ECLI:CZ:NSS:2010:8.AS.60.2009:73
sp. zn. 8 As 60/2009 - 73
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedy JUDr. Jana Passera a soudců
JUDr. Michala Mazance a Mgr. Davida Hipšra v právní věci žalobce: J. K., zastoupeného
JUDr. MgA. Michalem Šalomounem, advokátem se sídlem Bráfova tř. 52, Třebíč, proti
žalovanému: Krajský úřad kraje Vysočina, se sídlem Žižkova 57, Jihlava, proti rozhodnutí
žalovaného ze dne 3. 9. 2008, čj. KUJI 65035/2008, o kasační stížnosti žalovaného proti
rozsudku Krajského soudu v Brně ze dne 24. 6. 2009, čj. 57 Ca 65/2008 - 36,
takto:
I. Kasační stížnost se zamítá .
II. Žalovaný nemá právo na náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti.
III. Žalovaný je povinen zaplatit žalobci náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti
ve výši 2880 Kč, k rukám jeho zástupce JUDr. MgA. Michala Šalomouna, ve lhůtě
patnácti dnů od právní moci tohoto rozsudku.
Odůvodnění:
I.
Rozhodnutím ze dne 3. 9. 2008, čj. KUJI 65035/2008, žalovaný změnil rozhodnutí
Městského úřadu Telč, odboru dopravy, ze dne 3. 4. 2008, čj. Telč-7544/2007/ODop/Pok,
ve znění opravného usnesení ze dne 11. 4. 2008, čj. Telč-7544/2007/ODop/Pok, kterým byl
žalobce uznán vinným ze spáchání přestupku proti bezpečn osti a plynulosti provozu
na pozemních komunikacích podle §22 odst. 1 písm. i) zákona č. 200/1990 Sb., o přestupcích,
ve znění pozdějších předpisů (dále jen „zákon o přestupcích“) a byla mu uložena pokuta ve výši
2500 Kč a povinnost nahradit náklady správního řízení ve výši 1000 Kč. Žalovaný změnil druhý
odstavec výrokové části rozhodnutí městského úřadu tak, že text ve znění „vlastnostem vozidla
a nákladu, předpokládanému stavebnímu a dopravně technickému stavu pozemní komunikace“ nahradil
textem „jel vyšší rychlostí než takovou, aby byl schopen zastavit vozidlo [na – pozn. NSS] vzdálenost,
na kterou má rozhled“. Žalovaný rovněž rozhodl o vypuštění třetího, čtvrtého a pátého odstavce
výrokové části rozhodnutí městského úřadu, které jinak ve zbytku podle §90 odst. 5 zákona
č. 500/2004 Sb., správní řád, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „správní řád“), potvrdil.
II.
Žalobce brojil proti rozhodnutí žalovaného žalobou u Krajského soudu v Brně,
který je rozsudkem ze dne 24. 6. 2009, čj. 57 Ca 65/2008 - 36, zrušil a vrátil věc žalovanému
k dalšímu řízení.
Krajský soud konstatoval, že správní orgán prvního stupně zahájil řízení v souladu
s §46 odst. 1 správního řádu. Oznámení obsahovalo označení správního orgánu i předmětu
řízení (byť stručně), podle kterého je žalobce podezřelý ze spáchání dopravního přestupku ze dne
16. 9. 2007 dle §22 odst. 1 písm. i) zákona o přestupcích. Oznámení rovněž obsahovalo jméno,
příjmení, funkci a podpis pracovníka správního orgánu prvního stupně, který přestupkové řízení
zahájil.
Krajský soud souhlasil s žalobcem, že v rozporu s §57 odst. 2 zákona o přestupcích
nebylo vedeno společné řízení proti řidiči traktoru Z. N. a žalobci, ale dodal, že se nejedná o vadu
řízení, která by mohla způsobit jeho nezákonnost. Podle krajsk ého soudu správní orgán prvního
stupně zásadním způsobem pochybil, pokud ve svém rozhodnutí uvedl, jakého přestupkového
jednání se dopustil řidič traktoru Z . N., přestože nebylo vedeno společné řízení.
