ECLI:CZ:NSS:2010:6.AS.54.2009:90
sp. zn. 6 As 54/2009 - 90
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedy JUDr. Bohuslava Hnízdila
a soudkyň JUDr. Milady Tomkové a JUDr. Kateřiny Šimáčkové v právní věci žalobce: T. B.,
zastoupeného Mgr. René Gemmelem, advokátem, se sídlem K. Sliwky 34, Karviná - Fryštát, proti
žalovanému: Krajský úřad Moravskoslezského kraje, odbor dopravy a silničního hospodářství,
se sídlem 28. října 117, Ostrava, proti rozhodnutí žalovaného ze dne 13. 1. 2004,
č. j. DSH/6716/03/HA, v řízení o kasační stížnosti žalobce proti rozsudku Krajského soudu v
Ostravě ze dne 31. 3. 2009, č. j. 58 Ca 85/2007 - 66,
takto:
Rozsudek Krajského soudu v Ostravě ze dne 31. 3. 2009, č. j. 58 Ca 85/2007 - 66,
se z r ušuj e a věc se tomuto soudu v rací k dalšímu řízení.
Odůvodnění:
Shora uvedeným rozsudkem Krajský soud v Ostravě zamítl žalobu proti rozhodnutí
Krajského úřadu Moravskoslezského kraje č. j. DSH/6716/03/HA ze dne 13. 1. 2004; současně
uložil žalobci povinnost zaplatit žalovanému na nákladech řízení 4150 Kč. Citovaným
rozhodnutím Krajského úřadu Moravskoslezského kraje bylo zamítnuto odvolání žalobce
a potvrzeno rozhodnutí Magistrátu města Ostravy, odboru dopravy, ze dne 16. 5. 2003,
č. j. OD/1/1429/03/SŘ - LŠ, kterým byl žalobce uznán vinným ze spáchání přestupku
proti bezpečnosti a plynulosti silničního provozu podle §22 odst. 1 písm. f) a přestupku na úseku
ochrany před alkoholismem a jinými toxikomániemi podle §30 odst. 1 písm. i) bod 2 zákona
č. 200/1990 Sb., o přestupcích v tehdy platném znění (dále jen „přestupkového zákona“),
kterých se měl dopustit tím, že dne 19. 2. 2003 kolem 01:55 hod řídil osobní motorové vozidlo
zn. Honda RZ X po ulici Kosmonautů v Ostravě - Zábřehu a odmítl se podrobit na výzvu
policisty lékařskému vyšetření podle zvláštního právního předpisu ke zjištění, zda není ovlivněn
alkoholem. Tímto jednáním se dopustil porušení povinnosti stanovené v §5 odst. 1 písm. f)
zákona č. 361/2000 Sb., o provozu na pozemních komunikacích. Žalobci byla uložena pokuta ve
výši 12 000 Kč a zákaz činnosti spočívající v zákazu řízení všech motorových vozidel na dobu
22 měsíců ode dne nabytí právní moci tohoto rozhodnutí. Současně byla žalobci uložena
povinnost nahradit náklady řízení ve výši 500 Kč.
Proti tomuto rozhodnutí podal žalobce žalobu, v níž namítal, že oznámení o zahájení
řízení neobsahuje popis skutku, ze kterého je viněn. Následné procesní úkony je proto nutno
považovat za nezákonné. Dále se správní orgán v rámci odvolacího řízení nevypořádal
s požadavkem žalobce na nařízení ústního jednání, ačkoli mu v účasti u ústního jednání bránily
zdravotní důvody, které bránily i omluvě žalobce z jednání. V rámci ústního jednání by měl
žalobce prostor podrobně se k věci vyjádřit, vznášet námitky a navrhovat důkazy či přednášet
kvalifikovanou právní argumentaci. Stěžovatel rovněž nevyslechl dva přímé svědky, R. Š. a J. B.,
které žalobce v rámci odvolacího řízení navrhoval, a kteří by prokázali, že žalobce vozidlo neřídil.
