozšířenému senátu s následujícími otázkami: 1.) jaký
je vzájemný vztah ustanovení §8b a §10 informačního zákona a 2.) zda prominutí příslušenství
daně podle §55a daňového řádu lze podřadit pod pojem poskytnutí veřejných prostředků
ve smyslu §8b informačního zákona a zda je správce daně povinen sdělovat údaje
o poskytnutých daňových úlevách.
Rozšířený senát rozhodl usnesením ze dne 1. 6. 2010, č. j. 5 As 64/2008 - 155, kterým
zrušil rozsudek Krajského soudu v Plzni ze dne 30. dubna 2008, č. j. 57 Ca 3/2007 - 78 a věc
mu vrátil k dalšímu řízení s výše uvedeným odůvodněním, které se v jeho pro věc relevantní části
uvádí níže:
[14.] Ustanovení §10 tohoto zákona je dle svého nadpisu určeno k ochraně důvěrnosti majetkových poměrů
a konkrétně stanoví, že informace o majetkových poměrech osoby, která není povinným subjektem, získané
na základě zákonů o daních, poplatcích, penzijním nebo zdravotním pojištění anebo sociálním zabezpečení
povinný subjekt podle tohoto zákona neposkytne. V poznámce pod čarou č. 8 jsou pak příkladmo uvedeny
odkazy na ustanovení §24 zákona č. 337/1992 Sb., o správě daní a poplatků, §23 zákona č. 592/1992 Sb., o pojistném na všeobecné zdravotní pojištění, §14 zákona č. 582/1991 Sb., o organizaci a provádění
sociálního zabezpečení, §24a zákona č. 551/1991 Sb., o Všeobecné zdravotní pojišťovně České republiky
a zákon č.117/1995 Sb., o státní sociální podpoře.
[15.] Poznámky pod čarou sice nemají normativní charakter, mohou však sloužit jako určité vodítko při
interpretaci právní normy. Z výše citovaných ustanovení jiných právních předpisů lze dovodit, že za informace,
které podléhají obecné výluce z informační povinnosti, je nutno považovat především údaje, které se v průběhu
daňového řízení dozvěděl příslušný správce daně o poměrech daňových subjektů, a to jak osobních, tak souvisejících
s podnikáním. Obdobně to platí o údajích, které zjistily příslušné orgány sociálního zabezpečení o poplatnících
pojistného na sociální zabezpečení a příspěvku na státní politiku zaměstnanosti, zdravotní pojišťovny o plátcích
zdravotního pojištění či úřady práce o žadatelích o dávky státní sociální podpory.
[16.] Uvedeným ustanovením je od počátku účinnosti zákona o svobodném přístupu k informacím realizováno
právo fyzických osob na ochranu soukromí a ochranu před neoprávněným shromažďováním, zveřejňováním nebo
jiným zneužíváním údajů o své osobě podle čl. 10 odst. 2 a 3 Listiny základních práv a svobod, provedeného
posléze zákonem č. 101/2000 Sb., o ochraně osobních údajů.
[17.] Oproti tomu ustanovení §8b bylo do zákona o svobodném přístupu k informacím inkorporováno
až zákonem č. 61/2006 Sb. s účinností od 22. 3. 2006 v souvislosti s implementací Směrnice Evropského
parlamentu a Rady 2003/98/ES o opakovaném použití informací veřejného sektoru a jeho účelem bylo
napomoci odstranit dosavadní pochybnosti, zda povinnost subjektů poskytovat informace o své činnosti se může
dotknout i oblasti osobních údajů třetích osob v případech, kdy tyto jsou příjemci veřejných prostředků. Zde
je nutno připomenout, že důvodová zpráva k původnímu znění zákona o svobodném přístupu k informacím
s uvedenou možností v komentáři k výlukovým ustanovením §6 - §11 zákona počítala, příslušná úprava
však v zákoně až do zmiňované novely chyběla. Uvedeným ustanovením tak bylo dále konkretizováno právo
na informace podle čl. 17 odst. 1 a 5 Listiny.
