ECLI:CZ:NSS:2010:7.AZS.13.2010:115
sp. zn. 7 Azs 13/2010 - 115
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedkyně JUDr. Elišky Cihlářové
a soudců JUDr. Jaroslava Hubáčka, JUDr. Karla Šimky, JUDr. Bohuslava Hnízdila
a JUDr. Milady Tomkové v právní věci žalobkyně: G. A., zastoupená JUDr. Milanem Paláčkem
advokátem, se sídlem Národní 27, Praha 10, proti žalovanému: Ministerstvo vnitra, se sídlem
Nad Štolou 936/3, Praha 7, v řízení o kasační stížnosti žalovaného proti rozsudku Krajského
soudu v Ostravě ze dne 2. 2. 2010, č. j. 61 Az 70/2008 - 96,
takto:
Rozsudek Krajského soudu v Ostravě ze dne 2. 2. 2010, č. j. 61 Az 70/2008 – 96,
se zrušuje a věc se vrací tomuto soudu k dalšímu řízení.
Odůvodnění:
Rozsudkem Krajského soudu v Ostravě ze dne 2. 2. 2010, č. j. 61 Az 70/2008 - 96, bylo
zrušeno rozhodnutí Ministerstva vnitra (dále jen „stěžovatel“) ze dne 12. 9. 2008,
č. j. OAM-633/VL-07-11-2008, kterým byla zamítnuta žádost žalobkyně (dále jen „účastnice
řízení“) o udělení mezinárodní ochrany jako zjevně nedůvodná podle ust. §16 odst. 1 písm. f)
zákona č. 325/1999 Sb., ve znění pozdějších předpisů, (dále jen „zákon o azylu“). V odůvodnění
rozsudku krajský soud uvedl, že se ztotožnil se závěrem stěžovatele v tom, že důvody žádosti
o udělení mezinárodní ochrany spočívající v obavách z neznámých osob, patrně členů
kriminálních struktur, a ve snaze legalizovat svůj další pobyt v České republice nelze považovat
za důvody podřaditelné pod ust. §12 zákona o azylu. Stěžovatel měl však povinnost ve výroku
správního rozhodnutí vyslovit a v odůvodnění tohoto rozhodnutí se přesvědčivě vypořádat
s otázkou, zda v případě účastnice řízení neexistují skutečnosti, které by zakládaly povinnost
aplikovat ust. §14a zákona o azylu. Pokud se však stěžovatel touto otázkou vůbec nezabýval
a v odůvodnění pouze konstatoval, že účastnice řízení neuvedla žádnou ze skutečností svědčící
pro hrozbu nebezpečí vážné újmy z některého z důvodů uvedených v ust. §14a zákona o azylu,
učinil tak své rozhodnutí nepřezkoumatelným pro nedostatek důvodů. Stěžovatel se nevypořádal
ani se žalobní námitkou týkající se absence výroku o neudělení doplňkové ochrany podle
citovaného ustanovení.
