ECLI:CZ:NSS:2010:8.AS.15.2009:75
sp. zn. 8 As 15/2009 - 75
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy JUDr. Michala Mazance
a soudců Mgr. Davida Hipšra a JUDr. Jana Passera, v právní věci žalobce: M. Č., zastoupeného
Mgr. Vítězslavem Dohnalem, advokátem se sídlem Příběnická 1908, Tábor, proti žalovanému:
Magistrát hlavního města Prahy, se sídlem Mariánské náměstí 2, Praha 1, za účasti osoby
zúčastněné na řízení: MALINA s. r. o., se sídlem Kladenská 96/115, Praha 6, proti rozhodnutí
žalovaného ze dne 20. 2. 2007, čj. S-MHMP-37687/2007/OST/Ko/Ja, o kasační stížnosti
žalovaného proti rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 4. 11. 2008, čj. 8 Ca 130/2007 - 46,
takto:
Rozsudek Městského soudu v Praze ze dne 4. 11. 2008, čj. 8 Ca 130/2007 - 46,
se zrušuje a věc se vrací tomuto soudu k dalšímu řízení.
Odůvodnění:
Žalovaný rozhodnutím ze dne 20. 2. 2007, čj. S-MHMP 37687/2007/OST/Ko/Ja, zamítl
jako opožděné odvolání žalobce proti rozhodnutí odboru výstavby Úřadu městské části Praha 6
ze dne 28. 12. 2006, čj. MCP6 069604/2006/OV/Ber/P 925 Vok, kterým stavební úřad
dodatečně povolil osobě zúčastněné na řízení stavební úpravy objektu č. p. 96 v katastrálním
území Vokovice (hotel Avion) a přístavby objektu. Uvedl, že řízení o odstranění nepovolených
změn stavby hotelu Avion bylo zahájeno za účinnosti zákona č. 71/1967 Sb., o správním řízení
(dále též správní řád z roku 1967), a podle §179 odst. 1 zákona č. 500/2004 Sb., (dále též správní
řád z roku 2004), se řízení dokončí podle správního řádu z roku 1967. Rozhodnutí o dodatečném
povolení stavebních úprav bylo doručeno zástupci žalobce podle §24 odst. 2 správního řádu
z roku 1967 tzv. náhradním doručením třetího dne ode dne jeho uložení, tj. dne 2. 1. 2007.
Pokud žalobce podal odvolání k poštovní přepravě dne 18. 1. 2007, podal jej opožděně,
neboť lhůta pro podání odvolání uběhla dne 17. 1. 2007. Žalovaný dále zkoumal, zda podané
odvolání neodůvodňuje užití mimořádných opravných prostředků. Tyto důvody však neshledal.
Rozhodnutí napadl žalobce žalobou u Městského soudu v Praze. Namítl, že zástupce žalobce,
kterému bylo rozhodnutí doručováno, se v době pokusu o doručení nezdržoval v místě
doručování z důvodů čerpání dovolené. Zásilku převzal po návratu z dovolené dne 4. 1. 2007
a tento den je nutné považovat za den doručení rozhodnutí. Pro případ, že by městský soud
přistoupil k přezkoumání celého rozhodnutí, žalobce shrnul své námitky proti rozhodnutí
o dodatečném povolení stavby (zastavěnost pozemků, odstupy staveb, zastínění, požární
bezpečnost, chybějící rozhodnutí o umístění stavby a znemožnění účasti žalobce na místním
šetření).
