ECLI:CZ:NSS:2010:8.AS.9.2010:98
sp. zn. 8 As 9/2010 - 98
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedy JUDr. Michala Mazance
a soudců Mgr. Davida Hipšra a JUDr. Jana Passera, v právní věci žalobce: ABD Group a. s.,
se sídlem Masarykova 118, Modřice, proti žalovanému: Národní bezpečnostní úřad, se sídlem
Na Popelce 2/16, Praha 5, proti rozhodnutí žalovaného ze dne 5. 9. 2006,
čj. 1685/2006-NBÚ/07-PB, o kasační stížnosti žalobce proti rozsudku Městského soudu v Praze
ze dne 15. 1. 2009, čj. 10 Ca 317/2006 - 52,
takto:
I. Kasační stížnost se zamítá .
II. Žalobce nemá právo na náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti.
III. Žalovanému se nepřiznává právo na náhradu nákladů řízení o kasační
stížnosti.
Odůvodnění:
Žalovaný rozhodnutím ze dne 5. 9. 2006, čj. 1685/2006-NBÚ/07-PB, zamítl rozklad
žalobce proti rozhodnutí, kterým správní orgán I. stupně rozhodl o nevydání osvědčení
podnikatele, neboť žalobce nesplnil podmínku bezpečnostní spolehlivosti uvedenou v §16
odst. 1 písm. b) zákona č. 412/2005 Sb., o ochraně utajovaných informací a o bezpečnostní
způsobilosti. Shledal bezpečnostní riziko podle §18 odst. 3 písm. d) zákona č. 412/2005 Sb.
v tom, že žalobce je akciovou společností s jinou formou akcií, než jsou akcie znějící na jméno.
Bezpečností riziko bylo zjištěno šetřením zpravodajské služby, které je utajovanými informacemi
stupně utajení „Vyhrazené“. Proto správní orgán výslovně neuvedl důvody pro nevydání
osvědčení a na obsah utajovaných informací pouze odkázal podle §122 odst. 3 zákona
č. 412/2005 Sb.
Rozhodnutí žalovaného napadl žalobce žalobou u Městského soudu v Praze. Namítl,
že mu nebyl sdělen konkrétní důvod pro nevydání osvědčení podnikatele a byl tak zkrácen
na svých procesních právech. Zpochybnil skutečnost, zda byl písemnostem oprávněně přidělen
stupeň utajení. Ohradil se proti tvrzení žalovaného, že jeho odpověď na výzvu, aby zaslal přehled
majitelů akcií, byla neúplná. Podle jeho názoru žalovaný nepřípustným způsobem rozšířil důvody
rozhodnutí, pokud označil za součást bezpečnostního rizika nedostatečnou informační
otevřenost žalobce a jeho zavádějící odpověď na výzvu správního orgánu.
Městský soud v Praze žalobu zamítl rozsudkem ze dne 15. 1. 2009. Uzavřel, že závěr
správních orgánů o bezpečnostním riziku na straně žalobce má oporu v podkladech zpravodajské
služby. Předmětné materiály obsahují údaje a skutečnosti, které korespondují toliko z části tomu,
co uvedl žalobce v přílohách k podané žádosti a v odpovědích na výzvu správního orgánu ze dne
8. 3. 2006 a ze dne 26. 4. 2006. Bezpečnostní riziko na straně žalobce bylo shledáno důvodně.
Městský soud zdůraznil, že se zabýval tím, zda správní orgány nevybočily v průběhu
bezpečnostního prověřování z mezí stanovených zákonem, zda výsledek prověřování nebyl
založen na libovůli a byl náležitě odůvodněn. Napadené rozhodnutí bylo odůvodněno v míře
dovolené §122 odst. 3 zákona č. 412/2005 Sb. Důvody, které vedly k nevydání osvědčení, měly
oporu ve zjištěních podléhajících utajení. Městský soud neshledal, že by byl postup při přidělení
stupně utajení listinám neoprávněný. Omezení žalobce na jeho právech vyplývá ze zákona
č. 412/2005 Sb. a legitimním cílem omezení práva žalobce bylo zajištění bezpečnosti státu.
