ECLI:CZ:NSS:2010:6.ADS.88.2006:159
sp. zn. 6 Ads 88/2006 - 159
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedkyně JUDr. Milady Tomkové
a soudců JUDr. Bohuslava Hnízdila a JUDr. Kateřiny Šimáčkové v právní věci žalobce:
L’ORÉAL Česká republika s. r. o., se sídlem Plzeňská 213/11, Praha 5, zastoupeného
Mgr. Šárkou Kalinovou, advokátkou, se sídlem Krakovská 9, Praha 1, proti žalované: Česká
správa sociálního zabezpečení, se sídlem Křížová 25, Praha 5, v řízení o kasační stížn osti
žalované proti rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 29. 3. 2006, č. j. 12 Cad 24/2005 - 48,
takto:
Rozsudek Městského soudu v Praze ze dne 29. 3. 2006, č. j. 12 Cad 24/2005 - 48,
se r uš í a věc se vrací tomuto soudu k dalšímu řízení.
Odůvodnění:
I.
Skutkový stav a dosavadní procesní postup
[1] Pražská správa sociálního zabezpečení v Praze 8 provedla u žalobce ve dnech
21., 22., 28. 4., 12. a 13. 5. a 15. - 30. 6. 2004 kontrolu odvodu pojistného na sociální zabezpečení
a příspěvku na státní politiku zaměstnanosti včetně kontroly hospodaření s prostředky
nemocenského pojištění. Kontrola byla plánovaná, byla zaměřena na období od 1. 5. 2002
do 30. 4. 2004; předchozí kontrola probíhala u žalobce dne 30. 4. 2002. Bylo zjištěno,
že v organizaci byly zaměstnány na základě smlouvy o práci v zahraničí tyto osoby:
p. B., občan Francie, v době od 1. 4. 2002 do 31. 1. 2004,
p. H., občan Francie, v době od 1. 11. 2003 - dosud,
p. D. C., občan Francie, v době od 1. 3. 2002 - dosud,
p. Bx, občan Francie, v době od 1. 5. 2002 - dosud,
p. M., občan Francie, v době od 1. 8. 2003 - dosud,
p. D. Z., občan Francie, v době od 1. 11. 2003 - dosud,
p. L. T., občan Francie, v době od 1. 2. 2000 do 31. 12. 2003,
p. Ch., občan Švýcarska, v době od 1. 9. 2002 do 30. 4. 2003,
p. F., občan SRN, v době od 1. 7. 1999 - dosud (ohledně tohoto pracovníka byla rozhodnutím
žalované ze dne 2. 3. 2005 povolena obnova řízení, protože mu byla udělena výjimka podle čl. 11
Smlouvy o sociálním zabezpečení mezi ČR a SRN pro období od 1. 9. 2002 do 31. 5. 2003 a od
1. 6. 2003 do 30. 4. 2004. Žalovaná uzavřela, že tento zaměstnanec v daném období nebyl
účasten nemocenského pojištění ve smyslu právních předpisů České republiky).
[2] Při kontrole správnosti vyměřovacích základů pro odvod pojistného na sociální
zabezpečení a příspěvku na státní politiku zaměstnanosti (dále jen „pojistné“) bylo zjištěno,
že žalobkyně nezahrnula do vyměřovacího základu pro odvod pojistného příjmy shora
uvedených sedmi francouzských občanů a jednoho švýcarského občana (případ německého
občana p. F. byl posléze vyřešen se zpětnou účinností poskytnutím shora uvedené výjimky, o
kterou požádal zaměstnanec a jeho zaměstnavatel se sídlem v SRN a které orgány sociálního
zabezpečení obou zemí, tedy České republiky a Spolkové rep ubliky Německo, konsensuálně
vyhověly) zúčtované v souvislosti s výkonem jejich zaměstnání na území České republiky.
Nedoplatky pojistného z důvodu nezahrnutí příjmů cizích státních příslušníků do vyměřovacího
základu pro odvod pojistného byly vyčísleny od měsíce ledna 2003 do měsíce dubna 2004 včetně.
Platebním výměrem ze dne 13. 5. 2005 byl žalobci předepsán k úhradě nedoplatek na pojistném
ve výši 8 581 688 Kč a penále ve výši 2 261 466 Kč, celkem 10 843 154 Kč. Rozhodnutím ze dne
6. 9. 2005 žalovaná zamítla odvolání žalobce proti platebnímu výměru a platební výměr potvrdila.
[3] Městský soud v Praze rozsudkem ze dne 29. 3. 2006, č. j. 12 Cad 24/2005 - 48,
rozhodl o žalobě žalobce tak, že rozhodnutí žalované zrušil a věc jí vrátil k dalšímu řízení.
Spornou otázkou bylo, zda zahraniční pracovníci žalobce, kteří pro něj vykonávali práce
na základě pracovních smluv uzavřených podle cizího práva a neměli na území České republiky
trvalý pobyt, byli účastni nemocenského pojištění ve smyslu zákona č. 54/1956 Sb.,
o nemocenském pojištění zaměstnanců, ve znění pozdějších předpisů (dále též „zákon
o nemocenském pojištění“). Pouze zaměstnanci účastní nemocenského pojištění
a jejich zaměstnavatelé byli povinni platit pojistné (§3 odst. 1 zákona č. 589/1992 Sb.,
o pojistném na sociální zabezpečení a příspěvku na státní politiku zaměstnanosti, ve znění
účinném k datu vydání rozhodnutí žalované, dále jen „zákon o pojistném“).
[4] Rozsudek Městského soudu v Praze vycházel z názoru, že pokud jde o státního
příslušníka Švýcarské konfederace, vztahovala se na jeho případ Smlouva uzavřená mezi Českou
republikou a Švýcarskou konfederací o sociálním zabezpečení dne 10. 7. 1996 (pozn. správně
10. 6. 1996), která vstoupila v platnost 1. 7. 1997 (pozn. správně 1. 11. 1997) a byla publikov ána
pod č. 267/1997 Sb. (dále též jen „Česko -švýcarská smlouva“ nebo „Smlouva“). Městský soud
v Praze dospěl k závěru, že tato Smlouva je stejného textu jako smlouva mezi Českou republikou
a Spolkovou republikou Německo o sociálním zabezpečení ze dne 27. 7 . 2001, která vstoupila
v platnost 1. 9. 2002 a byla publikována pod č. 94/2002 Sb.m.s. (dále též „Česko -německá
smlouva“). Městský soud v Praze argumentoval tím, že pokud se týká aplikace posledně
jmenované mezinárodní smlouvy, zaujal k této otázce práv ní názor již Nejvyšší správní soud
v rozhodnutí sp. zn. 5 As 18/2004 ze dne 29. 4. 2005. V tomto rozhodnutí Nejvyšší správní soud
uvedl, že čl. 6 této smlouvy určuje, že na zaměstnance se vztahují právní předpisy toho smluvního
státu, na jehož výsostném území jsou zaměstnáni. Podle §5 písm. b) zákona o nemocenském
pojištění jsou z pojištění vyňati cizí státní příslušníci, kteří nemají trvalý pobyt na území České
republiky a kteří jsou činní v České republice pro zaměstnavatele v pracovněprávním vztahu
uzavřeném podle cizích právních předpisů. Tato smlouva nestanovuje nic jiného, pokud se týká
vynětí z pojištění podle §5 písm. b) zákona o nemocenském pojištění (účinného do 31. 12. 2003),
a proto státní příslušník Spolkové republiky Německo nemající trvalý p obyt na území České
republiky a činný v České republice pro zaměstnavatele v pracovněprávním vztahu uzavřeném
podle cizích právních předpisů byl do 31. 12. 2003 vyňat z pojištění podle ustanovení §5 písm. b)
zákona o nemocenském pojištění. Jelikož podle Městského soudu v Praze bylo lze totožné závěry
pro shodnost textu smlouvy aplikovat i na případ švýcarského zaměstnance, soud dospěl
k závěru, že švýcarský zaměstnanec, o jehož účasti na nemocenském pojištění se vedl
v předmětném řízení spor, byl rovněž vyloučen z účasti na nemocenském pojištění, a v důsledku
toho nebyl povinen, stejně jako jeho zaměstnavatel, platit pojistné na sociální zabezpečení
a příspěvek na státní politiku zaměstnanosti.
[5] Pokud se týká ostatních zaměstnanců žalobce, kteří byli franco uzskými státními
občany, Městský soud v Praze označil za rozhodný pramen práva Všeobecnou úmluvu o sociální
bezpečnosti mezi Československem a Francií uzavřenou dne 12. 10. 1948 a publikovanou
pod č. 215/1949 Sb., ve znění dodatkové dohody publikované pod č. 68/1970 Sb.
(dále též „Česko-francouzská úmluva“). Konstatoval, že podle čl. 1 §1 této úmluvy
českoslovenští nebo francouzští státní příslušníci podléhající příslušným zákonným předpisům
o sociálním zabezpečení uvedeným v čl. 2 této úmluvy a platným v Československu nebo Francii,
požívají výhod za stejných podmínek jako státní příslušníci každého z těchto států,
jestliže prokáží svoji státní příslušnost podle právních předpisů smluvních států. Podle čl. 3 §1
úmluvy platí, že českoslovenští nebo francouzští státní příslušníci zaměstnaní v jednom
ze smluvních států podléhají zákonodárství platnému v místě jejich zaměstnání. Státní příslušníci
Francie s ohledem na všeobecné zásady čl. 1 §1 Česko-francouzské úmluvy nejsou pro systém
sociálního zabezpečení České republiky cizinci, a mohou být proto vyňati z pojištění
jen ve stejných případech jako čeští občané, na které se ustanovení §5 písm. b) zákona
o nemocenském pojištění nevztahuje. Vynětí z pojištění vylučují podle Městského soudu v Praze
rovněž ustanovení čl. 9 §1 a čl. 13 §1 Česko -francouzské úmluvy, která jsou založena na sčítání
dob pojištění získaných v jednotlivých smluvních státech. Městský soud v Praze tedy napadené
rozhodnutí zrušil výhradně z důvodu právního názoru na účast p. Ch., občana Švýcarské
konfederace, na nemocenském pojištění; v tomto jediném případě městský soud dovodil rozpor
rozhodnutí stěžovatelky se zákonem.
[6] Proti tomuto rozsudku podala žalovaná Česká správa sociálního zabezpečení
(dále též jen „stěžovatelka“) včas kasační stížnost, a to z důvodu uvedeného v ustanovení §103
odst. 1 písm. a) zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní, ve znění pozdějších předpisů
(dále jen „s. ř. s.“), tedy pro nezákonnost rozsudku Městského soudu v Praze z důvodu
nesprávného posouzení právní otázky v předcházejícím řízení. Stěžovatelka uvedla, že sporná
právní otázka se týká státního příslušníka Švýcarské konfederace, zaměstnance žalobce, konkrétně
jeho účasti na nemocenském pojištění ve smyslu zákona o nemocenském pojištění.
Podle stěžovatelky se na tohoto zaměstnance vztahovala Česko -švýcarská smlouva o sociálním
zabezpečení. Jmenovaný zaměstnanec, trvalým pobytem mimo Českou republiku, byl v období
od 1. 9. 2002 do 30. 4. 2003 zaměstnán na základě smlouvy o práci v zahraničí, uzavřené
mezi společností L‘ORÉAL SUISSE S. A., se sídlem ve Švýcarsku, a společností L‘ORÉAL
Česká republika s. r. o., přičemž tato smlouva se řídila švýcarským právem. Stěžovatelka
poukazovala na to, že žalobce nezpochybňuje její názor, že Česko-švýcarskou smlouvu je třeba
považovat za smlouvu ve smyslu čl. 10 Ústavy České republiky, tedy smlouvu, která má přednost
před vnitrostátní právní úpravou. Konstatovala, že čl. 6 Smlouvy jednoznačně stanoví,
že s výhradou čl. 7 až 10 se pojišťovací povinnost osob uvedených v čl . 3 řídí právními předpisy
smluvního státu, na jehož území tyto osoby vykonávají výdělečnou činnost. Výjimku tvoří případ,
kdy zaměstnanci u zaměstnavatele se sídlem na území jednoho smluvního státu, kteří jsou vysláni
přechodně k výkonu práce na území dru hého smluvního státu, zůstávají během prvních
24 měsíců podřízeni právním předpisům smluvního státu, na jehož území má zaměstnavatel
své sídlo (čl. 7 odst. 1 věta první Česko -švýcarské smlouvy). V této souvislosti stěžovatelka
upozornila - v návaznosti na žalobní tvrzení, že tento zaměstnanec byl do České republiky vyslán
podle čl. 7 odst. 1 Česko-švýcarské smlouvy - na skutečnost, že zaměstnanec ani vysílající
organizace nepředložili osvědčení, že dotyčná osoba podléhá právním předpisům vysílajícího
státu. Z uvedeného vyplývá, že švýcarský zaměstnanec podléhal v době výkonu práce v České
republice od 1. 9. 2002 do 30. 4. 2003 českým právním předpisům, a to podle čl. 6 Česko -
švýcarské smlouvy. Podle stěžovatelky lze dovodit, že zaměstnanec a žalobce byli pov inni platit
pojistné na sociální zabezpečení a příspěvek na státní politiku zaměstnanosti v České republice.