Městský soud v Praze rozsudkem ze dne 4. 11. 2008, čj. 8 Ca 130/2007 - 46, rozhodnutí
žalovaného zrušil a věc mu vrátil k dalšímu řízení. Konstatoval, že všechna stavební řízení
byla pravomocně skončena přede dnem 11. 10. 2005, kdy se konalo místní šetření, na jehož
základě stavební úřad zahájil řízení o odstranění nepovolených změn stavby. Nové řízení
bylo následně na základě rozhodnutí žalovaného ze dne 15. 5. 2006 rozšířeno na celou přístavbu
objektu, neboť rozsudky Městského soudu v Praze ze dne 30. 1. 2006, čj. 5 Ca 35/2005 - 41
a čj. 5 Ca 163/2005-76, bylo zrušeno územní rozhodnutí i stavební povolení na přístavbu
objektu. Městský soud konstatoval, že napadená rozhodnutí byla zrušena a věci vráceny k dalšímu
řízení za účinnosti správního řádu z roku 2004, a proto měl žalovaný při vydání nového
rozhodnutí postupovat v souladu s §179 odst. 2 správního řádu z roku 2004 a nikoliv podle
správního řádu z roku 1967. Správní řád z roku 2004 upravuje odlišně od správního řádu z roku
1967 okamžik doručení zásilky určené do vlastních rukou v případě, kdy je zásilka uložena
na poště a adresát je o uložení zásilky vyrozuměn. Pokud odvoláním napadené rozhodnutí bylo
na poště uloženo dne 29. 12. 2006, byla písemnost náhradním způsobem doručena podle §24
odst. 1 správního řádu z roku 2004 desátým dnem od jejího uložení, tj. 8. 1. 2007. Protože však
žalobce zásilku převzal dne 4. 1. 2007, od tohoto dne se počítá lhůta pro podání odvolání. Jestliže
žalobce podal odvolání k poštovní přepravě dne 18. 1. 2007, podal jej před uplynutím zákonné
lhůty. Městský soud odmítl názor žalovaného, že při doručování advokátům je nutné postupovat
podle předpisů o doručování právnickým osobám, neboť správní řád z roku 2004 zařadil
doručování advokátům výslovně do doručování fyzickým osobám.
Žalovaný (stěžovatel) napadl rozsudek městského soudu kasační stížností z důvodů
uvedených v §103 odst. 1 písm. a) s. ř. s. Namítl, že územní řízení, stavební řízení a „řízení
o nepovolených změnách stavby“ jsou samostatná řízení ukončená samostatnými rozhodnutími.
Uvedl, že poté, kdy Městský soud v Praze zrušil jeho původní rozhodnutí o odvolání proti
územnímu rozhodnutí, zrušil rozhodnutí stavebního úřadu o umístění stavby a řízení zastavil
postupem podle správního řádu z roku 2004. Obdobně postupoval po zrušení původního
rozhodnutí o odvolání ve věci stavebního povolení a rovněž řízení zastavil.
Zdůraznil, že v posuzovaném případě se jednalo o řízení o odstranění nepovolených změn
stavby hotelu Avion, které bylo zahájeno dne 11. 10. 2005, a rozhodnutí, proti kterému bylo
podáno opožděné odvolání, bylo prvním rozhodnutím v této věci. Řízení tak bylo v souladu
s §179 odst. 1 správního řádu z roku 2004 třeba dokončit podle správního řádu z roku 1967.
Rozšíření předmětu řízení již zahájeného a vedeného podle §88 odst. 1 písm. b) stavebního
zákona nemá na okamžik zahájení řízení vliv. K posouzení fikce náhradního doručení advokátovi
odkázal na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 30. 8. 2007, čj. 7 As 25/2007 - 87
(všechna rozhodnutí Nejvyššího správního soudu jsou dostupná na www.nssoud.cz).
Žalobce se ve vyjádření ke kasační stížnosti ztotožnil s názorem městského soudu.
Nejvyšší správní soud posoudil kasační stížnost v mezích jejího rozsahu a uplatněných
důvodů a zkoumal přitom, zda napadené rozhodnutí netrpí vadami, k nimž by musel přihlédnout
z úřední povinnosti ( §109 odst. 2, 3 s. ř. s.). Kasační stížnost je důvodná.
V posuzované věci je spornou otázka, zda správní řízení o dodatečném povolení stavebních
úprav mělo být dokončeno podle správního řádu z roku 1967 nebo správního řádu z roku 2004.
Podle §179 odst. 1 správního řádu z roku 2004 řízení, která nebyla pravomocně skončena
před účinností tohoto zákona, se dokončí podle dosavadních předpisů.
