ECLI:CZ:NSS:2010:9.AS.2.2010:113
sp. zn. 9 As 2/2010 - 113
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedkyně Mgr. Daniely
Zemanové a soudců JUDr. Barbary Pořízkové a JUDr. Radana Malíka v právní
věci žalobce: K. R., zastoupený JUDr. Radkem Ondrušem, advokátem se sídlem
Těsnohlídkova 9, Brno, proti žalovanému: Ministerstvo pro místní rozvoj, se sídlem
Staroměstské náměstí 6, Praha, za účasti osoby zúčastněné na řízení: Obec Dolní
Břežany, se sídlem 5. května 78, Dolní Břežany, proti rozhodnutí žalovaného ze dne
22. 11. 2006, č. j. 41024/2006-83/2434, ve věci obnovy řízení o vydání souhlasu s dělením
pozemku, v řízení o kasační stížnosti žalobce proti rozsudku Městského soudu v Praze ze
dne 26. 5. 2009, č. j. 6 Ca 29/2007 – 58,
takto:
Rozsudek Městského soudu v Praze ze dne 26. 5. 2009, č. j. 6 Ca 29/2007 – 58,
se zrušuje a věc se vrací tomuto soudu k dalšímu řízení.
Odůvodnění:
Podanou kasační stížností se žalobce (dále jen „stěžovatel“) domáhá zrušení
v záhlaví označeného rozsudku Městského soudu v Praze (dále jen „městský soud“),
kterým byla zamítnuta žaloba podaná stěžovatelem proti rozhodnutí žalovaného ze dne
22. 11. 2006, č. j. 41024/2006-83/2434. Tímto rozhodnutím žalovaný k odvolání obce
Dolní Břežany (dále též „obec“) zrušil rozhodnutí Krajského úřadu Středočeského kraje,
odboru územního a stavebního, ze dne 11. 9. 2006, č. j. 124924/2006/KÚSK, a zastavil
řízení o žádosti stěžovatele ze dne 15. 8. 2006 o obnovu řízení, původně
ukončeného rozhodnutím Krajského úřadu Středočeského kraje ze dne 26. 6. 2006,
č. j. 84649/2006/KÚSK.
V napadeném rozsudku městský soud dospěl v prvé řadě k závěru, že rozhodnutí
žalovaného není nepřezkoumatelné pro nedostatek důvodů. Dle městského soudu je zcela
zjevné, z jakých důvodů žalovaný dospěl k závěru, že obnovit řízení ve smyslu ustanovení
§100 odst. 1 písm. b) zákona č. 500/2004 Sb., správního řádu, ve znění pozdějších
předpisů (dále jen „správní řád“), lze pouze tehdy, pokud dojde ke zrušení rozhodnutí
správního úřadu individuální povahy.
K vlastnímu meritu věci, tedy zda lze nařízení o stavební uzávěře považovat
za správní rozhodnutí ve smyslu ustanovení §100 odst. 1 písm. b) správního řádu,
městský soud uvedl, že pojem rozhodnutí tak, jak jej má na mysli shora citované
ustanovení, je vyhrazen pouze správnímu aktu, jako výsledku rozhodovací činnosti
správního orgánu v konkrétní věci ve vztahu k určitým subjektům. V této souvislosti
odkázal na ustanovení §9 správního řádu, které definuje správní řízení jako postup
správního orgánu, jehož účelem je vydání rozhodnutí, jimiž se v určité věci zakládají, mění
nebo ruší práva anebo povinnosti jmenovitě určené osoby, nebo jimž se v určité věci
prohlašuje, že taková práva či povinnosti má nebo nemá, a rovněž na důvodovou zprávu
k tomuto ustanovení. Pokud se jedná o posouzení charakteru nařízení obce o stavební
uzávěře, vycházel městský soud ze závěrů vyslovených Ústavním soudem v rozhodnutí
ze dne 1. 8. 2006, Pl. ÚS 16/06 (všechna zde citovaná rozhodnutí Ústavního soudu
jsou dostupná na http://nalus.usoud.cz). Ústavní limity pro vydávání nařízení obce
v její přenesené působnosti jsou určeny v čl. 105 Ústavy, jenž stanoví, že výkon státní
správy lze svěřit orgánům územní samosprávy jen tehdy, stanoví-li to zákon. Obce tak činí
podle §11 odst. 1 zákona č. 128/2000 Sb., o obcích, ve znění pozdějších předpisů
(dále jen „zákon o obcích“), ve formě nařízení obce. Vydávání nařízení obce se svěřuje
radě obce a podle §102 odst. 2 písm. d) zákona obcích jde o vyhrazenou pravomoc.
Zákon zmocňuje obce a kraj k vyhlášení stavební uzávěry nařízením obce nebo nařízením
kraje, tj. ve formě právního předpisu (§33 odst. 3 zákona č. 50/1976 Sb., o územním
plánování a stavební řád, účinný do 31. 12. 2006, dále jen „starý stavební zákon“). Takové
nařízení nestanoví podmínky pro umisťování konkrétní stavby, ale jako obecně závazný
právní předpis obce vydaný na základě zákonného zmocnění, vymezuje obecně závazná
pravidla pro případ určitého typu budoucí stavební činnosti ve vymezeném území.
Jiná situace nastane, je-li stavební uzávěra vyhlášena v územním řízení příslušným
stavebním úřadem podle §32 a násl. starého stavebního zákona. O takový případ
se však v projednávané věci nejedná. Z uvedeného pak vyplývá, že nařízení obce
o stavební uzávěře není rozhodnutím ve smyslu ustanovení §100 odst. 1 písm. b)
správního řádu, ale právním předpisem, jehož zrušení není důvodem obnovy řízení
ve smyslu citovaného ustanovení.
K námitce stěžovatele, že zrušení nařízení obce o stavební uzávěře,
ze které vycházelo meritorní rozhodnutí (jež má být předmětem obnoveného řízení,
pozn. NSS), lze považovat za novou, dříve neznámou skutečnost a tedy za důvod obnovy
řízení dle §100 odst. 1 písm. a) správního řádu, městský soud uvedl, že pro splnění
podmínek obnovy řízení dle citovaného ustanovení by tato skutečnost musela existovat
již v době původního řízení. V posuzovaném případě však bylo původní řízení ukončeno
rozhodnutím Krajského úřadu Středočeského kraje (dále též „krajský úřad“)
ze dne 26. 6. 2006, přičemž původní nařízení obce o stavební uzávěře bylo zrušeno
až s účinností od dne 24. 7. 2006.
K námitce týkající se prokázání zastupování stěžovatele JUDr. Radkem Ondrušem
ve správním řízení městský soud uvedl, že nezaložení písemné plné moci k zastupování
účastníka řízení ve spisu samo o sobě neznamená absenci zastoupení, ale jedná
se o nedostatek odstranitelný, který měl žalovaný dodatečně odstranit. Toto pochybení
však nemělo vliv na zákonnost napadeného rozhodnutí.
Z uvedených důvodů soud žalobu dle ustanovení §78 odst. 7 zákona č. 150/2002 Sb., soudního řádu správního, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „s. ř. s.“), zamítl.
Ve včas podané kasační stížnosti a především v jejím doplnění stěžovatel namítá
porušení ustanovení §103 odst. 1 písm. a), b) a d) s. ř. s. Namítá, že výklad zvolený
soudem je účelový. Souhlasí s městským soudem, že opatření obecné povahy je správním
řádem chápáno jako druh administrativního aktu, vydávaným vůči v zásadě neurčitému
okruhu adresátů, nelze jej však bez dalšího označit za právní předpis. Samotný správní řád
v ustanovení §100 stanoví, že se nejedná ani o rozhodnutí ani o právní předpis. I kdyby
alespoň v teoretické rovině právním předpisem bylo, jeho existence či neexistence
má významný dopad do sféry práv stěžovatele, proto a priori nelze konstatovat, že není
důvodem obnovy řízení, pokud na jiném místě zákonodárce takový důvod obligatorně
konstatuje.
