ECLI:CZ:NSS:2010:7.AS.22.2010:111
sp. zn. 7 As 22/2010 - 111
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedkyně JUDr. Elišky Cihlářové
a soudců JUDr. Jaroslava Hubáčka a JUDr. Karla Šimky v právní věci žalobců: a) P. V.,
zastoupený Mgr. Vratislavem Urbáškem, advokátem se sídlem Vinohradská 37, Praha 2, b)
AQUA-EXOTIC-VENCA, s. r. o., se sídlem Dětská 4627, Zlín, proti žalovanému:
Ministerstvo životního prostředí, se sídlem Vršovická 65, Praha 10, v řízení o kasační stížnosti
žalobce a) proti rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 31. 7. 2009, č. j. 7 Ca 98/2006 - 75,
takto:
I. Kasační stížnost se zamítá .
II. Žádný z účastníků nemá právo na náhradu nákladů řízení.
Odůvodnění:
Rozsudkem Městského soudu v Praze ze dne 31. 7. 2009, č. j. 7 Ca 98/2006- 75, byla
zamítnuta žaloba proti rozhodnutí Ministerstva životního prostředí (dále jen „ministerstvo“)
ze dne 9. 2. 2006, č. j. 500/1112/503 21/05, jímž bylo zamítnuto odvolání žalobců proti
rozhodnutí České inspekce životního prostředí, ředitelství, oddělení ochrany přírody, (dále jen
„inspekce“) ze dne 29. 4. 2005, č.j. 90/OP/4927/05/Ří, kterým bylo žalobcům podle ust. §34
odst. 2 zákona č. 100/2004 Sb., ve znění pozdějších předpis ů, (dále jen „zákon o obchodování
s ohroženými druhy“) zabaveno 402 exemplářů Testudo hermanni (želva zelenavá), 7 exemplářů
Testudo marginata (želva vroubená) a 3 exempláře Geochelone elegans (želva hvězdnatá).
V odůvodnění rozsudku městský soud uvedl, že není pochyb o tom, že správní orgány měly
k dispozici jednak registrační listy, jednak doklady o nákupu exemplářů daných živočichů,
problém byl však se ztotožněním jednotlivých exemplářů nalezených při kontrole s těmito
doklady. Ke každému exempláři musí existovat konkrétní registrační list, z něhož se musí
jednoznačně podávat, že se vztahuje právě a jen k tomuto exempláři. Důkazní povinnost
prokázat registraci přitom stíhá majitele, popř. držitele exemplářů. Pokud tuto povinnost nesplní
a neprokáže ke každému konkrétnímu exempláři doklad o jeho registraci, dopadají na něj
důsledky neunesení důkazního břemene a z toho vyplývající oprávnění správního orgánu takové
exempláře zabavit. Pokud jde o prokázání původu, žalobci předložili doklady o nákupu
uvedených druhů želv, ale tyto doklady nemají bez konkrétního ztotožnění se zadrženými
exempláři důkazní sílu zákonný původ zadržených exemplářů prokázat, a to zejména s ohledem
na uvedenou absenci dokladů o registraci. Podle městského soudu není rovněž důvodné tvrzení
žalobce a) o nicotnosti napadeného správního rozhodnutí. S ohledem na neexistenci dokladů
o registraci zadržených exemplářů a neprokázání původu exemplářů není zřejmé, který z e žalobců
je výlučným vlastníkem či držitelem jednotlivých exemplářů. V dob ě rozhodování správních
orgánů byl žalobce a) jednatelem a jediným společníkem žalobce b) a také kontrola byla dne
14. 7. 2004 provedena u obou žalobců. Správní orgány proto s ohledem na personální
provázanost obou žalobců vycházely správně z premisy, že zabavené exempláře mohou být
v držení, popř. ve vlastnictví, obou žalobců a důvodně jednaly s oběma jako s účastníky řízení
a důvodně po obou z nich vyžadovaly prokázání původu a předložení dokladů o registraci. Pokud
měl některý ze žalobců za to, že držitelem či vlastníkem zabavených exemplářů není, měl takovou
skutečnost sdělit během řízení správnímu orgánu. Je navíc přípustné, aby výrok o zabavení
exemplářů směřoval proti více osobám, potencionálním vlastníkům či držitelům . Tímto
rozhodnutím se totiž neukládá účastníkům řízení povinnost, ale rozhodující je určení okruhu
účastníků, kteří takovým rozhodnutím mohou být dotčeni.