Proti tomuto rozsudku podal stěžovatel v zákonné lhůtě kasační stížnost z důvodů
uvedených v ustanovení §103 odst. 1 písm. a) a d) s. ř. s. V kasační stížnosti poukázal na to,
že rozhodoval v souladu s ust. §16 odst. 1 písm. f) zákona o azylu, neboť plně vycházel z tvrzení
účastnice řízení, která uvedla v průběhu správního řízení. Respektoval tak ustálenou judikaturu
Nejvyššího správního soudu, např. rozsudek ze dne 8. 1. 2004, sp. zn. 2 Azs 60/2003,
v němž bylo uvedeno, že „Rozsah dokazování ve správním řízení je však ve věcech azylových
dán obsahem podané žádosti.“ Účastnice řízení v průběhu správního řízení zmiňovala pouze
údajné problémy se soukromými osobami - členy kriminálních skupin. Výslovně potvrdila,
že jí nic nebránilo v tom, aby se obrátila na státní orgány své vlasti se žádostí o pomoc. Stěžovatel
se tudíž při aplikaci ust. §16 odst. 1 písm. f) zákona o azylu řídil judikaturou vymezeným
pravidlem, že: ‚‚Rozsah zjišťování skutkového stavu věci v řízení o udělení azylu je určován
tvrzeními žadatele“ (viz rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 20. 1. 2006, č.j.4 Azs
111/2005-58). Při posuzování ust. §14a zákona o azylu vycházel z tvrzení účastnice řízení, která
neuvedla žádnou skutečnost, kterou by bylo možno podřadit pod pojem vážné újmy ve smyslu
zákona o azylu. Možné problémy se soukromými osobami byly její jedinou argumentací,
což stěžovateli umožnilo aplikovat na daný případ ust. §16 odst. 1 písm. f) zákona o azylu. Podle
stěžovatele je jeho rozhodnutí o zamítnutí žádosti o udělení mezinárodní ochrany jako zjevně
nedůvodné podle ust. §16 odst. 1 písm. f) zákona o azylu plně v souladu se zákonem a řádně
odůvodněno. Stěžovatel dále namítal, že tvrzení krajského soudu, že se nevypořádal se žalobní
námitkou týkající se absence výroku o neudělení azylu podle ust. §14a zákona o azylu,
je nepřezkoumatelné pro nesrozumitelnost. O azylu, jako z jedné forem mezinárodní ochrany,
se dá hovořit toliko u ust. §§12 až 14 zákona o azylu. V případě doplňkové ochrany podle
ust. §14a citovaného zákona se o azylu nedá hovořit, jelikož doplňková ochrana je samostatnou
formou mezinárodní ochrany. Označením doplňkové ochrany za azyl zatížil krajský soud svůj
rozsudek nesrozumitelností. Stěžovatel dále uvedl, že odkaz krajského soudu na rozhodnutí
rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 28. 1. 2009, č. j. 1 Azs 96/2006 - 80,
lze považovat za nepřípustnou retroaktivitu, neboť správní rozhodnutí bylo vydáno již dne
12. 9. 2008. Stěžovatel tedy nemohl být vázán judikátem, který v době rozhodování neexistoval.
Podle jeho názoru však napadené správní rozhodnutí není v rozporu s citovaným rozhodnutím.
Proto stěžovatel navrhl, aby Nejvyšší správní soud napadený rozsudek krajského soudu zrušil
a věc mu vrátil k dalšímu řízení.
Nejvyšší správní soud přezkoumal napadený rozsudek v souladu s ust. §109 odst. 2 a 3
s. ř. s., vázán rozsahem a důvody, které uplatnil stěžovatel v kasační stížnosti, a přitom sám
neshledal vady uvedené v odstavci 3, k nimž by musel přihlédnout z úřední povinnosti.
Nejvyšší správní soud, po konstatování přípustnosti kasační stížnosti, se ve smyslu
ust. §104a s. ř. s. dále zabýval otázkou, zda kasační stížnost svým významem podstatně přesahuje
vlastní zájmy stěžovatele. Pokud by totiž tomu tak nebylo, musela by být podle citovaného
ustanovení odmítnuta jako nepřijatelná.
Přesahem vlastních zájmů stěžovatele, který ve věcech azylu jedině vede k meritornímu
projednání kasační stížnosti, je jen natolik zásadní a intenzivní situace, v níž je, kromě ochrany
veřejného subjektivního práva jednotlivce, pro Nejvyšší správní soud též nezbytné vyslovit právní
názor k určitému typu případů či právních otázek. To prakticky znamená, že přesah vlastních
zájmů stěžovatele je dán jen v případě rozpoznatelného dopadu řešené právní otázky nad rámec
konkrétního případu. Primárním úkolem Nejvyššího správního soudu v tomto řízení je proto
nejen ochrana individuálních veřejných subjektivních práv, nýbrž také výklad právního řádu
a sjednocování rozhodovací činnosti krajských soudů.
