ECLI:CZ:NSS:2010:7.AS.27.2010:66
sp. zn. 7 As 27/2010 - 66
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedkyně JUDr. Elišky Cihlářové
a soudců JUDr. Karla Šimky a JUDr. Jaroslava Hubáčka v právní věci žalobkyně: L. S.,
zastoupena JUDr. Richardem Čičkem, advokátem se sídlem Milady Horákové 28, Praha 7,
proti žalovanému: Magistrát hlavního města Prahy, se sídlem Mariánské nám. 1, Praha 1,
v řízení o kasační stížnosti žalobkyně proti rozsudku Městského soudu v Praze ze dne
25. 11. 2009, č. j. 5 Ca 361/2006 - 40,
takto:
I. Kasační stížnost se zamítá .
II. Žádný z účastníků nemá právo na náhradu nákladů řízení.
Odůvodnění:
Městský soud v Praze rozsudkem ze dne 25. 11. 2009, č. j. 5 Ca 361/2006 – 40, zamítl
žalobu podanou žalobkyní (dále jen „stěžovatelka“) proti rozhodnutí Magistrátu hlavního města
Prahy (dále jen „magistrát“) ze dne 13. 10. 2006, č. j. MHMP 321512/06/B/Hoch-96, jímž bylo
změněno rozhodnutí Úřadu městské části Praha 9, živnostenského odboru (dále
jen „živnostenský úřad“) ze dne 26. 7. 2006, č. j. ŽO/U/4659/2006/RYS, tak, že podle ust. §63a
odst. 3 zákona č. 455/1991 Sb., ve znění účinném do 30. 6. 2006 (dále jen „živnostenský zákon“)
se stěžovatelce ukládá za provozování činnosti, která je předmětem živnosti koncesované
„Provozování cestovní kanceláře“, bez živnostenského oprávnění v provozovně v Praze 9,
Ocelářská 35, a to od roku 2003 do dne rozhodnutí živnostenského úřadu , pokuta ve výši
60 000 Kč. V odůvodnění rozsudku městský soud uvedl, že žalobní námitka, že stěžovatelka
nenabízela katalogové zájezdy, které by byly sestaveny předem, ale vytvářela pouze zájezdy
na míru na základě individuálního požadavku svých klientů, není důvodná. Součástí správního
spisu je katalog „Afrika – safari 2003“ (v češtině, s označením „Stella Travel Agency“ na předním
obalu a s kontaktem na cestovní agenturu stěžovatelky na zadní straně obalu), který obsahuje
popis zájezdů včetně rozpisu jednotlivých dnů organizovaných subjektem „The Whichway
Adventure Company“ a katalog „Africa – Overland 2004“ (v angličtině, s kontaktem na cestovní
agenturu stěžovatelky na zadní straně obalu) organizovaných subjekty „The Whichway Charter
Company“ a „Nomad Adventure Tours“. Ve spise jsou založeny i kopie smluv, které
stěžovatelka uzavřela s různými africkými cestovními kancelářemi (Luxliner Tours & Travel,
Kaya Tours, ALBATROS travel and safaris, Thompsons South Africa). Především ale správní
orgán shromáždil doklady o nabídce stěžovatelky z jejích webových stránek s adresou
www.jizniafrika.cz. Námitka stěžovatelky, že správní orgány zkoumaly obsah jejích webových
stránek až po 1. 8. 2006, kdy již disponovala koncesí pro provozování cestovní kanceláře, není
důvodná, protože výtisky z webových stránek byly pořízeny dne 27. 5. 2003, 7. 4. 2005 a
15. 5. 2006, tedy v době, kdy byla oprávněna jen k provozování cestovní agentury. Již v základní
nabídce se kromě rubriky „zájezd na míru“ objevuje i záložka „katalog zájezdů“. Tento o dkaz
je pak dále vnitřně členěn v první úrovni podle typu zájezdu (např. na expedice kempinkové,
expedice – letecké safari, kombinované zájezdy, okružní plavby) a ve druhé úrovni, kde už jsou
zcela konkrétní nabídky zájezdů s programem rozepsaným podle jednotlivých dní, s uvedením
ceny a případně s bližšími pokyny k cestě. Z webových stránek není zcela zřejmé,
zda stěžovatelka tyto zájezdy organizuje nebo pouze nabízí zájezdy jiného subjektu. Ve správním
řízení však vyšlo najevo, že se jedná o zájezdy afrických cestovních kanceláří, které stěžovatelka
propaguje a jejichž koupi zprostředkovává. To je patrné i z jednotlivých cestovních smluv
uzavíraných mezi stěžovatelkou a jejími klienty, v nichž se objevují odkazy na konkrétní zájezdy,
označené buď slovně, nebo pomocí kódu [„Expedice Tribal Lands/WL 06TL016“, „Safari
balíček“, „Expedice NCJ 606 (South African Explorer)“]. Správní orgány nezpochybnily,
že stěžovatelka nabízela i individuální zájezdy na míru , protože i o tom vypovídají některé
cestovní smlouvy. Je však nepopiratelné, že na bízela i zájezdy, tedy předem sestavené kombinace
služeb za souhrnnou cenu, a to prostřednictvím katalogů, ať už papírových nebo v elektronické
podobě na webových stránkách, z nichž si klienti mohli vybírat. Tím se vysvětlují i velmi strohé
popisy zájezdů v některých cestovních smlouvách. Označení názvem zájezdu a číselným kódem
by jistě nebylo s to dostatečně konkrétně popsat plnění, které má být klientovi poskytnuto
a za něž má zaplatit, pokud by neodkazovalo na úplný popis zájezdu obsažený v katalogu.