V takovém případě lze připustit převažující zájem státu a oslabení pojetí práva žalobce podle
čl. 26 odst. 1 Listiny. Navíc právní řád vyvažuje nezbytné omezení práv podle zákona
č. 412/2005 Sb. institucionální garancí přezkumu bezpečnostního prověřování nezávislým
soudem. Městský soud uzavřel, že nedošlo k porušení práva žalobce na spravedlivý
proces, včetně práva na účinnou obranu. Městský soud shledal pochybení žalovaného, pokud
jde o aplikaci pojmu „majitel“ - „držitel“ akcií. I ve vztahu k těmto zjištěním však
zdůraznil, že oporu závěru o bezpečnostním riziku skýtají především zjištění uvedená
v utajovaných informacích – výsledcích šetření zpravodajské služby čj. V 160/2006-NBÚ/21
a čj. V 479/2006-NBÚ/21. Dospěl proto k závěru, že uvedené pochybení nemůže být důvodem
pro zrušení napadeného rozhodnutí.
Rozsudek městského soudu napadl žalobce (stěžovatel) kasační stížností z důvodů §103
odst. 1 písm. b) a d) s. ř. s. Konstatoval, že proti sobě stojí ústavní právo na spravedlivý proces
a na svobodný výkon podnikatelské činnosti a zájem státu na nezveřejnění utajované listiny.
V situaci, kdy proti sobě stojí ústavní norma a speciální norma chránící jeden ze zájmů státu,
navíc za situace, kdy porušení této normy nepřináší státu ani „prostou újmu“, je ústavní právo
garantované Listinou nadřazeno praxi na úseku nakládání s utajovanými informacemi. Postup
městského soudu popírá podle jeho názoru právo stěžovatele na spravedlivý proces.
Žalovaný ve vyjádření ke kasační stížnosti uvedl, že si je vědom neúplné garance
procesních práv stěžovatele, tedy práva seznámit se a vyjádřit se ke všem podkladů rozhodnutí.
Poukázal na nález Ústavního soudu č. 322/2001 Sb. a sp. zn. II. ÚS 377/04, ve kterých Ústavní
soud připustil možnost neuvádět do rozhodnutí důvody, jejichž zveřejnění by ohrožovalo zájem
na ochraně utajovaných informací. Zdůraznil, že rozhodnutí bylo přezkoumáno nezávislým
soudem. Rovněž rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 9. 4. 2009, čj. 7 As 5/2008 - 63,
připouští možnost nesdělit účastníkům řízení ve výjimečných případech obsah utajovaných
informací.
Dříve než Nejvyšší správní soud přistoupil k přezkoumání rozhodnutí městského soudu,
zabýval se tím, zda nedošlo k přerušení řízení o kasační stížnosti podle §263 odst. 1 zákona
č. 182/2006 Sb., o úpadku a způsobech jeho řešení (insolvenční zákon). Nejvyšší správní soud
zjistil, že na majetek stěžovatele byl prohlášen usnesením Krajského soudu v Brně ze dne
22. 2. 2010 konkurs. Prohlášením konkursu se podle §263 odst. 1 insolvenčního zákona přerušují
soudní řízení o právech a povinnostech, která se týkají majetkové podstaty nebo která mají být
uspokojena z majetkové podstaty, jejichž účastníkem je dlužník. Nejvyšší správní soud musel
posoudit, zda řízení o kasační stížnosti proti rozhodnutí městského soudu, jímž byla zamítnuta
žaloba proti rozhodnutí správního orgánu o nevydání osvědčení podnikatele pro přístup
k utajované informaci, je řízením o nároku, který se týká majetku patřícího do majetkové
podstaty. Majetkovou podstatou je podle §2 písm. e) insolvenčního zákona majetek určený
k uspokojení dlužníkových věřitelů. Podrobnější úpravu majetkové podstaty obsahuje §205
a násl. insolvenčního zákona. Osvědčení podnikatele představuje, vedle nezbytnosti utajované
informace k výkonu činnosti, jednu z podmínek přístupu podnikatele k utajované informaci (§15
zákona č. 412/2005 Sb.). Z ustanovení §15, §16 a §54 odst. 3 zákona č. 412/2005 Sb. vyplývá,