O přijatelnou kasační stížnost se tak prakticky může jednat v případě, že kasační stížnost
se týká právních otázek, které dosud nebyly vůbec či nebyly plně řešeny judikaturou Nejvyššího
správního soudu nebo jsou dosavadní judikaturou řešeny rozdílně, přičemž rozdílnost
v judikatuře může vyvstat na úrovni krajských soudů i Nejvyššího správního soudu. Kasační
stížnost bude přijatelná pro potřebu učinit tzv. judikatorní odklon. To znamená, že Nejvyšší
správní soud ve výjimečných a odůvodněných případech sezná, že je na místě změnit výklad
určité právní otázky řešené dosud správními soudy jednotně. Další případ přijatelnosti kasační
stížnosti bude dán tehdy, pokud by bylo v napadeném rozhodnutí krajského soudu shledáno
zásadní pochybení, které mohlo mít dopad do hmotněprávního postavení stěžovatele. O takové
pochybení se může jednat především tehdy, pokud krajský soud nerespektoval ustálenou soudní
judikaturu a nelze navíc vyloučit, že k tomuto nerespektování nebude docházet i v budoucnu
nebo krajský soud v jednotlivém případě hrubě pochybil při výkladu hmotného či procesního
práva. V této souvislosti je však třeba zdůraznit, že Nejvyšší správní soud není v rámci této
kategorie přijatelnosti povolán přezkoumávat jakékoliv pochybení krajského soudu, ale pouze
pochybení tak výrazné intenzity, o němž se lze důvodně domnívat, že pokud by k němu nedošlo,
věcné rozhodnutí krajského soudu by bylo odlišné. Nevýrazná pochybení, především procesního
charakteru, proto zpravidla nebudou dosahovat takové intenzity, aby byla důvodem přijatelnosti
kasační stížnosti.
V daném případě dospěl Nejvyšší správní soud k závěru, že se jedná o posledně uvedený
důvod přijatelnosti kasační stížnosti.
Podle ust. §16 odst. 1 písm. f) zákona o azylu se žádost o udělení mezinárodní ochrany
zamítne jako zjevně nedůvodná, jestliže žadatel neuvádí skutečnost svědčící o tom, že by mohl
být vystaven pronásledování z důvodů uvedených v §12 nebo že mu hrozí vážná újma podle
§14a.
Účastnice řízení v průběhu správního řízení uvedla, že se v listopadu 2007 seznámila
s mužem, o němž posléze zjistila, že je členem skupiny zabývající se organizovaným zločinem.
V březnu 2008 ji přítel oznámil, že má jisté potíže a bude muset zmizet. Současně ji varoval,
že také ona bude muset s ohledem na svou bezpečnost pravděpodobně opustit své bydliště.
Měsíc poté začala mít pocit, že ji někdo sleduje, a proto začala přespávat u kamarádek. Obávala
se, že ji sledují členové konkurenční zločinecké skupiny, tj. nepřátelé jejího přítele, a že by jí mohli
ublížit. Příslušné statní orgány o pomoc nepožádala. Využila situace, že měla vyřízené turistické
vízum do České republiky a odcestovala ze země původu. Po vypršení platnosti víza požádala
o udělení mezinárodní ochrany. Jiné důvody, kvůli kterým opustila zemi původu a žádá o udělení
mezinárodní ochrany v České republice, neuvedla.
Jak vyplývá z odůvodnění napadeného správního rozhodnutí, stěžovatel se zabýval
důvody, které uvedla účastnice řízení a posuzoval, zda je lze podřadit pod ust. §12 a §14a
zákona o azylu. Jestliže účastnice řízení o možné vážné újmě nic netvrdila a v průběhu řízení
se žádná informace v tomto ohledu neobjevila, nemusel její případnou existenci stěžovatel sám
vyhledávat. Postačilo pouze, aby v odůvodnění rozhodnutí uvedl, že hrozba vážné újmy nebyla
v řízení tvrzena, ani nevyšla najevo. S ohledem zejména na skutečnosti, které účastnice řízení
uváděla jako důvod pro podání žádosti o udělení mezinárodní ochrany, tj. obavy z neznámých
osob a snaha o legalizaci pobytu v České republice, je odůvodnění správního rozhodnutí podle
názoru Nejvyššího správního soudu dostatečné a v souladu se zákonem, a to ve vztahu k oběma
formám mezinárodní ochrany.