Proti tomuto rozsudku podal žalobce a) (dále jen „stěžovatel“) v zákonné lhůtě kasační
stížnost z důvodu uvedeného v ust. §103 odst. 1 písm. a) s. ř. s. V kasační stížnosti namítal,
že v průběhu správního řízení žalobci prokázali splnění zákonné registrační povinnosti
k předmětným exemplářům, stejně tak jako legální původ zadržovaných exemplářů chráněných
podle příslušných ustanovení zákona o obchodování s ohroženými druhy. Za dané situace, kdy
dochází k postupnému odrůstání exemplářů, nelze spravedlivě požadovat, aby pořízené fotografie
v každém okamžiku zcela dokonale odpovídaly jejich aktuální podobě. Stejně tak považuje
stěžovatel za exces inspekce, pokud požadovala okamžité ztotožnění na místě samém řádově
stovek exemplářů. Poté, co byl vznesen takový požadavek, který nebylo v lidských silách splnit,
pracovníci inspekce seskupili veškeré exempláře do přepravek a stejně tak veškeré registrační listy
na jednu hromadu, čímž fakticky téměř znemožnili jednoduché přiřazení jednotlivých exemplářů
k registračním listům. Je tudíž logické, že pozdější pokus inspekce o přiřazení registračních listů
byl úspěšný pouze částečně. Městský soud však otázce zákonnosti postupu inspekce nevěnoval
téměř žádnou pozornost, neboť pouze konstatoval bez bližšího odůvodnění, že v průběhu
správního řízení neshledává žádné pochybení. Dále stěžovatel namítal nicotnost rozhodnutí
inspekce, která ve svém rozhodnutí označila dva adresáty, a to stěžovatele a žalobce b). Není však
jasné, v jakém rozsahu a z jakého důvodu bylo rozhodnutí takto adresováno. Ze správního
rozhodnutí nevyplývá, zda bylo adresováno žalobcům z důvodu, že je inspekce považovala
za vlastníky exemplářů, anebo z důvodu, že u nich byly exempláře ve fyzickém držení. Správní
orgán měl na výběr, zda bude s účastníky správního řízeni jednat jako s vlastníky zabavených
exemplářů, či zda povede řízení pouze s tím subjektem, u kterého byl zjištěn fyzický výskyt
zabavených exemplářů. Je zřejmé, že prokázání, kdo je vlastníkem, bývá značně obtížné, proto
mohla inspekce tuto otázku zcela pominout a jednat pouze s tím účastníkem, u kterého byla
zjištěna fyzická držba. Inspekce však nemohla považovat za fyzického držitele dva právní
subjekty. Fyzicky mohou být exempláře v držení v každém okamžiku pouze u jediné osoby.
Jestliže tedy inspekce nepřímo označila za fyzické držitele zabavených exemplářů dva právní
subjekty, pak způsobila nicotnost správního rozhodnutí, neboť taková možnost je jak po fyzické,
tak po právní stránce vyloučena. Zároveň se jedná o případ vnitřní rozpornosti rozhodnutí
správního orgánu. Městský soud měl k námitce nicotnosti přihlédnout z úřední povinnos ti,
i kdyby ji stěžovatel netvrdil. Pokud městský soud zhodnotil uvedenou námitku stěžovatele tak,
že není způsobilá založit nicotnost správního rozhodnutí, nýbrž pouze jeho neplatnost, pak toto
hodnocení nelze považovat za věcně správné. Proto stěžovatel navrhl, aby Nejvyšší správní soud
napadený rozsudek městského soudu zrušil a věc mu vrátil k dalšímu řízení.
