ECLI:CZ:NSS:2010:8.AS.32.2010:61
sp. zn. 8 As 32/2010 - 61
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedy JUDr. Jana Passera a soudců
Mgr. Davida Hipšra a JUDr. Michala Mazance, v právní věci žalobce: J. S., zastoupeného
Mgr. Zdeňkem Stránským, advokátem se sídlem Krkonošská 27, Vrchlabí, proti žalovanému:
Krajský úřad Plzeňského kraje, se sídlem Škroupova 18, Plzeň, proti rozhodnutí žalovaného ze
dne 14. 8. 2009, čj. DSH/10615/09, o kasační stížnosti žalobce proti usnesení Krajského soudu
v Plzni ze dne 11. 11. 2009, čj. 57 Ca 90/2009 - 21,
takto:
I. Usnesení Krajského soudu v Plzni ze dne 11. 11. 2009, čj. 57 Ca 90/2009 - 21,
se zrušuje .
II. Žaloba se odmítá .
III. Žádný z účastníků nemá právo na náhradu nákladů řízení.
Odůvodnění:
Žalovaný rozhodnutím ze dne 14. 8. 2009, čj. DSH/10615/09, zamítl odvolání žalobce
proti rozhodnutí Městského úřadu Klatovy ze dne 11. 5. 2009, čj. OD/2345-1/09. Správní orgán
tímto rozhodnutím nevyhověl žádosti žalobce o udělení řidičského oprávnění, neboť nesplnil
podmínku přechodného pobytu na území České republiky v délce alespoň 185 dnů podle
§82 odst. 1 písm. d) zákona č. 361/2000 Sb., o provozu na pozemních komunikacích
a o změnách některých zákonů (zákon o silničním provozu).
Žalobce napadl rozhodnutí žalovaného žalobou u Krajského soudu v Plzni. K žalobě
nedoložil plnou moc pro zástupce Mgr. Stránského, ani plnou moc pro Mgr. P., který žalobu
jménem žalobce podepsal.
Krajský soud proto vyzval dne 27. 10. 2009 advokáta Mgr. Stránského, aby předložil plné
moci prokazující jeho oprávnění zastupovat žalobce a substituční plnou moc pro Mgr. P.
V doplnění žaloby ze dne 30. 10. 2009 podepsaném Mgr. M. P. je pak uvedeno, že „[p]řiloženou
substituční plnou mocí Mgr. Zdeňka Stránského pro Mgr. M. P. je doloženo zmocnění k podání správní žaloby.
Oprávnění zastupovat žalobce je uloženo ve spisové dokumentaci, postoupené Městským úřadem v Klatovech ke
Krajskému úřadu Plzeňského kraje a tímto úřadem dále vedené a u něj uložené. Protože tato dokumentace bude
předmětem zkoumání Krajského soudu v Plzni, odkazuje žalobce na plnou moc, založenou v uvedené
dokumentaci“.
Poté krajský soud žalobu odmítl usnesením ze dne 11. 11. 2009. Uvedl, že Mgr. Stránský
nesplnil povinnost uloženou mu §32 odst. 1 o. s. ř. za použití §64 s. ř. s., neboť k žalobě ze dne
16. 10. 2009 nepřiložil plnou moc, ze které by vyplývalo jeho oprávnění zastupovat J. S. Tuto
povinnost nesplnil ani v dodatečné lhůtě, ve které předložil pouze substituční plnou moc pro
Mgr. P. Krajský soud zdůraznil, že ze žádného ustanovení soudního řádu správního ani za
přiměřeného použití občanského soudního řádu nevyplývá povinnost soudu, aby za zástupce
žalobce vyhledával ve správním spisu plnou moc. Doložená substituční plná moc dokumentuje
pouze právní vztah mezi Mgr. Stránským a Mgr. P.. Z předložených listin je nepochybné, že
žalobu ze dne 16. 10. 2009 podepsal Mgr. P. Krajský soud uzavřel, že žalobcem v dané věci nebyl
J. S. ani Mgr Zdeněk Stránský, nýbrž Mgr. P. Mgr. P. nebyl účastníkem správního řízení o udělení
řidičského oprávnění J. S., a nemohl být v tomto řízení zkrácen na žádném právu, nebyl tedy
osobou oprávněnou k podání žaloby.
