ECLI:CZ:NSS:2010:6.ADS.109.2009:59
sp. zn. 6 Ads 109/2009 - 59
USNESENÍ
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedkyně JUDr. Milady Tomkové
a soudců JUDr. Bohuslava Hnízdila a JUDr. Kateřiny Šimáčkové v právní věci žalobkyně: V. P.,
zastoupené JUDr. R. P., obecným zmocněncem, proti žalovanému: Ministerstvo práce
a sociálních věcí, se sídlem Na Poříčním právu 1, Praha 2, o přezkoumání rozhodnutí
žalovaného ze dne 20. 3. 2008, č. j. 2007/62310 - 33, v řízení o kasační stížnosti žalovaného
proti rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 6. 2. 2009, č. j. 2 Cad 59/2008 - 30,
takto:
Věc se postupuje rozšířenému senátu.
Odůvodnění:
Šestý senát Nejvyššího správního soudu bude ke kasační stížnosti Ministerstva práce
a sociálních věcí posuzovat, zda se Městský soud v Praze svým rozsudkem ze dne 6. února 2009,
č. j. 2 Cad 59/2008 - 30, nedopustil stěžovatelem vytýkaných vad při právním posouzení otázek
spojených se zjišťováním skutkového stavu věci v řízení o žádosti žalobkyně o uznání osobou
zdravotně znevýhodněnou podle ust. §67 odst. 2 písm. c) a odst. 3 zákona č. 435/2004 Sb.,
o zaměstnanosti (dále převážně jen „zákon o zaměstnanosti“).
V souvislosti s předběžným projednáním věci šestý senát zjistil, že Nejvyšší správní soud
se již ve své rozhodovací činnosti vyslovil k vlastní povaze rozhodnutí úřadu práce (Ministerstva
práce a sociálních věcí jako orgánu II. stupně) o uznání (či neuznání) osobou zdravotně
znevýhodněnou z hlediska přípustnosti přezkumu tohoto rozhodnutí ve správním soudnictví.
Stalo se tak rozsudkem čtvrtého senátu ze dne 17. 2. 2010, č. j. 4 Ads 168/2009 - 86,
1
kterým bylo vysloveno, že „rozhodnutí o odvolání proti rozhodnutí o neuznání žadatele osobou zdravotně
znevýhodněnou, které bylo vydáno podle §67 odst. 2 písm. c) a odst. 3 zákona o zaměstnanosti, představuje úkon
správního orgánu, jehož vydání závisí výlučně na posouzení zdravotního stavu osoby a který sám o sobě
neznamená právní překážku výkonu povolání, zaměstnání nebo podnikatelské, popřípadě jiné hospodářské
činnosti, a proto je podle §70 písm. d) s.ř.s. vyloučeno ze soudního přezkoumání.“ Čtvrtý senát tak rozhodl
ke kasační stížnosti žalobkyně, která zpochybnila závěry Městského soudu v Praze učiněné
v usnesení ze dne 13. 10. 2009, č. j. 4 Cad 43/2009 - 59, kterým byla její žaloba odmítnuta
z důvodu nepřípustnosti pro kompetenční výluku podle §70 odst. d) s. ř. s.
Městský soud v Praze tedy ve věci sp. zn. 4 Cad 43/2009 posoudil žalobu jako
nepřípustnou a odmítl ji, přičemž Nejvyšší správní soud ve výše citovaném rozhodnutí
1
Všechna zde citovaná rozhodnutí Nejvyššího správního soudu jsou dostupná na www.nssoud.cz.
sp. zn. 4 Ads 168/2009 shledal tento postup správným, v nyní projednávané věci
sp. zn. 2 Cad 59/2008 (aniž se explicitně otázkou případné výluky ze soudního přezkumu
zabýval) napadené správní rozhodnutí podrobil soudnímu přezkumu.
Je zřejmé, že dva senáty Městského soudu v Praze zaujaly k téže otázce,
totiž k přípustnosti soudního přezkumu rozhodnutí o statusu osoby zdravotně znevýhodněné
zcela rozdílné názory, byť jeden explicitně a druhý implicite.