Byla mu tak odňata možnost řádně se hájit a předkládat důkazy k prokázání jeho neviny. Žalobce
v této souvislosti rovněž rozporoval, že by úřední záznamy Policie ČR měly mít vyšší důkazní
hodnotu než výslechy jiných osob.
Krajský soud ve svém rozhodnutí neshledal důvodnou žádnou z žalobcových námitek.
K první námitce týkající se nedostatku náležitostí oznámení o zahájení řízení krajský soud uvedl,
že z předmětné listiny je naprosto zřejmé, jaký skutek je mu kladen za vinu, nechybí ani právní
kvalifikace skutku. Pokud se jedná o požadavek ústního jednání, soud se ztotožnil s názorem
správního orgánu, že nedošlo k porušení ustanovení §74 odst. 1 přestupkového zákona,
neboť žalobce se na písemné předvolání k ústnímu jednání nedostavil bez náležité omluvy.
Důvodnou neshledal soud ani námitku, že stěžovatel nevyslechl dva svědky, které žalobce
v průběhu řízení navrhoval. Krajský soud vyšel z toho, že žalovaný zjistil úplně a spolehlivě
skutkový stav a vyvodil ze zjištěných skutečností i odpovídající právní závěry. Z úředního
záznamu sepsaného dne 19. 2. 2003 policejním inspektorem pprap. J. P. vyplývá, že žalobce
v 01.55 hod. jako řidič vozidla u domu Kosmonautů č. 1 zajížděl do řady stojících vozidel. Ve
vozidle seděla jediná osoba. Po zaparkování vozidla chtěla odejít. Bezprostředně u jeho vozidla se
nacházela hlídka a řidič, který dosud zamykal přední dveře, byl vyzván k předložení dokladů.
Rovněž policejní inspektor nstržm. K. v úředním záznamu z 19. 2. 2003 tento skutkový děj
prakticky totožně popsal. Oba policisté se shodovali v tvrzení, že ve vozidle se nacházela jen
jedna osoba, a tou byl řidič (žalobce). Soud za těchto okolností dospěl k závěru, že ze spisového
materiálu byla totožnost pachatele přestupku řádně prokázána a za této důkazní situace se stal
výslech žalobcem navržených svědků (Š., B.) nadbytečným. Krajský soud proto žalobu s odkazem
na §78 odst. 7 zákona č. 150/2002 Sb., soudního řádu správního (dále jen „s. ř. s.“), jako
nedůvodnou zamítl.
Proti tomuto rozsudku krajského soudu podal žalobce (dále jen „stěžovatel“) kasační
stížnost, v níž namítá především to, že se soud nedostatečně zabýval žalobními argumenty, nadále
proto setrvává na své žalobní argumentaci, kterou stručně zopakoval. Ústní jednání dne
16. 5. 2003 se konalo v jeho nepřítomnosti, ačkoli zdravotní problémy stěžovatele (angína)
nedovolovaly účastnit se ústního jednání, ani učinit včasnou omluvu. Odepření práva se k věci
vyjádřit nebylo napraveno ani odvolacím orgánem, byť stěžovatel o vyslechnutí v odvolání
alespoň ve fázi před odvolacím orgánem výslovně žádal. Řízení nebylo řádně zahájeno,
neboť oznámení o zahájení řízení neobsahuje popis skutku, ze kterého je viněn. Následné
procesní úkony je proto nutno považovat za nezákonné. Správní orgán rovněž nevyslechl
dva očité svědky, R. Š. a J. B., které žalobce v rámci odvolacího řízení navrhoval. Na správním
orgánu je sice posoudit rozsah dokazování, toto právo však nelze zaměňovat s libovůlí, či
dokonce svévolí. Navrženými důkazy chtěl stěžovatel zpochybnit věrohodnost úředních záznamů
policistů P. a K. Soud v podstatě dospěl k závěru, že pokud dva zasahující policisté vypovídali
shodně, tak se jedná o absolutní pravdu, kterou není možné výslechem dalších svědků zvrátit.