[18.] V současné době tedy ustanovení §8b odst. 3 informačního zákona výslovně ukládá subjektům
povinnost sdělit žadatelům osobní údaje o příjemcích veřejných prostředků v rozsahu jejich jména, příjmení, roku
narození, obce, kde mají trvalé bydliště, a dále údaje o výši, účelu a podmínkách pro jejich poskytnutí. I pro tyto
případy však platí imperativ ochrany soukromí a ochrany před neoprávněným shromažďováním, zveřejňováním či
jiným zneužíváním osobních údajů podle čl. 10 Listiny a zákona č. 101/2000 Sb., proto i zde má poskytování
informací svoje limity, které jsou definovány v §8b odst. 2 informačního zákona. Podle tohoto ustanovení
neposkytne povinný subjekt osobní údaje o osobě, která je příjemcem veřejných prostředků v oblasti sociální,
poskytování zdravotní péče, hmotného zabezpečení v nezaměstnanosti, státní podpory stavebního spoření a státní
pomoci při obnově území. Zákonodárce zde opětovně v poznámce pod čarou č. 4c) demonstrativně uvádí některé
zákonné úpravy, konkrétně zákon č. 155/1995 Sb., o důchodovém pojištění, zákon č. 100/1988 Sb.,
o sociálním zabezpečení, zákon č. 117/1995 Sb., o státní sociální podpoře, zákon č. 48/1997 Sb., o veřejném
zdravotním pojištění, zákon č. 93/1996 Sb., o stavebním spoření a státní podpoře stavebního spoření, atd.
[19.] Při posuzování vzájemného vztahu obou ustanovení je zřejmé, že účel a smysl každého z nich je odlišný.
Zatímco ustanovení §10 informačního zákona formuluje obecné výlukové pravidlo sloužící k ochraně údajů
o majetkových poměrech třetích osob, na jehož základě nesmí povinný subjekt v této oblasti sdělovat informace,
které se dozvěděl během své úřední činnosti (typicky např. údaje z daňových přiznání, z přehledů o příjmech pro
účely plateb pojistného na sociální zabezpečení a příspěvku na státní politiku zaměstnanosti, z dokladů o příjmech
pro testované dávky státní sociální podpory apod.), zakotvuje ustanovení §8b tohoto zákona primárně povinnost
subjektů informovat o výsledcích své činnosti v oblasti poskytování veřejných prostředků, a to včetně vybraných
osobních údajů jejich příjemců.
[20.] Výluka z informační povinnosti je v druhém případě upravena autonomně, a to v §8b odst. 2
informačního zákona, byť toto ustanovení sleduje obdobný cíl jako obecné ustanovení §10 tohoto zákona.
Rozdílná míra ochrany zakotvená v obou ustanoveních a v tomto směru poněkud slabší postavení příjemce
veřejných prostředků je dáno především zájmem na transparentnosti poskytování veřejných prostředků a nutností
jeho účinné veřejné kontroly. Zákonodárce tak při střetu ústavního práva na informace podle čl. 17 odst. 1 Listiny
a ústavního práva na ochranu soukromí podle čl. 10 odst. 2 a 3 Listiny zohlednil specifické postavení příjemců
veřejných prostředků a sdělení některých jejich osobních údajů v souvislosti s tímto připustil. Ochranu zachoval
pouze tam, kde na poskytování informací není dán silný veřejný zájem. Ve výluce se tak ocitla převážně jen
nároková plnění z veřejných prostředků, kde nárok vzniká ze zákona a správní orgán nemá prostor k vlastnímu
uvážení. Typicky tedy povinný subjekt neposkytuje informace o tom, komu a v jaké výši přiznal dávky
důchodového pojištění, dávky státní sociální podpory či dávky pomoci v hmotné nouzi, nebo komu a v jaké výši
vyplatil podporu v nezaměstnanosti. Rovněž tak například neposkytuje ve vztahu ke konkrétním osobám údaje
o úhradách za úkony lékařské péče, případně údaje o konkrétní výši státní podpory stavebního spoření.
[21.] Lze tak uzavřít, že pokud povinný subjekt posuzuje žádost o informace podle ustanovení
§8b informačního zákona, ustanovení §10 tohoto zákona se vůbec neuplatní. Rozhodující pro posouzení žádosti
bude pouze skutečnost, zda se požadovaná informace skutečně týká poskytování veřejných prostředků a zda jejímu
sdělení nebrání výluka obsažená v odstavci 2.
[22.] V souvislosti s výše uvedeným je pak nutno posoudit druhou otázku, tedy zda prominutí příslušenství
daně podle §55a daňového řádu lze podřadit pod pojem poskytnutí veřejných prostředků a zda je správce daně
povinen sdělovat údaje o poskytnutých daňových úlevách.