[7] Stěžovatelka ve svém závěru o nezákonnosti napadeného rozsudku vycházela
z mezinárodněprávní závaznosti Česko-švýcarské smlouvy a z její přednosti před právem
vnitrostátním, která byla zakotvena Ústavou České republiky. Účelem Česko -švýcarské smlouvy
bylo podle stěžovatelky stanovit příslušnost k právním předpisům v oblasti sociálního
zabezpečení, tzn. vyloučit účast migrujících pracovníků na dvojím pojištění či zamezit neexistenci
jejich pojištění. Česko-švýcarská smlouva přímo nad rámec vnitrostátních předpisů v čl. 6 ukládá
výdělečně činné osobě, která je českým nebo švýcarským státním příslušníkem, povinnost být
sociálně pojištěna v místě výkonu zaměstnání. S ohledem na tuto skutečnost a na zásadu rovného
nakládání se státními příslušníky druhého smluvního státu jako s vlastními, nebo na roveň
postavenými podle čl. 4 Česko-švýcarské smlouvy (protějšek v odst. 1 čl. 1 §1 Česko -francouzské
úmluvy), nepřichází podle stěžovatelky v úvahu vynětí z pojištění švýcarských a francouzských
státních občanů ve smyslu ustanovení §5 písm. b) zákona o nemocenském pojištění ve znění
do 31. 12. 2003. V daném případě byli v uvedeném období zaměstnanci společnosti
L‘ORÉAL Česká republika s. r. o. pojištěni v českém systému sociálního zabezpečení a zároveň
nebyl doložen žádný předepsaný doklad o vyslání těchto zaměstnanců do České republiky. Právní
stav, kdy Česká republika (Československá republika) uzavřela bilaterální smlouvy o sociálním
zabezpečení na principu vzájemnosti a zároveň zákon o nemocenském pojištění vyloučil z účasti
na sociálním zabezpečení cizí státní příslušníky, kteří mají uzavřenou pracovní smlouvu
podle cizích právních předpisů a nemají trvalý pobyt na území České republiky, vede
podle stěžovatelky nepochybně k závěru, že z účasti na nemocenském pojištění v předmětném
období jsou vyňati cizí státní příslušníci, kteří mají uzavřenu pracovní smlouvu podle cizích
právních předpisů a na území České republiky nemají trvalý pobyt, a to podle ustanovení §5
písm. b) zákona o nemocenském pojištění ve znění do 31. 12. 2003, s výjimkou osob, cizích
státních příslušníků, u kterých je účast na nemocenském pojištění založena mezinárodními
smlouvami. Tomuto výkladu nasvědčuje podle stěžovatelky i přijetí zákona č. 424/2003 Sb.,
jenž nabyl účinnosti dne 1. 1. 2004, a kterým došlo mj. ke změně zákona o nemocenském
pojištění, přičemž do okruhu pojištěných osob byly zahrnuty všechny osoby činné na základě
pracovního vztahu uzavřeného podle cizích právních předpisů. Přechodná ustanovení zákona
č. 424/2003 Sb. pak výslovně stanoví, že nemocenské pojištění pracovníků v pracovním vztahu
uzavřeném podle cizích právních předpisů před 1. 1. 2004 mohlo být založeno i meziná rodní
smlouvou.
[8] Se zřetelem k výše uvedenému zaujala stěžovatelka názor, že v období od 1. 9. 2002
do 30. 4. 2003 byl švýcarský zaměstnanec žalobce účasten nemocenského pojištění ve smyslu §2
odst. 1 písm. a) zákona o nemocenském pojištění, ve znění do 31. 12. 2003, a byl tak on i jeho
zaměstnavatel poplatníkem pojistného na sociální zabezpečení a příspěvku na státní politiku
zaměstnanosti podle ustanovení §3 odst. 1 zákona o pojistném.
[9] Rozhodující šestý senát Nejvyššího správního soudu, shledav, že ve věci aplikace
různých mezinárodních smluv o sociálním zabezpečení na právní otázku účasti cizinců
na nemocenském pojištění existují dvě rozhodnutí Nejvyššího správního soudu navzájem
protichůdná,
1
předložil věc rozšířenému senátu k řešení tohoto rozporu s tím, že jako podstatu
1
Rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 29. 4. 2005, č. j. 5 As 18/2004 - 93, v němž byl zaujat názor,
že článek 6 Smlouvy mezi Českou republikou a Spolkovou republikou Německo o sociálním zabezpečení,
uveřejněné ve Sbírce mezinárodních smluv pod č. 94/2002 (dále jen „Smlouva“), určuje, kterým právním
předpisům, pokud jde o pojistnou povinnost, podléhá zaměstnanec, neboť stanoví, že: „Na zaměstnance se
vztahuje pojistná povinnost stanovená právními předpisy toho smluvního státu, na jehož výsostném území jsou
zaměstnáni; to platí i tehdy, jestliže zaměstnavatel má své sídlo nebo obvyklý pobyt na výsostném území druhého
smluvního státu“. Ze znění tohoto článku nelze vyvodit, a to i s přihlédnutím k bodu 4 Závěrečného protokolu
sporu vyzdvihl otázku, zda byli státní příslušníci cizího státu, kteří pracovali pro zaměstnavatele
na území České republiky na základě smlouvy uzavřené podle cizího práva a kteří neměli
na území České republiky trvalý pobyt, do 31. 12. 2003 vyňati z účasti na nemocenském pojištění
na základě ustanovení §5 písm. b) zákona č. 54/1956 Sb., o nemocenském pojištění, přesto,
že mezi Českou republikou a příslušným státem (státem, jehož občanem byl zaměstnanec)
existovala mezinárodní smlouva o sociálním zabezpečení, která odkazovala na použití právního
řádu místa výkonu práce za stejných podmínek jako v případě vlastních občanů.
[10] Rozšířený senát Nejvyššího správního soudu dne 21. 7. 2009 přijal usnesení
pod č. j. 6 Ads 88/2006 - 132, v němž se vyslovil k předložené otázce tak, že ustanovení čl. 6
Smlouvy mezi Českou republikou a Švýcarskou konfederací o sociálním zabezpečení,
které odkazovalo na použití předpisů o nemocenském pojištění České republiky, v případě
občana Švýcarska, vykonávajícího pracovní činnost na území České republiky, vylučovalo
z použití ustanovení §5 písm. b) zákona o nemocenském pojištění ve znění účinném
do 31. 12. 2003. Zároveň v reakci na v mezidobí vzešlá rozhodnutí Ústavního soudu týkající se
aplikace Česko-francouzské úmluvy (šlo v té době o aktuální nálezy Ústavního soudu ve věci
sp. zn. I. ÚS 629/06 ze dne 15. 1. 2008, sp. zn. I. ÚS 605/06 ze dne 15. 1. 2008,
sp. zn. I ÚS 520/06 ze dne 23. 1. 2008 a sp. zn. III. ÚS 705/06 z 14. 2. 2008) konstatoval,
že správní praxe zakládající legitimní očekávání je ustálená, jednotná a dlouhodobá činnost
(příp. i nečinnost) orgánů veřejné správy, která opakovaně potvrzuje určitý výklad a použití
právních předpisů. Takovou praxí je správní orgán vázán. Lze ji změnit, pokud je změna činěna
do budoucna, dotčené subjekty mají možnost se s ní seznámit a je řádně odůvodněna závažnými
okolnostmi. Věc zároveň vrátil šestému senátu Nejvyššího správního soudu k dalšímu projednání
a rozhodnutí, přičemž tomuto senátu uložil, aby posoudil, zda požadavky kladené na legitimní
změnu správní praxe byly v projednávané věci splněny, či nikoliv.
[11] Šestý senát Nejvyššího správního soudu uvážil o věci následovně:
[12] Stěžovatelka uplatnila v kasační stížnosti jedinou námitku, kterou lze podřadit pod
§103 odst. 1 písm. a) s. ř. s., tedy nezákonnost napadeného rozsudku městského soudu
spočívající v nesprávném posouzení právní otázky soudem v předcházejícím řízení (tj. otázky
účasti příslušníka Švýcarské konfederace na nemocenském pojištění v České republice
ve vymezeném období); tato námitka bude posouzena v části II. tohoto rozsudku.
[13] Rozšířený senát zavázal šestý senát Nejvyššího správního soudu posoudit
ex officio i otázku přípustnosti změny správní praxe, jak se udála v posuzované věci,
třebaže tuto otázku šestý senát rozšířenému senátu k rozhodnutí nepředložil, nemaje k tomu
žádného procesního důvodu (taková judikatura tříčlenného senátu, vůči níž by se šestý senát chtěl
vymezit ve smyslu §17 s. ř. s., neexistuje). Rozšířený senát tak učinil v návaznosti na soubor
rozhodnutí Ústavního soudu týkajících se aplikace Česko -francouzské úmluvy, která Ústavní
soud vydal v období po předložení věci rozšířenému senátu; rozšířený senát svůj postup
nepodložil poukazem na konkrétní ustanovení s. ř. s., senát rozhodující ve věci samé je však
ke Smlouvě v čl. 6 až 11 Smlouvy, že závazně stanoví pojistnou povinnost těm, na něž se vztahuje osobní rozsah
Smlouvy (čl. 3 Smlouvy); proti němu pak rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 30. 3. 2006, č. j. 4 Ads
9/2005 - 62, podle něhož francouzští státní příslušníci, kteří neměli v České republice trvalý pobyt a byli činní v
České republice pro zaměstnavatele v pracovněprávním vztahu uzavřeném podle cizích právních předpisů, byli
účastni na pojištění podle zákona č. 54/1956 Sb., o nemocenském pojištění zaměstnanců, ve znění účinném do
31. 12. 2003. Ustanovení §5 písm. b) tohoto zákona se na ně nevztahovalo, neboť francouzští státní příslušníci
podléhali zákonným předpisům o sociálním zabezpečení platným v České republice a požívali jejich výhod za
stejných podmínek jako čeští státní příslušníci. [Rozsudek byl publikován ve Sbírce rozhodnutí NSS pod č.
941/2006. Proti tomuto rozsudku byla podána ústavní stížnost pod sp. zn. IV. ÚS 503/2006].
nesporně pokynem rozšířeného senátu vázán (§71 odst. 3 Jednacího řádu Nejvyššího správního
soudu). Posouzení této otázky je obsaženo v části III. tohoto rozsudku.
[14] Konečně Nejvyšší správní soud v části IV. vysloví obiter dictum k některým
aspektům dalšího postupu městského soudu v dalším řízení.
[15] Nejvyšší správní soud tak podle §109 odst. 3 s. ř. s. posoudil řádně uplatněnou
a přípustnou námitku stěžovatelky stejně jako otázku vznesenou ex officio rozšířeným senátem
a vázán jeho závěry shledal, že kasační stížnost je důvodná.
II.
Vztah Česko-švýcarské smlouvy a zákona o nemocenském pojištění
[16] Nejvyšší správní soud se musel v předložené věci v první řadě vypořádat se
vzájemným vztahem mezinárodní smlouvy o sociálním zabezpeče ní a vnitrostátní normy.
V této souvislosti vyvstává jako otázka předurčující další právní úvahu působení mezinárodní
smlouvy (její účinky) ve vnitrostátním právu v rozhodném období. V návaznosti na úvahy
rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu podané ve výše citovaném usnesení, šestý senát
Nejvyššího správního soudu považuje za vhodné vyzdvihnout, že Československá republika
od svého vzniku zaujímala vůči vnitrostátní účinnosti mezinárodních smluv rezervovaný přístup,
který lze definovat jako přístup formovaný klasickou dualistickou teorií.
2
Československý právní
řád (formován Ústavou ČSR 1920) vycházel z předpokladu, že právo mezinárodní a právo
vnitrostátní jsou dvě rozličné, formálně neodvislé soustavy. Proto zejména teorie dovozovala,
že právo mezinárodní má zavazovat pouze stát jako smluvní stranu vůči druhé smluvní straně,
nikoliv také občany státu. Požadovala se tedy důsledně transformace práva mezinárodního
v právo vnitrostátní. Dualistickou koncepci potvrzovala i judikatura Nejvyššího správníh o
soudu ČSR, která vycházela z principu, že Nejvyšší správní soud (a všechny ostatní soudy)
je podle §102 Ústavy 1920 vázán pouze zákonem řádně vyhlášeným, a dovozovala z toho,
že mezinárodní smlouva zavazuje občany, úřady a soudy jenom, je-li jí závaznost propůjčena
(což je možno i předem) nějakým zákonodárným aktem. V četných nálezech výslovně uvádí,
že i v tom případě, kdy se mezinárodní smlouva provádí zvláštním zákonem, je pro soudy
rozhodný pouze tento zákon. Tomuto stanovisku doktríny i judikatury odpovídala i praxe
zákonodárce - pokud byla sjednána mezinárodní smlouva, k jejímu provedení parlament přijímal
zákonné akty.