Dále správní orgán prvního stupně pochybil podle krajského soudu tím, že v rozporu
s §68 odst. 3 správního řádu není možné z odůvodnění napadeného rozhodnutí zjistit, jakými
úvahami se správní orgán řídil při hodnocení podkladů rozhodnutí. Rozhodnutí vydané v prvním
stupni je proto nepřezkoumatelné pro nedostatek důvodů, mělo být žalovaným zrušeno a věc
vrácena správnímu orgánu prvního stupně. Vady rozhodnutí nemohly být napraveny
ani žalovaným, zejména změnil-li výrokovou část ve smyslu, že žalobce jel vyšší rychlostí
než takovou, aby byl schopen zastavit vozidlo na vzdálenost, na kterou měl rozhled.
Krajský soud také uzavřel, že správní orgány dosud řádně nezjistily skutkový stav,
aby bylo možné postavit najisto, že dopravní nehodu zavinil žalobce. V tomto směru krajský
soud poukázal na tvrzení žalobce, podle nějž se po silnici I/38 v uvedenou dobu pohyboval
traktor s neosvětleným přívěsem, resp. neosvětleným v souladu s platnými právními předpisy.
Řidič traktoru Z. N. naopak tvrdil, že měl při jízdě zapnutý výstražný maják oranžové barvy,
traktor měl zapnuté povinné osvětlení, dále měl na přívěsu odrazku na straně přivrácené
ke středu komunikace a ještě měl na nákladu, který vezl, připevněný výstražný trojúhelník.
V tomto směru správní orgány zcela uvěřily tvrzení Z . N. a nezjišťovaly skutečnosti uváděné
žalobcem, resp. takové zjišťování nevyplývá z protokolu o nehodě v silničním provozu. Krajský
soud konstatoval, že správní orgán prvního stupně měl provést výslech svědků – policistů H. a
P., kteří prováděli ohledání místa dopravní nehody a mohli se vyjádřit k osvětlení traktoru i ke
skutečnosti, zda byl přívěs opatřen odrazkou a zda byl na nákladu výstražný trojúhelník. Teprve
po náležitém zjištění skutkového stavu měl být vypracován posudek znalce z příslušného oboru,
který by se vyjádřil k tomu, kdo byl s ohledem na známé skutečnosti viníkem předmětné
dopravní nehody.
Žalobce také namítl, že žalovaný neprovedl výslech svědka M . F., navržený v odvolání.
Tam tvrdil, že tento svědek řídil osobní vozidlo, které žalobce předjel za obcí Hladov, svědek
poté dojel na místo nehody, kde zastavil a se svou manželkou nabídl žalobci poskytnutí pomoci.
Podle žalobce svědek mohl popsat světelné poměry v místě a čase nehody a rovněž viditelnost
traktoru s přívěsem. Krajský soud s odkazem na §82 odst. 4 správního řádu připustil, že žalobce
navrhl výslech svědka F. až v podaném odvolání. Dodal však, že pokud nebylo zřejmé, proč
žalobce navrhl výslech svědka až v odvolání, měl se jej na důvody pozdního návrhu dotázat a
teprve poté se s návrhem vypořádat. Tento postup byl na místě tím spíše, že se podle tvrzení
žalobce při jednání u správního orgánu prvního stupně nacházela na místě nehody svědkyně,
podle níž traktor s přívěsem nebyl vidět. Ta však nebyla policisty zjištěna a správní orgán proto
neprovedl její výslech. Toto opomenutí mohlo podle krajského soudu přispět k tomu, že nebyl
náležitě zjištěn stav věci.
III.
Žalovaný (stěžovatel) brojil proti rozsudku krajského soudu kasační stížností z důvodu
podle §103 odst. 1 písm. a) s. ř. s., tedy pro nezákonnost spočívající v nesprávném posouzení
právní otázky soudem v předcházejícím řízení.
