ECLI:CZ:NSS:2010:8.AS.14.2010:48
sp. zn. 8 As 14/2010 - 48
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedy JUDr. Jana Passera a soudců
Mgr. Davida Hipšra a JUDr. Michala Mazance, v právní věci žalobce: J. P., zastoupeného
JUDr. Josefem Čechem, advokátem v Blansku, Wolkerova 2, proti žalovanému: Krajský úřad
Jihomoravského kraje, se sídlem Žerotínovo nám. 3/5, Brno, proti rozhodnutí žalovaného
ze dne 29. 6. 2009, čj. JMK 1888/2009, o kasační stížnosti žalobce proti rozsudku Krajského
soudu v Brně ze dne 29. 10. 2009, čj. 57 Ca 75/2009 - 32,
takto:
Rozsudek Krajského soudu v Brně ze dne 29. 10. 2009, čj. 57 Ca 75/2009 - 32,
se zrušuje a věc se vrací tomuto soudu k dalšímu řízení.
Odůvodnění:
Rozhodnutím Městského úřadu Boskovice ze dne 8. 12. 2008, čj. DOP/245/2008/DP,
byl žalobce uznán vinným ze spáchání přestupku podle §22 odst. 1 písm. d) zákona č. 200/1990 Sb., o přestupcích, kterého se dopustil tím, že se dne 5. 7. 2008 v 01:15 hodin na místní
komunikaci před domem č. 69 v obci Sebranice, okres Blansko, odmítl podrobit dechové
zkoušce na alkohol, ke které byl vyzván policistou jako řidič osobního automobilu. Za tento
přestupek byla žalobci uložena pokuta ve výši 35 000 Kč, zákaz činnosti spočívající v zákazu
řízení všech motorových vozidel na dobu čtrnácti měsíců a povinnost uhradit náklady správního
řízení. Odvolání žalobce zamítl žalovaný rozhodnutím ze dne 29. 6. 2009, čj. JMK 1888/2009.
V žalobě podané Krajskému soudu v Brně žalobce namítl, že ve správním řízení nebyly
provedeny všechny důkazy, které navrhl, a nebyl tak zjištěn stav věci, o němž nejsou důvodné
pochybnosti. Ze svědeckých výpovědí vyplynuly dvě protichůdné verze skutkového stavu.
Již od počátku správního řízení tvrdil, že se nemohl dopustit přestupku, který je mu kladen
za vinu, neboť nebyl řidičem motorového vozidla. Vozidlo řídil jeho syn A. P. V průběhu
správního řízení označil svědky, kteří měli být vyslechnuti. V rámci účastnické výpovědi uvedl,
že vedle výslovně navržených svědků (A. Pr., M. P. a A. P.), kteří byli vyslechnuti) existují i další
osoby, které mohou potvrdit, že v inkriminovanou noc neusedl do vozidla jako řidič. Protože
tyto osoby již vypovídaly na „policii ve věci stížnosti na zasahující policisty“, přislíbil, že opatří kopie
těchto výpovědí a založí je do spisu. Přestože je posléze do spisu nezaložil, měl správní orgán
tyto důkazy provést. Bylo zcela jasné, že navrhuje provedení těchto důkazů. Jeho prohlášení při
seznámení se s poklady rozhodnutí nelze vyložit tak, že nenavrhl provedení dalších důkazů na
podporu svých tvrzení.
Krajský soud v Brně zamítl žalobu rozsudkem ze dne 29. 10. 2009. Podle jeho názoru
správní orgán I. stupně vyslechl všechny žalobcem navržené svědky. Žalobce nepředložil kopie
protokolů o výslechu svědků, ani nepožádal správní orgán, aby je opatřil. Při seznámení
se s podklady rozhodnutí nenavrhl výslech dalších svědků, ani spisový materiál nedoplnil.
Připomněl, že ve správním řízení se k novým skutečnostem a návrhům na provedení nových
důkazů přihlédne jen tehdy, jde-li o takové skutečnosti nebo důkazy, které účastník nemohl dříve
uplatnit. Správní orgán nepochybil, pokud se přiklonil při hodnocení důkazů k verzi skutkového
děje, jak vyplynul z výpovědí zasahujících policistů.