[17] V oblasti sociálního zabezpečení představoval tento přístup ovšem dosti značnou
komplikaci. Československo již záhy po svém vzniku předpokládalo, že bude sjednávat smlouvy
o sociální bezpečnosti, resp. smlouvy o sociálním pojištění s jinými státy - za tímto účelem byl
přijat obecný zmocňovací zákon č. 220/1920 Sb. z. a n., který pověřoval vládu ČSR, aby uzavírala
smlouvy o sociálním pojištění.
3
Odkaz na možnou odchylnou úpravu mezinárodními smlouvami
posléze obsahoval i zákon č. 221/1924 Sb. z. a n., o pojištění zaměstnanců pro případ nemoci,
invalidity a stáří, a to v ustanovení §259, podle něhož mezinárodními smlouvami o úpravě
vzájemných poměrů na poli sociálního pojištění mohly být sjednány odchylky od ustanovení
tohoto zákona, pokud jde o osoby podrobené pojistné povinnosti, o výši pojistných dávek
a pojistné, jakož i o způsob řízení. Po sjednání prvních smluv však vyšlo najevo, že výše popsaná
dualistická koncepce vztahu mezinárodního a vnitrostátního práva vyžadující transformaci
2
Srov. k tomu blíže např. Malenovský, J.: Poměr mezinárodního a vn itrostátního práva, Brno 2000, str. 24
a násl.; Kol.: Slovník veřejného práva československého, Brno, 1938, svazek IV., str. 333 a násl.
3
Důvody na svou dobu poměrně velkorysé politiky uzavírání smluv o sociálním pojištění byly vynuceny
historickou nutností (řešení sociálně-pojistných nároků osob žijících na území rozpadlé rakousko -uherské
monarchie).
smlouvy speciálním zákonem, je v oboru sociálního pojištění dosti nepraktická. Vláda ČSR
proto přistoupila k návrhu osnovy zákona, později přijatého a publikovaného
pod č. 100/1932 Sb. z. a n., o vnitrostátní účinnosti mezinárodních smluv o sociálním pojištění.
Zákon č. 100/1932 Sb. z. a n. se stal generální recepční normou pro všechny mezinárodní
smlouvy o sociálním pojištění, a to jak pro již existuj ící, tak i pro kdykoliv v budoucnu uzavírané
(srov. otevřenou definici §1). Zákon má přitom faktickou inkorporační povahu (byť je z hlediska
teoretické koncepce - srov. výše - spíše normou transformační), protože propůjčením
vnitrostátních účinků přímo prameni mezinárodního práva (smlouvě), aniž zákon přebírá
její obsah, činí z mezinárodní smlouvy faktickou součást právního řádu vnitrostátního. Formálně
ovšem je důvodem její vnitrostátní platnosti přímo tento zákon a formálně z něj a pouze z něj,
přihlédneme-li k závěrům prvorepublikové doktríny, pramení práva a povinnosti subjektům
vztahů sociálního zabezpečení. Proto také zákon č. 100/1932 Sb. z. a n. neřeší otázku
hierarchického či přednostního vztahu mezinárodních smluv o sociálním zabezpečení
a vnitrostátní úpravy, neboť mezinárodní smlouvy jím do právního řádu vtažené jsou na základě
transformační doktríny obdařeny silou zákona. Jejich, dnešním jazykem vyjádřeno, aplikační
přednost se může odvíjet pouze z právně dogmatických pravidel interpretace za použití vztahů
speciality (smlouva se vztahuje na speciální část vztahů sociálního zabezpečení, v těchto vztazích
má tedy přednost před obecným zákonem), případně posteriority.
[18] Vzhledem k tomu, že žádná ústava československá až do zániku ČSFR
neobsahovala generální recepční normu, zůstal podle přesvědčení Nejvyššího správního soudu
zákon č. 100/1932 Sb. z. a n. nadále primárním nástrojem, jak zajistit vnitrostátní aplikaci
závazků, které československý stát uzavřením smluv o sociálním zabezpečení na sebe pře vzal.
Je pravdou, že vnitrostátní předpisy o sociálním zabezpečení přijímané po roce 1948 až do roku
1988 (zákon č. 100/1988 Sb., o sociálním zabezpečení, účinný až do 31. 12. 1995) obsahovaly
roztroušená ustanovení odkazující na přednostní použití mezinárodních smluv, tudíž by bylo lze
hovořit o jakýchsi speciálních (nyní již inkorporačních) normách, leč tyto odkazy byly
vždy parciální; odkazovaly na užití smluv v dílčích otázkách, které zdaleka nevyčerpávaly rozsah,
v němž byly mezinárodní smlouvy i v době platnosti zmíněných vnitrostátních předpisů
uzavírány a následně logicky aplikovány. Podobně i v současnosti účinný zákon č. 155/1995 Sb.,
o důchodovém pojištění, obsahuje pouze odkaz na možný odchylný výpočet dílčího důchodu
podle mezinárodní smlouvy v §61 odst. 1, v §95 pak anticipuje odchylnou úpravu smluvní,
pokud jde o úpravu dávek vyplácených do ciziny.
[19] Na skutečnosti, že zákon č. 100/1932 Sb. z. a n. byl jedinou vskutku obecnou
recepční normou pro smlouvy o sociálním zabezpečení, která umožňovala jejich vnitrostátní
aplikaci v plné šíři a (na základě vztahu speciality) přednostně před zákonnou obecnou
vnitrostátní úpravou, nezměnilo nic ani přijetí Ústavy České republiky. Původní znění čl. 10
totiž sice metodou inkorporace vtahovalo do právního řádu mezinárodní smlouvy,
ale pouze smlouvy o lidských právech a základních svobodách. Nešlo tedy o generální recepční
normu pro všechny mezinárodní smlouvy. Smlouvy, jež nevyhovovaly definici čl. 10 Ústavy
ve znění do 31. 5. 2002 (tedy i veškeré smlouvy o sociálním zabezpečení), nebyly recipovány
vůbec, případně byly recipovány pouze na základě zákonných odkazů.
[20] Výše uvedený závěr, totiž že zákon č. 100/1932 Sb. z. a n., byl i v době
od 1. 1. 1993 do 31. 5. 2002 jediným recepčním mechanismem pro vnitrostátní použití
mezinárodních smluv o sociálním zabezpečení v jejich plném rozsahu, potvrzuje i recentní
judikatura. Zejména je třeba poukázat na rozsudek Vrchního soudu v Praze
sp. zn. 3 Cao 12/1996 ze dne 5. 9. 1997, v němž se soud vyjadřoval ke vztahu náro ků
sociálního zabezpečení přiznaných podle mezinárodní smlouvy o sociálním zabezpečení
a podle vnitrostátního práva. Pokud jde o právní povahu a právní sílu tam aplikované smlouvy,
vrchní soud zaujal ve zmiňovaném rozsudku názor, že nejde o smlouvu o lids kých právech
a základních svobodách podle článku 10 Ústavy ČR, která by byla bezprostředně závazná a měla
by přednost před zákonem. Jde však o smlouvu, která je součástí českého právního řádu právě
na základě §1 odst. 1 zákona č. 100/1932 Sb. z. a n., o vnitrostátní účinnosti mezinárodních
smluv o sociálním pojištění. Tento právní závěr o důvodu vnitrostátní aplikace mezinárodních
smluv o sociálním zabezpečení pak implicite respektuje i veškerá judikatura Nejvyššího správního
soudu, a pokud jde o aplikaci Smlouvy mezi Českou republikou a Slovenskou republikou
o sociálním zabezpečení (publikována pod č. 228/1993 Sb.) i explicite - např. ve věci
ze dne 22. 2. 2006, č. j. 3 Ads 44/2004 - 72, Nejvyšší správní soud konstatoval: „Zákon
č. 100/1932 Sb., na nějž stěžovatel v kasační stížnosti poukazuje, ve svém ustanovení §1 uvádí, že ustanovení
mezinárodních smluv o sociálním pojištění, vyhlášených ve Sbírce zákonů a nařízení, mají po dobu
své mezinárodní účinnosti též účinnost vnitrostátní. Vyplývá z něj tedy …, že mezinárodní smlouvu je nutno vzít
v úvahu jako kterýkoliv jiný předpis při výběru, výkladu a aplikaci právní normy na zjištěný skutkový stav.“
4
.
Již předtím, právě s odkazem na předchozí judikatorní stanoviska jiných soudů k zákonu
č. 100/1932 Sb. z. a n., Nejvyšší správní soud v rozsudku č. j. 3 Ads 15/2003 - 39 ze dne
6. 11. 2003 uveřejněném ve Sbírce rozhodnutí Nejvyššího správního soudu č. 6/2004 pod č. 230
konstatoval, že Smlouva mezi ČR a SR o sociálním zabezpečení není smlouvou podle čl. 10
Ústavy ČR ve znění účinném před 1. 6. 2002 a nebyla tedy do uvedeného data bezprostředně
závazná s předností před zákonem, měla pouze vnitrostátní účinky ve výše uvedeném smyslu.
Působení zákona č. 100/1932 Sb. z. a n., jenž byl zrušen až od 1. 1. 2009, výše uvedeným
způsobem, rovněž potvrzuje doktrína.
5
[21] Zásadní kvalitativní změnu recepce mezinárodních smluv přineslo přijetí ústavního
zákona č. 395/2001 Sb., kterým se mění ústavní zákon České národní rady č. 1/1993, Ústava
České republiky, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „euronovela Ústavy“), účinného
k 1. 6. 2002. V důsledku změny čl. 10 Ústavy v generální recepční normu inkorporačního typu
došlo ke vtažení většiny mezinárodních smluv o sociálním zabezpečení (těch, které splňují
jeho podmínky) do právního řádu České republiky na základě tohoto ústavního pravidla,
a to s účinky jejich aplikační přednosti před zákonem. Nové znění čl. 10 Ústavy požaduje
jako podmínku inkorporace, že se musí jednat o vyhlášené mezinárodní smlouvy,
k jejichž ratifikaci dal Parlament souhlas a jimiž je Česká republika vázána. Nejvyšší správní soud
konstatuje, že Česko-švýcarská smlouva tyto podmínky splňuje. Smlouva byla podepsána
dne 10. června 1996 v Ženevě, se smlouvou vyslovil souhlas Parlament České republiky
a prezident republiky ji ratifikoval. Ratifikační listiny byly vyměněny v Praze dne 18. září 1997.
Smlouva vstoupila v platnost na základě svého článku 33 odst. 2 dnem 1. listopadu 1997.
Vyhlášena byla ve Sbírce zákonů pod číslem 267/1997 Sb.
[22] Některé smlouvy o sociálním zabezpečení (patří mezi ně např. Všeobecná úmluva
mezi Československou republikou a Francií o sociální bezpečnosti vyhlášená pod 215/1949 Sb.,
či Úmluva mezi Československou republikou a Polskou republikou o sociálním pojištění
vyhlášená pod č. 261/1948 Sb., obě aplikovány až do 1. 5. 2004 a poté v rozsahu,
ve kterém nejsou nahrazeny koordinačními pravidly EU, popřípadě jsou-li výhodnější
než pravidla EU) ovšem patří mezi smlouvy, s nimiž parlament nevyslovil souhlas.
Takové smlouvy se nemohly stát předmětem inkorporace podle čl. 10 Ústavy a nemohly působit
před zákonem přednostně ve smyslu tohoto článku. Nicméně přinejmenším doktrína
dovozovala,
6
že i po účinnosti novelizovaného čl. 10 Ústavy existuje skupina smluv
inkorporovaných prostým zákonem, přičemž je sice absence souhlasu parlamentu
s jejich ratifikací z hlediska teoretického nežádoucí, nicméně na faktu samotné aplikovatelnosti
smlouvy v oboru vnitrostátního práva to nic nemění. Otázkou je samozřejmě její přednostní
4
Všechna zde citovaná rozhodnutí Nejvyššího správního soudu jsou dostupná na www.nssoud.cz, rozhodnutí
Ústavního soudu jsou dostupná na http://nalus.usoud.cz/.
5
Srov. Malenovský, J.: Mezinárodní právo veřejné, Brno, 2004, str. 440.
6
Srov. Malenovský, op. cit. 5, str. 443.