že osvědčení je vydáváno vždy konkrétnímu podnikateli, u kterého jsou splněny podmínky pro
jeho vydání, a osvědčení je tudíž nepřevoditelné na jiný subjekt. To, zda je konkrétnímu subjektu
vydáno osvědčení či nikoliv, bez dalšího neznamená, že by vydáním takového osvědčení byla
jakkoli bezprostředně dotčena sféra jeho majetku, která může v konkrétních souvislostech
představovat majetkovou podstatu. Předmětné osvědčení deklaruje oprávnění -„osobnostní“
způsobilost – subjektu, který vydaným osvědčením disponuje, seznamovat se s utajovanými
informacemi. Osvědčení tak nepředstavuje samo o sobě právo ocenitelné v penězích,
jež by spadalo do majetkové podstaty. Představuje mimořádné oprávnění konkrétního subjektu
(srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 31. 1. 2007, čj. 6 As 14/2006 - 81,
č. 1168/2007 Sb. NSS). Oprávnění se však přímo neprojevuje ve výši majetkové podstaty.
Vzhledem k uvedeným skutečnostem proto Nejvyšší správní soud uzavřel, že prohlášením
konkursu na majetek stěžovatele v průběhu řízení o kasační stížnosti nedošlo k přerušení tohoto
řízení ze zákona a nebyl rovněž důvod k tomu, aby na místě stěžovatele nadále v řízení figuroval
insolvenční správce.
Nejvyšší správní soud posoudil kasační stížnost v mezích jejího rozsahu a uplatněných
důvodů a zkoumal přitom, zda napadené rozhodnutí netrpí vadami, k nimž by musel přihlédnout
z úřední povinnosti (§109 odst. 2 a 3 s. ř. s.).
Kasační stížnost není důvodná.
Stěžovatel výslovně namítl důvody kasační stížnosti uvedené v §103 odst. 1 písm. b) a d)
s. ř. s. Tyto důvody však blíže neupřesnil a nepodřadil svá jednotlivá tvrzení pod stížní důvody.
Z obsahu kasační stížnosti je navíc zjevné, že stěžovatel ve skutečnosti namítl důvod podle §103
odst. 1 písm. a) s. ř. s., tedy nezákonnost rozhodnutí městského soudu spočívající v nesprávném
posouzení právní otázky. Setrval na názoru, že jeho právo na spravedlivý proces a svobodný
výkon podnikatelské činnosti je nadřazené speciální normě, která chrání jeden ze zájmů státu.
V posuzovaném případě však došlo k popření jeho práva na spravedlivý proces.
Je třeba konstatovat, že Městský soud v Praze v kasační stížností napadeném rozsudku
pečlivě a podrobně zdůvodnil, proč má za to, že žalovaný a ředitel žalovaného nepostupovali
v řízení s libovůlí. Zabýval se podrobně z ústavněprávního hlediska tím, nakolik a v jaké podobě
se v tomto specifickém druhu řízení střetává právo účastníka řízení na dodržení procesních
pravidel soudního řízení se zájmem státu na ochraně utajovaných informací, pokud jsou takové
informace nezbytné pro rozhodnutí ve věci. Přesto je kasační stížnost z převážné části pouze
rekapitulací průběhu řízení před správními orgány a řízení před městským soudem. Teprve v části
VI. kasační stížnosti stěžovatel uvádí námitku, kterou lze vyhodnotit tak, že směřuje proti
rozsudku městského soudu. Nejvyšší správní soud zdůrazňuje, že i pro řízení o kasační stížnosti
platí dispoziční zásada. Rozsah kasační stížnosti a specifikaci jejích důvodů určuje stěžovatel
(§109 odst. 2 a 3 s. ř. s.), a Nejvyšší správní soud je jimi vázán při přezkumu napadeného
rozhodnutí. Nejvyšší správní soud není povinen ani oprávněn sám vyhledávat možné důvody
nezákonnosti rozhodnutí soudu. Z tohoto hlediska nemá logiku tvrzení stěžovatele, že „nemá
smysl se pouštět do polemiky o oprávněném, či neoprávněném utajení písemností ze strany zpravodajské služby“.