Dále krajský soud uvedl, že i kdyby žaloba nebyla podána osobou neoprávněnou, musel
by ji odmítnout. Žaloba ze dne 16. 10. 2009, která byla podána k poštovní přepravě dne
19. 10. 2009, neobsahovala v rozporu s §71 odst. 1 písm. d) s. ř. s. žádné žalobní body.
Napadené rozhodnutí žalovaného bylo Mgr. Stránskému doručeno dne 19. 8. 2009 a posledním
dnem lhůty pro podání žaloby bylo pondělí 19. 10. 2009. Dne 4. 11. 2009 bylo k poštovní
přepravě předáno doplnění žaloby ze dne 30. 10. 2009 podepsané Mgr. P., které však bylo
podáno po uplynutí zákonné lhůty stanovené v §72 odst. 1 s. ř. s. Krajský soud uvedl s odkazem
na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 20. 12. 2005, čj. 2 Azs 92/2005 - 58,
čj. 835/2006 Sb. NSS, že nebyl povinen vyzývat J. S. k odstranění vad postupem podle §37 odst.
5 s. ř. s., neboť výzva by již objektivně nemohla vést ke zjednání nápravy ve lhůtě podle §72
s. ř. s. Za této situace by výzva byla pouze prázdným formalismem.
J. S. označený jako stěžovatel, zastoupený Mgr. Zdeňkem Stránským, napadl usnesení
krajského soudu kasační stížností z důvodů podle §103 odst. 1 písm. c) a e) s. ř. s. Uvedl, že na
výzvu krajského soudu doplnil veškeré informace potřebné k tomu, aby žaloba proti rozhodnutí
žalovaného byla přijata. Zdůraznil, že splnil požadavek uvedený v §64 s. ř. s. a §32 odst. 1 o. s. ř.
Plná moc stěžovatele pro Mgr. Stránského „byla již při prvním podání ve věci založena do spisu a na tento
spis, (který měl Krajský soud k dispozici), byl Krajský soud v Plzni odkázán“. Upozornil na §10 s. ř. s.
upravující dožádání a „paralelně“ dovodil, že „odkaz na plnou moc ve spisu neznamená pro soud žádné
obtíže, procesní zdržení nebo jakékoliv náklady a soud by tak mohl a měl tento úkon učinit (tj. otevřít spis a na
založenou plnou moc se podívat)“. Poukázal na §6 o. s. ř. a uvedl, že krajský soud neměl „marnit čas
upozorňováním stěžovatele na dodání dokumentů, které leží ve spise před ním. Práce soudu nespočívá jen ve
striktním dodržování zákonných ustanovení, ale měla by vést i k samotné aplikaci práva i nad rámec zákona, ale
vždy ve prospěch účastníků“. Ke kasační stížnosti stěžovatel přiložil plnou moc pro Mgr. Stránského
ze dne 10. 10. 2009.
Nejvyšší správní soud posoudil kasační stížnost v mezích jejího rozsahu a uplatněných
důvodů a zkoumal přitom, zda napadené rozhodnutí netrpí vadami, k nimž by musel přihlédnout
z úřední povinnosti (§109 odst. 2 a 3 s. ř. s.).
Kasační stížností napadené usnesení opíralo závěr o odmítnutí žaloby o nepředložení plné
moci udělené zástupci žalobce. S ohledem na tento závěr již pouze obiter dictum krajský soud
podotkl, že žaloba neobsahovala náležitosti podle §37 odst. 3 a §71 odst. 1 s. ř. s. Kasační
stížnost se týkala pouze důvodu rozhodnutí, tj. nepředložení plné moci udělené stěžovatelem
Mgr. Stránskému.
