ECLI:CZ:NSS:2010:7.AS.84.2009:90
sp. zn. 7 As 84/2009 - 90
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedkyně JUDr. Elišky Cihlářové
a soudců JUDr. Jaroslava Hubáčka a Mgr. Alexandra Krysla v právní věci žalobce: Ing. J. T.,
proti žalovanému: Magistrát města Brna, se sídlem Malinovského nám. 3, Brno, za účasti osob
zúčastněných na řízení: 1) RNDr. I. Ř., 2) JUDr. J. Ř., 3) Ing. L. K., v řízení o kasační stížnosti
žalovaného proti rozsudku Krajského soudu v Brně ze dne 7. 10. 2009, č. j. 31 Ca 15/2007 – 63,
takto:
Rozsudek Krajského soudu v Brně ze dne 7. 10. 2009, č. j. 31 Ca 15/2007 – 63,
se zrušuje a věc se vrací tomuto soudu k dalšímu řízení.
Odůvodnění:
Rozsudkem Krajského soudu v Brně ze dne 7. 10. 2009, č. j. 31 Ca 15/2007 – 63 bylo
pro vady řízení zrušeno rozhodnutí Magistrátu města Brna, odbor územního a stavebního řízení
(dále jen „stěžovatel“) ze dne 27. 11. 2006, č. j. OÚSŘ U 06/52372/Bo, jímž bylo změněno
rozhodnutí Úřadu městské části města Brna, Brno-střed ze dne 20. 8. 2006,
č. j. STU/01/0401737/001/007 o povolení užívání stavby – stavební úpravy 1. PP a části 1. NP
na restauraci včetně plynoinstalace a vzduchotechniky, oprava opěrné zídky a venkovního
schodiště ve dvorní části bytového domu, Sokolská 10, č. p. 361, na pozemku p. č. 238
v k. ú. Veveří a povolena změna stavby. Krajský soud v odůvodnění rozsudku uvedl,
že nepovažuje za důvodnou žalobní námitku o nenabytí právní moci stavebního povolení,
v důsledku čehož nemělo být kolaudační rozhodnutí vydáno. Krajský soud konstatoval,
že jak žalobce (dále jen „účastník řízení“) sám uvádí, stěžovatel jej sdělením ze dne 5. 5. 2005,
č. j. OÚSŘ U 05/17171/Ul-III informoval, že odvolání považuje za opožděné. Toto sdělení
je rozhodnutím o účastníkem řízení podaném odvolání, které je samostatně přezkoumatelné
ve správním soudnictví s možností danou v ust. §73 s. ř. s. pozastavit účinky napadeného
správního rozhodnutí. Podle názoru krajského soudu v řízení o žalobě účastníka řízení již není
možné přezkoumávat rozhodnutí ze dne 5. 5. 2005, neboť by šlo o návrh opožděný. Dále krajský
soud shledal důvodnou další žalobní námitku. Účastník řízení již v odvolání vytýkal, že stavební
úřad v kolaudačním řízení nevyřešil přístup k hlavnímu uzávěru vody a poukazoval na to,
že v době, kdy restaurace není v provozu, mají pouze dva spoluvlastníci přístup k uzávěru, kteří
se v případě havárie na rozvodech vody nemusejí nacházet v domě. Tuto situaci stěžovatele
neřešil a pouze opakoval to, co uvedl v rozhodnutí stavební úřad. Krajský soud toto řešení
nepovažuje za dostačující, neboť stěžovatel nevyvrátil námitku účastníka řízení, že v době,
kdy je restaurace uzavřena, nemusí být uvedení spoluvlastníci přítomni, čímž není zabezpečen
přístup k hlavnímu uzávěru. O tom, že přístup ve smyslu ust. §43 odst. 3 vyhlášky č. 137/1998 Sb., o obecných technických požadavcích na výstavbu, ve znění pozdějších předpisů, (dále
jen „vyhláška“), k hlavnímu uzávěru musí být nepřetržitý (podle znění tohoto odstavce
„přístupný“) v případě poruchy nebo havárie na vodovodním potrubí, není sporu. Správní orgány
se také podle krajského soudu zcela nedostatečně vypořádaly s námitkou týkající se vstupu
na zahradu. Účastník řízení již v odvolání uváděl, že provedenými stavebními úpravami mu bude
zcela zabráněno v přístupu k jeho dalšímu majetku, a to zahradě p. č. 239. Protože zahrada je ve
spoluvlastnictví jiných osob než předmětný dům a souhlas účastníka řízení a J. K. chybí, nemohl
být udělen souhlas většiny spoluvlastníků. K této zcela oprávněné námitce, že stavebním ani
kolaudačním rozhodnutím nemůže být znemožněno užívání vlastnictví jiného, stěžovatel pouze
uvedl, že přístup do zahrady je řešen v souladu s projektovou dokumentací. Kolaudační
rozhodnutí povoluje užívání stavby stavebníkem a v žádném případě nemůže být nerozhodné, že
povolením užívání stavby se znemožní užívání zahrady jejímu vlastníkovi, resp. spoluvlastníkům.