Poněvadž §110 odst. 1 zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní (dále jen „s. ř. s.“),
věta za středníkem vede senát rozhodující o kasační stížnosti přímo k odmítnutí žaloby, pokud
takový důvod existoval již v řízení před krajským soudem, a dále proto, že není možné
akceptovat rozdílné právní názory na tutéž právní otázku krajskými soudy, zastává šestý senát
názor, že je oprávněn a povinen posoudit přípustnost přezkumu uvedeného správního aktu
ve správním soudnictví i ex officio. Jiný přístup (tedy přezkoumání kasačních námitek ať již jako
důvodných či nedůvodných bez ohledu na to, zda rozhodnutí podléhá či nepodléhá soudnímu
přezkumu) by vedl k rozdílné judikatuře a popření základního principu předvídatelnosti soudního
rozhodování.
Šestý senát zabývaje se shora naznačenou právní otázkou, totiž zda rozhodnutí o uznání
(neuznání) osoby zdravotně znevýhodněnou podle §67 zákona o zaměstnanosti je vyloučeno
ze soudního přezkumu, došel k odlišnému názoru, než je vyjádřen ve shora citovaném rozsudku
čtvrtého senátu ze dne 17. 2. 2010, č. j. 4 Ads 168/2009 - 86. Proto v souladu s §17 odst. 1 s. ř. s.
postupuje věc k rozhodnutí senátu rozšířenému.
Odlišný právní názor šestého senátu spočívá na přesvědčení, že rozhodnutí úřadu práce
(MPSV jako odvolacího orgánu) o uznání či neuznání osoby zdravotně znevýhodněnou
podle §67 zákona o zaměstnanosti nemůže být vyloučeno z přezkumu ve správním soudnictví,
a to z následujících důvodů:
Je nesporné, že rozhodnutí správního orgánu (v dřívějších dobách nazývané rozhodnutím
o změněné pracovní schopnosti) spočívá do značné míry, ba do míry naprosté, na posouzení
lékařem či posudkovou komisí MPSV; posouzení pak vychází z kritérií určených v §67 zákona
o zaměstnanosti. Jak je obvyklé v situacích, kdy posudkoví lékaři odvětví sociálního zabezpečení
činí závěry na pomezí skutkových zjištění a právních hodnocení, přejímají jejich výroky orgány
rozhodující v meritu, jsou-li posudky „úplné a přesvědčivé“. Takové případy jsou zejména
ve sféře sociální ochrany zcela běžné. Samotné posudky nejsou ve správním soudnictví
přezkoumávány, jsouce nahlíženy jako odborné posouzení právními předpisy stanovených kritérií
zdravotního postižení (a nemajíce podle posledního vývoje judikatury zdejšího soudu
ani charakter závazného stanoviska podle §149 správního řádu - srov. rozsudek ze dne
3. 2. 2010, č. j. 3 Ads 77/2009 - 59, pro účely příspěvku na péči podle zákona č. 108/2006 Sb.,
o sociálních službách, - princip je ovšem tentýž ve všech subsystémech sociální ochrany).
Přezkoumání pak podléhají konečná rozhodnutí o dávkách či službách, v závislosti na tom,
jaké právo chráněné normami ústavního pořádku vyjadřují (či zajišťují). Pokud existuje právo
chráněné některým z ustanovení hlavy čtvrté Listiny (hospodářská, sociální a kulturní práva)
anebo chráněné mezinárodními závazky České republiky na základě smluv podle čl. 10 Ústavy,
pak podle přesvědčení šestého senátu nelze takové rozhodnutí z přezkumu soudem vyloučit,
byť by i mohlo formálně naplňovat dikci některé z kompetenčních výluk s. ř. s. Podle čl. 36
odst. 2 věty druhé Listiny základních práv a svobod totiž nesmí být z pravomoci soudu
vyloučeno přezkoumávání rozhodnutí týkajících se základních práv a svobod podle Listiny.