Ministerstvo ve vyjádření ke kasační stížnosti uvedlo, že ust. §54 zákona č. 114/1992 Sb.,
ve znění pozdějších předpisů, (dále jen „zákon o ochraně přírody a krajiny“) přesně stanoví
požadavky na řádné prokázání původu exemplářů. Ze správního spisu je patrné, že těmto
požadavků stěžovatel nedostál, a tedy neprokázal zákonným způsobem legálnost jejich nabytí.
Stejně tak je ze spisového materiálu zřejmé, že stěžovatel nedostál ani povinnosti registrační
stanovené v ust. §23 zákona o obchodování s ohroženými druhy. Provést ztotožnění exemplářů
s registračními listy je povinností každého majitele či držitele exempláře a nikoliv nějaký výmysl
nebo šikana ze strany správního orgánu. Kdyby měl stěžovatel všechny požadované doklady
v řádném stavu, nebyl by pro něj problém ztotožnit třeba tisíce exemplářů. Samozřejmě v situaci
a ve stavu, v jakém se tyto nacházely u stěžovatele, nebylo něco podobného možné. Pokud nebyl
stěžovatel schopen provést ztotožnění exemplářů a byla důvodná pochybnost o jejich legálním
původu, inspekce postupovala v souladu se zákonem a exempláře zadržela. Následné obtížné
přiřazování exemplářů k jednotlivým registračním listům, nebylo způsobeno tím, že „pracovníci
správního orgánu seskupili veškeré exempláře do přepravek a stejně tak seskupili veškeré
registrační listy na jednu hromadu“, ale opět stavem v jakém se celá dokumentace nacházela,
tj. fotografie zvířat byly neostré, někdy dokonce chyběly. Porušení zákonných povinností
stěžovatelem bylo ve správním řízení jasně prokázáno . Námitka nicotnosti je založena na jakési
konstrukci advokáta protistrany podsouvající soudu teorii, že exempláře byly zabaveny oběma
subjektům jako držitelům exemplářů, což je fakticky nemožné. Inspekce vyzvala stěžovatele
dopisem ze dne 7. 12. 2004, č. j. 90/OP/14468/04/Ří, aby se vyjádřil ve věci vlastnictví
předmětných exemplářů. Stěžovatel se v k této otázce nevyjádřil a nevyjádřila se ani společnost
AQUA - EXOTIC – VENCA, s. r. o., Proto inspekce jednala s oběma subjekty jako s vlastníky
předmětných exemplářů. Tento závěr učinila na základě protokolu o kontrole, kde jsou jako
vlastníci předmětných exemplářů uvedeny oba subjekty . S ohledem na výše uvedené ministerstvo
navrhlo, aby Nejvyšší správní soud kasační stížnost jako nedůvodnou zamítl.
Nejvyšší správní soud přezkoumal napadený rozsudek v souladu s ustanovením §109
odst. 2 a 3 s. ř. s., vázán rozsahem a důvody, které uplatnil stěžovate l v podané kasační stížnosti,
a přitom sám neshledal vady uvedené v odstavci 3, k nimž by musel přihlédnout z úřední
povinnosti.