Stěžovatel se v kasační stížnosti podrobně zabývá charakterem opatření obecné
povahy, cituje z judikatury Nejvyššího správního soudu, dle které je opatření obecné
povahy „správním aktem s konkrétně určeným předmětem (vztahuje se tedy k určité konkrétní situaci)
a s obecně vymezeným okruhem adresátů“. Způsob jeho vydání pak bez dalšího nasvědčuje
tomu, že je o něm „rozhodováno“, ostatně takový závěr vyplývá i z dikce stavebního
zákona, stejně jako ze zákona o obcích. Proto závěr, že opatření obecné povahy
je právním předpisem, a tedy jeho zrušení nemůže být důvodem obnovy řízení
v konkrétní věci, neobstojí.
Ostatně v §101d odst. 3 s. ř. s. je zrušení opatření obecné povahy explicitně
označeno za možný důvod obnovy řízení, ve vztahu ke správním deliktům dokonce
obligatorním důvodem pro povolení obnovy řízení ve věcech pravomocně nařízených,
ale dosud nevykonaných správních deliktů. Je-li v jednom případě důvodem pro obnovu
řízení obligatorním, bez ohledu na další aspekty věci, tím spíše je třeba jej posuzovat
v ostatních případech jako důvod fakultativní, možný a přípustný. Jak žalovaný tak soud
měli zkoumat zejména otázku, nakolik konkrétně toto opatření vystupuje vůči právům
stěžovatele, v jaké míře do nich zasahuje, brání jejich výkonu nebo je jiným způsobem
reguluje, a zda zrušení tohoto opatření není takovým zásahem do jeho situace, že je nutno
jej posoudit jako důvod pro obnovu původního řízení.
Žalovaný i městský soud soustředili svoji pozornost pouze na to, aby stěžovateli
vyloučili uplatnění jeho práv, své rozhodnutí postavili pouze na rozboru jediného
odstavce zákona, resp. jeho jediného slova, při kterém dovodili jeho zcela účelový
význam. Dle ustanovení §100 správního řádu je však naopak nutno vzít v úvahu všechny
skutkové a právní okolnosti, které nastaly po právní moci rozhodnutí. Obnova řízení
se v novém správním řádu zcela oddělila od přezkumu, již ji není třeba pojímat
jako opravný prostředek, ale spíše jako ulehčení procesní situace dotčených osob a formu
nápravy stavu nezakládajícího se na právní a skutkové realitě, nikoliv z viny účastníků
či správního orgánu, který řízení vedl. Na původním rozhodnutí tak není třeba lpět,
správní orgán si je nemusí hájit, vyjde-li v řízení o obnově najevo, že jednal na základě
omylu, nehrozí mu sankce za takový omyl, neboť jej v zásadě nezavinil [s výjimkou
některých konkrétních situací uvedených pod §100 odst. 1 bod b) správního řádu,
kdy byl zároveň i původcem zrušeného podkladového rozhodnutí]. Žalovaný ani městský
soud se nezabývali otázkou, jaké individuální dopady do práv stěžovatele měl zánik
tohoto opatření a zda jeho neexistence může ve smyslu §100 odst. 1 in fine odůvodnit
jiné řešení otázky, jež byla předmětem rozhodování. Rozhodnutí je tak nepřezkoumatelné.
Stěžovatel dále namítá vážné porušení procesních práv, zasahujících do jeho
ústavně garantovaného práva na spravedlivý proces a nesouhlasí se závěrem soudu,
že pochybení žalovaného nemělo vliv na zákonnost napadeného rozhodnutí. Stěžovatel
byl připraven o možnost znovu a v dostatečné míře předložit své argumenty, ozřejmit
je žalovanému, případně s ním komunikovat za účelem vyjasnění sporných otázek. Pokud
by stěžovatele mohl v řízení hájit jeho zástupce jako odborně erudovaná osoba, znalá
daného problému z hlediska skutkového i právního, mohl docílit pro sebe příznivého
rozhodnutí, neboť by vyvrátil přesvědčení žalovaného o správnosti jeho názoru,
což nemohl učinit před soudem v řízení o podané žalobě a nemůže tak učinit ani nyní.
Stěžovatel se domnívá, že ze strany soudu nebylo namístě posuzovat úplnost argumentace
stěžovatele ve správním řízení, neboť ani soud přes jeho erudici a institucionální
zakotvení není neomylný. Skutečnost, že opatření obecné povahy není individuálním
správním rozhodnutím, nemůže být jediným podkladem pro závěr, že zrušení opatření
obecné povahy nemá individuální dopad do sféry práv stěžovatele a vliv na podklady
pro vydání pro něj nepříznivého rozhodnutí.
Stěžovateli tak nezbylo, než tyto argumenty věcně posunout do roviny
jeho základních práv a teorie práva až v soudní fázi řízení. Stěžovatel byl tedy postupem
žalovaného připraven o možnost využít znalostí a schopností odborníka, jehož
měl k dispozici. Je pravděpodobné, že kdyby tak mohl učinit, výsledek řízení by byl jiný.
Žalovaný by se musel s jeho argumenty řádně a v plném rozsahu vypořádat,
což v napadeném rozhodnutí neučinil. Závěr městského soudu, že stěžovatel nemohl
svými argumenty zvrátit skutkový a právní závěr žalovaného, je nepřezkoumatelný.
Stěžovatel navrhuje napadený rozsudek městského soudu pro nepřezkoumatelnost
a nezákonnost zrušit.
Žalovaný ve svém vyjádření k předložené kasační stížnosti uvedl, že právní názor
městského soud je interpretován zavádějícím způsobem. Stěžovatel problematiku řešenou
městským soudem a žalovaným, tj. otázku, zda nařízení obce o stavební uzávěře vydané
dle ustanovení §33 starého stavebního zákona je podkladovým rozhodnutím ve smyslu
ustanovení §100 odst. 1 písm. b) správního řádu, posouvá do polemiky
o tom, zda je tímto rozhodnutím opatření obecné povahy. Stěžovatel žádné konkrétní
argumenty pro svůj právní názor neuvádí, naopak z argumentů, které uvádí, lze vyvodit,
že i soudní řád správní rozlišuje rozhodnutí správního orgánu a opatření obecné povahy;
pokud by správní řád považoval případné zrušení opatření obecné povahy za důvod
obnovy řízení, byl by tuto skutečnost i vzhledem k prezentované komplexnosti nové
právní úpravy výslovně vyjádřil.
K dané problematice žalovaný opakovaně odkazuje na důvodovou zprávu
k návrhu správního řádu, v níž je k ustanovení §9 tohoto zákona uvedeno: „Nově se zavádí
jednotící pojem správního aktu po vzoru některých zahraničních úprav. Definice správního aktu je definicí
materiální, nezáleží tedy na tom, jak je správní akt ve zvláštním zákoně označen. Typickým správním
aktem je rozhodnutí, kterým se zakládají, mění nebo ruší práva nebo povinnosti jmenovitě určené osoby
(může jít samozřejmě i o několik osob). Formy správního aktu upravené ve správním řádu jsou
rozhodnutí, příkaz a usnesení. Správním aktem není právní předpis vyhlašovaný ve Sbírce zákonů,
obecně závazná vyhláška a nařízení obce, kraje a hlavního města Prahy, ani vnitřní předpisy. Správním
aktem na rozdíl od některých zahraničních úprav není ani opatření obecné povahy (srov. část třetí), které
je přechodovou formou mezi rozhodnutím a nařízením. Je zde sledován záměr, aby pojem rozhodnutí
byl vyhrazen pouze pro rozhodnutí ve věci a aby každé rozhodnutí bylo výslovně jako "rozhodnutí"
označeno, tedy např.: "rozhodnutí o udělení povolení" nikoliv "povolení" (cílem je vyšší procesní jistota
účastníků)“. Citovaná část důvodové zprávy je známa i právnímu zástupci stěžovatele,
jak vyplývá z publikace „Správní řád – nový zákon s důvodovou zprávou a poznámkami“,
nakladatelství Linde Praha, a.s. 2005 (viz strana 49), jejímž je autorem.