Takové přeceňování důkazní hodnoty výpovědí policistů je naprosto nepřípustné. Stěžovateli
nemůže být přece upřena možnost předložit důkazy o tom, že policisté lžou, tím by došlo
k porušení práva na řádné projednání věci a na spravedlivý proces. Navíc za situace, kdy samotní
policisté nebyli ve správním řízení vyslechnuti a správní orgány vycházely výlučně ze sepsaných
úředních záznamů, kde věrohodnost policistů nemohla být verifikována otázkami, nelze
považovat dokazování před správními orgány za úplné. Z uvedených důvodů navrhuje stěžovatel
rozsudek Krajského soudu v Ostravě zrušit a věc vrátit k novému projednání. Žalovaný se
k podané kasační stížnosti nevyjádřil.
Nejvyšší správní soud nejprve zkoumal, zda kasační stížnost splňuje zákonné náležitosti
a shledal, že kasační stížnost podal účastník řízení, z něhož napadené rozhodnutí krajského soudu
vzešlo (§102 s. ř. s.), byla podána včas (§106 odst. 2 s. ř. s.) a stěžovatel v ní uplatňuje přípustný
důvod ve smyslu ustanovení §103 odst. 1 písm. a), b) a d) s. ř. s. Z obsahu kasační stížnosti
je zřejmé, v jakém rozsahu a z jakých důvodů stěžovatel jím označené rozhodnutí krajského
soudu napadá (§106 odst. 1 s. ř. s.). Kasační stížnost je tedy přípustná a vykazuje zákonné
minimum náležitostí nezbytných k tomu, aby mohla být věcně projednána. Stěžovatel je rovněž
zastoupen advokátem (§105 odst. 2 s. ř. s.).
Napadené soudní rozhodnutí Nejvyšší správní soud přezkoumal v souladu s §109 odst. 2
a 3 s. ř. s., vázán rozsahem a důvody, které stěžovatel uplatnil v kasační stížnosti. Nejvyšší správní
soud přitom neshledal vady podle §109 odst. 3 s. ř. s., k nimž by musel přihlédnout z úřední
povinnosti.
Po přezkoumání kasační stížnosti Nejvyšší správní soud shledal, že kasační stížnost
je důvodná.
Pokud jde o námitku týkající se chybějícího popisu skutku v oznámení o zahájení řízení
Nejvyšší správní soud nejprve uvádí, že základním požadavkem na oznámení o zahájení řízení je,
aby z tohoto správního úkonu byl dostatečně seznatelný předmět řízení, přičemž dostatečností
je třeba chápat takovou míru jednoznačnosti, která umožní odlišit konkrétní řízení od řízení
jiného (se stejnými účastníky) a realizaci procesních práv účastníka (zejména navrhovat důkazy
a vyjadřovat se k věci). Z oznámení o zahájení řízení lze v daném případě bez větších potíží
dovodit, že přestupce je viněn z toho, že se dne 19. 2. 2003 odmítl podrobit lékařskému vyšetření
ke zjištění, zda není ovlivněn alkoholem za situace, kdy dechová zkouška byla pozitivní.
V oznámení o zahájení řízení sice měla být podrobněji popsána skutková stránka případu,
Nejvyšší správní soud však v uvedeném nedostatku neshledává zkrácení účastníka
na jeho právech, které by mohlo vést ke zrušení rozhodnutí. O nevědomosti stěžovatele o skutku,
ze kterého je viněn a o předmětu řízení, jakož i o z toho vyplývající újmě na možnosti se v řízení
účinně hájit nelze vůbec hovořit. Z oznámení o zahájení řízení lze totiž alespoň v nezbytném
rozsahu identifikovat, z čeho je přestupce vlastně viněn. Nejvyšší správní soud uzavírá s tím,
že vzhledem k tomu, že z oznámení o zahájení řízení lze alespoň v základních rysech seznat,
které jednání má být předmětem přestupkového řízení, neshledal Nejvyšší správní soud
v tomto nedostatku důvod k zásahu do rozhodnutí, a to i z toho důvodu, že nespatřuje
v tomto pochybení zkrácení stěžovatele na jeho právech.