Podle ust. §23 odst. 1 zákona o obchodování s ohroženými druhy právnická nebo fyzická
osoba, která má v držení exemplář buď na základě dlouhodobé výpůjčky z ciziny po dobu delší
než 90 dnů anebo v případě, že není znám vlastník exempláře (dále jen "dlouhodobý držitel"),
nebo právnická nebo fyzická osoba, která vlastní exemplář, je povinna jej přihlásit k registraci,
jde-li o a) exemplář druhu přímo ohroženého vyhynutím, na který se vztahuje zákaz obchodních
činností, s výjimkou druhu nebo určitých exemplářů, pro které může prováděcí právní předpis
stanovit, že se na ně povinnost registrace nevztahuje, b) exempláře jiného druhu, pokud
tak stanoví prováděcí právní předpis. Podle odst. 3 písm. a) téhož ustanovení je dokladem
o registraci exempláře pro exemplář podle odstavce 1 písm. a) registrační list spolu s potvrzením
o výjimce ze zákazu obchodních činností, který vydává krajský úřad nebo na území národního
parku nebo chráněné krajinné oblasti správa národního parku nebo správy chráněných krajinných
oblastí. Podle odst. 8 citovaného ustanovení je v lastník nebo dlouhodobý držitel exempláře
povinen označit na své náklady exemplář podléhající registrační povinnosti nezaměnitelným
způsobem nesnímatelnou značkou, pokud je to vhodné a proveditelné a nezpůsobí-li
to exempláři zdravotní potíže. Způsob označení, druh nebo podobu značky, způsob číslování
značek, náležitosti identifikace exemplářů a způsob přidělení značky stanoví prováděcí právní
předpis. Podle odst. 11 citovaného ustanovení způsob označení a číslo značky zaznamená
registrační úřad na registračním listu. Pokud vlastník nebo dlouhodobý držitel exempláře prokáže,
že fyzický a zdravotní stav exempláře nedovoluje bezpečnou aplikaci jakékoli stanovené
značkovací metody v době vydání dokladu o regi straci, zaznamená registrační úřad tuto okolnost
na registračním listu anebo v případě, že lze značkovací metodu bezpečně použít v pozdějším
termínu, stanoví ji jako podmínku. Pro exemplář, který takto nelze označit, uvede registrační úřad
na dokladu o registraci popis individuálních rozlišovacích znaků exempláře doplněný
fotografickou dokumentací, která bude nedílnou součástí příslušného registračního listu.
Podle ust. §24 zákona o obchodování s ohroženými druhy upravuje prokázání
zákonného původu exempláře, jiného jedince, výrobku z kytovců, výrobku z tuleně a regulované
kožešiny v souladu s právem Evropských společenství o ochraně ohrožených druhů zvláštní
právní předpis, kterým je zákon o ochraně přírody a krajiny .
Podle ust. §54 odst. 1 zákona o oc hraně přírody a krajiny kdo drží, chová, pěstuje,
dopravuje, prodává, vyměňuje, nabízí za účelem prodeje nebo výměny nebo zpracovává zvláště
chráněnou rostlinu, zvláště chráněného živočicha nebo rostlinu a živočicha chráněného podle
mezinárodních úmluv nebo podle zvláštního právního předpisu o dovozu a vývozu ohrožených
druhů, je povinen na výzvu orgánu ochrany přírody prokázat jejich zákonný původ (povoleným
dovozem, povoleným odebráním z přírody nebo sběrem, pěstováním v kultuře nebo povoleným
odchovem z jedinců s původem prokázaným podle tohoto ustanovení a podobně). Bez tohoto
prokázání původu je zakázáno zvláště chráněnou rostlinu nebo živočicha nebo rostlinu
a živočicha chráněného podle mezinárodních úmluv nebo podle zvláštního právního předpisu
o dovozu a vývozu ohrožených druhů držet, chovat, pěstovat, dopravovat, prodávat, vyměňovat
a nabízet za účelem prodeje nebo výměny. U nezaměnitelně označených nebo identifikovatelných
jedinců pravomocně odebraných podle §89 nebo podle zvláštního právního předpisu o dovozu
a vývozu ohrožených druhů se za zákonný původ považuje pravomocné rozhodnutí o odebrání.
Podle ust. §34 odst. 2 zákona o obchodování s ohroženými druhy může inspekce zabavit
nelegálně získaný, dovážený, vyvážený, zpětně vyvážený nebo držený exemplář, exemplář, který
nebyl zaregistrován podle §23, anebo exemplář, pro který nebyl prokázán původ ve smyslu §24
zákona. Stejně postupuje inspekce v případě, že bylo porušeno právo Evropských společenství
o ochraně ohrožených druhů.