O tom, že stěžovatelka svým klientům nabízela a účtovala zájezdy jako ucelené kombinace služeb
s předem stanoveným termínem i programem, svědčí i její ceník. V něm jsou vypočteny a kódy
označeny jednotlivé zájezdy, je uvedeno, co vše je v ceně zájezdu, jaká je jeho cena a místní
poplatky a jaké služby si lze v rámci zájezdu fakultativně připlatit. Stěžovatelka jako
provozovatelka cestovní agentury jistě mohla zprostředkovávat prodej (katalogového) zájezdu
pro cestovní kancelář, ale to by předpokládalo splněn í dvou podmínek. Jednak by skutečně
muselo jít o zprostředkování a jednak by subjekt, pro něhož byl zájezd prodáván, musel
být provozovatelem cestovní kanceláře ve smyslu živnostenského zákona a zákona č. 159/1999 Sb., ve znění účinném do 31. 7. 2006 (dále jen „zákon o cestovním ruchu“). Jednání stěžovatelky
však nenaplnilo ani jednu z těchto podmínek. Podstatou zprostředkování služby je to, že
zprostředkovatel je ve smluvním vztahu jednak s poskytovatelem služby, jednak se zájemcem
o službu. Zprostředkovatel je odpovědný pouze za to, že usnadní zájemci přístup k službám
nabízeným poskytovatelem, nikoli za poskytnutí služeb samotných. To už je věcí poskytovatele .
Proto ust. §2 odst. 2 písm. d) zákona o cestovním ruchu stanoví, že při zprostředkování prodeje
zájezdu pro cestovní kancelář musí být cestovní smlouva uzavřena jménem cestovní kanceláře,
pro kterou je zájezd zprostředkováván, nikoli jménem zprostředkujícího subjektu. K tomu
ale právě došlo v případě stěžovatelky. Městský soud nezpochybňuje tvrzení stěžovatelky,
že sama žádné katalogové zájezdy nevytvářela, ovšem je zřejmé, že je klientům nejenom nabízela,
ale i přímo prodávala. V cestovních smlouvách založených ve správním spis e je na straně
prodávajícího uvedena stěžovatelka s dodatkem Stella Travel Agency. Podle zákona přitom
taková smlouva může být uzavřena jen jménem poskytovatele, nikoli zprostředkovatele. Městský
soud dále podotkl, že cestovní kanceláře se sídlem na území některého z afrických států, s nimiž
stěžovatelka spolupracovala, nebyly oprávněny k podnikání na území České republiky podle
živnostenského zákona a ani zde neměly organizační složku. Proto je nebylo možno považovat
za cestovní kanceláře ve smyslu ust. §2 odst. 1 zákona o cestovním ruchu. Stěžovatelka namítala,
že nemůže nést důsledky nejednoznačného výkladu zákona, jímž si nebyli jisti ani pracovníci
živnostenského úřadu. Podle jejích vlastních slov se však opakovaně neúspěšně pokoušela pojistit
podle §6 a násl. zákona o cestovním ruchu. Musela si tedy být vědoma toho, že jako nepojištěný
subjekt nemůže vykonávat kvalifikované činnosti, které jinak provádějí jen cestovní kanceláře.
Argumentace manuálem přiloženým k žalobě není na místě. Manuál upozorňuje na to, že po
1. 8. 2006 spadá do rozsahu pojmu zájezd i tzv. forfait. I poskytovatel takových zájezdů tak musí
být pojištěn. To znamená, že cestovní agentury nemohou nadále poskytovat ani individuální
zájezdy. Ostatně z tohoto důvodu sama stěžovatelka od 1. 8. 2006 již disponuje koncesí
pro provozování cestovní kanceláře, aby vůbec mohla poskytovat individuální zájezdy na míru.