Žalobce (stěžovatel) napadl rozhodnutí krajského soudu kasační stížností z důvodů
podle §103 odst. 1 písm. a) a b) s. ř. s. Rozhodnutí krajského soudu považoval za nezákonné,
neboť soud chybně dospěl k závěru, že v předcházejícím správním řízení byl zjištěn skutkový
stav bez důvodných pochybností. Neprovedení všech navržených důkazů ve správním řízení
představuje vadu, která měla podstatný vliv na rozhodnutí ve věci. Od počátku přestupkového
řízení tvrdil, že přestupek nespáchal, neboť vozidlo neřídil. Mimo výslovně označených svědků
existují i další osoby, které mohou potvrdit jeho skutkovou verzi. Nesouhlasil s názorem
krajského soudu, že nebylo nutné provádět výslechy dalších svědků. Pokud do spisu nezaložil
kopie výpovědí svědků, nezbavilo to správní orgán povinnosti provést důkaz v souladu
s §50 odst. 2 zákona č. 500/2004 Sb., správní řád (dále jen „správní řád“). I když při seznámení
se s podklady rozhodnutí uvedl „Nemám slov. Nemám, co bych k tomu řekl“, neznamenalo to,
že netrvá na provedení výslechu dalších svědků na podporu svých tvrzení. Jako osoba práva
neznalá se vyjadřoval pouze k důkazům již provedeným, a citované prohlášení se týkalo výpovědí
zasahujících policistů. Ve správním řízení splnil všechny své povinnosti a řádně označil důkazy
na podporu svých tvrzení.
Žalovaný se ke kasační stížnosti nevyjádřil.
Nejvyšší správní soud posoudil kasační stížnost v mezích jejího rozsahu a uplatněných
důvodů a zkoumal přitom, zda napadené rozhodnutí netrpí vadami, k nimž by musel přihlédnout
z úřední povinnosti (§109 odst. 2 a 3 s. ř. s.).
Kasační stížnost je důvodná.
Stěžovatel namítl, že správní řízení je zatíženo vadou, neboť správní orgány neprovedly
všechny jím navržené důkazy. Tuto námitku shledal Nejvyšší správní soud důvodnou.
V přestupkovém řízení bylo třeba posoudit, zda obstojí obrana stěžovatele, že vozidlo
v inkriminovanou dobu neřídil ( a řídil jej jeho syn), nebo zda je třeba uvěřit tvrzení tří policistů,
kteří tvrdili, že stěžovatele viděli z vozidla vystupovat a jiná osoba ( s výjimkou jeho manželky )
ve vozidle nebyla. V řízení před krajským soudem a zejména při hodnocení důvodnosti kasační
stížnosti bylo nutné zodpovědět, zda správní orgány provedly řádně navržené důkazy. Dále bylo
třeba posoudit, zda mohl obviněný z přestupku uplatnit důkazní prostředky pouze v řízení
před správním orgánem I. stupně a pokud tak učinil v odvolacím řízení, nemohl k nim již správní
orgán přihlížet. Z posléze uvedeného názoru totiž vycházel i krajský soud při rozhodování
o podané žalobě.
Ze správního spisu vyplynulo, že při ústním jednání dne 18. 9. 2008 stěžovatel mimo jiné
navrhl, aby byli vyslechnuti jako svědci jeho manželka M. P., jeho syn A. P. a dále A. Pr. Dále
uvedl, že „daného dne bylo více svědků. Nicméně tyto svědky jsem již uvedl Policii ČR, která v rámci šetření mé
stížnosti provedla jejich výpovědi. Z tohoto důvodu již nechci dané svědky znovu vláčet k jednání na Městský úřad
Boskovice. Dále chci uvést, že si vyžádám kopie těchto výpovědí a po obdržení těchto kopií je předložím správnímu
orgánu“. Svědci označení jménem, byli v řízení vyslechnuti. Dne 24. 11. 2008 správní orgán I.
stupně stěžovateli oznámil, že byly shromážděny podklady rozhodnutí, poskytl mu v souladu s
§36 odst. 3 správního řádu ve stanovené lhůtě možnost, aby se vyjádřil k těmto podkladům před
vydáním rozhodnutí. Po seznámení s podklady stěžovatel uvedl „Nemám slov. Nemám, co bych
k tomu dodal“.