K námitce stěžovatele, že se měl žalovaný a následně i soud zabývat otázkou,
nakolik nařízení obce o stavební uzávěře vystupuje proti právům stěžovatele a zda zrušení
takového „opatření“ nečiní takový průlom do jeho situace, že jej lze považovat za důvod,
proč by mělo být původní řízení obnoveno, odkazuje žalovaný na stranu 5 svého
rozhodnutí kde je uvedeno: “Na tuto skutečnost (pozn.: zrušení nařízení obce o stavební
uzávěře) je podle názoru ministerstva možno reagovat uplatněním nového návrhu na vydání územního
rozhodnutí, jak již ostatně bylo učiněno.“
K procesnímu pochybení správního orgánu I. stupně, jež mu bylo žalovaným
v napadeném zrušujícím rozhodnutí vytýkáno a následně korigováno městským soudem
žalovaný konstatuje, že se plně vypořádal se všemi odvolacími námitkami, z důvodu
právní jistoty doručil rozhodnutí jak stěžovateli tak jeho zástupci. Úvaha o znemožnění
řádně uplatnit svá práva je zcela irelevantní, neboť JUDr. Radek Ondruš uplatňoval
stěžovatelova práva jak ve správním řízení, tak v řízení před městským soudem. Námitky
směřující do nepřezkoumatelnosti rozhodnutí považuje žalovaný za účelové.
Žalovaný navrhuje kasační stížnost zamítnout jako nedůvodnou.
Obec jako osoba zúčastněná na řízení namítá, že kasační stížnost je opřena
o důvody, které stěžovatel neuplatnil v řízení před soudem, neboť teprve v kasační
stížnosti uvádí argumentaci týkající se opatření obecné povahy a jeho charakteru
(na čemž je v podstatě postavena celá kasační stížnost), a soud se k nim proto ani vyjádřit
nemohl. S ohledem na ustanovení §109 odst. 4 s. ř. s. by k těmto skutečnostem nemělo
být přihlíženo. Zdůrazňuje, že v době rozhodování žalovaného nemohlo být nařízení
obce posuzováno jinak než jako právní předpis, neboť žalovaný rozhodoval
před účinností zákona č. 183/2006 Sb. a také dávno před účinností zákona č. 191/2008 Sb. a před změnou judikatury v otázce přezkumu stavebních uzávěr vydaných formou
nařízení (r. 2009). V opačném případě by se jednalo o nepřípustné retroaktivní účinky
judikatury, které ve svých rozhodnutích vylučuje Nejvyšší správní soud.
Stěžovatel je přesvědčen, že po zrušení nařízení obce by správní orgán věc
posoudil zcela jinak, to je však vyloučeno, neboť dělení pozemku brání podmínky
stanovené novým územním plánem obce. Správní orgán nemůže v současné době
rozhodovat různě podle dvou územních plánů, ale pouze dle územního plánu platného
v době rozhodování. O tom svědčí i skutečnost, že nová žádost stěžovatele
byla v mezidobí stavebním úřadem opětovně (zatím nepravomocně) zamítnuta.
S ohledem na skutečnost, že v současné době probíhá před stavebním úřadem další řízení
o žádosti o dělení pozemku, jehož předmět je totožný, obnova řízení s ohledem
na překážku litispendence by byla zcela kontraproduktivní.
Námitky týkající se nemožnosti řádně uplatnit stěžovatelova práva ve správním
řízení jsou nedůvodné, neboť, jak vyplývá z rozhodnutí žalovaného, jednal
jak se zástupcem stěžovatele, tak se stěžovatelem samotným. V žádném případě
tedy nebyl zástupce vyloučen z možnosti zastupovat stěžovatele ve správním řízení.
Tak tomu ostatně nebylo ani v řízení před soudem.
Nejvyšší správní soud posoudil formální náležitosti kasační stížnosti a konstatoval,
že kasační stížnost je podána včas, jde o rozhodnutí, proti němuž je kasační stížnost
přípustná, a stěžovatel je zastoupen advokátem (§105 odst. 2 s. ř. s.). Poté přezkoumal
napadený rozsudek městského soudu v rozsahu kasační stížnosti a v rámci uplatněných
důvodů (§109 odst. 2 a 3 s. ř. s.), ověřil při tom, zda napadený rozsudek netrpí vadami,
k nimž by musel přihlédnout z úřední povinnosti (§109 odst. 2, 3 s. ř. s.), a dospěl
k závěru, že kasační stížnost je důvodná.
Ze soudního a správního spisu ověřil Nejvyšší správní soud následující skutečnosti:
Návrhem ze dne 3. 6. 2004 se stěžovatel domáhal vydání souhlasu s dělením
pozemku parc. č. 236/2 v katastrálním území Dolní Břežany. Předmětný pozemek
se v rozhodné době nacházel v rozvojové ploše čistého bydlení vymezené územním
plánem obce Dolní Břežany, schváleným dne 24. 6. 2004. Dělení pozemku bylo navrženo
za účelem výstavby čtyř rodinných domků, výstavba těchto domků byla před podáním
návrhu na dělení pozemků již zahájena. Na rozestavěné stavby bylo stavebním úřadem
vydáno rozhodnutí o jejich odstranění.
Výzvou ze dne 12. 7. 2004 vyzval Obecní úřad v Dolních Břežanech, odbor
výstavby (dále jen „stavební úřad“), stěžovatele k doplnění návrhu řízení o stanovisko
obce Dolní Břežany.
Písemností ze dne 23. 8. 2004, adresované stavebnímu úřadu, stěžovatel upozornil
na nezákonný postup stavebního úřadu z důvodu, že požadavky na doplnění návrhu
přesahují zákonem stanovený rámec a stavební úřad navíc překročil zákonem stanovené
lhůty pro rozhodnutí.
Stavební úřad reagoval na uvedenou žádost mimo jiné tím, že doporučil
stěžovateli, aby si nechal kvalifikovanou osobou provést výklad stavebního zákona
či se nechal odborně proškolit s tím, že s ohledem na stěžovatelovy nepovolené stavební
aktivity nelze postupovat jinak než v intencích platných zákonů. K překročení procesních
lhůt stavební úřad uvedl, že stěžovateli je znám přechodný stav, kdy došlo k 80% obměně
pracovníků stavebního úřadu, avšak tento stav se zlepšil.
Podáním ze dne 30. 8. 2004 stěžovatel opětovně urgoval vyřízení svého návrhu
ze dne 3. 6. 2004 a opakovaně upozornil stavební úřad, že jeho požadavek na doplnění
stanoviska obce přesahuje zákonem stanovený rámec.
Krajský úřad Středočeského kraje upozornil k stížnosti stěžovatele stavební úřad
na povinnost rozhodnout o podaném návrhu na dělení pozemků a povinnost dodržovat
správní lhůty stanovené ustanovením §49 starého správního řádu.
Rozhodnutím ze dne 7. 10. 2004 bylo řízení o dělení pozemků pro nedoplnění
žádosti (stanovisko obce Dolní Břežany) stavebním úřadem zastaveno.
Rozhodnutím Krajského úřadu Středočeského kraje ze dne 18. 3. 2005 bylo
na základě odvolání stěžovatele rozhodnutí ve věci zastavení řízení zrušeno.
Dle odvolacího orgánu postupoval stavební úřad v rozporu s §35 odst. 3 a §60 odst. 2
starého stavebního zákona, neboť zaměnil stavební a územní řízení, jeho požadavek
doplnit žádost o dělení pozemku o stanovisko obce nemá oporu v právu.
Rozhodnutím ze dne 26. 4. 2005 stavební úřad řízení o dělení pozemku přerušil
s odůvodněním, že před podáním návrhu na rozdělení pozemku došlo k nepovolené
výstavbě 4 staveb, u kterých probíhá řízení o jejich odstranění a do doby pravomocného
ukončení tohoto řízení nelze vydat žádné rozhodnutí.
Dne 29. 6. 2005 požádal stěžovatel o pokračování řízení ve věci dělení pozemku
parc. č. 236/2. Uvedl, že odvolací orgán zrušil rozhodnutí ze dne 21. 3. 2005 ve věci
odstranění staveb na pozemku parc. č. 236/2. Stavební úřad dne 14. 7. 2005 rozhodl
o pokračování předmětného řízení, rozhodnutí bylo vydáno bez odůvodnění.