Stěžovatel v rozhodnutí uvedl, že povolil odchylky od schválené projektové dokumentace a
doplnil podklady rozhodnutí a že v části vstupu do zahrady byla projektová dokumentace
dodržena, avšak neuvedl, zda-li byl zachován pro všechny vlastníky vstup do zahrady. Bez zjištění
a zhodnocení této otázky nelze dospět k závěru, že kolaudační rozhodnutí vyhovělo podmínkám
ust. §81 zák.č. 50/1976 Sb., ve znění pozdějších předpisů, (dále jen „stavební zákon“), tj. že
skutečné provedení stavby nebo její užívání nebude ohrožovat veřejné zájmy, ze kterých nelze
vyjmout vlastnické právo. Krajský soud uzavřel, že se stěžovatel nevypořádal s uvedenými
odvolacími námitkami, což vzhledem k závažnosti možného hmotněprávního dotčení
představuje podstatnou vadu řízení způsobující nezákonnost rozhodnutí.
Proti tomuto rozsudku podal stěžovatel v zákonné lhůtě kasační stížnost z důvodu
uvedeného v ust. §103 odst. 1 písm. a) s. ř. s. V kasační stížnosti namítal, že v kolaudačním
rozhodnutí je přístup k hlavnímu závěru vody vyřešen podmínkou č. 3, která je mimo jiné
stanoveno, že „bude zajištěn trvale přístup k uzávěru vody a plynu“. V odůvodnění rozhodnutí se
pak uvádí, jakým způsobem bude splnění této podmínky realizováno. Podle stěžovatele je takové
řešení dostatečné a splňující ust. §43 odst. 3 vyhlášky, ale krajský soud citované ustanovení
nesprávným způsobem. Vyhláška stanoví požadavky na stavebně technické řešení staveb
a v tomto kontextu je třeba její ustanovení také interpretovat. V běžné stavební praxi se v tomto
případě pod pojem přístup rozumí, že uzávěr nesmí být zakryt stavební konstrukcí nebo zeminou
tak, aby k němu byl přístup bez nutnosti zásahu do konstrukce stavby. Krajský soud se dopustil
nepřípustného extenzivního výkladu, když dovodil, že přístup k hlavnímu uzávěru vody musí
být nepřetržitý v tom smyslu, že musí být přístupný komukoli a kdykoli, přičemž svůj závěr
neodůvodnil. Je naopak zcela běžné, že hlavní uzávěry vodovodu, plynu nebo vypínače elektrické
energie se nacházejí v uzamčených nebo jinak zabezpečených prostorech z toho důvodu, aby byly
chráněny před neoprávněným zásahem nepovolaných osob. Hasičský záchranný sbor
Jihomoravského kraje, jako dotčený orgán, k tomuto, zcela běžnému řešení, nevznesl námitky.