V dalším kasačním bodě stěžovatel namítá, že ústní jednání dne 16. 5. 2003 se konalo
v jeho nepřítomnosti, ačkoli jeho zdravotní problémy (angína) nedovolovaly účastnit se ústního
jednání, ani učinit včasnou omluvu. Ustanovení §74 odst. 1 zákona o přestupcích upravuje
institut ústního jednání tak, že „o přestupku koná správní orgán v prvním stupni ústní jednání.
V nepřítomnosti obviněného z přestupku lze věc projednat jen tehdy, jestliže odmítne, ač byl řádně
předvolán, se k projednání dostavit nebo se nedostaví bez náležité omluvy nebo důležitého důvodu.“
Ustanovení tedy explicitně připouští možnost projednání přestupku v nepřítomnosti obviněného.
Je třeba zdůraznit, že o této skutečnosti byl stěžovatel o oznámení o zahájení řízení nepopiratelně
a dostatečně pregnantně poučen. Přesto se přes doručení předvolání k ústnímu jednání
nedostavil, a to bez náležité omluvy. Pokud uvádí, že mu v účasti u ústního jednání bránily
zdravotní důvody, které bránily i omluvě z jednání, pak je třeba uvést, že se Nejvyšší správní soud
ztotožňuje se žalovaným v názoru, že angína není diagnóza, která by bránila vykonat telefonický,
nebo písemný úkon omluvy, což je skutečnost zřejmá i laikovi. Odvolací orgán se navíc -
v rozporu s žalobním tvrzením - v daném případě otázkou nařízení ústního jednání velmi
podrobně zabýval a i v odůvodnění se s ní vypořádal, když v odvolacím řízení ověřil
z doloženého potvrzení pracovní neschopnosti diagnózu stěžovatele, a připojil potřebnou úvahu
o možnosti omluvy z ústního jednání při citované diagnóze.
K tomu je třeba poznamenat, že judikatura správních soudů si je zřetelně vědoma
možností obstrukčního jednání obviněných z přestupků. Např. v rozsudku Nejvyššího správního
soudu ze dne 22. 11. 2004, č. j. 6 As 50/2003 - 41, dospěl soud při posuzování otázky omluvy
z ústního jednání soud k závěru, že „Pokud obviněný z přestupku opakovaně tvrdí, že ve dny, na které bylo
stanoveno ústní jednání, nebyl na území České republiky, a přitom se vůbec nepokusil se správním orgánem
sjednat termín ústního jednání na dobu před jeho odjezdem, nejedná se o náležitou omluvu, ale o účelové vyhýbání
se ústnímu projednání přestupku.“ V daném případě byl stěžovatel v předvolání výslovně upozorněn
na možnost projednání přestupku v jeho nepřítomnosti, jakož i na způsoby odvrácení
takové situace. Pak již je jeho jednání (za situace, kdy se přes poučení nedostavil a ponechal
svou neúčast bez - reálně proveditelné - omluvy, což následně uplatňuje jako vadu v postupu
správního orgánu) nutno hodnotit jako obstrukční. Nejvyšší správní soud se tedy v této otázce
ztotožňuje s hodnocením krajského soudu. Postupu krajského soudu je nutno pouze vytknout,
že ve svém rozhodnutí neuvedl v reakci na žalobní tvrzení explicitní úvahu ve vztahu k otázce,
zda zdravotní stav obviněného provedení potřebné omluvy z jednání umožňoval.