[23.] Na tomto místě je nutno předeslat, že zákon o svobodném přístupu k informacím nikde neuvádí, co se
poskytnutím veřejných prostředků rozumí. Obecnou definici pojmu „veřejné prostředky“ v českém právním řádu
obsahuje pouze §2 písm. g) zákona č. 320/2001 Sb., o finanční kontrole, který za ně označuje veřejné finance,
věci, majetková práva a jiné majetkové hodnoty patřící státu nebo jiné právnické osobě uvedené v písm. a).
Z principu jednoty a bezrozpornosti právního řádu ovšem plyne požadavek přikládat týmž pojmům obsaženým
v různých právních předpisech zásadně stejný význam a obsah, ledaže by existovaly rozumné důvody k závěru,
že stejný význam mít nemají (například proto, že jsou užity v různých kontextech, nebo proto, že jimi
zákonodárce v různých dobách mínil odlišné věci). Důvody pro odlišný výklad uvedeného pojmu v projednávané
věci rozšířený senát neshledal, ostatně nelze přehlédnout, že stejným způsobem vyložil uvedený pojem i Ústavní
soud v nálezu ze dne 24. 1. 2007, I. ÚS 260/06 (http://nalus.usoud.cz).
[24.] Příjmy z daní jsou součástí veřejných financí, splatná, ale dosud nezaplacená daň či její příslušenství jsou
pak nepochybně součástí majetkových práv státu. Prominutí daně či příslušenství daně podle §55a odst. 1
daňového řádu, ať již zaplacené či jen splatné, je proto nutno považovat za poskytnutí veřejných prostředků ve
smyslu §8b informačního zákona. Ministerstvo financí, případně finanční úřady, které mají na základě
ustanovení §55a odst. 1 a 2 tohoto zákona a vyhlášky č. 299/1993 Sb. oprávnění daň či její příslušenství
prominout, je proto nutno považovat za orgány veřejné správy rozhodující o poskytnutí veřejných prostředků.
Finanční úřad v Blovicích je tak v projednávaném případě povinným subjektem ve smyslu §2 informačního
zákona. Sdělování informací o poskytování veřejných prostředků pak není v oblasti daní ustanovením §8b odst. 2
tohoto zákona nijak omezeno.
Právním názorem vysloveným ve výše uvedeném rozhodnutí je senát nyní ve věci
rozhodující, jakož i krajský soud v Brně vázán.
Nejvyšší správní soud si je vědom toho, že krajský soud zrušil rozhodnutí žalovaného
pro nepřezkoumatelnost, když mu vytknul nedostatek odůvodnění svých úvah. Krajský soud tedy
nepřezkoumával, resp. tak neměl činit, jakkoli stran správnosti postupu správce daně učinil určité
závěry, správnost aplikace ust. v §8b, resp. §10 zákona o svobodném přístupu k informacím.
Nicméně krajský soud zavázal žalovaného rovněž k odůvodnění svých úvah stran kategorie
majetkových poměrů (zde shledal jeden z důvodů nepřezkoumatelnosti), tedy připustil možnost
užití uvedeného ustanovení. V tomto směru je ve světle výše uvedeného usnesení rozšířeného
senátu úvaha o možné (avšak řádně odůvodněné) aplikaci ust. §10 cit. zákona však nesprávná.
Souhlasit lze s krajským soudem v tom, že se žalovaný nevypořádal s ust. §8b cit. zákona
z hlediska posouzení postavení poplatníka jakožto příjemce veřejných prostředků, a to i přesto,
že na uvedené ustanovení žadatel v žádosti poukazoval.
Vzhledem k tomu, že výrok krajského soudu obstojí, a to i s přihlédnutím k výše
uvedenému, Nejvyšší správní soud s odkazem na usnesení rozšířeného senátu ze dne 28. 7. 2009,
č. j. 8 Afs 15/2007 - 100 (příst. na www.nssoud.cz) kasační stížnost zamítl a rozsudek krajského
soudu, resp. jeho odůvodnění korigoval právním názorem výše vysloveným; tento právní názor
je pro žalovaného závazný.
O nákladech řízení bylo rozhodnuto v souladu s ust. §60 s. ř. s. Žalobce, který byl ve věci
úspěšný a náleží mu právo na náhradu nákladů řízení, žádné prokazatelné náklady nevynaložil,
proto mu soud náhradu nákladů řízení nepřiznal. Stěžovateli, který nebyl ve věci úspěšný právo
na náhradu nákladů nesvědčí.
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné (§53 odst. 3,
§120 s. ř. s.).
V Brně dne 4. června 2010
JUDr. Lenka Matyášová
předsedkyně senátu