Důvodná není ani námitka, že správní orgány pochybily, pokud neprovedly důkaz výslechem
spolupracujících cestovních kanceláří a klientů stěžovatelky. Tyto důkazy by totiž nemohly
přinést žádná nová zjištění, která by již neplynula z listinných důkazů. Ani uložená pokuta není
podle městského soudu nepřiměřená. Byla-li horní hranice pokuty v době rozhodování správních
orgánů 200 000 Kč a magistrát pokutu uloženou ve výši 90 000 Kč snížil na 60 000 Kč, je to
méně než třetina zákonné sazby. Sankce sice má mít, jak tvrdí stěžovatelka, preventivní funkci,
ale městský soud zdůraznil, že má mít také funkci represivní . Uložení pokuty stěžovatelce
představuje důrazné varování před takovým přístupem, který p otenciálně ohrožuje klienty.
Je dobře možné, že klienti v důsledku protiprávního jednání stěžovatelky neutrpěli žádnou újmu,
ale to nemůže být důvodem pro upuštění od pokuty.
Proti tomuto rozsudku městského soudu podala stěžovatelka v zákonné lhůtě kasační
stížnost, protože jej považuje za nezákonný ve smyslu ust. §103 odst. 1 písm. a), b) a d) s. ř. s.
Městský soud podle stěžovatelky chybně posoudil její činnosti v oblasti cestovního ruchu.
Stěžovatelka realizovala tzv. individuální zájezdy (forfaity) pro potře by třetích osob do Jižní
Afriky, jejichž předmětem byly výhradně zájezdy na míru podle přání a požadavků klienta.
O tom svědčí fakt, že stěžovatelka ani neměla k dispozici charterové lety, jak je tomu u běžných
cestovních kanceláří poskytujících zahraniční zájezdy, a její klienti využívali pro své individuální
zájezdy výhradně běžných leteckých linek. Jednalo se tedy výhradně o tzv. forfait (individuální
cestu klienta), nikoliv o organizovaný katalogový zájezd, jak nesprávně kvalifikuje činnost
stěžovatelky městský soud. Byla-li obsahem poskytnutých služeb v některých případech
kombinace služeb cestovního ruchu, kdy součástí zahraniční cesty klienta byly i poznávací cesty
poskytnuté společnostmi působícími v Jižní Africe, nejednalo se fakticky o zájezd podl e ust. §1
odst. 1 zákona o cestovním ruchu, nýbrž o kombinaci služeb cestovního ruchu sestavenou
na základě požadavku klienta (forfait). Proto stěžovatelka ne potřebovala koncesní listinu
na provozování cestovní kanceláře a k její podnikatelské činnosti stačilo živnostenské oprávnění
na činnost cestovní agentury. Stěžovatelka poukázala na to, že v posuzovaném období existovala
významná výkladová nejednoznačnost o definici zájezdu a posuzování podnikání subjektů
v uvedené oblasti příslušnými správními orgány. Tato výkladová nejednoznačnost v negativním
slova smyslu dopadala na její činnost a vystavila ji právně nejistému postavení ve vztahu k jejímu
podnikání, když správní orgány, u kterých činila dotazy ve vztahu ke správnému zařazení její
podnikatelské činnosti, vždy zařadily činnost stěžovatelky pod živnostenské oprávnění cestovní
agentury. Stěžovatelku nelze vinit a sankcionovat za nastalý stav věci, neboť jednala v dobré víře
v úplnost a správnost svého podnikatelského oprávnění v oblasti cestovního ruchu. Stěžovatelka
dále namítala, že oprávněně navrhovala ve správním řízení i v řízení u městského soudu
provedení důkazů výslechem klientů stěžovatelky podle výběru správního orgánu či soudu
tak, aby bylo postaveno na jisto, zda realizuje individuální cesty klientů podle jejich požadavků
anebo tzv. katalogové zájezdy. Správní orgán a městský soud těmto návrhům bezdůvodně
nevyhověly, ač se jedná o stěžejní důkaz ve věci samé, ze k terého by bylo možno správným
a úplným způsobem posoudit podnikatelskou činnost stěžovatelky. Absence takového
dokazování představuje porušení zákonného práva stěžovatelky na provedení úplného,
nestranného a po právní stránce bezvadného správního řízení s cílem opatřit důkazy svědčící
v její prospěch, jakož i neprospěch. Absence úplného dokazování činí správní rozhodnutí
i rozsudek městského soudu nepřezkoumatelným pro nesrozumitelnost. Podle stěžovatelky
městský soud nesprávně posoudil její návrh, aby v případě, že vyhodnotí její činnost jako činnosti
spadající pod činnost cestovní kanceláře, upustil od uložení peněžitého trestu. Stěžovatelka nikdy
nejednala v úmyslu porušit zákon svým podnikáním a ve vztahu ke svým klientům i správnímu
orgánu jednala vždy čestně a v dobré víře v zákonnost své podnikatelské činnosti. Proto
represivní funkce sankce u ní není na místě. Ihned zjednala nápravu a obdržela bez jakýchkoliv
komplikací koncesní listinu na provoz cestovní kanceláře. Jakékoliv sankcionování tak není
na místě a postihuje stěžovatelku na jejích zákonných a majetkových právech za sit uace, kdy
k tomu nejsou dány důvody. Stěžovatelka také poukázala na nepřiměřenou tvrdost postupu
správního orgánu i městského soudu, který nedůvodně nemoderoval uloženou sankci, ač k tomu
byly dány zákonné předpoklady. Vzhledem k výše uvedenému navrhla, aby Nejvyšší správní soud
napadený rozsudek městského soud zrušil a věc mu vrátil k dalšímu řízení.