V podání ze dne 21. 7. 2005 obec Dolní Břežany k návrhu na dělení shora
specifikovaného pozemku namítla, že pro rozvojovou plochu, ve které se pozemek
nachází (lokalita č. 5), vyžaduje závazná část územního plánu sídelních útvarů Dolní
Břežany a Lhota zpracování podrobnější územní plánovací dokumentace, která dosud
zpracována není, a do jejího vypracování nelze o dělení pozemků rozhodnout.
Rozhodnutím stavebního úřadu ze dne 3. 8. 2005 bylo řízení o dělení pozemků
opětovně přerušeno, stěžovatel byl vyzván k předložení urbanistické studie či jiného
územně plánovacího podkladu, odsouhlaseného radou obce Dolní Břežany
pro rozvojovou lokalitu č. 5.
Písemností ze dne 19. 9. 2005 bylo místostarostou obce Dolní Břežany k žádosti
stěžovatele o schválení stěžovatelem předložené urbanistické studie sděleno,
že navrhovaná studie je ze srpna 2003 a vychází z tehdy platného územního plánu.
V červnu 2004 došlo ke schválení nového územního plánu obce, který jiným způsobem
vymezuje funkční využití ploch, umožňuje i jinou zástavbu než zástavbu rodinnými
domky a nově vymezuje prvky ochranné izolační zeleně. Jelikož studie nerespektuje
stávající územní plán a rovněž se týká i pozemků ve vlastnictví jiných majitelů, je nutno
vypracovat urbanistickou studii. Vzhledem k dalším nedostatkům, které studie vykazuje,
neposkytuje dostatečný podklad pro její projednání a schválení v radě či zastupitelstvu
obce.
V žádosti doručené stavebnímu úřadu dne 21. 10. 2005 stěžovatel požádal stavební
úřad o pokračování v řízení. Rozhodnutím ze dne 22. 11. 2005 byl zamítnut návrh
stěžovatele na dělení pozemků parc. č. 236/2 v katastrálním území Dolní Břežany
s tím že tento návrh je v rozporu se závaznou částí územního plánu, která uvádí,
že pro dané rozvojové a přestavbové lokality bude pořízena podrobnější územně
plánovací dokumentace nebo územně plánovací podklad v rozsahu celé rozvojové
lokality. Povolení dělení pozemku za stávající situace by bylo v rozporu s cíly a záměry
územního plánování.
Rozhodnutím ze dne 3. 2. 2006 Krajský úřad Středočeského kraje k odvolání
stěžovatele rozhodnutí o zamítnutí návrhu na dělení uvedeného pozemku opětovně zrušil
a vrátil jej k dalšímu projednání a rozhodnutí. Uvedl, že pozemek se nachází ve funkční
rozvojové ploše čistého bydlení, vymezené územním plánem obce Dolní Břežany,
schváleným dne 24. 6. 2004. Dne 25. 6. 2004 byla vydána obecně závazná vyhláška
č. 11/2004 o závazných částech územního plánu obce Dolní Břežany a dne 12. 7. 2004
vydala rada obce Dolní Břežany Nařízení obce o stavební uzávěře č. 4/2004,
kterým je dotčena i rozvojová lokalita „Pod Pazderákem“, jejíž součástí je předmětný
pozemek. Nařízením rady obce Dolní Břežany č. 5/2004 bylo zrušeno Nařízení č. 4/2004
a zároveň byly specifikovány rozvojové lokality, pro které platí Nařízení č. 5/2004
(mezi ně byla též zahrnuta lokalita „Pod Pazderákem“). Ze zákazů a omezení vymezených
stavební uzávěrou vyplývá zákaz veškeré stavební činnosti, vyjma stávající technické
infrastruktury. Dle názoru odvolacího orgánu dělení pozemků není stavební činností,
proto na dělení pozemků nelze stavební uzávěru vztáhnout, stejně tak není v rozporu
se stávajícím územním plánem. Důvody, pro které bylo řízení o návrhu na dělení
pozemku přerušováno, označil za nezákonné, stejně tak za nezákonný označil požadavek
stavebního úřadu na předložení urbanistické studie. Tento požadavek je navíc v rozporu
s Nařízením o stavební uzávěře č. 5/2004, dle čl. 3 stavební uzávěry platí tato uzávěra
do doby zpracování a schválení regulačního plánu pro lokality stavební uzávěry,
který je územnímu plánu nadřazen. Navrhovatel dělení pozemku tedy nese riziko,
že realizované dělení, které by bylo v rozporu s budoucím schváleným regulačním
plánem, bude muset uvést do souladu s ním.
Dne 15. 3. 2006 bylo stěžovatelem stavebnímu úřadu telefonicky oznámeno,
že jej v řízení zastupuje JUDr. Radek Ondruš.
Dne 17. 3. 2006 bylo vydáno radou obce Dolní Břežany dle ustanovení §102
odst. 2 písm. d) zákona o obcích a podle ustanovení §11 odst. 1 stejného zákona
bylo vydáno v souladu s ustanovením §33 odst. 3 starého stavebního zákona Nařízení
o stavební uzávěře č. 1/2006. V souladu s čl. 2 Nařízení o stavební uzávěře
se v rozvojových lokalitách dotčených předmětným nařízením zakazuje dělení a zcelování
pozemků a veškerá stavební činnost vyjma údržby stávající technické infrastruktury.
Zákaz dělení a zcelování pozemků zahrnuje rozvojovou lokalitu č. 5, ve které se nachází
pozemek parc. č. 236/2.
Rozhodnutím ze dne 15. 4. 2006 byla žádost stěžovatele na základě Nařízení rady
obce č. 1/2006 zamítnuta. Rozhodnutím Krajského úřadu Středočeského kraje
ze dne 26. 6. 2006 bylo odvolání, podané zástupcem stěžovatele JUDr. Radkem
Ondrušem zamítnuto a napadené rozhodnutí stavebního úřadu potvrzeno. V odůvodnění
napadeného rozhodnutí však odvolací orgán opakovaně uvedl, že stavební uzávěrou nelze
omezit dělení či scelování pozemků, stavební úřad je však povinen se těmito právními
předpisy řídit a není oprávněn zkoumat jejich účelovost či nicotnost. Odvolací orgán sám
podal návrh na zrušení Nařízení č. 1/2006 o stavební uzávěře. Návrh na jejich přezkum
či zrušení není předběžnou otázkou, která by bránila rozhodnout ve věci samé.
Dne 24. 7. 2006, tj. cca 14 dnů po zamítnutí žádosti stěžovatele o dělení pozemku,
bylo vydáno radou obce Dolní Břežany dle ustanovení §102 odst. 2 písm. d) zákona
o obcích a podle ustanovení §11 odst. 1 tohoto zákona, v souladu s ustanovením §33
odst. 3 starého stavebního zákona Nařízení o stavební uzávěře č. 4/2006, kterým se ruší
Nařízení č. 1/2006 a které již nezakazuje dělení a zcelování pozemků.
Rozhodnutím ze dne 11. 9. 2006 Krajský úřad Středočeského kraje povolil
dle ustanovení §100 odst. 1 písm. b) správního řádu obnovu řízení ve věci zamítnutí
návrhu na dělení pozemku parc. č. 236/2. Stěžovatel požadoval obnovu řízení z důvodu
uvedeného v ustanovení §100 odst. 1 písm. b) správního řádu. Své důvody nikterak blíže
nespecifikoval, pouze v obecné rovině uvedl, že Nařízení č. 1/2006 bylo podkladem
rozhodnutí vydaného v řízení, které má být obnoveno. Odvolací orgán řízení obnovil,
v odůvodnění rozhodnutí uvedl, že předmětné rozhodnutí vycházelo z Nařízení rady obce
Dolní Břežany č. 1/2006 o stavební uzávěře ze dne 17. 3. 2006, jež bylo následně zrušeno
Nařízením rady obce Dolní Břežany č. 4/2006 ze dne 24. 7. 2006 a které již nezakazuje
dělení a zcelování pozemků, což odůvodňuje jiné řešení sporné otázky.