Podle §32 odst. 1 o. s. ř. ve spojení s §64 s. ř. s. musí zástupce účastníka doložit
své oprávnění účastníka zastupovat „již při prvním úkonu, který ve věci učinil“. Nedoložením
oprávnění zastupovat vzniká pochybnost, zda zástupce skutečně vykovává v řízení práva osoby,
za jejíhož zástupce se označil. Doložení plné moci zástupce je považováno za jednu z podmínek
řízení. Tento názor potvrdil i rozšířený senát Nejvyšší správního soudu v usnesení ze dne
16. 12. 2008, čj. 8 Aps 6/2007 - 247, který uvedl, že „[v]e správním soudnictví jsou podmínky řízení
vnímány jako takové podmínky, za nichž soud může rozhodnout ve věci samé; jejich nedostatek tedy brání soudu
vydat meritorní rozhodnutí (srov. §103 o. s. ř. podpůrně za použití §64 s. ř. s.). Jsou chápány jako podmínky
přípustnosti procesu jakožto celku, přičemž se upínají k procesním úkonům stran či soudu. … Teorie procesního
práva i soudní praxe řadí mezi podmínky řízení na straně soudu především pravomoc, příslušnost, na straně
účastníků řízení způsobilost být účastníkem řízení, procesní způsobilost, popřípadě též plná moc zmocněnce
v případě zastoupení“. Nesplnění povinnosti stanovené v §32 odst. 1 o. s. ř. ve spojení s §64 s. ř. s.
představuje odstranitelný nedostatek podmínek řízení. Soud je pak povinen postupovat v souladu
§37 odst. 5 s. ř. s. a vyzvat účastníka, resp. zástupce, aby doložil plnou moc nebo jiným
způsobem prokázal udělení plné moci. Této povinnost krajský soud dostál výzvou ze dne
27. 10. 2009.
Nejvyšší správní soud nepochyboval, že §32 odst. 1 o. s. ř. je aplikovatelný i pro řízení
ve správním soudnictví prostřednictvím §64 s. ř. s. I v tomto případě jde o přiměřené použití
občanského soudního řádu. Není zde objektivní okolnost, která by byla na překážku požadavku,
aby i ve správním soudnictví bylo vyžadováno po zástupci žalobce již při podání žaloby
předložení plné moci opravňující jej zastupovat v řízení žalobce. Ani případné technické obtíže,
které mohou s udělením plné moci souviset (např. skutečnost, že mandant je cizím státním
příslušníkem), nemohou na tomto požadavku ničeho změnit. Navíc v posuzované věci tento
problém nenastal, protože plná moc, která byla předložena v řízení o kasační stížnosti,
je datována dnem 10. 10. 2009. Byla tedy udělena předtím, než krajský soud rozhodl
(11. 11. 2009). Z jejího obsahu vyplývá, že se vztahuje i pro řízení před krajským soudem.
Stěžovatel ani jeho zástupce v řízení neuváděli konkrétní důvody, pro které nebyla plná moc
předložena, tím spíše pokud byl zástupce k jejímu předložení soudem vyzván. Za této situace
bylo přinejmenším neobvyklé, pokud zástupce rezignoval na splnění jedné ze základních a dlužno
dodat rutinních povinností, jakou je předložení plné moci opravňující k zastupování v řízení.
To vše za situace, kdy stěžovatel krajskému soudu následně vyčítá, že „marnil čas“ a plnou moc
měl již v době zaslání výzvy k dispozici. Stěžovatel se mýlí, pokud v kasační stížnosti uváděl,
že krajský soud měl správní spis k dispozici. Tak tomu není. V době podání žaloby jej krajský
soud ani z povahy věci mít nemůže. Splnění podmínek řízení je třeba ověřovat ještě předtím, než
je žaloba zaslána k vyjádření žalovanému spolu se žádostí o předložení správního spisu. Pokud by
měl být správní spis soudu předkládán pouze pro ověření oprávnění zastupovat, aby jej soud
následně musel vrátit žalovanému k vyhotovení vyjádření k žalobě, a teprve poté by byl soudu
znovu předkládán k rozhodnutí o žalobě, nepřispíval by takový postup k rychlosti
a hospodárnosti řízení. Primárním cílem zástupce by mělo být dosažení rychlé ochrany práv
klienta. Proto by měl zástupce v řízení před soudem postupovat mimo jiné tak, aby nevyvolával
zbytečné úkony ze strany soudu, kterým mohl předejít řádným a včasným plněním základních
povinností vyplývajících z procesních předpisů.
Z ustanovení §32 odst. 1 o. s. ř. ve spojení s §64 s. ř. s. je zřejmé, že zástupce účastníka
je povinen doložit oprávnění zastupovat již při prvním úkonu, který ve věci učinil.