Jak vyplývá ze správního spisu dne 14. 7. 2004 provedla inspekce v rámci domovní
prohlídky organizované Celním ředitelstvím Olomouc u stěžovatele a žalobce b) kontrolu
dodržování zákona o obchodování s ohroženými druhy. O průběhu a výsledku kontroly byl
sepsán protokol č.j. 04-14-Ke, Ku-1. Stěžovatel byl vyzván, aby ve stanoveném termínu doložil
inspekci povolený způsob nabytí exemplářů, které podléhaly registrační povinnosti podle
ust. §23 zákona o obchodování s ohroženými druhy a prokázal věrohodně jejich původ. Celním
ředitelstvím bylo zajištěno 2032 registračních listů z důvodu jejich ověření. Na základě těchto
zjištění inspekce zadržela předmětné exempláře, o čemž vydala písemné potvrzení
č. j. 04-07-14-Ke, Ku-2 a současně zahájila správní řízení podle ust. §34 od st. 2 zákona
o obchodování s ohroženými druhy. Důvodem zadržení byly pochybnosti o původu exemplářů
a pravosti registračních listů. Dne 4. 8. 2004 obdržela inspekce od stěžovatele kopie faktur,
předávacích protokolů, daňových dokladů, CITIES dokladů, které se týkaly obchodování
s různými druhy živočichů. Následně prováděla inspekce ověřování všech poskytnutých dokladů.
V průběhu řízení bylo zrušeno zadržení některých exemplářů a tyto byly vráceny zpět. Dne
29. 4. 2005 vydala inspekce rozhodnutí, kterým podle ust. §34 odst. 2 zákona o obchodování
s ohroženými druhy zabavila stěžovateli a žalobci b) 402 exemplářů Testudo hermanni (želva
zelenavá), 7 exemplářů Testudo marginata (želva vroubená) a 3 exempláře Geochelone elegans
(želva hvězdnatá), z důvodu, že byly ke dni kontroly drženy nelegálně, neboť nebyly
zaregistrovány podle ust. §23 zákona o obchodování s ohroženými druhy a nebyl u nich
prokázán původ podle ust. §24 citovaného zákona. Proti tomuto rozhodnutí podal stěžovatel
a žalobce b) odvolání, které bylo zamítnuto žalobou napadeným rozhodnutím ministerstva ze dne
9. 2. 2006.
Stěžovatel obecně namítal, že v průběhu správního řízení prokázal splnění zákonné
registrační povinnosti a legální původ zadržovaných exemplářů. Podle názoru Nejvyššího
správního soudu je však závěr správních orgánů i městského soudu, že stěžovatel přesvědčivě
neprokázal zákonný původ zabavených exemplářů a jejich registraci, odůvodněn skutkovými
zjištěními, která se nepodařilo stěžovateli zpochybnit. Doklady doručené inspekci stěžovatelem
dne 4. 8. 2004 neprokazují původ zabavených želv, neboť s ohledem na jejich obecnost
a množství nelze jednoznačně stanovit, že se vztahují právě k želvám, které byly předmětem
správního řízení. Počet zvířat uvedených na dokladech mnohonásobně převyšuje množství
zabavených želv a doklady nejsou nelze ztotožnit s konkrétními zvířaty. Rovněž registrační listy,
které byly předány inspekci dne 3. 8. 2004 Celním ředitelstvím v Olomouci, nevyhovovaly
zákonným požadavkům. Nezaměnitelné označení a předložení příslušných registračních listů
je povinností vlastníka či držitele exempláře. Stěžovatel při kontrole původ exemplářů neprokázal,
a ani nebyl schopen při kontrole doložit příslušné registrační listy k jednotlivým exemplářům.