Žalovaný k odvolání obce Dolní Břežany zrušil rozhodnutí, jímž bylo obnoveno
řízení ve věci dělení pozemků, řízení o žádosti o obnovu řízení zastavil. Toto rozhodnutí
bylo předmětem přezkumu městského soudu ve správním soudnictví v projednávané
věci.
Ze spisu dále vyplývá, že stěžovatel dne 9. 8. 2006 podal novou žádost o vydání
územního rozhodnutí na dělení pozemku parc. č. 236/2 k. ú. Dolní Břežany. Návrhu
nebylo stavebním úřadem formou zamítavého usnesení vyhověno (usnesení není součástí
správního spisu, tím je jen podnět k zahájení přezkumu zamítavého rozhodnutí
stavebního úřadu) s tím, že byla podána námitka, které bylo vyhověno. Rozhodnutím
ze dne 12. 1. 2006 (správně zřejmě 12. 1. 2007 - pozn. NSS) bylo rozhodnutí stavebního
úřadu pro nedodržení zákonem stanovené formy Krajským úřadem Středočeského kraje
zrušeno a věc vrácena stavebnímu úřadu k novému projednání a rozhodnutí.
V odůvodnění uvedeného rozhodnutí je stavební úřad zavázán k vyžádání si písemné plné
moci či doplnění spisového materiálu o generální plnou moc udělenou stěžovatelem
do protokolu dne 3. 3. 2006.
Nejvyšší správní soud se přednostně zabýval námitkou týkající
se nepřezkoumatelnosti napadeného rozsudku městského soudu. Nepřezkoumatelnost
rozhodnutí je vadou tak závažnou, že se jí Nejvyšší správní soud musí zabývat i tehdy,
pokud by to stěžovatel nenamítal, tedy z úřední povinnosti. Je-li totiž rozhodnutí
nepřezkoumatelné, lze jen stěží uvažovat o jeho přezkumu kasačním soudem, což ostatně
vyplývá již z lingvistické stránky věci, kdy nepřezkoumatelné rozhodnutí nelze věcně
přezkoumat. Nelze se zabývat hmotněprávní argumentací, pokud přezkoumávané
rozhodnutí soudu neobstojí ani po formální stránce.
Na tomto místě je třeba nejprve zdůraznit, že nepřezkoumatelnost rozhodnutí
může nastat z důvodu jeho nesrozumitelnosti nebo nedostatku důvodů rozhodnutí.
To prakticky znamená např. situaci, kdy by se krajský soud nevypořádal vůbec
či dostatečně s uplatněnými žalobními body, neprovedl by navržené důkazy a ani by řádně
nevyložil, proč tak neučinil (tzv. opomenutý důkaz), z rozhodnutí by nebyly seznatelné
jeho nosné důvody (ratio decidendi) anebo by tyto důvody neměly oporu ve výsledcích
provedeného řízení. Tyto vady však Nejvyšší správní soud v projednávané věci nezjistil
a napadený rozsudek městského soudu shledal po této stránce dostatečným.
Kasační soud ověřil, že stěžovatel v žalobě brojil proti závěrům žalovaného,
týkající se zastoupení JUDr. Radkem Ondrušem (argumentace udělením plné moci
do protokolu 3. 3. 2006); dále namítal nepřezkoumatelnost rozhodnutí žalovaného
pro nedostatek důvodů a nesprávné právní posouzení charakteru nařízení o stavební
uzávěře a v tomto důsledku i nesprávnou aplikaci ustanovení §100 odst. 1 písm. b)
správního řádu. V žalobě také poprvé uplatnil argumentaci týkající se aplikace ustanovení
§100 odst. 1 písm. a) správního řádu. Městský soud nepřezkoumatelnost rozhodnutí
žalovaného neshledal a uvedl důvody tohoto závěru. Nepřisvědčil ani nesprávnému
právnímu posouzení předmětu sporu a ztotožnil se s žalovaným, že Nařízení o stavební
uzávěře č. 1/2006 je právním předpisem, a z tohoto důvodu jej nelze považovat
za správní rozhodnutí ve smyslu ustanovení §100 odst. 1 písm. b) správního řádu.
Vzhledem k tomu, že Nařízení č. 1/2004 bylo zrušeno Nařízením č. 4/2006 až s účinností
od 24. 7. 2006, nemůže se ani jednat o novou skutečnost ve smyslu ustanovení §100
odst. 1 písm. a) správního řádu. Odkázal na nález Ústavního soudu ze dne 1. 8. 2006,
sp. zn. Pl. ÚS 16/08, ze kterého při posouzení sporné otázky vycházel. Městský soud
se vypořádal i s námitkou týkající se procesního pochybení žalovaného v otázce
zastoupení, konstatoval neudržitelnost úvahy žalovaného, neboť nezaložení plné moci
ve správním spisu samo o sobě neznamená nedostatek zastoupení. Současně však uvedl,
že předmětné pochybení nemělo vliv na zákonnost napadeného rozhodnutí.
Na základě výše uvedeného Nejvyšší správní soud ověřil, že městský soud
se vypořádal se všemi vznesenými žalobními body a své závěry řádně odůvodnil. S těmito
závěry ostatně stěžovatel v kasační stížnosti sám dostatečně podrobně polemizuje,
což by v případě nepřezkoumatelnosti rozhodnutí pro nedostatek důvodů nebylo možné.
Kasační soud se dále zabýval námitkou stěžovatele, dle které nesprávným
posouzením procesního pochybení žalovaného ve věci zastoupení došlo ze strany
krajského soudu k výraznému porušení procesních práv stěžovatele, zasahujících
až do jeho ústavně garantovaného práva na spravedlivý proces.
Podle ustanovení §33 správního řádu si účastník řízení může zvolit zmocněnce.
Zmocnění se prokazuje písemnou plnou mocí, plnou moc lze udělit i ústně do protokolu.
Ze soudního ale i správního spisu kasační soud ověřil, že dle tvrzení samotného
stěžovatele uvedeného na straně 2 žaloby zmocnil stěžovatel ústně do protokolu o jednání
před stavebním úřadem dne 3. 3. 2006 k zastupování JUDr. Radka Ondruše, a to ve věci
probíhajícího řízení o odstranění čtyř staveb, stojících na předmětném pozemku, a dále
pak v dalších souvisejících věcech, probíhajících před stavebním úřadem.
Ve správním spisu žalovaného je založen protokol sepsaný dne 3. 3. 2006
na stavebním úřadě, č. j. SÚ-3183/05/DB/odvol/Ti, ve věci odvolání proti rozhodnutí
stavebního úřadu o odstranění čtyř rozestavěných staveb rodinných domů a oplocení
na pozemku parc. č. 236/2 v katastrálním území Dolní Břežany. Součástí protokolu
je udělení plné moci panem R. K. JUDr. Radku Ondrušovi k zastupování ve shora
uvedené věci a dalších souvisejících věcí, probíhajících před správním úřadem.
Na č. l. 33 správního spisu vedeného stavebním úřadem ve věci žádosti
o pokračování dělení pozemku parc. č. 236/2 je založen rukou psaný záznam, podepsaný
pracovnicí stavebního úřadu, dle kterého stěžovatel dne 15. 3. 2006 stavebnímu úřadu
telefonicky oznámil, že v této věci je zastupován JUDr. Radkem Ondrušem s tím, že plná
moc bude doložena.
První písemnosti v řízení ve věci dělení pozemku po tomto sdělení je oznámení
o pokračování řízení ze dne 15. 3. 2006 (vypraveno 17. 3. 2006) ve věci návrhu dělení
pozemku parc. č. 236/2, které následovalo po zrušujícím rozhodnutí Krajského úřadu
Středočeského kraje. Oznámení je již doručováno přímo zástupci stěžovatele.