Tak se v posuzované věci nestalo. Zástupce stěžovatele reagoval až na základě výzvy krajského
soudu ze dne 27. 10. 2009. Spojení „oprávnění doložit“ je třeba interpretovat tak, že zástupce
účastníka řízení musí deklarovat své oprávnění činit procesní úkony. Zpravidla se tak děje
předložením plné moci jako výrazu předtím uzavřené dohody o zastupování uzavřené mezi
účastníkem řízení a jeho zástupcem. V podmínkách správního soudnictví však může nastat
situace, kdy dohoda o zastoupení byla mezi oběma stranami uzavřena již dříve v průběhu,
nebo dokonce před zahájením správního řízení. Jestliže z jejího předmětu vyplývá, že se vztahuje
na případné soudní řízení (jako je tomu i v případě plné moci ze dne 1. 6. 2009 založené
ve správním spise, která se vztahuje na všechna „řízení související včetně řízení soudního“), nelze
uzavřít, že zástupce účastníka nedoložil své oprávnění k zastupování, pokud na existenci takové
plné moci krajský soud upozornil.
Základním účelem §32 odst. 1 o. s. ř. je v podmínkách správního soudnictví zajistit, aby
již od počátku soudního řízení bylo zřejmé, že zástupce je oprávněn za účastníka v řízení jednat.
Stejně jako v řízení civilním je třeba zajistit, aby procesní úkony ve věci nečinil někdo,
kdo k tomu není oprávněn. Správní soudnictví je však specifické tím, že ve většině případů
následuje po proběhnuvším řízení před správními orgány. V občanském soudním řízení
je podaná soudní žaloba prvním úkonem „navenek“, ze kterého vyplývá, že existuje právní vztah
mezi účastníkem řízení a jeho zástupcem. Ve správním soudnictví tomu tak být nemusí,
neboť oprávnění zastupovat mohlo vzniknout již v předchozím řízení a nelze předem vyloučit,
že se může vztahovat i na řízení soudní. Lze proto konstatovat, že žalobu nelze odmítnout
v důsledku nepředložení plné moci, pokud zástupce žalobce k výzvě soudu doplnil, že plná moc
vztahující se též na soudní řízení je založena ve správní spise. Takovým tvrzením totiž alespoň
dočasně deklaroval, že existuje právní vztah mezi ním a jeho klientem, a současně dostatečně
konkrétně uvedl, jak se lze o existenci právního vztahu přesvědčit. Nelze proto konstatovat,
že zástupce své oprávnění zastupovat nedoložil, a následně uzavřít, že žaloba byla podána
namísto žalobce jeho zástupcem, a proto osobou k tomu zjevně neoprávněnou.
Nejvyšší správní soud proto shledal kasační stížnost důvodnou a usnesení krajského
soudu zrušil podle §110 odst. 1 s. ř. s. Zároveň vzhledem k výše uvedeným závěrům Nejvyššího
správního soudu neobstojí postup, kdy krajský soud označil za žalobce osobu jednající na základě
substituční plné moci udělené zástupcem žalobce. Nejvyšší správní soud tedy označil v záhlaví
tohoto rozsudku jako žalobce stěžovatele.
Dále se Nejvyšší správní soud zabýval tím, zda je na místě vrátit věc krajskému soudu
k dalšímu řízení. V souladu s (§110 odst. 1 s. ř. s. přitom zkoumal, zda nejsou dány jiné důvody
pro odmítnutí žaloby než ty, o které své rozhodnutí opřel krajský soud. Nejvyšší správní soud
se zaměřil zejména na otázku žalobních bodů, kterou v nenosné části rozhodnutí zmínil i krajský
soud. Ten nadnesl, že „blanketní“ žaloba neobsahovala žádný žalobní bod. Vzhledem k tomu,
že žaloba byla podána k poštovní přepravě poslední den lhůty pro její podání, krajský soud
nevyzval v souladu s judikaturou Nejvyššího správního soudu žalobce k doplnění žaloby.