Stěžovatel připustil, že rozhodnutí správního orgánu prvního stupně nemělo všechny
náležitosti ve smyslu §68 odst. 3 správního řádu. Dodal však, že tuto vadu napravil svým
rozhodnutím, kterým k odvolání žalobce změnil napadené rozhodnutí a tuto změnu i veškerá
skutková zjištění důkladně a podrobně odůvodnil. Změna výroku vycházela z předmětu obvinění
v rámci ústního jednání, kdy správní orgán prvního stupně uvedl, že klade žalobci za vinu,
že jel vyšší rychlostí než takovou, aby mohl zastavit na vzdálenost, na kterou měl rozhled.
Podle stěžovatele se nejednalo o neočekávanou změnu výrokové části napadeného rozhodnutí
a stěžovatel vycházel ze sděleného obvinění a dokazování.
Dále stěžovatel tvrdil, že v průběhu řízení předcházejícího vydání rozhodnutí, byl
na základě provedeného dokazování, materiálních stop na vozidlech a dalších podkladů
pro vydání rozhodnutí, dostatečně zjištěn skutkový stav věci. Nebylo nutné provádět další
důkazy, spočívající např. ve vypracování znaleckého posudku, což ostatně stěžovatel uvedl
a zdůvodnil v odůvodnění svého rozhodnutí. Stěžovatel se ve svém rozhodnutí vypořádal
i s otázkou osvětlení traktoru.
K výtce krajského soudu, týkající se pochybení v souvislost i s navrhovaným výslechem
svědka F., stěžovatel uvedl, že žalobce navrhl tento výslech až v odvolání. Dříve se o jeho
existenci vůbec nezmínil. Žalobce v odvolání (v té době již zastoupen advokátem) nijak
nezdůvodnil, proč nenavrhl výslech této osoby již v řízení před správním orgánem prvního
stupně. Podle stěžovatele nebylo jeho povinností, zejm. byl- li žalobce zastoupen advokátem,
poučovat žalobce o koncentrační zásadě zakotvené v §82 odst. 4 správního řádu, případně
jej vyzývat k vysvětlení, proč nenavrhl výslech svědka již v řízení před správním orgánem prvního
stupně.
IV.
Žalobce navrhl zamítnutí kasační stížnosti. Tvrdil, že krajský soud důvodně zrušil
napadené rozhodnutí stěžovatele, který nedokázal náležitě zjistit skutkový stav a odstranit
rozpory ve výpovědích jednotlivých řidičů. Dosud není známo, zda byl traktor vůbec
nebo částečně osvětlen a zda byl tedy žalobce objektivně schopen své vozidlo zastavit
na vzdálenost, na jakou měl rozhled. Bez těchto skutkových zjištění nebylo možné rozhodnout
o vině žalobce.
Pokud jde o nepřipuštění výslechu svědka F. s odkazem na neúplnou apelaci, žalobce se
ztotožnil se závěry krajského soudu. Poukázal přitom na §4 odst. 4 správního řádu, podle
kterého správní orgán umožní dotčeným osobám uplatňovat jejich práva a oprávněné zájmy.
Pravděpodobnou příčinou nedostatečného provádění dokazování stěžovatelem je podle žalobce
plynutí jednoroční prekluzívní lhůty v posuzované věci. Pokud by totiž stěžovatel prováděl
všechny důkazy, nestihl by zřejmě rozhodnout v ročn í prekluzívní lhůtě. Tuto časovou tíseň však
nebylo možné řešit ignorováním a přehlížením důkazních návrhů žalobce.
V.
Nejvyšší správní soud posoudil důvodnost kasační stížnosti v mezích jejího rozsahu
a uplatněných důvodů a zkoumal přitom, zda napadené r ozhodnutí netrpí vadami, k nimž
by musel přihlédnout z úřední povinnosti (§109 odst. 2, 3 s. ř. s.).