Magistrát ve vyjádření ke kasační stížnosti uvedl, že městský soud správně posoudil
podnikání stěžovatelky v oblasti cestovního ruchu jako provozování cestovní kanceláře,
tj. nabízení a prodej zájezdů, neboť na základě dostatečných dokladů obsažených ve spisovém
materiálu dospěl k jednoznačnému závěru, že stěžovatelka nabízela zájezdy, tj. předem sestavené
kombinace služeb za souhrnnou cenu. Rovněž prodávala a účtovala ucelené kombinace služeb
s předem stanoveným termínem a programem. Městský soud také správně posoudil, že správní
orgány nepochybily, když neprovedly důkaz výslechem klientů stěžovatelky, neboť tyto nemohly
přinést žádná nová zjištění, která již nevyplynula z listinných důkazů. Podle magistrátu musí
mít sankce nejen preventivní, ale i represivní funkci. Vzhledem k uvedenému magistrát navrhl,
aby Nejvyšší správní soud kasační stížnost zamítl.
Nejvyšší správní soud přezkoumal napadený rozsudek krajského soudu v souladu s ust.
§109 odst. 2, 3 s. ř. s. v rozsahu a z důvodů uplatněných v kasační stížnosti, přičemž neshledal
vady uvedené v odst. 3 tohoto ustanovení, k nimž musel přihlížet z úřední povinnosti.
Podle ust. §61 odst. 1 živnostenského zákona neoprávněným podnikáním je provozování
činnosti, která je předmětem živnosti, bez živnostenského oprávnění pro tuto živnost.
Podle §63a odst. 3 živnostenského zákona uloží živnostenský úřad fyzické osobě, která
neoprávněně podniká v činnosti, která je předmětem živnosti koncesované, pokutu až do výše
200 000 Kč.
Pokud stěžovatelka v kasační stížnosti namítala, že městský soud nesprávně posoudil
skutkové okolnosti jejího podnikání, ze správního spisu vyplývá, že stěžovatelka, podnikající
v cestovním ruchu jako cestovní agentura na základě ohlášení, uzavírala s klienty cestovní
smlouvy, jejichž předmětem byl prodej služeb cestovního ruchu. Mezi těmito službami byly
balíčky služeb realizované africkými cestovními kancelářemi. Např. panu M. H. stěžovatelka
prodala kombinaci služeb letenky, ubytování před expedicí a expedici NCJ 606 (South African
Explorer) v rozsahu 20 dní, přičemž ve smlouvě je uvedena základní cena expedice 29 000 Kč.
Panu J. Č. prodala expedici Tribal Lands/WL 06TL06 v době od 17. do 30. 3. 2006, přičemž
v rozpisu jednotlivých služeb je uvedena blíže nespecifikovaná položka základní cena 21 700 Kč a
zvlášť jsou pak rozepsány ceny za ubytování 1 noc, letenky, letištní taxy, víza a transfer letiště.