V protokolu ze dne 12. 4. 2006, č. j. SÚ-26660/05/pr/DB, ve věci dělení pozemku
parc. č. 236/2 k. ú. Dolní Břežany, které nařídil stavební úřad za přítomnosti
JUDr. Ondruše, Ing. Michalika, starosty obce Dolní Břežany, L. Titěrové, pověřené
vedením stavebního úřadu a M. Stříbrné, referentky stavebního úřadu, je uvedeno,
že „JUDr. Radek Ondruš přijímá zmocnění pana R. K. ve všech správních řízeních, která před
Obecním úřadem Dolní Břežany probíhala ke dni 3. 3. 2006, v nichž jako účastník vystupoval pan R.
K. a jež souvisí s řízením o odstranění staveb na pozemku p. č. 236/2 k. ú. Dolní Břežany“.
V této souvislosti je nutno připomenout, že veškerá následná rozhodnutí ve věci
dělení pozemku, jakož i související písemnosti, byly všemi správními orgány doručovány
JUDr. Ondrušovi, odvolání podané JUDr. Ondrušem bylo řádně projednáno.
Byl projednán též jím podaný návrh na obnovu řízení, JUDr. Ondruš je uveden
jako zástupce stěžovatele i v záhlaví rozhodnutí žalovaného v nyní projednávané věci.
Z výše uvedeného je tak zcela zřejmé, že stěžovateli nebylo upřeno právo
být v řízení zastoupen, a to i přes skutečnost, že dle žalovaného plná moc udělená
stěžovatelem do protokolu ze dne 3. 3. 2006 se na řízení ve věci obnovy nevztahovala.
Námitky stěžovatele o porušení jeho ústavního práva na spravedlivý proces spočívající
v upření jeho práva být řádně zastupován „osobou znalou“ považuje Nejvyšší správní
soud za zcela účelové, nemající žádnou oporu ve skutkovém ani právním stavu.
Pro úplnost kasační soud uvádí, že se plně ztotožňuje se závěrem městského soudu,
dle něhož, měl-li žalovaný jakékoliv pochybnosti o rozsahu zastupování stěžovatele
v řízení o povolení obnovy řízení, byl povinen vyzvat stěžovatele k jejich odstranění.
Plná moc pouze prokazuje vůči třetím osobám uzavření dohody o zastoupení mezi
zmocněncem a zmocnitelem, přičemž obsah této dohody a rozsah zmocnění zmocněnce
je nutno vykládat především z vůle zmocněnce a zmocnitele při uzavírání dohody
o zastoupení a z jejich následného jednání a chování.
Pokud jde o namítanou nemožnost stěžovatele řádně argumentovat v soudním
řízení, nezbývá než konstatovat, že JUDr. Ondruš byl zástupcem stěžovatele i v řízení
před městským soudem, plná moc je založena na listu č. 13 soudního spisu. Zástupce
stěžovatele byl přítomen při ústním jednání dne 26. 5. 2009, a nic mu proto nebránilo
uplatňovat jakékoliv argumenty, které v rámci vznesených žalobních bodů považoval
za relevantní.
Poté Nejvyšší správní soud přistoupil k posouzení meritorní otázky,
tedy zda městský soud pochybil v závěru ohledně charakteru Nařízení rady obce Dolní
Břežany o stavební uzávěře č. 1/2006, tj. že se jedná o právní předpis, a v tomto důsledku
přisvědčil žalovanému, že v případě jeho zrušení není dán důvod pro obnovu řízení
ve smyslu ustanovení §100 odst. 1 písm. b) správního řádu, a dále, zda obstojí jeho závěr,
dle kterého zrušení předmětného nařízení není skutečností zakládající důvod pro obnovu
řízení ve smyslu ustanovení §100 odst. 1 písm. a) správního řádu.
Na rozdíl od žaloby označuje stěžovatel v kasační stížnosti nařízení o stavební
uzávěře vydané dle ustanovení §33 starého stavebního zákona pojmem „opatření obecné
povahy“, jeho argumentace však stejně jako v žalobě brojí proti závěru, dle kterého
představuje sporné nařízení právní předpis. Nejedná se tedy o nepřípustné novum
ve smyslu ustanovení §104 odst. 4 s. ř. s., jak se nesprávně domnívá obec, ale o rozvedení
důvodů, které stěžovatel uplatnil již v řízení před městským soudem.
Nejprve je nutno připomenout, že při posouzení charakteru nařízení obce
o stavební uzávěře, vycházel městský soud z rozhodnutí Ústavního soudu ze dne
1. 8. 2006, Pl. ÚS 16/06, a v souladu s tímto nálezem dospěl k závěru, že nařízení obce
o stavební uzávěře vydané dle ustanovení podle §102 odst. 2 písm. d) zákona o obcích
a 33 odst. 3 starého stavebního zákona není rozhodnutím ve smyslu ustanovení
§100 odst. 1 písm. b) správního řádu, ale právním předpisem, jehož zrušení není
důvodem obnovy řízení ve smyslu citovaného ustanovení. Takový závěr však není
ve světle pozdější judikatury Ústavního soudu a na ni navazující judikatury Nejvyššího
správního soudu udržitelný.
Nálezem ze dne 19. 11. 2008, sp. zn. Pl. ÚS 14/07, Ústavní soud zdůraznil
materiální pojetí opatření obecné povahy a uvedl, že nový stavební zákon ve znění
platném ke dni účinnosti nevyloučil materiální chápání institutu opatření obecné povahy
ani u územních plánů pořízených a schválených podle předchozího zákona č. 50/1976 Sb., jejichž závazné části byly vyhlášeny obecně závaznými vyhláškami. Ústavní soud
současně v citovaném nálezu vyslovil, že uvedenému materiálnímu chápání opatření
obecné povahy ve prospěch stěžovatelů je třeba dát přednost také s ohledem
na konstantní judikaturu Ústavního soudu, podle níž nabízí-li se dvojí možný výklad
veřejnoprávní normy, je třeba v intencích zásad spravedlivého procesu volit ten,
který vůbec, resp. co nejméně, zasahuje do předmětného základního práva či svobody.
Tento právní názor pak odpovídá i imperativu souladného výkladu vnitrostátního práva
s mezinárodními závazky České republiky (čl. 10 a čl. 1 odst. 2 Ústavy České republiky).
V dalším nálezu ze dne 2. 4. 2009, sp. zn. Pl. ÚS 22/08, Ústavní soud dovodil,
že, pokud podle nyní účinného stavebního zákona se územní opatření o stavební uzávěře
vydává jako opatření obecné povahy podle správního řádu a současně je přitom výslovně
v přechodném ustanovení §189a stavebního zákona uvedeno, že při změnách a rušení
stavebních uzávěr vyhlášených podle právních předpisů účinných před 31. prosincem
2006 a při povolování výjimek z nich se postupuje podle tohoto zákona, je nutno
na nařízení o stavební uzávěře nahlížet po materiální stránce jako na opatření obecné
povahy. Materiální stránka je přitom rozhodující pro posouzení, který správní orgán
je příslušný k jeho přezkumu. Opačný závěr by vedl ke skutečnosti, že Ústavní soud
jako nejvyšší orgán ochrany ústavnosti by byl příslušný k přezkumu správních aktů,
byť publikovaných formou právního předpisu. Nepochybně až do účinnosti zákona
č. 127/2005 Sb., kterým byl do právního řádu institut opatření obecné povahy začleněn,
tomu tak bylo. Od účinnosti citovaného zákona (tj. od 1. 5. 2005 - pozn. NSS)
je však k řízení o zrušení opatření obecné povahy nebo jeho části příslušný Nejvyšší
správní soud.