či nepřednostní povaha. Je jisté, že takové smlouvy nemají quasi nadzákonný charakter,
který by jim generální recepční norma Ústavy přisoudila. Jak již bylo výše uvedeno, zákon
č. 100/1932 Sb. z. a n. jim ani přednostní účinky před zákonem nepřiznává. Dílčí recepční normy
v zákonu o důchodovém pojištění tak činí, ovšem formou vyjádření obecné premisy lex specialis
derogat legi generali. V tomto ohledu se šestý senát Nejvyššího správního soudu přiklání rovněž
k závěrům doktríny (srov. op. cit. výše), že smlouvy nadále vtažené do české ho právního řádu
nikoliv na základě inkorporace podle čl. 10 Ústavy, ale „pouze“ obyčejným zákonem,
je třeba vykládat jako pravidla rovnocenná pravidlům zákonným, jejichž přednostní užití může
vyplynout toliko ze vztahu speciality či posteriority. Pokud jd e o Česko-francouzskou smlouvu
nutno vzít rovněž v úvahu skutečnost, že jejím prostřednictvím Česká republika jako smluvní
strana Prozatímních dohod o soustavách sociálního zabezpečení (publ. pod č. 112/2000 Sb.m.s.
a č. 114/2000 Sb.m.s.), které jsou m nohostrannými koordinačními úmluvami Rady Evropy,
s účinností od 1. 10. 2000 rozšířila její aplikaci na všechny smluvní strany těchto Dohod, což byly
téměř všechny členské země EU. S Prozatímními dohodami vyslovil souhlas Parlament a i jinak
splňují podmínky čl. 10 Ústavy. Parlament byl výslovně seznámen se skutečností, že Česká
republika jako nástroj rovného zacházení se všemi státními příslušníky smluvních stran (čl. 3
Dohod) použije Česko-francouzskou úmluvu o sociální bezpečnosti. Poněvadž Francie je rovněž
smluvní stranou Dohod, plynou z těchto skutečností minimálně dva závěry. I kdyby Ústavní soud
kdykoli v budoucnu setrval na názoru, že absence souhlasu Parlamentu s touto smlouvou
v roce 1948 a s jejím dodatkem v roce 1967 má za následek její neaplikovatelnost, pak souhlas
Parlamentu s Prozatímními dohodami vyslovený dne 6. dubna 2000 (usnesení č. 928) je možno
vyložit i jako souhlas s Česko-francouzskou smlouvou; konečně pak tyto Dohody požadují rovné
zacházení s občany smluvních stran (čl. 2 Dohod), přičemž jednou z nich byla i Francie. Česká
republika proto nemohla v inkriminovaném období (zejména od 1. 1. 2003, kdy byl sjednocen
pokynem ministra práce a sociálních věcí postup orgánů sociálního zabezpečení při aplikaci
mezinárodních smluv) upírat francouzským občanům právo účastnit se systému sociálního
pojištění na území České republiky, kde vykonávali pracovní činnost.
[23] Z výše uvedeného tedy podle názoru šestého senátu plyne závěr,
že mezinárodní smlouvy o sociálním zabezpečení vyvíjely před 1. 6. 2002 své účinky
ve vnitrostátním právu na základě (faktické) inkorporace zákonem č. 100/1932 Sb. z. a n.
v kombinaci s případnou inkorporací speciálními zákonnými odkazy v předpisech
o sociálním zabezpečení, po 1. 6. 2002 pak vyvíjejí účinky, splňují -li požadavky čl. 10
Ústavy, na základě této generální recepční normy, nesplňují -li tyto podmínky, na základě
zákonných odkazů. Pokud jde o pravidla použití těchto smluv, v případě použití
na základě odkazu zákonného jde vždy pouze o použití podle právně dogmati ckých
pravidel speciality a posteriority, v případě použití na základě čl. 10 Ústavy jde
o aplikační přednost před zákonem.
[24] Jak se tento předběžný závěr projeví v úvahách nad konkrétní otázkou posuzované
věci? Spornou otázkou v projednávané věci je vztah ustanovení čl. 4 odst. 1 a čl. 6 Česko -
švýcarské smlouvy a §5 písm. b) zákona o nemocenském pojištění, tj. ustanovení mezinárodní
smlouvy, která řeší formou kolizního odkazu použití právního řádu toho či onoho státu,
a vnitrostátní normy, která stanoví okruh osob účastných na (nejobecněji řečeno) sociálním
zabezpečení (zde konkrétně na nemocenském pojištění).
[25] Jak Česko-švýcarská smlouva, o niž v posuzované věci jde, tak i všechny ostatní
klasické koordinační smlouvy o sociálním zabezpečení, které Česká r epublika zejména
v 90. letech minulého století a v prvních letech po roce 2000 uzavřela s nejrůznějšími státy,
mají vždy ustanovení, které kolizní metodou úpravy odkazuje na použitelný právní řád smluvního
státu, přičemž jako základní hraniční určovatel použitelného práva pro zaměstnance stanoví
pravidlo lex loci laboris, a zároveň vyjadřují vždy jako základní aplikační zásadu princip
rovného zacházení s příslušníky druhé smluvní strany - konkrétně čl. 4 odst. 1 a čl. 6 Česko -
švýcarské smlouvy stanoví, že s výhradou odchylných ustanovení jsou státní občané jednoho
smluvního státu, jakož i jejich rodinní příslušníci a pozůstalí ve svých právech a povinnostech
plynoucích z právních předpisů druhého smluvního státu postaveni na roveň státním občanům
tohoto smluvního státu, popřípadě jeho rodinným příslušníkům a pozůstalým; pokud jde o
určení rozhodných předpisů, článek 6 stanoví, že „s výhradou článků 7 až 10 řídí se
pojišťovací povinnost osob uvedených v článku 3 právními předpisy smluvního státu, na
jehož územ í tyto osoby vykonávají výdělečnou činnost“ .
[26] Tato ustanovení Česko-švýcarské smlouvy jsou přitom s ohledem na čl. 10 Ústavy
a z něj plynoucí právně dogmatické konsekvence přednostně aplikovatelná před zákonem.
Jaký mají tato ustanovení význam s ohledem na ustanovení §5 písm. b) zákona o nemocenském
pojištění, které v obecné rovině zakotvovalo zákonnou výluku cizinců s cizími pracovními
smlouvami z českého nemocenského (a tím i důchodového) pojištění?
[27] Šestý senát Nejvyššího správního soudu na tomto místě musí zdůraznit účel
mezinárodních smluv o sociálním zabezpečení, jak ostatně vyplynul i z velmi podrobného
rozboru učiněného rozšířeným senátem Nejvyššího správního soudu. V podstatě všechny
instrumenty internacionalizace práva sociálního zabezpečení, tedy jak nástroje standardizační,
tak i harmonizační a koordinační (o něž v projednávané věci jde), jsou vposledku motivovány
cílem zajistit sociální ochranu jednotlivce a zároveň pokud možno nastolit rovné podmínky
ekonomické soutěže v obou smluvních státech, jakkoliv tak každý z nich činí odlišnou metodou.
Oproti standardizačním či harmonizačním mezinárodněprávním instrumentům spočívá metoda
koordinace (ať už na bilaterální, multilaterální či v EU komunitární úrovni) ve vzájemném
propojení národních systémů sociálního zabezpečení (právních úprav sociálního zabezpečení)
na principu řešení kolizí. Řeší se tedy vzájemné „sousedství“ rozdílných systémů sociálního
zabezpečení, z něhož vyplývají dvě zásadní otázky:
Na jaké právní vztahy (poměry), které obsahují „cizí prvek“, se použije domácí právo sociálního
zabezpečení, a na které nikoliv?
Mají právní vztahy založené právem sociálního zabezpečení nějaké účinky i na území
jiného státu?
[28] Koordinační právo sociálního zabezpečení je tedy třeba nahlížet především
jako soubor kolizních norem (jakkoliv mezinárodní smlouvy o sociálním zabezpečení obsahují
i přímé normy týkající se většinou pravidel pro zohledňování v cizině nabytých dob pro účely
dávkových schémat). Jejich hlavním účelem je určit právní řád jediného státu, jímž se budou
vztahy sociálního zabezpečení v případě jednotlivce řídit. Ale, a to je nutno zdůraznit, tento cíl
je vždy zaměřen na dosažení zamýšlené ochrany práv jednotlivce, zamezení diskriminace
migrujících zaměstnanců a zároveň vytvoření ekonomicky rovných podmínek volného
(pracovního) trhu. Tradice tohoto přístupu sahá k úmluvám Mezinárodní organizace práce:
již v roce 1925 přijala prvou úmluvu, kterou je možno považovat za nástroj koordinace, Úmluvu
č. 19 o rovném zacházení v případě odškodňování pracovních úrazů, následovaly pak úmluvy
č. 48, č. 118 a č. 157; tento princip je i předmětem mnohostranných úmluv Rady Evropy:
v roce 1954 vstoupily v účinnost Prozatímní dohody o soustavách sociálního zabezpečení
(ratifikovány Českou republikou vstoupily spolu s protokoly rozšiřujícími jejich osobní rozsah
na uprchlíky pro Českou republiku v platnost 1. 10. 2000 a byly publikovány pod č. 112
a 114/2000 Sb.m.s.), Rada Evropy dále v témže roce přijala Úmluvu o sociální a zdravotní
pomoci. Kompletní koordinaci pak zajišťuje Evropská úmluva o sociálním zabezpečení z roku
1977 (Česká republika ji podepsala, ale neratifikovala). Koordinaci sociálního zabezpečení
se věnuje také čl. 12 odst. 4 Evropské sociální charty (publ. pod č. 14/2000 Sb. m. s). Na úrovni
Evropské unie pak koordinaci sociálního zabezpečení migrujících osob upravuje nařízení Rady
ES č. 1408/71 nahrazené od 1. 5. 2009 nařízením EP a Rady (ES) č. 883/2004 o koordinaci
systémů sociálního zabezpečení..
[29] Předmětem koordinace jsou tedy národní práv ní úpravy, které upravují
hmotněprávně sociálně-právní status jednotlivce. Prostředkem koordinace jsou kolizní právní
pravidla obsažená v mezinárodních smlouvách a koordinačních právních předpisech Evropských
společenství (nyní Evropské unie). Cílem koordinace je zajištění „sociální bezpečnosti“
jednotlivce, či „určité úrovně jeho sociálně -právního statusu“ a mj. zároveň v zájmu právní jistoty
jednotlivce vyjasnit, kdo je nositelem zabezpečení. Účelem koordinace je právně zajistit,
aby v každém okamžiku podléhal ekonomicky aktivní či neaktivní jednotlivec právním předpisům
nějakého státu, které v hmotněprávní rovině upraví jeho sociálně právní status (hovoří se
o závazném účinku pravidel pro určení příslušných právních předpisů). Tato ústřední myšlenka
vyjadřující účel mezistátních koordinačních pravidel v sociálním zabezpečení byla jednoznačně
potvrzena i judikaturou Soudního dvora EU - dále jen „ESD“ - (srov. kupř. případ 2/89 Kits van
Heijningen;
7
případ 276/81, Kuipers),
8
v nichž ESD jasně vyjádřil, že pokud vnitrostátní předpisy
zakládají podmínky účasti na systému sociálního zabezpečení, nemohou mít tyto podmínky
takový účinek, aby vyloučily z oblasti působnosti legislativy ty, kteří do ní spadají na základě
nařízení Rady (ES) č. 1408/71 (přeloženo do jazyka mezinárodních smluv: vnitrostátní právo
nemůže mít takový účinek, aby vyloučilo z účasti na pojištění osoby, na které se smlouva
vztahuje). Tento závěr ESD přijal ke znění čl. 13 cit. nařízení („osoba zaměstnaná na území
jednoho členského státu podléhá právním předpisům tohoto státu“ ) za situace, kdy vnitrostátní právo
vylučovalo z účasti na pojištění osoby, které neměly na území státu bydliště; ESD vyložil,
že účinek nařízení musí nahradit podmínku bydliště podmínkou založenou na zaměstnání
na území dotyčného členského státu. Pravidla určující příslušné právní předpisy mají výlučnou
působnost, to znamená, že v každém okamžiku je dotčená osoba podřízena pouze jednomu
právnímu řádu. Tato pravidla mají tzv. exkluzivní efekt. Ten se projevuje v případě, že tam,
kde vnitrostátní kolizní normy vlastní právní systém vylučují, bude tento systém přesto aplikován
díky pravidlům o příslušnosti právních předpisů. To platí zejména za situace, kdy vnitrostátní
pravidlo je diskriminační povahy vůči migrujícímu zaměstn anci. Nejvyšší správní soud
je přesvědčen, že tento přístup je nutno aplikovat i na výklad koordinačního nástroje sociálního
zabezpečení v oblasti dvoustranných vztahů (neboť svou povahou, prostředky i cíli jde o totéž).
[30] Nelze proto připustit myšlenku, že by kolizní ustanovení koordinačních smluv
odkazovala na jiná ustanovení (či lépe řečeno přikazovala použití jiných ustanovení) rozhodného
právního řádu, než která skutečně upravují v rovině hmotného práva sociálně právní status
jednotlivce. Neodkazují tedy zásadně na normy národních právních řádů, které se samy zabývají
quasi kolizní problematikou, v kontextu práva sociálního zabezpečení tedy výše naznačenými
otázkami na jaké skutkové podstaty, které mají nějaký vztah k cizímu státu, se použije domácí
právo sociálního zabezpečení, a na které nikoliv, a na otázky, mají-li právní vztahy založené
právem sociálního zabezpečení nějaké účinky i na území jiného státu. Šestý senát Nejvyššího
správního soudu v souladu se stanoviskem rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu
přitom dospěl k přesvědčení, že jednou z takových vnitrostátních norem je právě i §5 písm. b)
zákona o nemocenském pojištění, neboť řeší otázku, zda se na nějaký vztah sociálního
zabezpečení (na skutkový stav významný pro sociální status jed notlivce) bude aplikovat český
právní řád, konkrétně zákon o nemocenském pojištění, či nikoliv.