Stěžovatel dále namítal, že krajský soud zcela pominul vzájemnou souvztažnost jednotlivých
řízení, a to územního, stavebního a kolaudačního. Stavební zákon stanoví, že k připomínkám
a námitkám, které mohly být uplatněny v jedné fázi řízení, nelze ve fázi následující již přihlédnout
(např. §36 odst. 2 a §61 odst. 1 stavebního zákona). Podle ust. §81 stavebního zákona stavební
úřad v kolaudačním řízení zejména zkoumá, zda stavba byla provedena podle dokumentace
ověřené ve stavebním řízení a zda byly dodrženy podmínky stanovené v územním a stavebním
rozhodnutí. Dále zkoumá, zda skutečné provedení stavby nebo její užívání nebude ohrožovat
veřejné zájmy, především z hlediska ochrany života a zdraví osob, životního prostředí,
bezpečnosti práce a technických zařízení. V případě, že stavba je provedena v souladu s ověřenou
dokumentací a podmínkami stavebního povolení, nevykazuje závady a nedodělky bránící jejímu
bezpečnému užívání k účelu, ke kterému byla povolena, má stavebník na její kolaudaci právní
nárok. Namítal-li účastník řízení v žalobě, že mu bude znemožněn vstup na zahradu, jedná
se o důvod, který se týká výhradně stavebního, nikoli kolaudačního řízení. Řešení možných
zásahů do vlastnického práva spadá do stavebního řízení a v kolaudačním řízení již tyto námitky
nelze, s ohledem na zásadu koncentrační, uplatnit. Kolaudační řízení je řízení ryze veřejnoprávní,
kdy se zkoumá soulad stavby s právními předpisy, zejména z hlediska bezpečnosti užívání stavby,
a předchozími správními rozhodnutími. Jeho předmětem není řešení majetkoprávních záležitostí.
Ochrana vlastnického práva je veřejným zájmem, kterému je však ochrana poskytována v jiných
fázích povolování stavby. Ve stavebním řízení stavebník předložil písemnou dohodu s vlastníkem
stavby v souladu s ust. §139 o. z., když stavba je ve spoluvlastnictví více osob. Účastník řízení
se proti stavebnímu povolení neodvolal a své námitky uplatnil teprve v kolaudačním řízení.
V průběhu stavebního řízení nebyla podána ani žaloba podle ust. §139 odst. 3 o. z. Krajský soud
de facto požaduje, aby byl vyřešen vstup na sousední pozemek, a to nad rámec podmínek
pravomocného územního rozhodnutí a stavebního povolení a dokumentace ověřené
ve stavebním řízení. Takové řešení by však bylo v příkrém rozporu s ust. §81 a 82 stavebního
zákona. Z výše uvedených důvodů stěžovatel navrhl, aby rozsudek krajského soudu byl zrušen
a věc vrácena tomuto soudu k dalšímu řízení.
Nejvyšší správní soud přezkoumal napadený rozsudek v souladu s ust. §109 odst. 2 a 3
s. ř. s., vázán rozsahem a důvody, které uplatnil stěžovatel v podané kasační stížnosti, a přitom
shledal také vadu uvedenou v odstavci 3, k níž musel přihlédnout z úřední povinnosti.
První ze stížních námitek posoudil Nejvyšší správní soud jako důvodnou, protože
se neztotožňuje se závěrem krajského soudu, že se stěžovatel nevypořádal s námitkou účastníka
řízení o přístupu k hlavnímu uzávěru vody. Stěžovatel v odůvodnění svého rozhodnutí na str. 3
reagoval na námitku účastníka řízení, když v něm uvedl, že „ Stavební úřad pak v kolaudačním
řízení řešil, jak je zajištěn přístup k uzávěrům. Tento přístup je především umožněn trvalou
podmínkou pro užívání stavby uvedenou na straně 2 rozhodnutí. Současně se v odůvodnění
rozhodnutí zabýval otázkou naplnění této podmínky. S ohledem na provozní dobu a fakt, že dva
spoluvlastníci domu, kteří zde současně bydlí, mají klíče od dotčených prostor, nevybočil stavební
úřad z rámce daného zákonem, když považoval takový přístup za dostatečný, splňující náležitosti
vyplývající z §43 odst. 3 vyhlášky.“ Z uvedené citace je zřejmé, že se stěžovatel s námitkou
účastníka řízení vypořádal, přičemž je nerozhodné, že tak učinil odděleně od reakce na další
odvolací námitky.