Poslední námitce týkající se důkazní hodnoty úředních záznamů zasahujících policistů
však musel dát Nejvyšší správní soud za pravdu. Judikatura se v této otázce ustálila
na následujícím závěru: „Úřední záznam o tom, že byl spáchán přestupek a kdo je z jeho spáchání podezřelý,
poskytuje správnímu orgánu pouze předběžnou informaci o věci; nelze jej však považovat za důkazní prostředek
(§51 odst. 1 správního řádu z roku 2004). K dokazování průběhu událostí popsaných v úředním záznamu
slouží mj. svědecký výslech osoby, která úřední záznam pořídila, nikoli tento záznam sám.“ (podle rozsudku
Nejvyššího správního soudu ze dne 22. 1. 2009, č. j. 1 As 96/2008 - 115, publikováno ve Sbírce
rozhodnutí Nejvyššího správního soudu č. 7/2009 pod číslem 1856). Z citovaného rozhodnutí
Nejvyššího správního soudu budiž ocitováno (krácený text): „dokazování nemůže spočívat
pouze na úředních záznamech, je-li možné vyslechnout ve věci svědka (k tomu srov. např. i rozhodnutí Nejvyššího
správního soudu ze dne 21. 6. 2007, č. j. 1 As 16/2007 - 106, publikované na www.nssoud.cz), provedení
výslechu obou zasahujících policistů se zde tedy nabízelo; správní orgány však v tomto ohledu zůstaly nečinné,
a tím pochybily. Pokud žalovaný poznamenává, že k provedení důkazů lze užít všech důkazních prostředků,
které jsou vhodné ke zjištění stavu věci, nelze si to vykládat jako možnost správního orgánu spokojit se s minimem
podkladů (úřední záznamy a doznání) a upustit od dalšího dokazování jen proto, že tyto podklady nejsou
navzájem v rozporu. ... je nutno zopakovat, že pochybení správních orgánů není v tom, že by nevyhověly
důkaznímu návrhu vznesenému až v odvolání (ostatně žalobce se výslechu policistů nedomáhal), nýbrž v tom,
že i bez ohledu na obsah odvolacích námitek nepředvolaly zasahující policisty ke svědeckému výslechu. ...
Z úředních záznamů obou zasahujících policistů vyplynulo zhruba totéž, a sám žalobce při ústním jednání
nepopíral obsah těchto záznamů. Úřední záznam jako jednostranný úkon správního orgánu sám o sobě ovšem
nemůže obstát (srov. k tomu též nález Ústavního soudu ze dne 11. 3. 2004, sp. zn. II. ÚS 788/02),
a to ani v případě, že je doplněn doznáním samotného obviněného: ani doznání totiž nezbavuje správní orgán
povinnosti zjistit takový stav věci, o němž nejsou důvodné pochybnosti (§3 správního řádu). Pořízení úředních
záznamů již ze své povahy nemůže samo o sobě naplnit požadavek na dostatečné zjištění skutkového stavu.