[31] Mezinárodní smlouvy o sociálním zabezpečení, vedeny principem jediného pojištění
na základě jediného rozhodného právního řádu, mají podle přesvědčení šestého senátu za cíl
vyloučit svými ustanoveními zcela nebo zčásti národní normy upravující použitelnost národních
7
Rozsudek ze dne 3. května 1990, Kits van Heijningen, 2/89, Recueil, s. I -1755.
8
Rozsudek ze dne 23. zář í 1982, Kuijpers, 276/81, Recueil, s. 3027.
předpisů dopadajících na sociálně právní status jednotlivce na vztahy s cizím prvkem.
Pokud by tak neučinily, popíraly by sám smysl vlastní existence, neboť z koexistence
oněch jednostranných kolizních norem by vyvstávalo nebezpečí, že jeden a týž skutkový stav
bude podroben zároveň dvěma právním režimům, či naopak žádnému.
[32] Je proto tedy tomu tak, že ustanovení čl. 6 Česko -švýcarské smlouvy,
které odkazovalo na použití předpisů o nemocenském pojištění České republiky,
v případě občana Švýcarska vykonávajícího pracovní činnost na území České republiky
vylučovalo z použití ustanovení §5 písm. b) zákona o nemocenském pojištění ve znění
účinném do 31. 12. 2003. To znamená, že tento občan byl v souladu se zásadou rovného
zacházení účasten nemocenského pojištění na základě ustanovení §2 odst. 1 písm. a)
zákona o nemocenském pojištění.
[33] Pro úplnost nutno poukázat i na výslovnou úpravu zákona, jež podporuje shora
uvedené závěry - při novelizaci zákona o nemocenském pojištění zákonem č. 424/2003 Sb.,
která od 1. 1. 2004 změnila výluku z pojištění, v přechodném ustanovení čl. IV totiž výslovně
reaguje na skutečnost, že existovala před 1. 1. 2004 skupina osob s pracovním vztahem
uzavřeným podle cizího práva, kterým účast na pojištění vznikla v důsledku uzavřených
mezinárodních smluv (srov. třetí větu tohoto ustanovení: „To však neplatí v případě, že nemocenské
pojištění pracovníka v pracovním vztahu uzavřeném podle cizích právních předpisů vzniklo na základě
mezinárodní smlouvy před 1. 1. 2004“).
III.
Oprávněná důvěra v pokračování správní praxe
ve střetu s potřebnou změnou nezákonné interpretace právní normy
[34] Postup orgánů sociálního zabezpečení při aplikaci mezinárodních smluv o sociálním
zabezpečení nebyl v otázce účasti na pojištění cizích státních příslušníků vykonávajících pracovní
činnost na území České republiky na základě pracovní smlouvy uzavřené podle cizích právních
předpisů do konce roku 2002 jednotný. Nejvyššímu správnímu soudu je z úřední činnosti známo
(z rozhodování krajských soudů i vlastní činnosti), že činnost orgánů sociálního zabezpečení
nebyla před rokem 2003 v rámci České republiky jednotná. Proto dne 13. 12. 2002 Ministerstvo
práce a sociálních věcí jako orgán nadřízený stěžovatelce vydalo pod č. j. 32 -46933/02 pokyn
k provádění mezinárodních smluv o sociálním zabezpečení v otázce účasti na nemocenském
pojištění osob krytých smlouvou a vykonávajících pracovní činnost v České republice na základě
pracovního vztahu sjednaného podle cizích právních předpisů. Cílem pokynu bylo sjednotit
výklad a postup orgánů sociálního zabezpečení v tom smyslu, že osoby, které mají sjednán
pracovní vztah podle cizích právních předpisů a na které se vztahuje mezinárodní smlouva
o sociálním zabezpečení, podle níž se na ně z důvodu výkonu pracovní činnosti v České
republice vztahují české právní předpisy (pojistná povinnost), jsou účastny nemocenského
pojištění v České republice. Ustanovení §5 písm. b) zákona o nemocenském pojištění o vynětí
cizích státních příslušníků, kteří nemají v České republice trvalý pobyt, činných
pro zaměstnavatele v pracovněprávním vztahu uzavřeném podle cizích právních předpisů,
z účasti na nemocenském pojištění se při aplikaci těchto mezinárodních smluv nepoužije. Stejně
tak se nepoužije ustanovení §5 písm. c) uvedeného zákona, pokud jde o osoby,
na které se vztahuje mezinárodní smlouva a které jsou činné pro zaměstnavatele, kteří nemají
sídlo na území České republiky. V pokynu bylo mimo jiné uvedeno, že jeho realizace bude
důsledně vyžadována od 1. 1. 2003 a v případě souhlasné vůle zaměstnavatele i zaměstnance
směřující k účasti zaměstnance na pojištění v českém systému za dobu před 1. 1. 2003 v so uladu
s příslušnou smlouvou, bude mu účast na pojištění umožněna za předpokladu zaplacení
pojistného na sociální zabezpečení a příspěvku na státní politiku zaměstnanosti za tuto dobu.
Bylo poukázáno na to, že stanovisko obsažené v pokynu je v souladu s výkladem mezinárodních
smluv o sociálním zabezpečení i právních předpisů Evropské unie - Nařízení Rady (EHS)
1408/71, o aplikaci soustav sociálního zabezpečení na osoby zaměstnané, samostatně výdělečně
činné a jejich rodinné příslušníky pohybující se v rámci Společenství (Část II: Určení příslušných
právních předpisů, články 13 - 17a). Opírá se o mezinárodní judikaturu a především rozhodnutí
Evropského soudního dvora. Cílem je vyloučit všechna omezující národní opatření, která by byla
překážkou pohybu osob. Důvodem k vydání stanoviska bylo zajistit jednotný postup příslušných
správ sociálního zabezpečení v souladu s obecnými principy mezinárodních smluvních ujednání
v podmínkách připravovaného vstupu České republiky do Evropské unie (sdělení MPSV
ze dne 10. 4. 2009 vyžádané rozšířeným senátem). Stanovisko bylo uveřejněno koncem roku 2002
na webových stránkách Ministerstva práce a sociálních věcí. Česká správa sociálního zabezpečení
následně dne 7. 1. 2003 (č. j. 31 -6001-23.12.2002) informovala o pokynu ministra práce
a sociálních věcí ze dne 13. 12. 2002 okresní a jim na roveň postavené správy sociálního
zabezpečení s pokynem, aby o stanovisku v něm obsaženém byli informováni příslušní
zaměstnavatelé a zaměstnanci. O stanovisku byly též informovány partnerské res orty státu,
s nimiž Česká republika uzavřela dvoustranné mezinárodní smlouvy o sociálním zabezpečení.
Od 1. 1. 2003 pak byl stanoviskem proponovaný výklad i v praxi aplikován. Žalobce byl
se stanoviskem obeznámen (v žalobě uvádí, že stanovisko MPSV bylo publikováno
na internetových stránkách MPSV počátkem roku 2003 a k důkazu soudu předložil stanovisko
vytištěné z jeho verze z 11. 2. 2003 opatřené i návodem, jak konkrétně postupovat).
[35] Stěžovatelka v důsledku vázanosti metodickým aktem řízení korigovala
svou předchozí nejednotnou aplikační praxi. Nejvyšší správní soud nepovažuje
v této souvislosti za potřebné vést řízení ke zjišťování, do jaké míry byla praxe před 1. 1. 2003
roztříštěná; pojem ustálené praxe nepochybně vyžaduje, aby taková praxe měla v činnosti
správních orgánů na území státu převažující charakter. Z činnosti správních soudů je zřejmé,
že převažující praxe v rámci území České republiky spočívala na nečinnosti orgánů sociálního
zabezpečení; stěžovatelka ostatně ani nikdy netvrdila, že by nečin nost při předepisování
pojistného byla excesem či postupem ojedinělým anebo zřídkavým. Pokud pak stěžovatelka
nevyžadovala po poplatnících nacházejících se v situaci žalobkyně v období před 1. 1. 2003
placení pojistného ( Nejvyšší správní soud s ohledem na poznatky z vlastní činnosti předpokládá,
že se jednalo o převažující praxi), pak taková předchozí aplikace měla charakter nezákonnosti,
neboť před 1. 6. 2002 měla aplikovaná mezinárodní smlouva sílu prostého zákona, který byl
ve vztahu k zákonu o nemocenském pojištění v postavení zákona speciálního a posteriorního,
tudíž ji bylo třeba aplikovat namísto zákona o nemocenském pojištění, po 1. 6. 2002 pak měla
aplikovaná smlouva quasi nadzákonný charakter v důsledku působení čl. 10 Ústavy,
tudíž jí příslušela aplikační přednost před zákonem. V tomto kontextu vyvstává jako klíčová
otázka, kterou naznačil ve svém usnesení již rozšířený senát Nejvyššího správního soudu,
a to, zda stěžovatelka tím, že pojistné na sociální zabezpečení a státní politiku zaměstnanost i
do 31. 12. 2002 v převažujícím počtu případů nepředepisovala, mohla založit správní praxi,
která byla způsobilá vyvolat v plátcích pojistného oprávněnou důvěru (či „legitimní
očekávání“) v pokračující výklad zákona o nemocenském pojištění v tom smyslu,
že povinnost platit pojistné nelze od plátců požadovat, a to až do 31. 12. 2003 -
neboť účinností zákona č. 424/2003 Sb. od 1. 1. 2004 byla výluka z účasti na nemocenském
pojištění pro všechny cizí státní příslušníky mající pracovní vztah upraven smlouvou p odle cizího
práva zrušena a od 1. 4. 2006 se na vztahy upravené Česko -švýcarskou smlouvou uplatňuje
nařízení Rady (ES) č. 1408/71.
[36] Rozšířený senát Nejvyššího správního soudu se ve svém usnesení pokusil o jisté
naznačení dogmatických východisek pro konstrukci principu ochrany oprávněné důvěry
(legitimního očekávání) ve správním právu. Jednak zdůraznil, že princip vázanosti správního
orgánu vlastní správní praxí, jestliže se taková praxe vytvořila, vyplývá ze zásady zákazu libovůle
a neodůvodněně nerovného zacházení (viz čl. 1 věta první Listiny základních práv a svobod).
Tento ústavní princip je ostatně vyjádřen i na úrovni podústavního práva v §2 odst. 4 in fine
zákona č. 500/2004 Sb., správní řád, ve znění pozdějších předpisů. Rozšířený senát v uvedeném
ustanovení spatřuje vyjádření principu legitimního očekávání, který vytváří předpoklady
pro předvídatelnost činnosti veřejné správy. Veřejná správa by proto měla ve svých postupech
a rozhodování podržet určitou míru ustálenosti (kontinuity). Uvedené ustano vení mimo jiné
rovněž explicitně nastoluje pro podmínky veřejné správy požadavek vytváření „ustálené
rozhodovací praxe“, jež by měla být měněna jen v odůvodněných případech,
přičemž tyto důvody musejí být vždy legitimní. Vedle právně dogmatického zakotvení principu
ochrany oprávněné důvěry ve správní praxi v zásadě rovného zacházení rozšířený senát
Nejvyššího správního soudu jako další pramen této zásady jmenuje princip právního státu.
Přitom odkazuje na nález Ústavního soudu ze dne 11. 5. 2005, sp. zn. II. ÚS 487/03,
podle něhož „Ústavní soud již ve své judikatuře konstatoval, že ke znakům právního státu
a mezi jeho základní hodnoty patří neoddělitelně princip právní jistoty (čl. 1 odst. 1 Ústavy),
jehož nepominutelným komponentem je nejen předvídatelnost p ráva, nýbrž i legitimní předvídatelnost
postupu orgánů veřejné moci v souladu s právem a zákonem stanovenými požadavky “.
Podle nálezu Ústavního soudu ze dne 11. 11. 2003, sp. zn. IV. ÚS 525/02, „každému navrhovateli
vzniká v řízení před orgánem veřejné moci legitimní očekávání, že bude-li postupovat v souladu
se zákonem a konkrétními pokyny tohoto orgánu, povede to v případě úspěchu ve sporu
k vydání reálně vykonatelného rozhodnutí“. Doplňkově pak rozšířený senát Nejvyššího
správního soudu zmiňuje jako dogmatické východisko konstrukce legitimního očekávání
anglosaskou konstrukci estoppelu.