Podle judikatury Nejvyššího správního soudu je v případě zamítnutí žádosti jako zjevně
nedůvodné správní orgán povinen se v odůvodnění vypořádat s otázkou možného udělení
doplňkové ochrany (viz rozsudek ze dne 11. 2. 2009, č.j. 1 Azs 107/2008-78). Jestliže byla žádost
o mezinárodní ochranu zamítnuta jako zjevně nedůvodná, nedošlo ve smyslu ust. §28 odst. 2
zákona o azylu k udělení ani jedné z forem mezinárodní ochrany. Podle téhož ustanovení
má v tomto případě ministerstvo povinnost své rozhodnutí zdůvodnit ve vztahu k oběma
formám ochrany. Zatímco však odůvodnění ve vztahu k neudělení azylu postrádá smysl tam,
kde nejsou žádné azylově relevantní důvody tvrzeny, s otázkou doplňkové ochrany má
ministerstvo povinnost se vypořádat vždy a samo z úřední povinnosti zjistit (ze zpráv o zemi
původu a jemu dostupných databází), zda skutečně žadateli nehrozí závažná újma v případě
návratu do země původu. Ze zásady non-refoulement totiž vyplývá primární povinnost státu
nevystavit žadatele reálné hrozbě závažné újmy, přičemž k této povinnosti se musí vázat
i povinnost státu zjistit si příslušné skutečnosti, které k aplikaci této zásady nutně vedou.
K zajištění této zásady musí ministerstvo vyvinout přiměřenou aktivitu z moci úřední. Inspirovat
se přitom lze rozsudkem Soudního dvora Evropských společenství ze dne 17. 2. 2009 ve věci
C-465/07, Meki Elgafaji a Noor Elgafaji proti Staatssecretaris van Justitie [2009], z něhož vyplývá,
že v případech hrozby uložení trestu smrti nebo popravy, nebo mučení, nelidského, ponižujícího
zacházení či trestání jde o specifickou újmu určitého druhu, jež bude vyplývat z tvrzení
a konkrétní situace žadatele o mezinárodní ochranu. V případě nerozlišujícího násilí během
vnitrostátního nebo mezinárodního konfliktu jde naopak o vážnou újmu obecnějšího charakteru,
jež nevyžaduje předložení důkazů, že v ohrožení je konkrétně žadatel sám, a jejíž existence může
být v určitých případech považována na prokázanou. Podle názoru Nejvyššího správního soudu
je v případě závažné újmy podle ust. §14a odst. 2 písm. a) a b) zákona o azylu ministerstvo
povinno se jí zabývat, je-li žadatelem o mezinárodní ochranu namítána, nebo vyjde-li najevo jinak
v průběhu řízení. Pokud žadatel v tomto ohledu nic netvrdí a v průběhu řízení se žádná
informace o možné vážné újmě neobjeví, nemusí její případnou existenci ministerstvo samo
vyhledávat, avšak musí v odůvodnění svého rozhodnutí uvést, že hrozba vážné újmy nebyla
v řízení tvrzena, ani nevyšla najevo. Vyšší nároky na odůvodnění rozhodnutí ministerstva
je nicméně třeba klást v případě vážné újmy podle ust. §14a odst. 2 písm. c) zákona o azylu,
neboť nerozlišující násilí během vnitrostátního nebo mezinárodního ozbrojeného konfliktu,
zvláště dosahuje-li vysoké intenzity (viz Elgafaji bod 43 druhá odrážka), je skutečností objektivní,
jejíž zjištění nevyžaduje složité zjišťování situace v zemi původu. Existenci či neexistenci
nerozlišujícího násilí během vnitrostátního či mezinárodního konfliktu je proto ministerstvo
povinno v rozhodnutí vždy odůvodnit. Pokud jde o vážnou újmu podle ust. §14a odst. 2
písm. d) zákona o azylu, musí ministerstvo zvážit, k porušení jakého mezinárodního závazku
by mohlo dojít, a nelze tudíž apriorně vyloučit, že by tento závazek mohl mít objektivní charakter
jako v případě ust. §14 odst. 2 písm. c) zákona o azylu. Obecně však bude ministerstvo
při posuzování tohoto bodu vycházet z tvrzení žadatele a z řízení jako celku, a pokud porušení
závazku neshledá, uvede to v odůvodnění svého rozhodnutí.