Nezbývá něž konstatovat, že pokud měl stěžovatel za to, že se městský soud dopustil jakéhokoliv
pochybení v hodnocení důvodnosti žaloby, měl takové pochybení označit a uvést důvody, proč
dané pochybení způsobuje nezákonnost nebo nepřezkoumatelnost rozhodnutí městského soudu.
Stěžovatel namítl, že právo na spravedlivý proces a právo podnikání je nadřazeno zájmu
státu na ochraně utajovaných informací. Řízení o vydání osvědčení pro styk s utajovanými
informacemi je specifickým řízením v tom, že se v něm pracuje s utajovanými informacemi,
se kterými žadatel o vydání osvědčení nemůže být seznámen. V posuzovaném případě stěžovatel
nebyl s odkazem na utajované informace seznámen s konkrétními skutkovými důvody, pro které
bylo u něho shledáno bezpečnostní riziko. Nejvyšší správní soud a Ústavní soud se opakovaně
vyjadřovali ke specifické povaze daného řízení. Judikatura zdůrazňuje (viz nález Ústavního soudu
ze dne 12. 7. 2001, sp. zn. Pl. ÚS 11/2000, č. 322/2001 Sb., či rozsudek Nejvyššího správního
soudu ze dne 27. 1. 2010, čj. 9 As 29/2009 - 84), že v řízení o vydání osvědčení pro styk
s utajovanými informacemi nelze odhlédnout od bezpečnostních zájmů státu a ochrany práv
případných třetích osob. Je třeba respektovat skutečnost, že řízení o vydání osvědčení představuje
natolik specifickou oblast, že v ní nelze garantovat všechna procesní práva v obvyklé míře. Není
tak pravdivé tvrzení stěžovatele, že Listinou zaručená práva musí vždy převážit nad zájmem
na ochraně utajovaných informací.
Ani ochrana utajovaných informací však nemůže na druhé straně vést k vědomé rezignaci na
práva prověřovaných subjektů. Je nutno nalézt rovnováhu mezi legitimními a navzájem
protichůdnými zájmy. Vzhledem k tomu, že čl. 36 Listiny zaručuje každému právo na spravedlivý
proces, je nutné i v tomto případě garantovat přezkum správního rozhodnutí nezávislým soudem,
i když, s ohledem na specifika a význam rozhodování ve věcech utajovaných informací,
nelze vždy garantovat všechny běžné procesní záruky. V rozsudku ze dne 27. 1. 2010,
čj. 9 As 29/2009 - 84, Nejvyšší správní soud uvedl, že „i přesto, že nelze v daném řízení garantovat
všechna procesní práva účastníka řízení, a to s ohledem na specifika daná charakterem použitých utajovaných
skutečností (zpráva a výsledky šetření Vojenského zpravodajství), poskytuje kvalita (zejména nezávislost) orgánu
(soudu) přezkoumávajícího rozhodnutí správního orgánu, jakož i jeho nevázanost dosud provedeným
dokazováním, dostatečné záruky práva na spravedlivý proces ve smyslu čl. 36 odst. 1 a 2 Listiny“ (k tomu
srov. i nález Ústavního soudu ze dne 6. 9. 2007, sp. zn. II. ÚS 377/04). Účinná soudní kontrola
relevance informací, na jejichž základě správní orgán rozhodl, tak v dostatečné míře zajišťuje
vyloučení libovůle správního orgánu při rozhodování a přispívá k ochraně práv žadatele o vydání
osvědčení. Správní orgán má tedy sice právo za určitých okolností nesdělit žadateli, z jakých
konkrétních důvodů nebyl shledán bezpečnostně způsobilým, musí však vždy v plném rozsahu
umožnit přezkum těchto důvodů soudem. Soud pak přezkoumá z úřední povinnosti, i nad rámec
uplatněných námitek, relevanci utajovaných informací a to ze všech hledisek, která se vzhledem
k povaze věci jeví důležitá (viz rozsudek Nejvyššího právního soudu ze dne 9. 4. 2009,
čj. 7 As 5/2008 - 63, č. 1951/2009 Sb. NSS).