Ze správního spisu vyplynulo, že při místním šetření dne 11. 10. 2005 (čj. 4377/05/P 925
Vok) bylo zjištěno, že přístavba residenčního bydlení o pěti bytových jednotkách ke stávajícímu
objektu hotelu Avion je prováděna v rozporu se stavebním povolením. Z tohoto důvodu
stavební úřad zahájil řízení podle §88 odst. 1 písm. b) stavebního zákona o odstranění stavebních
úprav provedených v rozporu se stavebním povolením (oznámení ze dne 14. 10. 2005,
čj. sine/208/05/Ber/P 925 Vok). Vzhledem k tomu, že Městský soud v Praze rozsudkem ze dne
30. 1. 2006 zrušil rozhodnutí odvolacího orgánu o odvolání proti stavebnímu povolení na výše
uvedenou přístavbu a odvolací orgán následně rozhodnutím ze dne 15. 5. 2006, stavební povolení
zrušil a řízení zastavil, bylo řízení podle §88 odst. 1 písm. b) stavebního zákona rozšířeno
na celou přístavbu. Následně osoba zúčastněná na řízení požádala o dodatečné povolení stavby
a stavební úřad rozhodnutím ze dne 28. 12. 2006, čj. MCP6 069604/2006/OV/Ber/P 925 Vok,
dodatečně povolil osobě zúčastněné na řízení přístavbu k hotelu Avion a stavební úpravy.
Z výše uvedeného je zřejmé, že stavební úřad zahájil dne 14. 10. 2005 řízení podle §88
odst. 1 písm. b) stavebního zákona, tedy za účinnosti správního řádu z roku 1967. Jak uvedl
Nejvyšší správní soud v rozsudku ze dne 20. 8. 2008, čj. 8 As 42/2007-110, č. 1761/2009 Sb.
NSS, „[ú]čelem řízení podle §88 odst. 1 písm. b) stavebního zákona (č. 50/1976 Sb.) a rozhodnutí v tomto
řízení je uvedení právního a skutečného stavu do souladu a to buď nařízením odstranění nepovolené stavby, nebo
vydáním dodatečného stavebního povolení“. Byť byl v průběhu řízení podle §88 odst. 1 písm. b)
stavebního zákona jeho předmět rozšířen a výsledkem řízení je dodatečné povolení přístavby
a stavebních úprav, přesto se jedná o totožné řízení zahájené v roce 2005.
Je proto nutno plně přisvědčit základní stížní námitce žalovaného v tom, že v případě řízení
územního, stavebního a následně i řízení o dodatečném povolení stavebních úprav šlo
o samostatná správní řízení završená vydáním pravomocných, soudem přezkoumatelných
rozhodnutí. V důsledku toho se ve věci neuplatnilo pravidlo obsažené v §179 odst. 1 věta druhá
správního řádu z roku 2004, kdy argumentací a contrario by bylo nezbytné dospět k závěru,
že pokud ke zrušení a vrácení věci k novému projednání dojde po nabytí účinnosti správního
řádu 2004, je třeba řízení ukončit podle nové právní úpravy tj. podle správního řádu z roku 2004.
Vzhledem k tomu, že nebyl správný výchozí předpoklad městského soudu, že ve věci šlo o jedno
správní řízení, nebylo třeba zkoumat, podle kterého právního předpisu bylo případně
dokončeno územní resp. stavební řízení. Podstatné je, že řízení o odstranění stavebních úprav
bylo zahájeno za účinnosti správního řádu z roku 1967 a doručování prvního rozhodnutí ve věci
samé – rozhodnutí o jejich dodatečném povolení bylo třeba posuzovat v režimu tohoto zákona.
Protože odůvodnění rozsudku Městského soudu v Praze vycházelo z předpokladu
aplikovatelnosti správního řádu z roku 2004 v souvislosti s doručováním rozhodnutí
o dodatečném povolení stavebních úprav, bylo třeba již proto, že tento závěr shledal Nejvyšší
správní soud nesprávným, rozsudek Městského soudu zrušit. V dalším řízení bude třeba posoudit
otázku doručení rozhodnutí v režimu §24 správního řádu z roku 1967. Přesto Nejvyšší správní
soud považuje za vhodné zdůraznit tyto ve věci podstatné okolnosti:
Ačkoli žalobní tvrzení vycházejí z předpokladu doručování správního rozhodnutí
Mgr. Dohnalovi, ve správním spise je založena plná moc ze dne 10. 7. 2006 udělená žalobcem
Mgr. Luďku Šikolovi, advokátovi, k zastupování ve věci řízení o odstranění stavby „Přístavba
hotelu Avion“. Jak vyplývá z téže listiny, současně s přijetím plné moci zmocnil Mgr. Šikola
k jednotlivým úkonům ve věci Mgr. Vítězslava Dohnala, (v té době) advokátního koncipienta.