V cestovní smlouvě uzavřené s paní L. S. dne 23. 4. 2003 je uvedena základní cena 21 040 Kč, typ
cesty expedice, zkratka SAE 304. V ceníku expedicí cestovní agentury stěžovatelky pro období
roku 2003 je zkratka SAE 304 uvedena u typu expedice South African Explorer na 20 dní. Tato
expedice je charakterizována předem stanovenými termíny, za předem stanovenou cenu podle
ročního období roku a je uvedeno, co vše je v ceně: Cango Caves, Addo Elephant Park, návštěva
kmene Zulu, plavba lodí, Kruger National Park, Blyde River Canon, Pilgrims Rest, celodenní
strava a vstupy do národních parků. V cestovní smlouvě ze dne 1. 2. 2006 s panem T. M. je
zvlášť rozepsána cena za letenky, letištní taxy a příplatek za jednolůžkový pokoj, přičemž jako
další položka je uvedena „základní cena“ 40 000 Kč a v poznámce je uveden typ cesty –
pobytový, safari balíček, plná penze. U smlouvy je přip ojena kopie itineráře Kenya Authentic
Safari – 2006, tedy dopředu sestavený balíček služeb, včetně ubytování, výletů, stravy, je zde
uvedena cena za balíček v USD na osobu a údaj, co cena zahrnuje. Podle obsahu cestovních
smluv tedy stěžovatelka služby cestovního ruchu ani nezprostředkovávala, ani sama nerealizovala,
ale přímo jako cestovní agentura prodávala. Pokud by sestavila individuální cestu na míru, jejíž
součástí by byla několikadenní expedice afrického tour operátora, jak namítá, pak by ovšem
individuálně mohla prodat pouze letenku či ubytování a ve zbytku služeb by mohla být pouze
zprostředkovatelem. Cestovní smlouva, např. na safari expedici, by pak musela být uzavřena
jménem cestovní kanceláře, která takový balíček realizuje, na což správně poukázal i městský
soud. Z cestovních smluv však vyplývá opak. J edná se o prodej balíčků služeb cestovního ruchu
poskytovaných africkými operátory přímo stěžovatelkou. Přitom cestovní smlouvu nebyla
stěžovatelka jako cestovní agentura vůbec oprávněna uzavírat. Již touto činností se tak dopustila
neoprávněného podnikání. Podle ust. §852a odst. 1 o. z. se c estovní smlouvou provozovatel
cestovní kanceláře (dále jen "cestovní kancelář") zavazuje, že zákazníkovi poskytne zájezd a
zákazník se zavazuje, že zaplatí smluvenou cenu. Nejvyšší správní soud k cestovním smlouvám
uzavíraným stěžovatelkou jako osobou neoprávněnou k prodeji zájezdů poukazuje na to, že
v daném případě je jednou ze smluvních stran spotřebitel, tudíž smluvní strana zvláště chráněná
spotřebitelským právem EU.
Stěžovatelka dále namítala, že její činnost spadala pod ust . §1 odst. 2 písm. a) zákona
o cestovním ruchu, které stanoví, že zájezdem podle tohoto zákona není komb inace služeb
cestovního ruchu a) sestavená až na základě individuálního požadavku , a rovněž poukazovala
na to, že tvůrčím způsobem na přání klienta sestavila jeho individuální zahraniční cestu,
nedisponovala chartrovými lety a její součástí pak byly poznáv ací cesty poskytnuté společnostmi
působícími v Jižní Africe. Z výše popsaného obsahu cestovních smluv je však zřejmé,
že stěžovatelka na základě požadavku klienta sestavila službu dopravy, ubytování a balíčku služeb
cestovního ruchu smluvních partnerů v Jižní Africe – nejčastěji několikadenní expedice safari.
Tyto služby tak byly sestaveny a zkombinovány nejpozději v době uzavření smlouvy. U balíčků
safari z obsahu správního spisu vyplynulo, že byly dopředu sestaveny daleko dříve a jako balíčky
již byly klientům nabízeny. Z nich si pak klienti vybírali. Tyto služby afrických operátorů klienti
tedy nedokupovali, např. až na místě podle svého výběru. Nejvyšší správní soud se tak ztotožňuje
s názorem městského soudu, že stěžovatelka nabízela a prodávala zájezdy , čili dopředu sestavené
balíčky služeb cestovního ruchu afrických partnerů, a z této nabídky si klienti vybírali, čemuž
odpovídá i označení těchto balíčků kódy, zkratkami apod. v cestovních smlouvách . Zákon
o cestovním ruchu vymezil pojem zájezd v ust. §1 odst. 1 jako předem sestavená kombinace
alespoň dvou z následujících služeb, je -li prodávána nebo nabízena k prodeji za souhrnnou cenu
a je-li služba poskytována po dobu přesahující 24 hodin nebo když zahrnuje ubytování přes
noc: a) doprava, b) ubytování, c) jiné služby cestovního ruchu, jež nejsou doplňkem dopravy
nebo ubytování a tvoří významnou část zájezdu nebo jejichž cena tvoří alespoň 20 % souhrnné
ceny zájezdu, přičemž výslovně citovaném v ust. §1 odst. 2 písm. a) negativní enumerací stanovil,
jaká kombinace služeb cestovního ruchu zájezdem není – kombinace služeb cestovního ruchu
sestavená až na základě individuálního požadavku. (§1 odst. 2 písm. a) bylo posléze zákonem
č. 214/2006 Sb. zrušeno).