Obsahovou shodu mezi rozhodnutím o stavební uzávěře vydaným formou
nařízení obce a územním opatřením o stavební uzávěře zastupitelstva obce vydaným
podle §97 odst. 1 zákona č. 183/2006 Sb. konstatoval i Nejvyšší správní soud v rozsudku
ze dne 20. 6. 2007, č. j. 1 Ao 3/2007 - 60, jenž byl publikován pod č. 1341/2007 Sb. NSS
(veškerá zde uvedená rozhodnutí Nejvyššího správního soudu jsou dostupná
na www.nssoud.cz). V něm se uvádí, že „nařízení obce o stavební uzávěře vydaná
do 31. 12. 2006, nebyla-li v mezidobí výslovně zrušena, zůstávají platná a aplikovatelná
i po 1. 1. 2007, tedy i po nabytí účinnosti zákona, jímž byl zrušen právní předpis obsahující zmocňovací
ustanovení k jeho vydání (stavební zákona č. 50/1976 Sb.). Jiný výklad by byl v hrubém rozporu
zejména s konceptem rozumného uspořádání společenských vztahů, a to zejména za situace, kdy stavební
zákon (č. 183/2006 Sb.) umožňuje příslušným orgánům vydat akt sice po formální stránce odlišný
(územní opatření o stavební uzávěře), jenž však v procesu územního plánování plní shodné funkce.“
Na výše uvedenou judikaturu navázal Nejvyšší správní soud v rozsudku
ze dne 16. 7. 2009, č. j. 6 Ao 2/2009 - 86, ve kterém výslovně uvedl: „Účinností zákona
č. 127/2005 Sb., kterým byl zaveden do soudního řádu správního institut opatření obecné povahy,
se totiž změnila povaha nařízení obce o stavební uzávěře. Takové nařízení již tedy nadále není možné
považovat za právní předpis, nýbrž za opatření obecné povahy, takže příslušnost Ústavního soudu
k řízení o jeho zrušení zanikla a toto řízení tak může vést jen Nejvyšší správní soud, který je v případě
důvodnosti návrhu oprávněn stavební uzávěru zrušit, byť byla vyhlášena formou právního předpisu.
Uvedený závěr je plně v souladu s již zmíněným nálezem Ústavního soud ze dne 2. 4. 2009,
sp. zn. Pl. ÚS 22/08, kterým byl odmítnut návrh ředitele Krajského úřadu Středočeského kraje
na zrušení nařízení jiné obce o stavební uzávěře, které bylo taktéž vydáno ještě za účinnosti stavebního
zákona z roku 1976.“
Výklad, který by pohlížel na nařízení o stavební uzávěře jednou jako na opatření
obecné povahy a po druhé jako na právní předpis, v závislosti na tom, které zákonné
ustanovení toho kterého právního předpisu má být aplikováno, není přijatelný. Stejně
tak není možné charakter tohoto správního aktu odvíjet pouze v závislosti na tom,
který ze soudů je kompetentní k jeho přezkumu. Uvedl-li Nejvyšší správní soud ve shora
citovaném rozhodnutí, že účinností zákona č. 127/2005 Sb., tj. od 1. května 2005,
se změnila povaha nařízení obce o stavební uzávěře a takové nařízení již tedy nadále není
možné považovat za právní předpis, nýbrž za opatření obecné povahy, nemůže obstát
závěr městského soudu o neaplikaci ustanovení §100 odst. 1 písm. b) správního řádu,
vycházející pouze z předpokladu, že nařízení o stavební uzávěře je právním předpisem.
V projednávané věci proto Nejvyšší správní soud dospěl k závěru, že úvahy
o které městský soud opřel své rozhodovací důvody, nejsou správné. Ze shodných premis
ovšem v napadeném rozhodnutí vycházel i žalovaný. Městský soud je ve smyslu
ustanovení §110 odst. 3 s. ř. s. právním názorem Nejvyššího správního soudu vázán,
avšak nemůže úvahu správního orgánu zcela nahradit úvahou vlastní a vykročit právně
zcela jiným směrem než žalovaný a v tomto důsledku předejmout stanovisko,
které by v prvním sledu měl zaujmout správní orgán. Takovým postupem by stěžovatel
neměl možnost předkládat důkazy a právní argumenty, které se v dosavadním řízení
nejevily jako podstatné. S ohledem na výše uvedené je namístě, aby městský soud v dalším
řízení napadené rozhodnutí žalovaného zrušil a věc mu vrátil k dalšímu řízení. V tomto
dalším řízení bude žalovaný povinen posoudit věc znovu s tím, že nařízení o stavební
uzávěře je z materiálního hlediska opatřením obecné povahy nikoli právním předpisem.
V této souvislosti bude nutno, aby žalovaný nejprve posoudil charakter tohoto aktu
tzv. smíšené povahy a poté uvážil, zda jeho zrušení lze či nelze podřadit pod ustanovení
§100 odst. 1 písm. b) správního řádu. Dle názoru kasačního soudu bude případnou
aplikaci uvedeného ustanovení nutno posuzovat nejen za použití doslovného jazykového
výkladu, ale žalovaný bude muset vážit i jiné výkladové metody, jako je např. výklad
rozšiřující či výklad za pomoci analogie.
Stěžovatel v kasační stížnosti dále namítal, že správní orgán ani městský soud
nevzaly v úvahu všechny skutkové a právní okolnosti, které vyšly po právní moci
rozhodnutí najevo. Nezabývaly se otázkou, jakým způsobem a v jaké míře zasahuje
či zasahovalo předmětné opatření obecné povahy do práv a povinností stěžovatele,
zda bránilo jejich výkonu nebo je jiným způsobem regulovalo a zda zrušení tohoto
opatření neznamená takovou změnu jeho právní situace, že je lze považovat za důvod
obnovy řízení. Ustanovení §100 správního řádu však dle stěžovatele naopak požaduje
vzít v úvahu všechny skutkové a právní okolnosti, které nastaly, resp. vyšly najevo
po právní moci. Nejvyšší správní soud vycházel z obsahu výše uvedených námitek
a posoudil je jako námitky směřující do nesprávné aplikace ustanovení §100 odst. 1
písm. a) správního řádu, jakkoli jde o námitky velmi obecné.
V této souvislosti je nutné připomenout, že důvod obnovy řízení dle §100 odst. 1
písm. a) správního řádu byl stěžovatelem poprvé uplatněn až v žalobě a to následovně:
„V každém případě pak zrušení nařízení obce, ze kterého meritorní rozhodnutí v řízení,
jež má být obnoveno, vycházelo, lze považovat za novou, dříve neznámou skutečnost, jež obecným
a základním důvodem obnovy řízení dle ust. §100 odst. 1 písm. a) s. ř. …. I kdyby soud dospěl
k závěru, že nařízení obce není rozhodnutím s jehož zrušením zákon spojuje obnovu řízení, je pak nutno
jeho zrušení považovat za novou skutečnost, jež je důvodem obnovy řízení dle ustanovení §100 odst. 1
písm. a) s. ř.“
Městský soud v napadeném rozhodnutí k takto uplatněné námitce uvedl
následující: „... aby se mohlo jednat o novou skutečnost ve smyslu ustanovení §100 odst. 1 písm. a)
správního řádu, musela by tato existovat již v době původního řízení. V posuzovaném případě
bylo řízení, jehož obnova byla požadována, ukončeno rozhodnutím Krajského úřadu Středočeského kraje
ze dne 26. 6. 2006, přičemž původní nařízení obce o stavební uzávěře č. 1/2006 bylo zrušeno
s účinností ode dne 24. 7. 2006. Z uvedeného vyplývá, že žalobní námitka není důvodná.“
Ve smyslu ustanovení §100 odst. 1 písm. a) správního řádu se obnova řízení
povolí, vyšly-li najevo dříve neznámé skutečnosti nebo důkazy, které existovaly v době
původního řízení a které účastník, jemuž jsou ku prospěchu, nemohl v původním řízení
uplatnit, anebo se provedené důkazy ukázaly nepravdivými. Citované ustanovení slouží
k nápravě postupu správního orgánu při zjišťovaní a hodnocení veškerých relevantních
skutečností či podkladů rozhodných pro vydání napadeného rozhodnutí, tj. okolností
skutkových i právních, jež vyšly najevo po právní moci rozhodnutí, avšak existovaly
v době původního řízení.
Spatřoval-li stěžovatel důvod pro obnovu řízení dle ustanovení §100 odst. 1
písm. a) správního řádu pouze ve skutečnosti, že předmětné nařízení bylo po ukončeném
územním řízení zrušeno, nemohla tato okolnost sama o sobě jako skutečnost existující
již v době rozhodování obstát a městskému soudu nelze ve vypořádání uvedené námitky
nic vytknout. Je nutno také připomenout, že tento důvod obnovy řízení stěžovatel vůbec
neuplatnil v řízení před správními orgány, a to ani v žádosti o obnovu řízení
ani ve vyjádření k odvolání obce proti rozhodnutí Krajského úřadu Středočeského kraje
ze dne 11. 9. 2006, kterým byla obnova řízení povolena.