Dospěl-li krajský soud výkladem ust. §43 odst. 3 vyhlášky k závěru, že stávající řešení
přístupu k hlavnímu uzávěru vody neodpovídá požadavkům ust. §43 odst. 3 vyhlášky, Nejvyšší
správní soud se s tímto závěrem neztotožňuje. Ve svém důsledku by totiž v podstatě k tomu,
aby za situace, kdy je hlavní uzávěr umístěn uvnitř domu, byl tento dům trvale odemčen, a tím
přístupný v podstatě kdykoliv komukoliv. Poskytnutí klíčů od prostoru, kde je hlavní uzávěr,
jakékoli další osobě, by nikdy nevyloučilo alternativu, že se v určitý okamžik nebude v domě
k zastižení žádná z osob disponujících těmito klíči. Podle ust. §43 odst. 3 vyhlášky se hlavní
uzávěr vnitřního vodovodu osazuje před vodoměr; musí být přístupný a jeho umístění musí
být viditelně a trvanlivě označeno. Citované ustanovení je nutné vykládat v kontextu předmětu
úpravy vyhlášky, jejíž je součástí. Vyhláška stanoví základní požadavky na územně technické
řešení staveb a na účelové a stavebně technické řešení staveb, které náleží do působnosti
obecných stavebních úřadů a orgánů obcí (§1 vyhlášky). Ust. §43 odst. 3 je zařazeno v části třetí
vyhlášky označené „požadavky na stavební konstrukce a technická zařízení staveb“ a oddílu
druhém vyhlášky označeném „technická zařízení staveb“. Účelem právní regulace je stanovit
požadavky na řešení staveb, ať již jde o řešení územně technické, účelové nebo stavebně
technické. Má-li být proto hlavní uzávěr vnitřního vodovodu přístupný, je nezbytné, aby nebyl
ze stavebně technického hlediska nepřístupný, tj. aby stavba nebyla řešena tak, že hlavní uzávěr
nebude možné ovládat. Jako příklad nesprávného stavebně technického řešení si lze představit
situaci, kdy hlavní uzávěr bude trvale zazděn nebo přístupu k němu bude bránit instalace
takového zařízení, bez jehož odstranění nebude možné s hlavním uzávěrem jakkoliv manipulovat,
popř. by byl osazen způsobem fakticky znemožňujícím jeho ovládání. Nic takového však účastník
řízení ve správním řízení ani v žalobě nenamítal. Je nepochybné, že hlavní uzávěr musí být
přístupný po celou dobu užívání stavby. Této skutečnosti si byl stavební úřad vědom, a proto
v rámci svého oprávnění podle ust. §82 odst. 2 stavebního zákona, tj. v kolaudačním
rozhodnutí, stanovil podmínku č. 3 vyplývající z obecných technických požadavků na výstavbu,
v níž stanovil, že bude trvale zajištěn přístup k uzávěrům vody.
Nejvyšší správní soud se neztotožňuje ani se závěrem krajského soudu, že se stěžovatel
zcela nedostatečně vypořádal s námitkou účastníka řízení o vstupu na zahradu p. č. 239
v k. ú. Veveří. Uvedl-li stěžovatel v odůvodnění svého rozhodnutí, že „v páté části svého
odvolání účastník řízení vznáší svoje připomínky týkající se vstupu do zahrady, kdy ve stávajícím
stavu není zabezpečen samostatný vstup. I zde musí odvolací orgán souhlasit se závěry
stavebního úřadu. Úkoly stavebního úřadu v rámci kolaudačního řízení vyplývají z §81
stavebního zákona. Stavební úřad kontroluje, zda stavba byla realizována podle chválené
projektové dokumentace, zda byly dodrženy stanovené podmínky a zda skutečné provedení
a užívání stavby nebude ohrožovat veřejné zájmy. V části vstupu do zahrady byla schválená
projektová dokumentace dodržena a vstup do zahrady není v rozporu s veřejnými zájmy.