Citované ustanovení zákona o cestovním ruchu je nutné interpretovat za použití běžných
výkladových metod a s přihlédnutím k tomu, že tento zákon představuje provedení požadavků
směrnice Rady ze dne 13. června 1990 o souborných službách pro cesty, pobyty a zájezdy
(90/314/EHS) (dále jen „směrnice č. 90/314/EHS“). Článek 2 této směrnice stanoví v bodě 1.,
že "souborem služeb" je předem stanovená kombinace alespoň dvou z následujících položek, je-li
prodávána nebo nabízena k prodeji za souhrnnou cenu a je-li služba poskytována po dobu
přesahující 24 hodin nebo zahrnuje-li nocleh: a) doprava, b) ubytování, c) jiné služby cestovního
ruchu, které nejsou doplňkem dopravy nebo ubytování a tvoří významnou část souboru služeb.
Oddělené účtování za jednotlivé položky téhož souboru služeb nezbavuje organizátora nebo
prodejce podle této směrnice závazků. Nejvyšší správní soud v souvislosti s pojmem „předem
sestavená kombinace služeb“ poukazuje na rozhodnutí Soudního dvora ES ze dne 30. 4. 2002
ve věci Club-Tour, Viagens e Turismo SA v Alberto Carlos Lobo Gonçalves Garrido, and Club
Med Viagens Lda (C-400/00). V tomto rozhodnutí Soudní dvůr ES odpověděl na dvě předběžné
otázky týkající se pojmu „soubor cestovních služeb“(„package travel“) a „předem stanovený“
(„pre-arranged“). Uvedl, že pojem „soubor“ („package“) použitý ve směrnici č. 90/314/EHS
musí být vykládán tak, že zahrnuje i pobyty („holidays“) organizované cestovními kancelářemi
(„travel agents“) na základě požadavku a podle specifikací spotřebitele či skupiny spotřebitelů.
Dále Soudní dvůr ES uvedl, že pojem „př edem stanovená kombinace“ („pre-arranged
combination“) použitá v čl. 2 odst. 1 směrnice č. 90/314/EHS musí být vykládán tak, že zahrnuje
i kombinace turistických služeb zkombinovaných dohromady v okamžiku, kdy je uzavřena
smlouva mezi cestovní kanceláří („travel agency“) a spotřebitelem.
K námitce stěžovatelky, že na místě byla jejím klientům poskytnuta poznávací cesta
od afrických tour operátorů, Nejvyšší správní soud uvádí, že výklad pojmu „služba cestovního
ruchu“ v ust. §1 odst. 2 zákona o cestovním ruchu musí být proveden s ohledem na systematiku
zákona o cestovním ruchu a jeho již zmíněný účel , tedy ochrana spotřebitele. V rámci zákona
o cestovním ruchu měl zákonodárce pod pojmem „služba cestovního ruchu“ na mysli službu
vymezenou v ust. §1 odst. 1 písm. a), b) a c), tedy ubytování, dopravu či jinou službu cestovního
ruchu. Pojmem „jednotlivá služba cestovního ruchu“ nelze proto rozumět dopředu sestavený
safari balíček více služeb za souhrnnou cenou, tedy fakticky zájezd. Stěžovatelka jako cestovní
agentura tedy nemohla zároveň sestavit individuální cestu na míru a zároveň prodat zájezd v Jižní
Africe. Městský soud proto nepochybil při kvalifikaci podnikání stěžovatelky jako činnosti
spočívající v prodeji zájezdů, tedy činnosti, k níž byla oprávněna pouze cestovní kancelář.
Kombinace služeb zahrnující dopředu sestavené safari balíčky tak, jak je prodávala stěžovatelka,
je zájezdem ve smyslu zákona o cestovním ruchu.