Pouze sdělil, že tyto registrační listy vlastní a že si je inspekce může vyhledat v jeho dokumentaci,
kde bylo nalezeno celkem 2032 originálů registračních listů, které se mohly vztahovat
ke kontrolovaným exemplářům. Identifikační fotografie u registračních listů však byly nekvalitní,
neostré a neodpovídaly požadavkům na nezaměnitelné označení podle ust. §23 odst. 8 zákona
o obchodování s ohroženými druhy a podle §6 vyhlášky č. 227/2004 Sb., ve znění pozdějších
předpisů. K zabaveným 402 exemplářům Testudo hermanni, 7 exemplářům Testudo marginata
a 3 exemplářům Geochelone elegans nebyly nalezeny žádné odpovídající identifikační fotografie,
a tudíž ani příslušné registrační listy. Za situace, kdy původ výše uvedených exemplářů
zadržených při kontrole nebyl prokázán, nebyly nezaměn itelně označeny a nebyly k nim
předloženy ani nalezeny příslušné registrační listy, postupovala inspekce v souladu s ust. §34
odst. 2 zákona o obchodování s ohroženými druhy, pokud tyto exempláře stěžovateli a žalobci b)
zabavila.
Dále stěžovatel namítal, že rozhodnutí inspekce je nicotné, protože ve svém rozhodnutí
označila dva adresáty, a to stěžovatele a žalobce b). Rovněž tato námitka je podle názoru
Nejvyššího správního soudu nedůvodná. Důvodem, proč inspekce jednala s oběma subjekty jako
s účastníky řízení, byla skutečnost, že v době rozhodování správních orgánů byl stěžovatel
jednatelem a společníkem žalobce b) a kontrola byla provedena u obou subjektů v objektu,
v němž měli stěžovatel i žalobce b) provozovny. Za této situace a s ohledem na neexistenci
registračních listů a dokladů prokazujících původ kontrolovaných exemplářů, nebylo tedy možné
určit vlastníka jednotlivých zabavených exemplářů. Stěžovatel ani žalobce b) se k vlastnictví
zadržených exemplářů přes výzvu inspekce nevyjádřili a své ú častenství ve správním řízení
nezpochybnili. Správní orgány tedy oprávněně jednaly s oběma subjekty jako s účastníky
správního řízení.
V této souvislosti Nejvyšší správní soud uvádí, že n icotný je správní akt, který trpí natolik
intenzivními vadami, že jej vůbec za rozhodnutí ani považovat nelze. Takovými vadami jsou
např. absolutní nedostatek pravomoci, absolutní nepříslušnost rozhodujícího správního orgánu,
zásadní nedostatky projevu vůle vykonavatele veřejné správy (absolutní nedostatek formy,
neurčitost, nesmyslnost), požadavek plnění, které je trestné nebo absolutně nemožné, uložení
povinnosti nebo založení práva něčemu, co v právním smyslu vůbec neexistuje, či nedostatek
právního podkladu k vydání rozhodnutí. K nicotnosti soud přihlíží z úřední povinnosti. Dílčí
nedostatky správního rozhodnutí nemohou způsobit jeho nicotnost.
Z výše uvedených důvodů Nejvyšší správní soud neshledal kasační stížnost důvodnou
a podle ust. §110 odst. 1 s. ř. s. ji zamítl bez jednání postupem podle ust. §109 odst. 1 s. ř. s.,
podle kterého o kasační stížnosti rozhoduje Nejvyšší správní soud zpravidla bez jednání.
Výrok o náhradě nákladů řízení se opírá o ust. §60 odst. 1 věta první ve spojení s §120
s. ř. s., podle kterého, nestanoví-li tento zákon jinak, má účastník, který měl ve věci plný úspěch
právo na náhradu nákladů řízení před soudem, které důvodně vynaložil proti účastníkovi, který
ve věci úspěch neměl. Nejvyšší správní soud žádnému z účastníků náhradu nákladů nepřiznal,
protože stěžovatel v řízení úspěch neměl a ministerstvu a žalobci b) žádné náklady s tímto
řízením nevznikly.
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 15. července 2010
JUDr. Eliška Cihlářová
předsedkyně senátu