[37] Šestý senát Nejvyššího správního soudu je tak postaven před povinnost vážit
dvě protichůdné tendence zřetelně vyvstávající již v usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího
správního soudu a vinoucí se jako červená nit celým případem. Na jedné straně je totiž zjevné,
že postup stěžovatelky, pokud před 1. 1. 2003 nepředepisovala nedoplatky na pojistném
v případech spočívajících na stejných skutkových předpokladech jako v projed návané věci,
byl nezákonný a jeho změna v důsledku pokynu ministra práce a sociálních věcí jako výrazu
jeho řídících a kontrolních kompetencí (§4 odst. 1 písm. a/ a b/ zákona č. 582/1991 Sb.,
o organizaci a provádění sociálního zabezpečení) pouze napravila běh věcí do podoby, jaká měla
být vždy. Na druhé straně však Ústavní soud v judikátech týkajících se v jistém ohledu
(ale pouze v jistém ohledu) obdobné situace ve smluvních vztazích s Francouzskou republikou
a v reakci na to i rozšířený senát Nejvyššího správního soudu poukazuje na princip ochrany
oprávněné důvěry ve výkon veřejné správy (princip legitimního očekávání) a klade tím otázku,
zda i nezákonná praxe orgánu veřejné správy nemůže správní orgán zavázat k tomu,
aby v ní pokračoval, protože její změna by způsobila dotčeným újmu v jejich oprávněném
očekávání. Nejde tu tedy o nic menšího, než o střet dvou principů, které (jak bude dále ukázáno)
sdílejí právně dogmaticky tentýž „domov“ - střet principu vázanosti veřejné moci zákonem
a principu právní jistoty.
[38] Šestý senát Nejvyššího právního soudu postaven před výše naznačený úkol
považuje za nutné nejprve důkladněji pojmout právně dogmatická východiska principu ochrany
„legitimního očekávání“, či lépe řečeno ochrany oprávněné důvěry,
9
a to především ve vztahu
ke správnímu právu.
9
Nejvyšší správní soud považuje termín „princip legitimního očekávání“ v této souvislosti za zavádějící,
neboť je v odborné literatuře spojován s obsahem ochrany zaručené čl. 1 Prvního dodatkového protokolu
Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod, tj. s ochranou práv majetkových. V kontextu správním je
spíše užíván pojem ochrany oprávněné důvěry (confiance légitime, Vertrauensschutz), kterýžto pojem lépe
vystihuje podstatu věci.
[39] Předběžně je třeba podotknout, že zájem judikatury a doktríny o téma ochrany
oprávněné důvěry ve správním právu i v evropském srovnávacím kontextu není příliš starého
data. Např. v německém prostředí, které je třeba chápat jako zdroj koncepcí, jež začaly
s ochranou důvěry adresátů práva pracovat v tom smyslu, jaký se prosadil později i např. v rámci
judikatury ESD, se zájem o tuto oblast datuje až od 60. let 20. století v návaznosti na přelomovou
judikaturu Vrchního správního soudu v Berlíně a Spolkového správního soudu z konce 50. let.
10
Zároveň jsou koncepce jednotlivých zemí silně podmíněny étosem právní úpravy veřejné správy -
jiné koncepce ochrany důvěry s jiným obsahem a dosahem vznikají v zemích s tradicí
autoritativní veřejné správy zaměřené na formální správnost a hierarchickou vázanost
a se správním soudnictvím, jehož základní úlohou je ochrana zákonnosti (např. Francie),
jiné koncepce budou vznikat v zemích se správou chápanou spíše jako usměrňování veřejného
života v souladu se zásadou rozumnosti a spravedlivého uspořádání vztahů a se správním
soudnictvím zaměřeným na ochranu subjektivních veřejných práv (např. Německo).
11
Tato „místní“ podmíněnost jasně vyniká právě na vývoji judikatury ESD, který postupně dospěl
k závěru, že zásada ochrany oprávněné důvěry patří k základním principům Společenství
(rozsudek 112/80,Dürbeck, bod 48).
12
ESD ve své judikatuře princip ochrany oprávněné důvěry
zmiňuje, aniž jej blíže právně dogmaticky uchopuje.
13
Tento malý zájem o teoretické uchopení
základů principu ochrany oprávněné důvěry má patrně kořen v tom, že již v jednom z prvních
rozhodnutí ESD konstatoval, že zásada ochrany oprávněné důvěry je vlastní právním řádům
všech členských zemí.
14
Přitom se jeho úvahy ovšem velmi zřetelně opíraly jednak o návrhy
zástupců stran z jednotlivých členských zemí, jednak o stanoviska generálních advokátů. V době
formování judikatury týkající se ochrany oprávněné důvěry to ovšem byly především Francie
a Německo, jejichž vlivy se v judikatuře ESD promítaly (literatura často cituje vliv generálních
advokátů Lagrange, Roemera a Reichla).
15
Příliš nepřekvapí, že vývody ESD byly velmi zřetelně
postupně ovlivněny německou doktrínou, a to o to spíše, že sám pojem „ochrany oprávněné
důvěry“ byl do judikatury ESD vnesen iniciativou zástupců německých účastníků.
16
Tento fakt
potvrzuje i francouzská literatura, která jej ještě v 80. letech komentuje s jistou distancí,
neboť francouzské pojetí ochrany adresátů správních aktů, které správa hodlala přehodnotit
(změnit či zrušit k tíži účastníka) bylo užší.
17
Tak právě první z judikátů ve věci ochrany
oprávněného očekávání (věc 7/56 a 3-7/57, Algera) je zřetelně pod vlivem francouzského pojetí,
neboť v zásadě odmítá myšlenku, že by bylo lze na základě protiprávního správního aktu nabýt
10
Spolkový správní soud v rozhodnutí ze dne 8. 3. 1956 (BVerwGE 3, 199 /203/) dovodil ze zásady dobré víry,
jež je vlastní soukromému právu, i zásadu ochrany oprávněné důvěry pro oblast práva správního, Vrchní správní
soud v Berlíně o něco později (14. 11. 1956, DVBl. 1957, 503 /506/) apodikticky konstatoval, že zásada ochrany
důvěry je všeobecně uznávána a nepotřebuje dalšího zdůvodnění.
11
Srov. Geurts, P.: Der Grundsatz des Vertrauensschutzes bei der Aufhebung von Verwaltungsakten
im deutschen, französischen und europäischen Recht - Wechselwirkung zwischen europäischem und nationalem
Recht, Bonn, Rheinische Friedrich-W ilhelms-Universität Bonn, 1997, str. 83.
12
Rozsudek ze dne 5. května 1981, Dürbeck, 112/80, Recueil, s. 1095.
13
Snad s výjimkou rozsudku ze dne 5. 7. 1973, Westzucker, 1/73, Recueil 1973, s. 723, který v bodech 5-
6 princip ochrany důvěry odvozuje přímo z principu právní jistoty v tom smyslu, že princip ochrany důvěry
je konkretizací principu právní jistoty. V pozdějších rozsudcích ale Evropský soudní dvůr oba princ ipy důsledně
odlišuje a považuje je za samostatné (opět bez bližšího zdůvodnění) – srov. např. věc 212 -217/80, Salumi,
nebo věc 21/81, Bout.
14
Srov. rozsudky ze dne 12. července 1957, Algera a další v. Assemblée commune de la CECA, 7/56, 3/57 až
7/57, Recueil 1957, s. 83.
15
Srov. Geurts, P.: Der Grundsatz des Vertrauensschutzes bei der Aufhebung von Verwaltungsakten
im deutschen, französischen und europäischen Recht - Wechselwirkung zwischen europäischem und nationalem
Recht, Bonn, Eigenverlag, 1997, str. 210.
16
Srov. Geurts, P., op. cit. 15, str. 209.
17
Srov. např. Hubeau, F.: Le principe de la protection de la confiance légitime dans la jurisprudence de la Cour
de justice des Communautés européenne, Cahier de droit européen, 1983, str. 143: „Il est certain, que la notion
de „Vertrauensschutz“, qui a été traduite en français par l´expression „protection de la confiance légitime“, …
est apparue dans la jurisprudence de la Cour a l´initiative des plaideurs allemands.“
v dobré víře subjektivní práva, která by požívala ochrany oprávněné důvěry. ESD přisvědčil
možnosti takový protiprávní správní akt zrušit, jakkoliv možnost zrušení aktu podmínil
„přiměřenou lhůtou“. O čtyři roky později (věc 14/61, Hoogovens)
18
již pod vlivem německé
doktríny požaduje vedle formálního pojetí ochrany zákonnosti vlastní francouzské koncepci,
aby došlo k vážení zájmů dotčeného adresáta správního aktu a zájmu Společenství na souladu
aktu s právem Společenství. Ještě více se projevuje německý vliv důrazem na vážení zájmů ve věci
111/63, Lemmerz-Werke.
19
Rozhodující průlom pak přináší rozhodnutí ve věci 1/73,
Westzucker,
20
které nejen že prohlašuje princip ochrany oprávněné důvěry za princip vlastní
právu Společenství (viz výše), ale přejímá v podstatě kritéria zkoumání existence narušení
oprávněné důvěry adresáta veřejné správy, jak je v mezidobí vytvořila německá doktrína (narušení
získané právní pozice, předvídatelnost, kauzální vztah mezi oprávněnou důvěrou dotčeného
v trvání dosavadního stavu a aktem narušujícím tuto důvěru, míra zájmu na zachování statu quo
versus míra zájmu na změně), čímž opouští původní důraz na formální legalitu jako základní
hodnotu. Jak vidno, byla to tedy především německá doktrína a judikatura,
která i v celoevropském kontextu udávala směr úvah o principu ochrany oprávněné důvěry
v jednání správních orgánů. Šestý senát Nejvyššího správního soudu se proto hodlá vědomě
v dalších úvahách inspirovat především tímto zdrojem, a to i s přihlédnutím k podobné
hodnotové orientaci českého správního soudnictví vyjádřené v ustanovení §2 soudního řádu
správního (ochrana veřejných subjektivních práv fyzických a právnických osob).
[40] Právně politicky tkví pozadí všech úvah o principu ochrany oprávněné důvěry
ve správním právu v trvalém konfliktu mezi potřebou ochránit jistotu účastníka správněprávních
vztahů a potřebou zajistit na jedné straně zákonnost veřejné správy, na druhé straně však stále
více zajistit i možnost potřebného přizpůsobení, či lépe trvalého přizpůsobování s právy
poměrům ve společnosti a potřebám efektivní veřejné správy. Jde konec konců o jeden z projevů
obecného napětí mezi nutností změn a potřebou jistoty, které vedlo například k postulování
základní zásady normotvorby lex retro non agit apod. V oblasti veřejné správy
se však v právněteoretickém chápání zásady ochrany oprávněné důvěry promítá i postupná
změna v pojetí státu - zatímco v éře liberálního právního státu stál v popředí spor o to, jak naložit
s protiprávním, leč výhodu konstituujícím aktem (šlo tedy o prostý střet zásady zákonnosti
a zásady ochrany /bonae/ fidae), v poslední době se stále více a více ochrana oprávněné důvěry
vztahuje k obecnému dialektickému vztahu dynamiky na jedné straně a usilování o jistotu
na straně druhé. Téma ochrany oprávněné důvěry se tak stává nevyhnutelnou konsekvencí
permanentní aktivity moderního státu, který stále více přebírá úkoly intervenční, dotační, řídící
a hospodářské. Stát se z prostého „policisty“ stává stále více tvůrcem hospodářského
a společenského zřízení.
21
Tato expanze činnosti státu je ovšem existenciálně spjata se zvýšenou
potřebou přizpůsobování práva i konkrétní správní činnosti měnícím se podmínkám
ekonomickým, technickým, sociálním, ekologickým apod. Právně politické pozadí úvah
o principu ochrany oprávněné důvěry je v tomto smyslu zcela zřejmé. Nicméně vyvstává otázka,
kde je místo principu ochrany oprávněné důvěry ve smyslu právně dogmatickém.
Pokud by nebylo možno jasně a pevně zmíněný princip odvodit z právně dogmaticky
relevantního zdroje, zejména ústavněprávního, šlo by o prostý obecný topos spravedlnosti
a rozumnosti uspořádání vztahů, který by se při své aplikaci mohl vymknout hamletovsky
18
Rozsudek ze dne 12. července 1962, Hoogovens v. Vysoký úřad, 14/61, Recueil, s. 513, 549.
19
Rozsudek ze dne 13. června 1965, Lemmerz -Werke v. Vysoký úřad, 111/63, Recueil, s. 835.
20
Rozsudek ze dne 4. července 1973, Westzucker, 1/73, Recueil, s. 723.
21
Srov. Ossenbühl, F.: Vertrauensschutz im sozialen Rechtsstaat, in: Deutsche öffentliche Verwaltung 1972,
str. 26.
z kloubů a stát se principem, který by byl s to podminovat jakoukoliv formální typiku
a soudržnost právního řádu.
22
[41] Jak již bylo výše uvedeno, rozšířený senát Nejvyššího správního soudu vymezil
hned dva možné zdroje ústavněprávního odvození zásady ochrany oprávněné důvěry - jednak
zmínil zásadu zákazu libovůle a neodůvodněně nerovného zacházení vyplývající z č l. 1 věty první
Listiny základních práv a svobod, jednak v návaznosti na nález Ústavního soudu ze dne
11. 5. 2005, sp. zn. II. ÚS 487/03, jmenuje princip právní jistoty jako součást principu právního
státu ve smyslu čl. 1 odst. 1 Ústavy. Ukazuje se tím plu ralita možných přístupů v odvozování
principu ochrany oprávněné důvěry v ústavněprávní rovině, která je ostatně signifikantní
i pro dnes již více než 40 let trvající diskusi německé judikatury a doktríny.