Jak judikatura opakovaně dovodila, platí pro správní trestání obdobné principy jako pro trestání soudní,
a ... úřední záznam, v němž je zachyceno vysvětlení osoby získané před zahájením trestního stíhání, neslouží
jako důkazní prostředek (s výjimkou podle §314d odst. 2 trestního řádu), nýbrž jen jako podklad k úvaze,
zda osoba, která vysvětlení poskytla, má být vyslechnuta jako svědek. ... V projednávané věci tedy měl správní
orgán vyslechnout zasahující policisty z vlastního popudu; pokud žalobce v odvolání zpochybnil okolnosti skutku,
jenž mu byl kladen za vinu, a pravdivost úředních záznamů, upozornil tím jen na neúplné dokazování,
jehož si měl správní orgán být sám vědom.“ (Je třeba pro úplnost a komplexnost poznamenat,
že judikatura v předmětné otázce prošla značným vývojem. Ještě např. v rozhodnutí
č. j. As 41/2004 - 51 z 31. srpna 2005 byl úřední záznam zahrnován mezi plnohodnotně
použitelné důkazy. V rozsudku č. j. 2 As 45/2006 - 56 ze dne 5. října 2006 dokonce Nejvyšší
správní soud shledal úřední záznam jako dostačující a navrhovaný výslech zasahujících policistů
vyhodnotil jako zbytečný /za situace jednoty důkazů: doznání pachatele, záznamu o dechové
zkoušce a úředním záznamu zasahujících policistů/ a dospěl k závěru, že takové správní
rozhodnutí vychází ze zcela spolehlivě a přesně zjištěného stavu věci /obdobně též
č j. 5 As 72/2006 - 93 z 27. července 2007/. Úřední záznam, popř. jednostranné písemné
vyjádření policisty bylo akceptováno jako důkaz použitelný k prokázání skutkového stavu v řadě
případů, např. č. j. 5 As 11/2005 - 77 z 30. června 2006 nebo č. j. 2 As 27/2006 - 98
z 1. září 2006. Např. v rozhodnutí č. j. 4 As 19/2007 - 114 Nejvyšší správní soud výslovně uvedl,
že úřední záznam je plně použitelným listinným důkazem ve smyslu §34 odst. 2 správního řádu
a že žalovaný, i krajský soud postupovali správně pokud tento důkaz akceptovali a vycházeli z něj.
Je tedy třeba uvést, že v době rozhodování správního orgánu byla praxe správního orgánu
akceptována i ve správním soudnictví a na právním názoru, ze kterého vychází šestý senát
v tomto rozhodnutí, se judikatura ustálila teprve v nedávné době.).
Z uvedeného vyplývá, že v projednávané věci nepostačil k objasnění skutkového stavu
úřední záznam policistů, ale správní orgán měl vyslechnout zasahující policisty v pozici svědků.
Zde je třeba poznamenat, že výslech policistů by byl v daném případě vhodný i po stránce
obsahové a věcné (nejen z důvodů procesních), neboť ze spisu je zřejmé, že i odvolací orgán měl
ve věci určité nejasnosti (viz text vrácení spisu z 10. 3. 2003). Naproti tomu je nutno uvést,
že výslech svědků navržených stěžovatelem nemusel být ve věci nezbytný, pokud by svědeckou
výpovědí policistů byla skutková stránka objasněna jednoznačně a beze všech pochyb, a výslech
dalších svědků by se jevil nadbytečný (viz např. rozhodnutí č. j. 3 As 67/2006 - 94
z 19. července 2007: „Odmítnutí provedení navrhovaného důkazu může být bezpochyby zdůvodněno
jeho nadbytečností, a to tehdy, bylo-li již tvrzení, k jehož ověření či vyvrácení je důkaz navrhován, v dosavadním
řízení bez důvodných pochybností ověřeno nebo vyvráceno. Dále lze argumentovat tím, že důkaz není způsobilý
vyvrátit nebo potvrdit tvrzenou skutečnost.“) Případné odmítnutí provedení dalších důkazů
navrhovaných obviněným by však správní orgán samozřejmě musel osvětlit v odůvodnění
svého rozhodnutí.
Z výše uvedených důvodů Nejvyšší správní soud dle §110 odst. 1 s. ř. s. napadaný
rozsudek Krajského soudu v Ostravě zrušil a věc vrátil tomuto soudu k dalšímu řízení.
V něm je soud vázán právním názorem v tomto rozsudku vysloveným (§110 odst. 3 s. ř. s.).
Krajský soud v novém rozhodnutí rozhodne i o náhradě nákladů řízení o kasační stížnosti
(§110 odst. 2 s. ř. s.).
Poučení: Proti tomuto rozsudku ne jsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 15. září 2010
JUDr. Bohuslav Hnízdil
předseda senátu