Nejvyšší správní soud podotýká, že stěžovatelka by se nedopustila správního d eliktu, pokud
by jako zprostředkovatelka prodávala dopředu sestavené safari balíčky nabízené cestovní
kanceláří oprávněnou k podnikání v České republice (podle §2 odst. 1 zákona o cestovním ruchu
je provozovatelem cestovní kanceláře podnikatel, který je n a základě koncese oprávněn nabízet
a prodávat zájezdy) nebo obdobným subjektem podnikajícím jako cestovní kancelář (ve smyslu
„organizátora“ podle čl. 2 bodu 2. směrnice č. 90/314/EHS). Ust. §2 odst. 1 zákona
o cestovních ruchu totiž je nutno vykládat eurokonformně rozšiřujícím způsobem
tak, aby nediskriminovalo „organizátory“ z jiných členských států EU či států tvořících Evropský
hospodářský prostor (takto ostatně věc řešil i zákonodárce v novele §2 odst. 1 zákona
o cestovním ruchu provedené zákonem č. 214/2006 Sb.). V případě stěžovatelky se však
o „organizátora“ tohoto typu nejednalo, neboť šlo o balíčky služeb dodávané subjekty, které
měly sídlo či místo podnikání v afrických státech, tedy mimo rámec EU či EHP. Tím nemohl
být naplněn smysl a účel ochranných ustanovení směrnice č. 90/314/EHS a českého
vnitrostátního prováděcího zákona, jímž je mimo jiné zajistit, aby zájezdy byly nabízeny pouze
podnikateli pojištěnými podle standardů práva EU/EHP proti úpadku. Navíc stěžovatelka,
jak již bylo výše vyloženo, prodávala balíčky služeb jihoafrických subjektů nikoli jako
zprostředkovatel, nýbrž jako jejich dodavatel.
Zjištěné skutkové okolnosti tak nevzbuzují pochybnosti o charakteru činnosti
stěžovatelky jako neoprávněného podnikání. O její odpovědnosti za protiprávní jednání
spočívající v neoprávněném podnikání tak není pochyb. Proto není důvodná ani další stížní
námitka, že pro potrestání stěžovatelky nejsou dány zákonné důvody. Za splnění podmínek
stanovených živnostenským zákonem za zjištěné protiprávní jednání živnostenský úřad uloží
sankci ve formě pokuty, když živnostenský zákon pouze projednání věci jako dostačující sankci
nepředpokládá. Je možné pouze v rámci případné moderace výše pokuty od jejího uložení
upustit, k čemuž však v případě stěžovatelky nedošlo. Sankce v formě pokuty je pak zákonem
stanoveným trestem za protiprávní jednání, jež naplňuje znaky skutkové podstaty správního
deliktu.
Stěžovatelka dále poukazovala na to, že jí příslušné správní orgány poskytly
nejednoznačný výklad znění ust. §1 odst. 2 písm. a) zákona o cestovním ruchu, který měl pro ni
negativní důsledky. Toto své tvrzení ne prokázala žádnými důkazními prostředky, např. svými
písemnými dotazy či písemnými stanovisky správních orgánů, jichž se případně v minulosti
dotazovala. Poukaz na Manuál je v tomto smyslu irelevantní, neboť rozhodné není to, že před
účinností zákona č. 214/2006 Sb. mohla cestovní agentur a prodávat vlastní forfaity
(to nepochybně mohla), ale rozhodná je skutečnost, že to, co stěžovatelka prodávala, v mnoha
případech forfaity nebyly, přinejmenším proto, že se jednalo o kombinaci předem sestavených
balíčků služeb afrických cestovních kanceláří a dalších individuálně sjednaných služeb. Námitka
nejednoznačného výkladu tedy zůstala jen v rovině neprokázaného tvrzení.
Stěžovatelka navíc sama mylně označovala uzavřené smlouvy jako cestovní, mylně
označila v kasační stížnosti dopředu sestavené balíčky expedic afrických partnerů za poznávací
cestu a klientům nabízela „zájezdy na míru“, čímž v nich mohla zcela legitimně vzbudit dojem,
že jednají s cestovní kanceláří, která má pojištění proti úpadku. Proto i výslech klientů,
jež stěžovatelka ve správním řízení požadovala, byl správně shledán správními orgány i městským
soudem pro zjištění skutkového stavu nadbytečným. Námitka stěžovatelky, že se magistrát
přesvědčivým způsobem nevypořádal s tím, proč navržený důkaz výslechem svědků neprovedl,
tak není důvodná. Z cestovních smluv, jejichž obsah a uzavírání svým jménem stěžovatelka nijak
nezpochybnila, vyplývá, že klienti uzavřeli se stěžovatelkou cestovní smlouvu, že s ní jednali jako
s prodávající, vybrali si dopravu a případně ubytování na základě individuálního požadavku a dále
si vybrali dopředu sestavený balíček služeb afrických kanceláří, který tvořil podstatnou n áplň,
a evidentně i účel jejich cesty. Stěžovatelka v této souvislosti namítala, že i městský soud
bezdůvodně nevyhověl jejímu návrhu na dokazování výslechem svědků – klientů. Ze soudního
spisu však vyplývá, že stěžovatelka v řízení o žalobě doplnění dokazování výslechem svědků
nenavrhovala, pouze namítala neprovedení výslechu svědků ve správním řízení . Okolnost,
že žádnému z klientů nevznikla během dovolené újma a byli vždy spokojeni, není zákonem
aprobovaným liberačním důvodem a nemůže tedy stěžov atelku zprostit odpovědnosti
za protiprávní jednání. Obecně lze však konstatovat, že následky protiprávního jednání, tedy
zda došlo či nikoliv k materiální či jiné újmě klientů, jsou jako následky protiprávního stavu
rozhodnými okolnostmi při určování výše pokuty správním orgánem ve smyslu §63a odst. 4
živnostenského zákona.