23
V současnosti
se víceméně profilují dva základní názorové proudy - jeden z nich právně dogmatický zdroj
principu ochrany oprávněné důvěry spatřuje v jednotlivých základních právech a svobodách,
které definují a garantují svobodný prostor jednotlivce a poskytují mu ochranu před zásahy státu,
druhý z nich považuje za zdroj zmíněného principu princip právní jistoty jako součást principu
právního státu.
24
[42] Ať již se přikloníme k názoru jednomu či druhému, zřejmá je jednoznačně
skutečnost, že princip ochrany oprávněné důvěry je zakotven v hierarchicky totožném zdroji,
jako princip legality. Pokud jde o princip legality, který se zvláště dotýká činnosti státu v podobě
státní správy, neboť ta je na základě čl. 2 odst. 3 Ústavy právem definována jako činnost
podzákonná a nařizovací, i ten pramení z normy ústavní síly - jistým paradoxem je, že princip
právního státu v tomto případě vykazuje známky janusovské dvojí tváře, neboť čerpá
svou podstatu ze dvou zdrojnic, dvou potenciálně protichůdných odvozených principů, principu
právní jistoty na straně jedné a principu legality na straně druhé. Je zřejmé, že v posuzovaném
případě jde právě o tento střet, který nemůže být řešen prostým upřednostněním jednoho
principu před druhým - to by odporovalo jejich rovnému hierarchickému (či lépe hodnotovému)
postavení. Jde v zásadě o principy rovnocenné. Východiskem jejich poměřování tedy musí být
konkrétní individuální případ a vážení jednotlivých zájmů a hodnot.
25
Protože si ani princip
legality, ani princip ochrany oprávněné důvěry nemohou nárokovat generelně pro sebe přednost,
je v tomto vztahu ze své podstaty princip ochrany oprávněné důvěry korektivem principu legality,
přičemž zároveň princip legality stanoví zpětně principu ochrany oprávněné důvěry jisté hranice.
Z tohoto vztahu vyplývá konečně zásadní otázka pro řešení předloženého sporu: Do jaké míry
byla pozice žalované natolik hodna ochrany, aby zájem na této ochraně převážil (vyvážil) zájem
na nastolení legality postupu správního orgánu?
[43] Pro řešení této zásadní otázky je třeba nejprve vymezit, v čem spočívá,
čím je definována v případě žalobkyně právní pozice, která je hodna případné ochrany. Jak bylo
výše uvedeno, k definování právní pozice, která požívá ochrany z důvodu oprávněné důvěry
adresáta veřejnoprávního působení, lze právně dogmaticky dospět v zásadě buď vztažením se
k nějakému základnímu právu, nebo k principu právní jistoty.
[44] Vezme-li Nejvyšší správní soud v úvahu skutkový stav, žalobkyně v důsledku
nečinnosti správního orgánu pramenící z nesprávného výkladu práva nemusela po určitou dobu
22
Srov. Blanke, H.-J.: Vertrauensschutz im deutschen und europäischen Verwaltungsrecht, Mohr Siebeck,
Tübingen, 2000, str. 12; Götz, V.: Bundewsverfassungsgericht und Vertrauensschutz, in: Starck, Ch. (ed.),
Bundesverfassungsgericht und Grundgesetz, Festgabe Bundesverfassungsgericht, svazek 2, 1976, str. 421.
23
Blanke ve své reprezentativní publikaci citované v pozn. 22 věnuje dvacet stran pouze letmému nastínění
názorové různosti panující ve vymezování zdrojnic principu ochrany oprávněné důvěry.
24
Blanke, H. – J.: op. cit. v pozn. 22, str. 51 – 101.
25
Blanke, H. – J.: op. cit. v pozn. 22, str. 102. Vážení zájmů a hodnot aplikuje v těchto souvislostech rovněž
ESD; srov. např. Rozsudek ze dne 17. července 1997, Affish, C -183/95, Recueil, s. I-4315.
odvádět za některé své zaměstnance pojistné na sociální zabezpečení. Fakticky šlo nesporně
o výhodu, kterou na základě této nečinnosti žalobkyně požívala. Jaké ústavně zaručené základní
právo však tuto výhodu chrání? Pro případ odvodů daňového charakteru panuje patrně shoda
v tom, že se dostávají do potenciálního střetu s ochranou vlastnictví zaručenou čl. 11 Listiny
základních práv a svobod (proto konec konců čl. 11 odst. 5 Listiny základních práv a svobod
logicky výslovně zdůrazňuje zásadu legality pro oblast daní a poplatků) . Pojistné na sociální
zabezpečení však podle názoru Nejvyššího správního soudu nelze bez dalšího mezi tento typ
odvodů zařadit. Společné s nimi má pouze to, že jde o povinnou dávku v oboru veřejného práva
a bude tedy sdílet primární požadavky kladené na p ovinné dávky předpisy ústavního pořádku
(v tomto ohledu srov. kupř. náhled zdejšího soudu na případy opakované kontroly pojistného
v rozsudku ze dne 19. 4. 2006, č. j. 6 Ads 18/2005 - 65).
[45] Pojem a význam pojistného na sociální zabezpečení (v našich podmínkách
na nemocenské a důchodové pojištění) lze nahlížet historicky, ekonomicky a samozřejmě právně.
Pojistné slouží k financování nároků osob účastných nemocenského a důchodového pojištění,
jimž za stanovených podmínek vznikají nároky v oboru sociálních práv chráněné
rovněž ústavními garancemi. Sociální systémy stát buduje podle mnoha hledisek a do značné míry
i tradic - financování závisí na druhu dávek, jejich úrovni, na organizačním uspořádání systému.
Základními formami zdrojů financování jsou obvykle příspěvky účastníků systému, daně a výnosy
kapitálu. Kritéria pro volbu finančních nástrojů jsou ovlivněna efekty, cíli a koncepcí sociální
ochrany, jež by měla přihlížet k příjmové distribuci během životního cyklu, k mezigenerační
distribuci a ke struktuře výdajů. V oblasti sociální ochrany existují dva základní koncepty: sociální
zabezpečení jako součást daňového přerozdělovacího systému, obvykle bez přímého vztahu
mezi pojistným a dávkou; používání daní k financování sociálního zabezpečení je typické
v obdobích krizí, bylo typické pro období státního socialismu, jak jsme ho na našem území zažili
po roce 1948, anebo v systémech boje proti chudobě. Architekt systému musí určit cíl:
zda převáží opatření ve prospěch všeho obyvatelstva, tedy i těch, kteří nemají přístup
k pracovnímu trhu, anebo zda bude prioritní zabezpečení zaměstnanců ve formálním pracovním
sektoru. Také vždy půjde o politický koncept. Sociální pojištění založené na korelaci mezi
pojistným a dávkou, byť s prvky příjmové a mezigenerační solidar ity, je druhým možným
konceptem. Ten může být zpochybňován, pokud se sociální pojištění stane převážně nástrojem
přerozdělování ve prospěch chudých (jde i o situaci, kterou aktuálně prožíváme v našem
konceptu - problém ovšem netkví ve financování jako takovém, ale v konstrukci dávek a absenci
„stropu“ pojistného na rozumné úrovni).
[46] Sociální pojištění je založeno na myšlence členství v určité pospolitosti, kde každý
jednotlivec přispívá do společného fondu, z něhož se hradí zákonné dávky těm, kdo se stanou
obětí nějakého rizika. Tato vázanost dává dávce charakter výsledku osobního přičinění,
který chybí v ostatních státem financovaných dávkách. Solidarita v pojištění by proto měla mít
přednost před celonárodní solidaritou v sociální pomoci. Poplatníkem pojistného v systému
shora definičně nastíněném by měl být ten, kdo patří do okruhu pojištěných (účastných systému).
Povinnosti zaměstnavatelů mají zde prastarou tradici odvíjející se od středověku a feudalismu;
již čelední řády obsahovaly úpravy zavazující k povinnosti hradit náklady v nemoci, živnostenské
řády v 19. století již upravovaly povinnost zřídit nemocenskou pokladnu, od poloviny 19. století
již lze sledovat povinnosti ukládané zaměstnavatelům veřejnoprávními normami (příspěvky
do svépomocných dělnických pokladen). Vycházelo se z přesvědčení, že jestliže má
zaměstnavatel užitek z dělníkovy práce v době jeho aktivity, musí nést i náklady spojené
s jeho nemocí a stářím. Nejprve se tak zaměstnavatelé chovali dobrovolně, posléze
tato jejich aktivita byla přenesena do zákonné podoby jako povinnost. Stalo se již prvými zákony
Bismarckovými v oboru sociálního pojištění, že zaměstnavatel sdílel se svým zaměstnancem
břemeno pojistné dávky, nejčastěji každý z poloviny. Tento podíl jako maximální
pro zaměstnance však dnes vyplývá i z Úmluvy Mezinárodní organizace práce č. 102 (minimální
norma sociálního zabezpečení) vyhlášené pod č. 461/1991 Sb. a Evropského zákoníku sociálního
zabezpečení (č. 90/2001 Sb.m.s.).
[47] Pojistné na sociální zabezpečení je platbou, kterou se zajišťuje povinně pojištěný
nebo někdo jiný za něho pro případ budoucí sociální události. Pojistné, které platí zaměstnanec
za sebe, je odváděno zaměstnavatelem srážkou z hrubé mzdy; není tedy nikdy v dispozici
pojištěného. Přestože jsou tyto částky součástí nároku na mzdu, jsou vyloučeny z nakládání
zaměstnancem. V této souvislosti nález Ústavního soudu sp. zn. I. ÚS 38/95, který posuzoval,
zda konfiskací penzijního nadlepšení v 50. letech bylo zasaženo do majetku pojištěnce,
přičemž šlo o fondový systém, konstatoval, že „suma příspěvků, které zaplatil, resp. mu byly sraženy
z pracovního příjmu, nebyla jeho majetkem, neboť s touto částkou nemohl volně disponovat … proto nedošlo
k porušení práva vlastnit majetek ve smyslu čl. 11 odst. 1 Listiny základn ích práv a svobod.
[48] Pojistné na sociální zabezpečení placené zaměstnavatelem je historicky vzniklou
ekonomicky odůvodněnou povinností; jde o náklady na pracovní sílu, náklady práce.
Ty představují spojnici mezi ekonomickou a sociální sférou a jsou významný m faktorem
konkurenční pozice. Náklady práce jsou zdrojem převažující části příjmů zaměstnanců.
Tomu odpovídá i jejich právní ukotvení v oblasti daňové: pojistné hrazené zaměstnavatelem
je jeho výdajem (nákladem) na dosažení, zajištění a udržení příjmu. Za tímco daň je typicky
povinným odvodem z již nabytého majetku bez účelového určení pro jakékoliv v budoucnu
vyvstalé potřeby státu, pojistné na sociální zabezpečení má charakter jiný. Je třeba zdůraznit,
že svou konstrukcí pojistné není ani tak útokem na ex istující majetek, ale z hlediska
zaměstnavatele jde spíše o možný (ale nikoliv nutný) faktor snižující budoucí potenciální výnos
z podnikatelské činnosti, neboť z jeho hlediska působí jedinou věc - potenciálně prodražuje
pracovní sílu. Tato skutečnost, tedy prodražení pracovní síly, již zaměstnavatel využívá,
ovšem není v jakémkoliv nutném lineárním kauzálním vztahu k potenciálnímu ohrožení majetku
zaměstnavatele, nadto v budoucnosti získanému. Nutný následek v podobě úvah o zásahu
do základního práva chráněného čl. 11 Listiny základních práv a svobod tu tedy nelze vysledovat.
Pokud by někdo mohl namítat v tomto ohledu zásah do práva chráněného citovaným článkem,
byl by to spíše zaměstnanec; podle §6 odst. 9 písm. e) zákona č. 586/1992 Sb., o daních z příjmů,
ve znění účinném až do 31. 12. 2007 totiž platilo, že částky, které je povinen podle zvláštních
předpisů platit zaměstnavatel na pojistné na sociální zabezpečení, jsou osvobozeny od daně
z příjmů ze závislé činnosti, kterou je povinen platit zaměstnanec (sic!). V této souvislosti nelze
nezmínit manévr, v jehož důsledku je (zákon č. 261/2007 Sb.) základ daně z příjmů ze závislé
činnosti u zaměstnance zvyšován o částku odpovídající pojistnému na sociální zabezpečení
a zdravotní pojištění, které je povinen platit zaměstnavatel (tzv. superhrubá mzda). Ústavní soud
v nálezu sp. zn. Pl. ÚS 24/07 dovodil, že předmětem daně z příjmů se stalo i pojistné na sociální
a zdravotní pojištění, což označil za „originální“. Je možné, aby byl přímo zasažen zaměstnavatel
ve svém právu na majetek za situace, kdy jeho zaměstnanec z této částky odvádí daň z příjmů
a v předchozím období se jednalo o příjem od daně osvobozený? V posuzovaném případě
ovšem je vážen zájem zaměstnavatele, nikoliv zaměstnance.