Zákonné podmínky pro vydání kolaudačního rozhodnutí byly splněny“, lze toto vypořádání
se s odvolací námitkou účastníka řízení označit podle názoru Nejvyššího správního soudu
za vyhovující zákonným požadavkům. Podle ust. §81 odst. 1 stavebního zákona v kolaudačním
řízení stavební úřad zejména zkoumá, zda byla stavba provedena podle dokumentace ověřené
stavebním úřadem ve stavebním řízení a zda byly dodrženy podmínky stanovené v územním
rozhodnutí a ve stavebním povolení a dále zkoumá, zda skutečné provedení stavby nebo její
užívání nebude ohrožovat veřejné zájmy, především z hlediska ochrany života a zdraví osob,
životního prostředí, bezpečnosti práce a technických zařízení. Z citovaného ustanovení
jednoznačně vyplývá, že v kolaudačním řízení stavební úřad věcně nepřezkoumává dokumentaci
stavby. Zabývá se pouze tím, zda stavba byla provedena podle dokumentace ověřené stavebním
úřadem ve stavebním řízení. Dokumentace stavby je věcně přezkoumávána ve stavebním řízení,
kdy stavební úřad podle ust. §62 odst. 1 písm. a) a b) stavebního zákona přezkoumává,
zda splňuje podmínky územního rozhodnutí a požadavky týkající se veřejných zájmů, především
ochrany životního prostředí, ochrany zdraví a života, a odpovídá obecným technickým
požadavkům na výstavbu a zvláštnímu předpisu. Podle ust. §18 písm. a) bod 2 a písm. c)
vyhlášky č. 132/1998 Sb., ve znění pozdějších předpisů, obsahuje projektová dokumentace stavby
mimo jiné souhrnnou zprávu, ze které musí být dostatečně zřejmé navrhované urbanistické,
architektonické a stavebně technické řešení stavby, jejích konstrukčních částí, a dále stavební
výkresy pozemních a inženýrských staveb, ze kterých je zřejmý dosavadní a navrhovaný stav,
především půdorysy, řezy, pohledy (v měřítku zpravidla 1 : 100) obsahující jednotlivé druhy
konstrukcí a částí stavby (např. základy, nosné konstrukce, schodiště, střešní konstrukce), komíny,
polohové a výškové uspořádání stavby a všech jejích prostorů s vyznačením funkčního určení,
schematické vyznačení vnitřních rozvodů a instalací (zdravotně technické včetně požárního
vodovodu, silnoproudé, slaboproudé, plynové, teplovodní atd.), technická zařízení (kotelny,
výtahy apod.), úpravy a řešení předepsané ke zvláštnímu zajištění staveb z hlediska civilní
ochrany, požární bezpečnosti a z hlediska užívání staveb osobami se sníženou schopností pohybu
a orientace; u staveb s provozním, výrobním nebo technickým zařízením stavební výkresy
obsahující prostorové umístění strojů a zařízení včetně řešení vnitřních komunikací. Z nutného
obsahu dokumentace stavby je zcela zřetelné, že ve stavebním řízení je do podrobností dána
konečná podoba stavby. Pokud se tedy účastník řízení domáhal jiného řešení stavby pokud
jde o zajištění přístupu na zahradu, mohl své námitky proti podobě stavby uplatnit nejpozději
v řízení stavebním. Dospěl-li stěžovatel k závěru, že se v kolaudačním řízení není možné
námitkou účastníka řízení zabývat, učinil tak zcela v souladu se zákonem.