Stěžovatel v řízení před správním orgánem I. stupně navrhl výslechy svědků, které správní
orgán provedl. Dále pouze uvedl, že existují další důkazy, a konstatoval, že je předloží správnímu
orgánu. Důkazy neoznačil dostatečně určitým způsobem. Svědky žádným způsobem
neidentifikoval, neuvedl jména daných osob a z jeho prohlášení není zjevný ani jejich počet.
Řízení, v rámci kterého byly dané osoby vyslechnuty, neoznačil natolik určitým způsobem,
aby umožňoval správnímu orgánu opatřit si listiny (protokoly) zachycující výpověď daných osob.
Nebylo proto možné správnímu orgánu I. stupně vyčítat, že další důkazy neprovedl,
neboť je ani pro neurčitost jejich označení provést nemohl.
V odvolacím řízení tomu již bylo jinak. V odvolání ze dne 19. 12. 2008 stěžovatel mimo
jiné namítl, že má na podporu svých tvrzení více svědků, kteří vypovídali při řešení stížnosti
na chování zasahujících policistů; stížnost byla šetřena pod čj. ORBK-5466/ČJ-2008-57-ST-MF
Policií České republiky, Okresní ředitelství Blansko. Svědci byli v době před inkriminovaným
zákrokem policistů v restauraci jako návštěvníci. Společně opouštěli hospodu,
neboť bylo po zavírací době, a mohou potvrdit, že stěžovatel do vozidla nenastupoval jako řidič,
ale jako spolujezdec. Kopie jejich výpovědí nemohl obstarat, neboť pobýval pracovně
v zahraničí. Domníval se však, že si správní orgán tyto kopie výpovědí vyžádá sám. Celkem
v odvolání označil 7 svědků jménem, příjmením a jejich bydlištěm.
Žalovaný v rozhodnutí o podaném odvolání i následně krajský soud zaujali názor,
že v souladu s ustanovením §82 odst. 4 správního řádu by bylo možné přihlédnout k nově
navrženým důkazům pouze tehdy, jde-li o takové skutečnosti či důkazy, které účastník nemohl
uplatnit dříve. Tento právní názor neobstojí. V souzené věci bylo vedeno řízení o přestupku.
Použitelností pravidla obsaženého v §82 odst. 4 správního řádu v přestupkovém řízení
se již Nejvyšší správní soud zabýval. V rozsudku ze dne 22. 1. 2009, čj. 1 As 96/2008 - 115,
č. 1856/2009 Sb. NSS, dospěl k jednoznačnému závěru, že „obviněný z přestupku může uplatňovat
nové skutečnosti a navrhovat nové důkazy (§73 zákona č. 200/1990 Sb., o přestupcích) i v odvolání; omezení
stanovené v §82 odst. 4 správního řádu z roku 2004 na řízení o přestupku nedopadá“. Proto neobstojí
odůvodnění žalovaného v žalobou napadeném rozhodnutí, pokud zejména na páté a šesté straně
zdůraznil, že stěžovatel mohl svoji žádost o výslech dalších vyjmenovaných a označených svědků
uplatnit již dříve, a proto nemohl k návrhu obviněného přihlédnout. Obdobné stanovisko zastává
i krajský soud, neboť poté, kdy citoval §82 odst. 4 správního řádu, se na třetí straně rozsudku
věnoval rozboru důkazů, které byly provedeny a pouze připomněl, že stěžovatel v řízení
u správního orgánu I. stupně důkazní řízení nad rámec provedených důkazů již nedoplnil
a výslech dalších svědků navrhl až v odvolání.