Kasační stížnost není důvodná.
Stěžovatel namítl, že svým rozhodnutím napravil vady rozhodnutí správního orgánu
prvního stupně, které nemělo všechny náležitosti ve smyslu §68 odst. 3 správního řádu. Krajský
soud přitom dospěl k závěru, že stěžovatel měl napadené rozhodnutí zrušit
pro nepřezkoumatelnost pro nedostatek důvodů.
Nejvyšší správní soud především připomíná, že přezkoumatelnost správních rozhodnutí
má vztah k ochraně principů demokratického právního státu. V usnesení rozšířeného senátu
ze dne 19. 2. 2008, čj. 7 Afs 212/2006 - 74, č. 1566/2008 Sb. NSS Nejvyšší správní soud
konstatoval, že „(p)odle čl. 1 odst. 1 Ústavy je Česká republika právní stát založený na úctě k právům
a svobodám člověka a občana. Součástí pojmu právního státu v jeho soudobém chápání je vyloučení libovůle
při výkonu veřejné moci. K tomu slouží při rozhodování o právech a povinnostech, děje -li se tak vydáváním
formalizovaných individuálních aktů aplikace práva zákonem stanoveným procesním postupem,
tedy i u rozhodnutí vydávaných v daňovém řízení, zpravidla od ůvodnění takových aktů. Smyslem a účelem
odůvodnění je především ozřejmit, proč správní orgán rozhodl, jak rozhodl, neboť jen tak lze ověřit, že důvody
rozhodnutí jsou v souladu s právem a nejsou založeny na libovůli (srov. v tomto ohledu judikaturu Ústavn ího
soudu, např. jeho nález ze dne 6. 3. 1997, sp. zn. III. ÚS 271/96, publikovaný pod č. 24/1997 Sb. ÚS,
viz též www.usoud.cz). Obsah odůvodnění proto musí být takový, aby uvedený účel, tedy zajišt ění
přezkoumatelnosti rozhodnutí, byl naplněn. Tak tomu je, jsou -li z odůvodnění patrné důvody rozhodnutí
v kontextu všeho podstatného, co předcházelo jeho vydání a mělo vliv na jeho obsah. Paušálně definovat
požadovaný „minimální“ rozsah odůvodnění, aby b ylo v konkrétním případě ještě přezkoumatelné, dost dobře
nelze, neboť toto je vždy kontextuální a individuální kategorií – zrcadlí se v něm zejména průběh předchozího
řízení, především procesní aktivita stran a prováděné dokazování, povaha skutkových a pr ávních otázek,
které byly v řízení řešeny, a v rozhodnutí, jímž bylo jiné rozhodnutí přezkoumáváno, i povaha a rozsah
přezkumné činnosti orgánu, který ve věci rozhodoval, jak vyplývá z konkrétní procesní úpravy.“
Účelem soudního přezkumu není lpění na formální dokonalosti správních rozhodnutí,
ale účinná ochrana veřejných subjektivních práv adresátů veřejné správy. Úprava náležitostí
odůvodnění správního rozhodnutí v §68 odst. 3 správního řádu ovšem nepředstavuje
opomenutelnou kategorii. Zajišťuje totiž, aby byl adresát veřejné moci odpovídajícím způsobem
seznámen se skutkovými a právními závěry správního orgánu v jeho věci. O významu uvedeného
závěru ve vztahu ke správnímu trestání nelze mít sebemenších pochyb.