Rozšířený senát Nejvyššího správního soudu v rozsudku ze dne 20. 12. 2005,
čj. 2 Azs 92/2006 - 58, č. 835/2006 Sb. NSS, uzavřel, že „[l]íčení skutkových okolností nemůže být
toliko typovou charakteristikou určitých ‚obvyklých‘ nezákonností, k nimž při vyřizování věcí určitého druhu
může docházet, nýbrž zcela jasně individualizovaným, a tedy od charakteristiky jiných konkrétních skutkových
dějů či okolností jednoznačně odlišitelným popisem (…) Žalobce je též povinen vylíčit, jakých konkrétních
nezákonných kroků, postupů, úkonů, úvah, hodnocení či závěrů se měl správní orgán vůči němu dopustit v procesu
vydání napadeného rozhodnutí či přímo rozhodnutím samotným, a rovněž je povinen ozřejmit svůj právní náhled
na to, proč se má jednat o nezákonnosti“.
Ze soudního spisu vyplynulo, že stěžovatel podal dne 19. 10. 2009 k poštovní přepravě
žalobu, která byla Krajskému soudu v Plzni doručena dne 20. 10. 2009. V části II. žaloby
stěžovatel uvedl, že má zato, že napadená rozhodnutí správních orgánů „byla vydána v rozporu
se zákonem a žalobce byl tak zkrácen na svých zákonných právech“. V části III. konstatoval, že „žalobní
důvody … budou Krajskému soudu v Plzni doručeny nejdéle do 30. 10. 2009“. S ohledem na obsah žaloby
Nejvyšší správní soud uzavřel, že žaloba doručená krajskému soudu dne 20. 10. 2009
neobsahovala žádný žalobní bod.
V rozsudku ze dne 23. 10. 2006, čj. 2 Azs 9/2003 - 40, č. 113/2004 Sb. NSS, Nejvyšší
správní soud uvedl, že „[v] důsledku přísné dispoziční zásady v řízení o žalobách proti rozhodnutím
správního orgánu musí žaloba obsahovat žalobní body, z nichž musí být patrno, z jakých skutkových a právních
důvodů považuje žalobce napadené výroky rozhodnutí za nezákonné nebo nicotné [§71 odst. 1 písm. d) s. ř. s.].
[…] Pokud žádný žalobní bod neobsahuje, může být tento nedostatek podmínek řízení odstraněn, a to ve lhůtě
pro podání žaloby, jak vyplývá z citovaného ustanovení §71 odst. 2 s. ř. s.“. Nejvyšší správní soud se již
zabýval i otázkou lhůty, kdy ještě může být dána povinnost soudu vyzývat žalobce k odstranění
vad žaloby. I s odkazem k rozsudku ze dne 23. 10. 2009, čj. 8 Afs 31/2009 - 74 (www.nssoud.cz),
pak v nyní posuzované věci uzavřel, že krajský soud nepochybil, pokud stěžovatele nevyzval
k doplnění žalobních bodů. Žaloba byla k poštovní přepravě podána v poslední den lhůty pro její
podání. Krajský soud tak neměl žádný časový prostor k tomu, aby mohl stěžovatele vyzvat
k doplnění žalobních bodů. Tvrzení stěžovatele, že mu rozhodnutí žalovaného bylo doručeno
až dne 21. 8. 2009 (čl. 32 soudního spisu), na těchto závěrech nemůže nic změnit. I kdyby totiž
Nejvyšší správní soud k danému tvrzení přihlédl, lhůta k podání žaloby by skončila v den
následující po doručení žaloby soudu. Ani v tomto případě by tak krajskému soudu prakticky
nevznikl prostor, aby mohl efektivně vyzvat stěžovatele k odstranění vad žaloby. Pokud
stěžovatel následně doplnil žalobní body podáním předaným k poštovní přepravě dne
4. 11. 2009, učinil tak po uplynutí lhůty k podání žaloby. K doplnění proto nemohlo být
přihlédnuto. Krajský soud na tento nedostatek žaloby správně upozornil, ale nezaložil na něm
důvody vedoucí k odmítnutí žaloby.
Nejvyšší správní soud proto sám rozhodl o odmítnutí žaloby (§110 odst. 1 s. ř. s.
za použití §37 odst. 5 s. ř. s.).
O náhradě nákladů řízení Nejvyšší správní soud rozhodl v souladu s ustanovením
§60 odst. 3 s. ř. s. ve spojení s §120 s. ř. s., podle nějž nemá žádný z účastníků právo na náhradu
nákladů řízení, byla-li žaloba odmítnuta.
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně 27. července 2010
JUDr. Jan Passer
předseda senátu