Šestý senát došel přitom k závěru, že existuje takové právo přiznané předpisy ústavního
pořádku a mezinárodními smlouvami osobám se zdravotním postižením, které je nutno
v projednávané věci aplikovat. Jde o čl. 29 odst. 2 Listiny základních práv a svobod, jenž stanoví,
že mladiství a osoby zdravotně postižené mají právo na zvláštní ochranu v pracovních vztazích
a na pomoc při přípravě k povolání; podrobnosti stanoví zákon (odst. 3). Tímto zákonem je
právě zákon o zaměstnanosti, jenž v části třetí, a to ust. §67 a násl. upravuje „Zaměstnávání osob
se zdravotním postižením“. Zvýšená ochrana na trhu práce (§67 odst. 1 zákona o zaměstnanosti)
je pak zaručena vedle osob uznaných plně či částečně invalidními též osobám, které jsou
rozhodnutím úřadu práce uznány zdravotně znevýhodněnými. Vedle opatření směrovaných
přímo vůči těmto osobám pak zákon o zaměstnanosti upravuje soustavu opatření ve vztahu
k zaměstnavatelům takových osob, včetně jejich významných povinností při zaměstnávání osob
se zdravotním postižením (vedle toho nelze pominout, že existuje soustava daňových zvýhodnění
pro tyto zaměstnavatele osob se zdravotním postižením - srov. §35 odst. 1 zákona
č. 586/1992 Sb., o daních z příjmů). Dílčí prvky ochrany na trhu práce jsou pak také obsaženy
v zákoníku práce (zákona č. 262/2006 Sb., zákoník práce, např. §48).
Vedle článku 29 odst. 2 Listiny základních práv a svobod je nutno dále zmínit
z mezinárodních závazků České republiky čl. 15 odst. 2 Evropské sociální charty
(č. 14/2000 Sb. m. s), která ukládá smluvním stranám přijmout „vhodná opatření k umístění zdravotně
postižených osob do zaměstnání, zejména pomocí specializovaných zprostředkovatelen práce, zařízení pro chráněné
zaměstnání a vhodnými způsoby stimulace zaměstnavatelů k přijetí zdravotně postižených osob do zaměstnání“
a v neposlední řadě též Úmluvu Mezinárodní organizace práce č. 159 (o pracovní rehabilitaci
a zaměstnávání invalidů) publikovanou pod č. 72/1985 Sb.
Není přitom žádných pochyb, že zvýšená ochrana na trhu práce představuje pro osoby
se zdravotním postižením základní nástroj umožňující jejich zapojení do společnosti; přiznání
statusu osoby zdravotně znevýhodněné je pak „branou“, která otevírá možnosti stanovené
předpisy o zaměstnanosti např. pro oblast pracovní rehabilitace. Nebude-li takové rozhodnutí
neuznávající tento status přezkoumáno soudem, neexistuje možnost, jak se domoci ústavně
garantovaného práva na zvýšenou ochranu na trhu práce. V tomto ohledu se pak zdá i jako
nepřiměřeně restriktivní výklad zaujatý čtvrtým senátem ve shora citovaném rozsudku,
pokud nespatřoval v rozhodnutí, kterým nebyl přiznán status osoby se zdravotním
znevýhodněním, překážku pro výkon povolání či zaměstnání. Takové zamítavé rozhodnutí tuto
překážku vytváří, neboť definitivně odnímá možnost je vykonávat za určitých zvýhodněných
podmínek.
Šestý senát tedy zastává názor, že potřeba soudní ochrany ústavně garantovaného práva
na zvláštní ochranu v pracovních vztazích pro osoby se zdravotním postižením vede
buď k nepoužití výluky obsažené v §70 písm. d) s. ř. s., anebo k takovému jejímu ústavně
konformnímu výkladu, jenž bude takové rozhodnutí jako je v posuzované věci považovat
za “překážku výkonu povolání či zaměstnání“ za ústavně garantovaných podmínek zvláštní
ochrany.
Rozhodující tříčlenný senát při předběžné poradě dospěl k právnímu názoru odlišnému
od názoru prvně vysloveného; proto podle §17 odst. 1 s. ř. s. věc předložil rozšířenému senátu.
Poučení: Proti tomuto usnesení n e jsou opravné prostředky přípustné.
Rozšířený senát bude ve věci rozhodovat ve složení: JUDr. Josef Baxa,
JUDr. Michal Mazanec, JUDr. Miluše Došková, JUDr. Jakub Camrda, Ph.D.,
JUDr. Jaroslav Vlašín, JUDr. Marie Turková, JUDr. Karel Šimka. Účastníci mohou
namítnout podjatost těchto soudců (§8 odst. 1 s. ř. s.) do jednoho týdne
od doručení tohoto usnesení. Mohou též podat v téže lhůtě písemné vyjádření
k tomuto usnesení.
V Brně dne 18. března 2010
JUDr. Milada Tomková
předsedkyně senátu