Správní soud může výjimečně slevit z nároků na dodržení požadavků §68 odst. 3
správního řádu, nalezne-li ve správním spisu dostatečnou oporu pro úvahu, že je rozhodnutí
správního orgánu po právní i skutkové stránce v souladu se zákonem (srov. rozsudek Nejvyššího
správního soudu ze dne 28. 8. 2007, čj. 6 Ads 87/2006 - 36, č. 1389/2007 Sb. NSS). Tento
postup je však namístě pouze v případech, kdy správní spis dává prima facie jednoznačnou
odpověď na otázky týkající se skutkového stavu věci. Poskytuje -li totiž správní soud ochranu
veřejným subjektivním právům přezkumem správního rozhodnutí, činí tak i posouzením
jeho odůvodnění (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 4. 2. 2010,
čj. 7 Afs 1/2010 - 53, www.nssoud.cz).
Má-li správní rozhodnutí obstát z hlediska přezkoumatelnosti skutkových důvodů, musí
z něj být seznatelné, jaký skutkový stav byl zjištěn a jak byly hodnoceny jednotlivé provedené
důkazy. V případě rozporů mezi zjištěními vyplývajícími z jednotlivých důkazů správní orgán
musí řádně osvětlit, které podklady vzal v úvahu pro své rozhodnutí a které vyloučil a proč
tak učinil. V opačném případě je jeho rozhodnutí nepřezkoumatelné pro nedostatek důvodů
podle §76 odst. 1 písm. a) s. ř. s. (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 11. 8. 2004,
čj. 5 A 48/2001 - 47, č. 386/2004 Sb. NSS).
V posuzované věci Nejvyšší správní soud přisvědčil krajskému soudu, že rozhodnutí
vydané v prvním stupni postrádalo náležitosti uvedené v §68 odst. 3 správního řádu. V jeho
odůvodnění bylo ke skutkovému stavu uvedeno pouze, že „bylo v projednávané věci prokazatelně
zjištěno, že obv. J. K. dne 16. 9. 2007 ve 20.00 hodin řídil osobní motorové vozidlo tov. zn. Citroen Xara po
silnici č. I/38 ve směru od Jihlavy na Znojmo, kde zezadu narazil do neosvětleného přívěsu traktoru, který řídil
Z. N.“ a že „(p)řestupek obviněného je zadokumentován spisovým materiálem, který obsahuje především
oznámení o přestupku, plánek místa dopravní nehody, fotodokumentací, výpovědí obviněného, vyjádřením
Hydrometeorologického ústavu – pobočka Brno ke klimatickým podmín kám v době nehody“.
Namítl-li stěžovatel, že zjednal nápravu svým rozhodnutím, v němž všechna skutková
zjištění důkladně a podrobně odůvodnil, nelze mu přisvědčit. Obecně platí, že rozhodnutí
správních orgánů tvoří jeden celek a správní orgán rozhodující o řádném opravném prostředků
je oprávněn odstranit vady řízení a vady rozhodnutí správního orgánu prvního stupně.
V posuzované věci se tak ovšem nestalo.
Především neplatí, že stěžovatel důkladně a podrobně odůvodnil veškerá skutková
zjištění. Podobně jako rozhodnutí vydané v prvním stupni, ani rozhodnutí stěžovatele nepopisuje
přezkoumatelným způsobem skutkový stav, k němuž stěžovatel dospěl a o němž neměl důvodné
pochybnosti. Stěžovatel v napadeném rozhodnutí rezignoval na to, aby (obzvláště zamýšlel- li
odstranit vady napadeného rozhodnutí) popsal, jak hodnotil důkazy provedené v přestupkovém
řízení, a to jednotlivě a v jejich vzájemné souvislosti. Stěžovatel neshrnul ani skutkový stav věci
zjištěný dokazováním. Namísto toho přijal v odůvodnění svého rozhodnutí bez další
argumentace závěr o osvětlení jízdní soupravy traktoru a přípojného vozidla v souladu s právními
předpisy a závěr, že žalobce v okamžik dopravní nehody svítil tlumenými světly. Plyne -li
ze správního spisu rozpor mezi výpověďmi žalobce a Z. N., např. pokud jde o osvětlení traktoru
majákem, osvětlení přívěsu přenosným trojúhelníkem a odrazkou, osvětlení vozidla žalobce
oběma tlumenými světly nebo o charakteru a povaze nákladu na přívěsném vozidle, bylo
povinností správních orgánů odstranit rozpory ve výpovědích obou aktérů dopravní nehody a
přezkoumatelně vysvětlit svá skutková zjištění. Správní orgány se mlčky přiklonily k některým
důkazům, aniž se vypořádaly s jejich rozporem s jinými důkazy. Tím zatížily svá rozhodnutí
nepřezkoumatelností pro nedostatek skutkových důvodů podle §76 odst. 1 písm. a) s. ř. s. Stížní
námitka tak nebyla důvodná.