Na základě substituční plné moci se však Mgr. Dohnal nestal zástupcem žalobce. Zástupcem
byl nadále pouze Mgr. Šikola jako žalobcem zvolený advokát. Nejvyšší správní soud v usnesení
rozšířeného senátu ze dne 4. 11. 2003, čj. 1 As 4/2003-48, č. 281/2004 Sb. NSS konstatoval,
že využije-li advokát svého oprávnění dle §26 odst. 1 zákona č. 85/1996 Sb., o advokacii, dát se zastoupit
jiným advokátem, stává se tento advokát (substitut) zástupcem advokáta, nikoliv zástupcem účastníka řízení..
Lze jen doplnit, že tím spíše uvedené pravidlo platí v případě, kdy advokát udělí substituční plnou
moc advokátnímu koncipientovi. V souladu s tímto (dlužno dodat základním) procesním
pravidlem postupoval též správní orgán prvního stupně, když doručoval správní rozhodnutí
na adresu Mgr. Luděk Šikola, advokát, Převrátilská 330, Tábor. Jestliže následně žalobce v žalobě
argumentoval tím, že se nikoli právní zástupce, ale jím zmocněný substitut (Mgr. Dohnal)
nenacházel v místě, na které bylo doručováno, je třeba důvodnost takové žalobní argumentace
posoudit právě se zřetelem k této okolnosti.
Stěžovatel v kasační stížnosti upozornil na rozhodnutí Nejvyššího správního soudu ze dne
30. 8. 2007, čj. 7 As 25/2007 - 85. V uvedeném rozhodnutí se Nejvyšší správní soud vyjádřil
k situaci, kdy advokát tvrdil, že se z důvodu služební cesty nezdržoval v místě doručování.
Byť okolnosti v této věci byly jiné (o pobytu Mgr. Šikoly se kterým žalobce předtím uzavřel
smlouvu o právním zastoupení žaloba ničeho neuvádí), přesto se jeví vhodným připomenout,
že Nejvyšší správní soud konstatoval, že z hlediska doručování písemností podle §24 odst. 2
správního řádu z roku 1967 „[n]ení advokát fyzickou osobou v pravém slova smyslu. […] písemnosti určené
do vlastních rukou mohou za advokáta převzít i jiné jím pověřené osoby […] Advokát je podnikatelem ve smyslu
§2 odst. 2 písm. c) obch. zák. a zákon č. 85/1996 Sb., ve znění účinném v rozhodné době, mu mimo jiné
ukládal povinnost chránit a prosazovat práva a oprávněné zájmy klienta a řídit se jeho pokyny (§16 odst. 1)
a povinnost jednat při výkonu advokacie čestně a svědomitě, využívat důsledně všechny zákonné prostředky
a v jejich rámci uplatnit v zájmu klienta vše, co podle svého přesvědčení pokládá za prospěšné (§16 odst. 2). […]
Je skutečností, že žádný předpis výslovně nestanoví povinnost mít zaměstnance či koncipienty, na druhé straně
podle ustálené judikatury obou zmiňovaných soudů je věcí řádného výkonu advokacie, aby v místě advokáta byla
v době doručování zásadně přítomna osoba oprávněná písemnost převzít. Je pak věcí každého advokáta, aby zvolil
takový způsob přejímání písemností, aby dostál požadavkům řádného výkonu advokacie“. Nejvyšší správní
soud následně uzavřel, že podmínka nezbytná pro náhradní doručení, tedy že se adresát
písemnosti na místě doručení zdržuje, je u advokáta splněna vždy. I tento argument by proto
mohl mít podpůrně při úvaze o důvodnosti podané žaloby své místo.
O náhradě nákladů řízení o kasační stížnosti rozhodne městský soud v novém rozhodnutí
o věci samé ( §110 odst. 2 s. ř. s.).
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně 30. června 2010
JUDr. Michal Mazanec
předseda senátu