[49] Vedle toho pak je třeba poukázat na to, že pojistné na sociální zabezpečení není
odvodem bez jasně vymezeného účelu. Účelem právních předpisů upravujících účast
na sociálním pojištění a stanovujících povinnost platit pojistné je naplnit garanci práva zajištěného
čl. 30 odst. 1 Listiny základních práv a svobod, tedy práva na přiměřené hmotné zabezpečení
ve stáří a při nezpůsobilosti k práci, jakož i při ztrátě živitele. V posuzovaném případě tedy nejde
pouze o střet principu legality s možnou oprávněnou ochranou majetkových zájmů žalobce,
ale o střet zájmu žalobce a zájmu jeho zaměstnanců na garanci práva na sociální zabezpečení.
V tomto kontextu je signifikantní, že žalobce užívá ve své argumentaci vývodů, které by byly
přiléhavější (nikoliv však správnější), pokud by je vznášeli její zaměstnanci, a to, že ze sociálního
systému, do něhož jsou nuceni přispívat, nečerpali žádné výhody, popřípadě hájí právo
svých zaměstnanců „nebýt účasten“ systému sociálního pojištění v České republice. Vedle toho,
že jde vskutku o originální pokus o vytvoření nové generace sociálních práv, totiž právo
se jich neúčastnit, jde zcela zřetelně o práva třetích osob. Žalobce nechť se domáhá
svých domnělých veřejných subjektivních práv, nikoliv práv cizích. Je třeba v tomto kontextu
zdůraznit, že žalobce se nastavení systému sociálního pojištění týká pouze do té míry,
že má možný vliv na jeho náklady na pracovní sílu. Pokud Nejvyšší správní soud ovšem poměří
zájem žalobce na maximálním možném snížení nákladů práce, které, jak bylo výše dovozeno,
nelze jednoznačně podřadit pod ochranný rozsah čl. 11 Listiny základních práv a svobod, a zájem
zaměstnanců na garanci sociálních práv zakotvených čl. 30 odst. 1 Listiny základních práv
a svobod, má v takové konstelaci větší váhu zájem druhdy jmenovaný. Má totiž nepoc hybný
ústavněprávní zdroj, který zájmu žalobce chybí.
[50] Nelze-li tedy pro zájem žalobce shledat hmatatelné ústavní ochrany v podobě
ústavního práva, které by krylo jeho dosaženou právní pozici, nelze v případě, že se tato pozice
střetává na jedné straně s principem legality a na druhé straně se zájmem třetích osob,
který jednoznačné ústavní ochrany požívá, přisvědčit tomu, že by jeho pozice byla chráněna
na základě principu ochrany oprávněné důvěry. Zájem žalobce byl dostatečně zohledněn tím,
že stěžovatelka změnu správní praxe uplatnila důsledně ex nunc a řádně na ni upozornila
s potřebným předstihem (byť mohl být tento předstih delší).
[51] Obdobně lze nazírat postavení žalobce i z hlediska možného odvození principu
ochrany oprávněné důvěry z principu právní jistoty. Pokud jde o možné odvození ochrany
oprávněné důvěry z principu právní jistoty, je třeba spolu s německou doktrínou
26
připomenout,
že v případě principu právní jistoty jde o princip, který nemá podobu právní normy v tom
smyslu, že by bylo možné vymezit jeho uchopitelnou hypotézu, při jejímž splnění se uplatní
jeho ochranná funkce - pro účely odvození rozsahu, v němž se uplatní od něj odvozená ochrana
oprávněné důvěry, tedy vyžaduje jisté skutkové kontury. V tomto ohledu dospěla německá
doktrína vcelku ke vzácné shodě v tom smyslu, že vymezuje základní skutkové předpoklady
pro to, aby nějaká dosažená „právní“ pozice byla hodna ochrany s ohledem na princip právní
jistoty.
27
Jako skutkový základ pro ochranu oprávněné důvěry ve správním právu vyžaduje:
a) existenci podkladu pro oprávněnou důvěru, jímž chápe v první řadě správní akt,
dále pak předběžné opatření, veřejnoprávní smlouvu, příslib správního orgánu, informaci, či jiná
faktická jednání správního orgánu,
b) vědomí existence tohoto podkladu u adresáta, kte rý se domáhá ochrany
své oprávněné důvěry,
c) již existující využití oprávněné důvěry ve smyslu již učiněné dispozice (ochrana
oprávněného očekávání je totiž chápána primárně jako ochrana v dobré víře učiněných dispozic,
nikoliv zamýšlená dispozice), a konečně
d) kauzální nexus mezi výše uvedenými body.
Vedle toho pak je namístě podle německého pojetí při splnění tohoto skutkového základu
zkoumat ochranyhodnost takové důvěry, a to s ohledem na dva komponenty - jednak s ohledem
na, zkráceně řečeno, míru „spoluzavinění“ adresáta správního jednání na tom, že je toto jednání
nutno změnit, jednak s ohledem na již známé vážení zájmů státu a případných třetích osob.
[52] Aplikováno na případ žalobce - i kdyby byl bez pochyb splněn skutkový základ
(a o tom lze pochybovat přinejmenším u bodů c/ a d/), nelze zájem žalobce na zachování statu
quo shledat ochranyhodným při vědomí, že jednak znamená popření principu legality, ale též,
26
Ale konec konců podobné závěry učinila i judikatura, a dokonce i judi katura Evropského soudního dvora – viz
již zmiňovaný přelomový rozsudek ve věci 1/73, Westzucker.
27
Blanke, H.-J.: op. cit. v pozn. 22, str. 88 a násl.
a to je mnohem důležitější, znamená minimálně zpochybnění ústavně zaručené ochrany třetím
osobám, a to jeho zaměstnancům, jakkoli ne přímo a adresně, neboť zákonodárce neváže nároky
obecně na skutečnou úhradu pojistného. Při existujícím systému financování sociálního pojištění
na principu průběžném pak neodvedení pojistného zasahuje též všechny ostatní poplatníky,
neboť jsou to oni, kdo musejí nést tíhu zvětšujících se břemen v podobě splatných nároků dávek
nemocenského a důchodového pojištění.
[53] Nejvyšší správní soud tedy uzavírá, že stěžovatelka byla oprávněna za skutkových
okolností zjištěných v projednávané věci změnit správní praxi; její postup (nečinnost při kontrole
odvodů pojistného) do 31. 12. 2002 byl postupem nezákonným (část II. tohoto rozsudku);
nadcházející změnu mohla uplatnit a uplatnila pouze do budoucna z důvodů korektního
respektování mezinárodněprávních závazků České republiky na poli koordinace sociálního
zabezpečení v podmínkách připravovaného vstupu do Evropské unie, přičemž adresáti
v to včítaje žalobce měli možnost se s touto změnou seznámit. Zájem na legálním výkonu státní
správy a veřejný zájem na zajištění sociálních práv zaměstnanců převažuje zájem zaměstnavatele
na výši jeho nákladů spojených s pracovní silou.
[54] Poněvadž Nejvyšší správní soud shledal kasační stížnost důvodnou, rozhodl
o zrušení napadeného rozhodnutí a vrácení věci městskému soudu k dalšímu řízení; tento soud
je právním názorem vyjádřeným v tomto rozsudku vázán (§110 odst. 1, 3 s. ř. s.). V novém
rozhodnutí městský soud rozhodne i o náhradě nákladů řízení kasační stížnosti (§110 odst. 2
s. ř. s.).
IV.
Obiter dictum
[55] Nejvyšší správní soud považuje za potřebné poukázat na některé okolnosti
posuzované věci, byť mimo závazný rámec odůvodnění.
[56] Především jasně deklaruje, že považuje skutkovou a právní základnu posuzované
věci za natolik odlišnou od právních věcí, které posuzoval Ústavní soud v sérii Česko-
francouzských smluv, že mu tyto odlišnosti dávají možnost aplikaci Česko -švýcarské smlouvy
posoudit ve vlastní pravomoci, aniž by se jakkoli dotýkal závěrů, které učinil Ústavní soud.
[57] Ve vztahu k dalšímu postupu městského soudu je třeba zdůraznit povinnost soudu
zaobírat se námitkou žalobce spočívající na tvrzení, že pan O . Ch., občan Švýcarské konfederace,
byl do České republiky vyslán v roce 2002 ve smyslu čl. 7 Česko -švýcarské smlouvy. Tento článek
7 představuje výjimku z pravidla čl. 6 (právo státu výkonu výdělečné činnosti jako výlučné právo,
kterému v rámci koordinace systémů podléhá migrující zaměstnanec). Je s podivem, že žalobce
současně tvrdí, že čl. 6 Smlouvy nemá pro tento případ žádné účinky a současně se dovolává
výjimky z tohoto ustanovení. Podle čl. 4 odst. 1 a 2 Správního ujednání k provádění Smlouvy
(dostupné na www.mpsv.cz) osvědčují nositelé pojištění smluvního státu, jehož právní předpisy
jsou nadále uplatňovány, že dotyčná osoba nadále podléhá těmto právním předpisům. Toto
osvědčení by musela na dohodnutém tiskopise vystavit ve Švýcarsku příslušná vyrovnávací
pokladna pro pojištění starobní a pozůstalých a nositel nemocenského pojištění, u něhož je osoba
pojištěna. Ve správním spise se nachází vy jádření „Fondation de prévoyance du personelle de
l´Oréal Suisse S. A.“ o placení příspěvků na území Švýcarska - toto vyjádření ovšem není
osvědčením ve smyslu smluvních dokumentů mezi Českou republikou a Švýcarskem a týká se
nejspíše účasti p. O. Ch. v nějakém typu fakultativního pojištění (osoby tohoto typu mají jinak ve
Švýcarsku v gesci 2. pilíř povinného penzijního pojištění (prévoyance professionnelle), jež není
součástí věcného rozsahu Česko-švýcarské smlouvy; čl. 27 odst. 4 Smlouvy také garantuje
neomezenou možnost dobrovolného pojištění domovského státu.
[58] Pokud jde o tvrzení žalobce, že jeho zaměstnanci se státní příslušností Francie
podléhali povinnému pojištění ve Francii, jde o evidentní zkreslení; potvrzení založená
ve správním spise vystavená Caisse des Français de l´Etranger jsou potvrzeními pokladny,
jež ve Francii obstarává dobrovolné pojištění osob v zahraničí; toto pojištění obvykle sjednává
zaměstnavatel pro své zaměstnance, kteří budou dlouhodobě pracovat v zahraničí. Obligatorní
povinnosti vyplývající z legislativy místa výkonu práce jsou si všichni účastníci těchto systémů
velmi dobře vědomi a tato Caisse i ve svých materiálech dostupných na www.cfe.fr jasně
deklaruje, že pojištění u ní sjednané nikterak nezbavuje povinnosti platit přís pěvky v místě
výkonu práce. Je rovněž pozoruhodné, že žalobce zaujal ve stejných skutkových okolnostech
zaměstnání svých zaměstnanců z Německa, Francie a Švýcarska zcela rozdílnou právní strategii:
zatímco u státního příslušníka SRN pana F. bylo požádáno o výjimku z Česko-německé smlouvy
(a tedy bylo zřetelně deklarováno, že smlouva ve spojení se zákonem nemocenském pojištění
zakládá počínaje 1. 9. 2002 účast na sociálním pojištění v České republice a tedy i povinnost platit
pojistné), u občanů Francie bylo o výjimku požádáno až od 1. 1. 2004 (s tvrzením, že v roce 2003
nebyli účastni na sociálním pojištění v České republice) a u občana Švýcarské konfederace
je tvrzeno, že byl na území České republiky vyslán, což znamená, že se uznává aplikace pravidla
lex loci laboris a pojištění na území České republiky, ale dovolává se časově omezeného přidělení
a dalších podmínek, které odůvodňují setrvání ve švýcarském systému, tedy tzv. vyslání.
Tento zcela rozdílný přístup k právnímu řešení skutkově zcela totožných sit uací (cizí státní
příslušníci zaměstnaní na území České republiky s pracovní smlouvou uzavřenou podle cizího
práva) zakládá odůvodněný dojem ze zcela účelového postupu žalobce, který byl motivován
jediným záměrem, a to vyhnout se pojistné povinnosti na úze mí České republiky bez ohledu
na sociální práva svých zaměstnanců. Dal tak zřetelně najevo, že si byl vědom, že v rámci
Evropské unie by mu podobný vztah k plnění povinností v rámci sociální odpovědnosti
zaměstnavatele nebyl tolerován; proto po přistoupení České republiky k EU včas žádal
o příslušná řešení, jež koordinační pravidla platná v Evropské unii umožňují, ale umožňovaly
je také na zcela obdobných principech (tj. vyslání, dohoda o výjimce) všechny mezinárodní
smlouvy, které byly aplikovány v předchozím období.
Poučení: Proti tomuto rozsudku n e js ou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 24. února 2010
JUDr. Milada Tomková
předsedkyně senátu