K porušení procesních práv stěžovatele v této věci v důsledku odepření možnosti
seznámit se s utajovanou částí soudního spisu nemohlo dojít. Skutečnosti, které vedly k nevydání
osvědčení a na kterých bylo založeno rozhodnutí žalovaného, byly součástí správního spisu, který
nepodléhal žádnému stupni utajení. Skutečnost, že se stěžovatel neseznámil s obsahem spisu
označeným stupněm utajení „vyhrazené“ , nemohla proto vyvolat úvahu o nepřezkoumatelnosti
takového rozhodnutí (shodně rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 30. 1. 2009,
čj. 5 As 44/2006 - 86).
Nejvyšší správní soud si je vědom obtížného postavení stěžovatele, který nebyl seznámen
s konkrétními skutečnostmi, na základě kterých vznikly správnímu orgánu pochybnosti o jeho
bezpečností spolehlivosti. Je zjevné, že v řízení došlo k omezení procesních práv stěžovatele.
Ovšem k danému omezení došlo v zákonem povolených mezích. Byla šetřena podstata a smysl
daných práv. V rozsahu povoleném zákonem byl stěžovatel řádně seznámen s důvody i podklady
rozhodnutí. Nejvyšší správní soud proto uzavřel, že k porušení práva stěžovatele na spravedlivý
proces nedošlo.
Pokud se jedná o stěžovatelem tvrzené porušení jeho práva podnikat, ani tuto námitku
neshledal Nejvyšší správní soud důvodnou. Právo podnikat upravené v čl. 26 Listiny
lze uplatňovat pouze v mezích zákona. Utajované informace představují informace, jejichž
vyzrazení nebo zneužití může způsobit újmu zájmu České republiky nebo může být pro tento
zájem nevýhodné. Stát tedy povoluje přístup k těmto informacím pouze omezenému okruhu
subjektů, na které klade zvýšené požadavky, které musí dané subjekty splňovat. Přístup
k utajovaným informacím je zákonem omezen mimo jiné tím, že subjekt získá potřebné
osvědčení, které dokládá, že splňuje podmínky stanované v zákoně č. 412/2005 Sb.
V posuzovaném případě bylo prokázáno, že u stěžovatele existuje jedno z bezpečnostních rizik.
Stěžovatel tedy nesplnil podmínky pro vydání osvědčení.
S odkazem na shora uvedené důvody Nejvyšší správní soud shledal kasační stížnost
zamítl (§110 odst. 1 s. ř. s.). Stěžovatel neměl ve věci úspěch, nemá tedy právo na náhradu
nákladů řízení o kasační stížnosti (§60 odst. 1 za použití §120 s. ř. s.). Žalovanému,
jemuž by jinak právo na náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti příslušelo (§60 odst. 1
ve spojení s §120 s. ř. s.), Nejvyšší správní soud náhradu nákladů řízení nepřiznal, neboť
mu podle obsahu soudního spisu nevznikly náklady řízení nad rámec běžné činnosti.
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně 27. října 2010
JUDr. Michal Mazanec
předseda senátu