Stěžovatelka dále namítala, že represivní funkce sankce je namístě až u podnikatelů, kteří
opakovaně neplní své zákonné povinnosti, a nikoliv u ní, protože nikdy nejednala v úmyslu
porušit zákon a není u ní důvodná obava, že v budoucnu by své povinnosti neplnila. K tomu
Nejvyšší správní soud uvádí, že obligatorním znakem skutkové podstaty správního deliktu
neoprávněného podnikání není zavinění. K vyvození odpovědnosti tedy postačí samotný fakt
porušení povinností stanovených zákonem. Pokuta uložená za správní delikt neoprávněného
podnikání plní vždy více funkcí, a to zejména represivní, která je dána ze samé podstaty povahy
pokuty jako trestu (v tomto případě negativního zásahu do majetkové sféry) za nežádoucí
jednání, a také funkci preventivní. U stěžovatelky uložení pokuty zcela jistě splnilo represivní
funkci, a to jako trest (negativní zásah do majetkové sféry stěžovatelky) za rozhodně nikoli
bagatelní protiprávní jednání, jehož se prokazatelně, byť ne třeba úmyslně, dopustila.
Stěžovatelka rovněž namítala, že městský soud nedůvodně nemoderoval uloženou sankci,
ač k tomu byly dány zákonné předpoklady, ale neuvedla jaké a zmiňuje jen nepřiměřenou tvrdost
trestu. Moderační právo je zásahem do uvážení správního orgánu soudem, který může zasáhnout
do výše trestu způsobem, jako by jej uděloval sám. Moderační právo však lze použít pouze tehdy,
byl-li trest uložen ve zjevně nepřiměřené výši. Z e správního spisu vyplynulo, že živnostenský
úřad zvolil výši pokuty v dolní polovině zákonného rozpětí sankce. Při stanovení výše pokuty
90 000 Kč přihlédl k závažnosti (protiprávní jednání shledal velmi závažným), délce
protiprávního jednání a zároveň jako k polehčující k okolnosti, že stěžovatelka se správním
orgánem ochotně spolupracovala. Magistrát vzhledem k menší prokázané délce doby
protiprávního jednání snížil pokutu na 60 000 Kč. Městský soud tak zcela důvodně dospěl
k závěru, že výše pokuty stěžovatelky není vzhledem ke všem okolnostem protiprávního jednání
zjevně nepřiměřená a naopak odpovídá protiprávnímu jednání stěžovatelky, kterým, byť i jen
potenciálně, ohrožovala spotřebitele, neboť nebyla pojištěna proti úpadku. Nejvyšší správní soud
se s tímto hodnocením městského soudu ohledně přiměřenosti sankce ve vztahu k charakteru
a závažnosti protiprávního jednání ztotožňuje.
Vzhledem k výše uvedenému Nejvyšší správní soud kasační stížnost jako nedůvodnou
zamítl (§110 odst. 1 s. ř. s.). O věci rozhodl v souladu s ust. §109 odst. 1 s. ř. s. bez jednání, když
neshledal ani jiný důvod, pro nějž by nařízení jednání ve věci bylo vhodné.
Výrok o náhradě nákladů řízení se opírá o ust. §60 odst. 1 věta první ve spojení s §120
s. ř. s., podle kterého, nestanoví-li tento zákon jinak, má účastník, který měl ve věci plný úspěch,
právo na náhradu nákladů řízení před soudem, které důvodně vynaložil proti účastníkovi, který
ve věci úspěch neměl. Nejvyšší správní soud žádnému z účastníků náhradu nákladů nepřiznal,
protože stěžovatelka v řízení úspěch neměla a m agistrátu žádné náklady s tímto řízením
přesahující rámec jeho běžné úřední činnosti nevznikly.
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 2. července 2010
JUDr. Eliška Cihlářová
předsedkyně senátu