Vytýká-li stěžovatel městskému soudu, že se nezabýval tím, „ jak konkrétně předmětné
opatření vstupuje vůči právům stěžovatele, v jaké míře do nich zasahuje či zasahovalo, bránilo jejich
výkonu nebo je jiným způsobem regulovalo, a zda zrušení tohoto opatření nečiní takový průlom
do jeho situace, že jej lze považovat za důvod, proč mělo být původní řízení obnoveno“, pak takové
výtky nemají opodstatnění. Stěžovatel tyto své úvahy městskému soudu k posouzení
v žalobě vůbec nepředestřel. Nejvyšší správní soud jako soud kasační není nadán
pravomocí přezkoumávat napadené rozhodnutí městského soudu nad rámec,
který stěžovatel učinil předmětem přezkumu v žalobním řízení, nejedná-li se o vady,
ke kterým musí přihlédnout z úřední povinnosti. Soudní přezkum správních rozhodnutí
nelze vnímat jako „odvolací řízení“ v plné apelaci, neboť je nutné respektovat převážně
uplatňovaný kasační princip soudního řízení vedeného dle části třetí hlavy druhé dílu
prvního s. ř. s. Žalobní řízení ve správním soudnictví je ovládáno zásadou koncentrace
a zásadou dispoziční. To především znamená, že soud přezkoumává napadené výroky
rozhodnutí v mezích žalobních bodů (§75 odst. 2 s. ř. s.), nejde-li o skutečnosti,
k nimž musí přihlížet z úřední povinnosti. Je tedy plně v dispozici žalobce stanovit meze
soudního přezkumu, a to nejen kvantitativně, tj. označením výroků, které napadá,
ale také kvalitativně, tj. uvedením žalobních důvodů, v nichž žalobce soustředí své výtky
proti napadenému rozhodnutí.
Nad rámec shora uvedených rozhodovacích důvodů považuje kasační soud
vzhledem ke zjištěnému skutkovému stavu za podstatné konstatovat následující:
Na základě podrobně provedené rekapitulace skutkového stavu nelze vyloučit, že v řízení
o vydání územního rozhodnutí postupoval jak stavební úřad tak i obec účelově,
se záměrem znemožnit stěžovateli rozdělení pozemku parc. č. 236/2 v k. ú. Dolní
Břežany. Tyto pochybnosti podporují zejména nezákonné požadavky stavebního úřadu
v územním řízení, od povinnosti stěžovatele doplnit žádost o stanovisko obce,
přes povinnost opatřit urbanistickou studii či jiný územně plánovací podklad (tj. územně
plánovací dokumentaci, kterou je povinna vyhotovit obec), po nerespektování závazných
pokynů nadřízeného odvolacího orgánu ze strany stavebního úřadu. Odvolací orgán,
tj. Krajský úřad Středočeského kraje, již ve svém rozhodnutí ze dne 3. 2. 2006,
kterým podruhé zrušil prvostupňové rozhodnutí stavebního úřadu o zamítnutí žádosti
stěžovatele o dělení pozemku výslovně uvedl: „ ... pozemek se nachází ve funkční rozvojové ploše
čistého bydlení, vymezené územním plánem obce Dolní Břežany, schváleným dne 24. 6. 2004.
Dne 25. 6. 2004 byla vydána obecně závazná vyhláška č. 11/2004 o závazných částech územního
plánu obce Dolní Břežany a dne 12. 7. 2004 vydala rada Obce Dolní Břežany Nařízení obce o stavební
uzávěře č. 4/2004, kterým je dotčena i rozvojová lokalita „Pod Pazderákem“, jejíž součástí
je předmětný pozemek. Nařízením Rady obce Dolní Břežany č. 5/2004 bylo zrušeno Nařízení
č. 4/2004 a zároveň byly specifikované rozvojové lokality, pro které platí Nařízení č. 5/2004 mezi
nimi opět lokalita „Pod Pazderákem“. Ze zákazů a omezení vymezených stavební uzávěrou vyplývá
zákaz veškeré stavební činnosti, vyjma stávající technické infrastruktury. Dělení pozemků není stavební
činností a proto na dělení pozemků nelze stavební uzávěru vztáhnout, stejně tak není v rozporu
se stávajícím územním plánem.“
Na výše uvedené zareagovala obec resp. rada obce, která zcela v rozporu s výše
uvedeným závěrem, avšak i v rozporu s čl. 105 a čl. 79 odst. 3 Ústavy, vydala Nařízení o
stavební uzávěře č. 1/2006, jehož čl. 2 výslovně zakazuje ve vymezených rozvojových
lokalitách mimo stavební činnosti i dělení a zcelování pozemků.
Ustanovení čl. 105 Ústavy umožňuje, aby zákon svěřil orgánům územní
samosprávy i výkon státní správy, tu pak obec vykonává v tzv. přenesené působnosti.
Tato pravomoc obce je založena čl. 79 odst. 3 Ústavy. Obec může v přenesené
působnosti vydávat na základě zákona a v jeho mezích nařízení obce dle ustanovení
§11 odst. 1 zákona o obcích, je-li k tomu zákonem zmocněna. Dle §61 odst. 2 zákona
o obcích se obec při vydávání nařízení obce řídí zákony a jinými právními předpisy.
Při vydávání nařízení musí obec respektovat meze zákonného zmocnění. Účelem nařízení
obce o stavební uzávěře je stanovit obecná omezení či zákazy týkající se určitého typu
případné budoucí stavební činnosti v území. Nařízení vydané na základě zákonného
zmocnění dle §33 odst. 3 starého stavebního zákona vymezuje obecně závazná pravidla
pro případ určitého typu budoucí stavební činnosti ve vymezeném území. Dělení
a scelování pozemků není stavební činností, a proto nemůže být stavební uzávěrou
žádným způsobem omezeno. Rozhodnutí o rozdělení pozemku je přitom územním
rozhodnutím, na které má žadatel při splnění zákonných podmínek nárok; nejedná
se o rozhodnutí vydávané na základě absolutní volné úvahy správního orgánu.
Ustanovení nařízení obce o stavební uzávěře, jež zakazuje dělení či zcelování
pozemků v území obce, je v rozporu se stavebním zákonem, jakož i s Ústavou.
Zakotvením čl. 2 tohoto nařízení zakazujícím dělení a zcelování pozemků tak obec
nepřípustně rozšířila svá oprávnění, neboť na základě zákonného zmocnění (§33 odst. 3
starého stavebního zákona) byla oprávněna toliko omezit či zakázat určitý typ případné
budoucí stavební činnosti v území. Nařízení č. 1/2006 resp. jeho čl. 2 byl tedy vydán
účelově, mimo zákonem stanovenou pravomoc obce v době probíhajícího územního
řízení, s cílem znemožnit stavebnímu úřadu o žádaném dělení pozemků kladně
rozhodnout, přičemž po právní moci rozhodnutí vydaného v územním řízení (v rozmezí
14 dnů) byl po splnění svého účelu prostřednictvím Nařízení č. 4/2006 ze dne 24. 7. 2006
čl. 2 Nařízení č. 1/2006 fakticky odstraněn.
Nemožnost stěžovatele domoci se účinné obrany v průběhu územního řízení
proti takto svévolně uplatňovanému výkonu práva je v nyní projednávané věci zřejmá.
Nejvyšší správní soud napadený rozsudek podle §110 odst. 1 s. ř. s. zrušil a věc
vrátil městskému soudu k dalšímu řízení. V něm je městský soud vázán právním názorem
vysloveným Nejvyšším správním soudem v tomto rozsudku (§110 odst. 3 s. ř. s.).
V novém rozhodnutí rozhodne městský soud rovněž o náhradě nákladů řízení o kasační
stížnosti (§110 odst. 2 s. ř. s.).
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 30. června 2010
Mgr. Daniela Zemanová
předsedkyně senátu