Nejvyšší správní soud ve shora citovaném rozsudku zdůraznil, že „v přestupkovém řízení
správní orgán rozhoduje o vině přestupce a o trestu za přestupek; zkoumá se tu tedy oprávněnost trestního obvinění
v širším slova smyslu, jak je chápe čl. 6 odst. 1 Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod
(publikována pod č. 209/1992 Sb.; dále jen „Úmluva“). Jak judikatura opakovaně dovodila, platí pro správní
trestání obdobné principy jako pro trestání soudní, a v řízení o přestupku je na místě analogicky aplikovat
pravidla stanovená trestním právem, pokud samotný předpis správního práva vůbec neřeší spornou otázku
a analogie není k újmě účastníka řízení.“
Nejvyšší správní soud se v citovaném rozsudku vyjádřil k povaze přestupkového řízení
z hlediska rozsahu práv obviněného a přípustnosti jeho procesní obrany a uzavřel , že „osobě
obviněné z přestupku tedy náležejí procesní práva obdobná těm, jakých požívá obviněný z trestného činu. Ostatně
kategorie přestupků a kategorie trestných činů, tak, jak je vymezuje pozitivní právo, jsou sousedícími množinami
skutkových podstat vyznačujícími se tu větší, tu menší mírou typové společenské škodlivosti, kterou jim však
v konkrétním případě vždy připisuje zákonodárce; nelze tedy říci, že by určité skutkové podstaty byly imanentně
nadány zcela určitou mírou této nežádoucí vlastnosti. Je poměrně běžné, že stejný čin bývá v různých údobích
klasifikován postupně jako přestupek i jako trestný čin, podle toho, jak intenzivně zákon v dané chvíli vnímá
jeho společenskou nebezpečnost. Jelikož společenská škodlivost (trestní zákon hovoří o „činech společensky
nebezpečných“, zákon o přestupcích pak o „činech, které porušují nebo ohrožují zájem společnosti“) je kategorií
spojitou (nestačí tedy o ní říci, zda tu je, či není přítomna, ale je třeba hlavně určit, v jaké míře je přítomna), není
rozdíl mezi materiálním znakem přestupku a materiálním znakem trestného činu kvalitativní,
nýbrž kvantitativní. I to jen dále dokládá těsné vazby mezi právem přestupkovým a právem trestním, zde v jeho
hmotněprávní rovině; vzájemná blízkost obou právních oblastí vede k závěru, že by se nemělo zásadně lišit
procesní postavení osob obviněných ze spáchání ať už přestupku, nebo trestného činu. Podle §73 odst. 2 zákona
o přestupcích má obviněný z přestupku právo vyjádřit se ke všem skutečnostem, které se mu kladou za vinu,
a k důkazům o nich, uplatňovat skutečnosti a navrhovat důkazy na svou obhajobu, podávat návrhy a opravné
prostředky. Tato práva náležejí obviněnému po celou dobu řízení o přestupku: zákon o přestupcích výslovně
neomezuje jejich uplatňování na určité stádium řízení (třeba řízení v I. stupni), a takové omezení není možno
dovodit ani z povahy věci.“
Nejvyšší správní soud neshledal v této věci důvod odchýlit se od právního názoru,
který již dříve zaujal k obdobné problematice. Stěžovatel v podaném odvolání navrhl k provedení
důkazu svědeckou výpovědí výslech celkem sedmi osob, které nezaměnitelně označil. Žalovaný
nemohl neprovedení navržených důkazů odůvodnit pouze tím, že stěžovateli nic nebránilo
navrhnout tyto důkazy v řízení v prvním stupni. V tomto světle pozbývá na významu, zda byl
či nebyl správní orgán I. stupně schopen doplnit dokazování na podkladě relativně obecného
tvrzení stěžovatele učiněného v řízení v prvním stupni, „že daného dne bylo více svědků“, protože
následně v podaném odvolání byli tito navržení svědci konkrétně označeni. Krajský soud měl
proto žalobou napadené rozhodnutí z uvedeného důvodu zrušit. Bylo na správním orgánu,
aby posoudil, zda za situace, kdy na jedné straně stojí výpovědi zasahujících policistů a na druhé
straně výpovědi stěžovatele, jeho manželky a syna a rovněž svědka P., bylo třeba provedení
dalších důkazních prostředků ke zjištění stavu věci, o němž nejsou důvodné pochybnosti
(§3 správního řádu, §51 zákona o přestupcích). Nelze však v přestupkovém řízení jejich
neprovedení odůvodnit tím, že byly tyto návrhy uplatněny až v odvolacím řízení. Pokud krajský
soud zaujal k této otázce shodný právní názor jako žalovaný, nezbylo Nejvyššímu správnímu
soudu než rozsudek krajského soudu zrušit a vrátit mu věc k dalšímu řízení (§110 odst. 1 s. ř. s.).
Krajský soud je v dalším řízení vázán právním názorem Nejvyššího správního soudu vysloveným
v tomto rozsudku (§110 odst. 3 s. ř. s.).
O náhradě nákladů řízení o kasační stížnosti rozhodne krajský soud v novém
rozhodnutí o věci samé (§110 odst. 2 s. ř. s.).
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně 26. listopadu 2010
JUDr. Jan Passer
předseda senátu