Nejvyšší správní soud mimo shora uvedeného shledal, že řízení před krajským soudem
bylo zatíženo vadou, která mohla mít za následek nezákonné rozhodnutí o věci samé, ke které
musel přihlédnout z úřední povinnosti (§109 odst. 3 s. ř. s.). Účastník řízení v žalobě namítal,
že v dané věci nemohlo být vydáno kolaudační rozhodnutí, neboť stavební povolení dosud
nenabylo právní moci a argumentoval zejména tím, že podal proti stavebnímu povolení dne
28. 2. 2005 odvolání, které dne 11. 5. 2005 doplnil uvedením rozhodných skutečností a důkazů,
že se v místě svého trvalého bydliště nezdržoval a nemohla tedy nastoupit zákonná fikce
doručení, a dále že nebylo rozhodnuto o opožděnosti odvolání ani nebylo vydáno jiné rozhodnutí
o jeho odvolání. Krajský soud se s žalobní námitkou vypořádal tak, že rozhodnutím o odvolání
účastníka řízení je sdělení stěžovatele ze dne 5. 5. 2005, č. j. OÚSŘ U 05/17171/Ul-III, kterým
byl informován, jak sám uvádí, o tom, že považuje odvolání za opožděné a toto rozhodnutí
již nelze přezkoumat, neboť by případná žaloba proti němu byla opožděná. Součástí správního
spisu předloženého Nejvyššímu správnímu soudu však není spisový materiál týkající
se stavebního řízení, tzn. stavební povolení, doklad o jeho doručení účastníku řízení, odvolání
účastníka řízení, krajským soudem zmíněné rozhodnutí stěžovatele ze dne 5. 5. 2005 ani žádné
jiné listiny, na základě kterých by bylo možné učinit jednoznačný závěr o důvodnosti
či nedůvodnosti námitky účastníka řízení o nenabytí právní moci stavebního povolení. Proto není
zřejmé, na základě jakých podkladů dospěl krajský soud k závěru, že toto sdělení je rozhodnutím
o odvolání účastníka řízení proti stavebnímu povolení. Je také třeba dodat, že sdělení ze dne
5. 5. 2005 je účastníkem řízení v žalobě označeno jako rozhodnutí o předběžném opatření,
kterým bylo stavebníkovi uloženo zdržet se výkonu práv plynoucích ze stavebního povolení
a nepokračovat ve stavebních pracech na stavbě. Nejvyšší správní soud v rozsudku ze dne
12. 3. 2008, č. j. 1 As 21/2007 - 272 (dostupný na www.nssoud.cz) uvedl, že „správní
soudy - ostatně stejně jako správní orgány, jejichž rozhodnutí soudy přezkoumávají – musejí
rozhodovat na základě spolehlivě zjištěného skutkového stavu; součástí přezkumu rozhodnutí
správních orgánů je také posouzení postupu těchto orgánů v průběhu správního řízení, které
vydání rozhodnutí předcházelo. Postup správního orgánu ve správním řízení lze ovšem
přezkoumávat jen tehdy, pokud byl náležitě doložen. Při přezkumu rozhodnutí správních orgánů
tak správní soudy vycházejí především z úplného správního spisu, dále z podání stran a případně
z důkazů provedených při jednání před soudem. Je však nepřípustné, aby soud ve správním
soudnictví při přezkumu rozhodnutí správního orgánu a řízení, jež vydání rozhodnutí
předcházelo, vycházel pouze z toho, co v napadeném rozhodnutí uvedl žalovaný správní orgán,
a z podání žalobce a osob zúčastněných na řízení. Žalobní námitky a vyjádření účastníků řízení
a osob na řízení zúčastněných jsou totiž ze své podstaty pouhým tvrzením těchto subjektů,
a soud je tedy musí konfrontovat s obsahem správního spisu.“ Tento právní názor lze beze
zbytku aplikovat i v dané věci. Vada, které se krajský soud dopustil, mohla mít za následek
nezákonné rozhodnutí o věci samé, neboť nabytí právní moci stavebního povolení je podmínkou
pro vydání kolaudačního rozhodnutí. Ke správnému posouzení otázky, zda stavební povolení
nabylo či nenabylo právní moci, nelze dospět bez toho, že by krajský soud mě k dispozici správní
spis týkající se stavebního řízení, přičemž z předloženého soudního spisu není zřejmé, že by tomu
tak bylo.
Nejvyšší správní soud z uvedených důvodů zrušil napadený rozsudek krajského soudu
a věc vrátil tomuto soudu k dalšímu řízení (§110 odst. 1věta první před středníkem s. ř. s.).
Ve věci rozhodl v souladu s §109 odst. 1 s. ř. s., podle něhož rozhoduje Nejvyšší správní soud
o kasační stížnosti zpravidla bez jednání, když neshledal důvody pro jeho nařízení.
V dalším řízení je krajský soud vázán právním názorem, který je vysloven
v tomto rozsudku (§110 odst. 3 s. ř. s.).
O náhradě nákladů řízení o kasační stížnosti rozhodne krajský soud v novém rozhodnutí
(§110 odst. 2 s. ř. s.).
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 22. dubna 2010
JUDr. Eliška Cihlářová
předsedkyně senátu