S ohledem na shora uvedené je předčasné hodnotit stížní námitku, podle níž byl skutkový
stav zjištěn dostatečně. Nevyplývá-li tato skutečnost ze správních rozhodnutí a z obsahu
správního spisu jsou naopak zřejmé rozpory mezi zjištěními získanými z jednotlivých důkazů,
Nejvyšší správní soud se nemohl s námitkou vypořádat.
Pokud jde o námitku týkající se výslechu svědka M. F., ta nebyla řádně uplatněným
žalobním bodem ve smyslu §71 odst. 2 s. ř. s. Ze soudního spisu je zřejmé, že ji žalobce
neuplatnil v žalobě ani následně ve lhůtě pro podání žaloby podle citovaného ustanovení ve
spojení s §72 odst. 1 s. ř. s. Krajský soud pochybil, přezkoumal- li napadené rozhodnutí i s
ohledem na tuto žalobní námitku. Za situace, kdy závěr krajského soudu o důvodnosti žaloby
obstál i z jiných důvodů, nemělo jeho pochybení vliv na zákonnost meritorního rozhodnutí.
Nejvyšší správní soud zde nad rámec nezbytného odůvodnění odkazuje na svou judikaturu, podle
níž se koncentrační zásada obsažená v §82 odst. 4 správního řádu neuplatní v řízení o
přestupcích (srov. rozsudek ze dne 22. 1. 2009, čj. 1 As 96/2008 - 115, č. 1856/2009 Sb. NSS či
rozsudek ze dne 16. 3. 2010, čj. 1 As 92/2009 - 65, www.nssoud.cz). Stěžovatel tedy pochybil,
pokud neprovedl důkaz navržený žalobcem v odvolání.
Nejvyšší správní soud neshledal napadený rozsudek krajského soudu nezákonným,
proto kasační stížnost zamítl (§110 odst. 1 s. ř. s.).
O náhradě nákladů řízení o kasační stížnosti Nejvyšší správní soud rozhodl podle
§60 odst. 1 věty první s. ř. s. za použití §120 s. ř. s. Stěžovatel nebyl v řízení o kasační stížnosti
úspěšný, proto nemá právo na náhradu nákladů řízení. Procesně úspěšný žalobce byl v řízení
o kasační stížnosti zastoupen advokátem a náleží mu odměna za jeden úkon právní služby
(vyjádření ke kasační stížnosti) podle §11 odst. 1 písm. d) vyhl. č. 177/1996 Sb., advokátní tarif.
Odměna činí podle §9 odst. 3 písm. f) cit. vyhlášky 2100 Kč a dále 300 Kč jako paušální náhrada
hotových výdajů (§13 odst. 3 cit. vyhlášky), celkem tedy 2400 Kč. Protože advokát je plátcem
daně z přidané hodnoty, zvyšuje se tento nárok o částku odpovídající dani, kterou je povinen
odvést z odměny za zastupování a z náhrad hotových výdajů podle zákona č. 235/2004 Sb.,
o dani z přidané hodnoty (§35 odst. 7 s. ř. s.). Částka daně, vypočtená dle §37 odst. 1 a §47 odst. 3 zákona č. 235/2004 Sb., činí 480 Kč. Celkem byla stanovena odměna ve výši
2880 Kč.
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně 12. května 2010
JUDr. Jan Passer
předseda senátu