Závěr krajského soudu, že stěžovatel měl povinnost ve výroku rozhodnutí uvést,
zda se účastnici řízení uděluje či neuděluje doplňková ochrana podle ust. §14a zákona o azylu,
nemá oporu v zákoně o azylu ani v judikatuře Nejvyššího správního soudu. Krajský soud v této
souvislosti odkázal na usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne
28. 1. 2009, č. j. 1 Azs 96/2006 - 80 (publikované pod č. 1839/2009 Sb. NSS), v němž byl
vysloven právní názor, že „Ustanovení §28 zákona č. 325/1999 Sb., o azylu, ve znění účinném
do 31. 8. 2006, je nutno vyložit tak, že pojem "rozhodnutí o neudělení nebo odnětí azylu"
zahrnuje také rozhodnutí o zamítnutí žádosti jako zjevně nedůvodné (§16 zákona). V tomto
případě byl správní orgán povinen rozhodnout též o překážce vycestování“. Tímto rozhodnutím
rozšířený senát zvrátil dosavadní judikaturu správních soudů, podle níž nebylo ministerstvo
při vydání rozhodnutí o zamítnutí žádosti o azyl jako zjevně nedůvodné povinno rozhodnout
výrokem o překážkách vycestování. S ohledem na skutečnost, že institut překážek vycestování
od 1. 9. 2006, kdy nabyl účinnosti zákon č. 165/2006 Sb., zákon o azylu neupravuje a byl
nahrazen institutem doplňkové ochrany, je zřejmé, že i po účinnosti tohoto zákona by měla
ministerstvu zůstat povinnost zabývat se dodržením zásady non-refoulement, resp. doplňkovou
ochranou, v případech zjevně nedůvodných žádostí. Změna zákonné právní úpravy,
při níž dochází k dílčím změnám obsahu a rozsahu zásady non-refoulement v širším pojetí, avšak její
základní smysl zůstává nezměněn (tedy zabránit vycestování cizince do státu, kde by mu hrozilo
nebezpečí na životě, tělesné integritě či lidské důstojnosti), totiž nemůže mít za následek
bezdůvodné snížení ochrany cizince oproti předcházející úpravě, kde povinnost rozhodovat
o překážkách vycestování i v případě zjevně nedůvodných žádostí konstatoval rozšířený senát.
Nová právní úprava (§28 odst. 2 zákona o azylu) však již nepožaduje, aby bylo posouzení zásady
non-refoulement transformováno do výroku rozhodnutí o zamítnutí žádosti podle ust. §16 zákona
o azylu. V případě zamítnutí žádosti jako zjevně nedůvodné je tak ministerstvo povinno
vypořádat se s otázkou možného udělení doplňkové ochrany pouze v odůvodnění rozhodnutí
(viz rozsudek ze dne 11. 2. 2009, č. j. 1 Azs 107/2008 - 78).
Kasační stížnost je tedy důvodná, a proto Nejvyšší správní soud napadený rozsudek
krajského soudu podle ust. §110 odst. 1 s. ř. s. zrušil a věc mu vrátil k dalšímu řízení. Ve věci
rozhodl v souladu s §109 odst. 1 s. ř. s., podle něhož rozhoduje Nejvyšší správní soud o kasační
stížnosti zpravidla bez jednání, když neshledal důvody pro jeho nařízení.
V dalším řízení je krajský soud vázán právním názorem, který je vysloven
v tomto rozsudku (§110 odst. 3 s. ř. s.).
O náhradě nákladů řízení o kasační stížnosti rozhodne krajský soud v novém rozhodnutí
(§110 odst. 2 s. ř. s.).
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 20. května 2010
JUDr. Eliška Cihlářová
předsedkyně senátu