ECLI:CZ:NSS:2010:9.AS.37.2010:217
sp. zn. 9 As 37/2010 - 217
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy JUDr. Radana Malíka
a soudkyň Mgr. Daniely Zemanové a JUDr. Barbary Pořízkové v právní věci žalobce:
Občanské sdružení Slunce – ochrana přírodních zdrojů, se sídlem Hodonínská 23,
Plzeň, zastoupený Mgr. Lukášem Hegnerem, advokátem se sídlem Jiráskovo nám. 816/4,
Plzeň, proti žalovanému: Krajský úřad Karlovarského kraje, se sídlem
Závodní 353/88, Karlovy Vary, proti rozhodnutí žalovaného ze dne 31. 12. 2007,
č. j. 3111/RR/07/Čih, za účasti osob zúčastněných na řízení: 1) Krajská správa
a údržba silnic Karlovarského kraje, příspěvková organizace, se sídlem Chebská 282,
Dolní Rychnov, zastoupená JUDr. Liborem Čihákem, advokátem se sídlem
K. H. Borovského 63, Sokolov, a 2) Město Kraslice, se sídlem náměstí 28. října 1438,
zastoupené JUDr. Janou Wenigovou, advokátkou se sídlem Vítězná 10, Karlovy Vary,
ve věci územního řízení, o kasační stížnosti žalobce proti rozsudku Krajského soudu
v Plzni ze dne 25. 11. 2009, č. j. 57 Ca 15/2008 - 144,
takto:
I. Kasační stížnost se zamítá .
II. Žádný z účastníků nemá právo na náhradu nákladů řízení.
Odůvodnění:
Včas podanou kasační stížností se žalobce (dále též „stěžovatel“) domáhá zrušení
shora uvedeného rozsudku Krajského soudu v Plzni (dále též „krajský soud“), kterým
tento soud zamítl jeho žalobu podanou proti rozhodnutí Krajského úřadu Karlovarského
kraje, odboru regionálního rozvoje (dále též „správní orgán“), ze dne 31. 12. 2007,
č. j. 3111/RR/07/Čih. Uvedeným rozhodnutím správní orgán rozhodl o odvolání
stěžovatele proti rozhodnutí Městského úřadu Kraslice, odboru územního plánování,
stavebního řádu a památkové péče (dále též „prvostupňový správní orgán“ či „stavební
úřad“), ze dne 29. 8. 2007, č. j. SÚ-1153/2005-328-NEV, a to tak, že podle ust. §59
odst. 2 zákona č. 71/1967 Sb., o správním řízení, ve znění pozdějších předpisů (dále jen
„správní řád“), s odkazem na ust. §179 odst. 1 zákona č. 500/2004 Sb., správního řádu,
ve znění pozdějších předpisů (dále jen „nový správní řád“), předmětné rozhodnutí změnil,
a to následovně: v 1. odstavci výroku rozhodnutí se text „v souladu s §189 odst. 3 tohoto
zákona“ mění na správné znění „v souladu s §190 odst. 3 tohoto zákona“; v 2. odstavci výroku
rozhodnutí se text „společnost DVT Gastro, s. r. o. Kraslice“ upřesňuje správným označením
společnosti „DVT Gastro s. r. o., se sídlem Kraslice, Máchova 1897, PSČ 358 01,
IČ 263 65 090“; v odstavci nazvaném Výrok o námitkách účastníků řízení se vypouští text
„Zamítají se námitky Sdružení za krásu české krajiny, Stod“ a text „Námitky Občanského sdružení
Slunce, Plzeň“ se upřesňuje správným označením „Námitky Občanského sdružení Slunce
- ochrana přírodních zdrojů, se sídlem Plzeň, Hodonínská 23“; za odstavec Výrok o námitkách
účastníků řízení se doplňuje text (nový odstavec 1): „Námitky občanského sdružení Sdružení
za krásu české krajiny, se sídlem Domažlická 89, 330 01 Stod, nejsou oprávněné, neboť uvedené
občanské sdružení není na základě usnesení stavebního úřadu č. j. SÚ-207/2006-328-NEV ze dne
23. 3. 2006 účastníkem daného územního řízení o umístění stavby Čerpací stanice PHM, Kraslice,
Hraničná, na pozemku parc. č. 2572/1, 2791/2, 2791/5, 2791/6, 2791/7, 2791/16, 2572/28
v k. ú. Hraničná, a proto o nich stavební úřad nerozhoduje.“; za odstavec Výrok o námitkách
účastníků řízení se doplňuje text (nový odstavec 2): „K námitkám Občanského sdružení Slunce
– ochrana přírodních zdrojů podaným stavebnímu úřadu dne 6. 4. 2006 se nepřihlíží, neboť byly podány
po stanovené lhůtě.“ Rozhodnutím stavebního úřadu bylo vyhověno žádosti společnosti
DVT Gastro s. r. o. a podle ust. §39 zákona č. 50/1976 Sb., o územním plánování
a stavebním řádu, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „stavební zákon“), a §4 vyhlášky
č. 132/1998 Sb., kterou se provádějí některá ustanovení stavebního zákona, ve znění
pozdějších předpisů, rozhodnuto o umístění stavby „Čerpací stanice PHM, Kraslice,
Hraničná“ na pozemku parc. č. 2572/1, 2791/2, 2791/5, 2791/6, 2791/7, 2791/16,
2572/28 v katastrálním území Hraničná.
Jako právní důvody kasační stížnosti stěžovatel uvedl důvody uvedené v ust. §103
odst. 1 písm. a) a b) zákona č. 150/2002 Sb., soudního řádu správního, ve znění
pozdějších předpisů (dále jen „s. ř. s.“). Stěžovatel namítá, že krajský soud nesprávně
vyložil ust. §59 odst. 2 správního řádu. Podle jeho názoru je sice pravdou, jak tvrdí
krajský soud, že správní orgán sám žádné dokazování neprováděl, stěžovatel však
má za to, že tento se s namítanou problematikou vypořádal vlastní argumentací
a nezohlednil, že v rozhodnutí stavebního úřadu absentuje plnohodnotné
a přezkoumatelné odůvodnění. Z rozhodnutí stavebního úřadu totiž není zřejmé,
na základě jakých skutečností a právních úvah bylo rozhodnuto o námitkách stěžovatele.
Stěžovatel je přesvědčen, že výše zmíněná nepřezkoumatelnost a zmatečnost rozhodnutí
prvoinstančního správního orgánu je natolik závažnou vadou, jež nemůže být zhojena
v rámci odvolacího řízení. Správní orgán měl proto rozhodnutí stavebního úřadu zrušit
a věc mu vrátit k novému projednání. Stěžovatel nesouhlasí s úvahou krajského soudu,
že rozhodnutí stavebního úřadu a správního orgánu je nutno vidět jako jeden celek. Nelze
totiž přijmout myšlenku, že druhoinstanční správní orgány budou vyplňovat mezery
prvoinstančního orgánu, „dovysvětlovat“ jejich rozhodnutí a zhojovat jejich procesní
pochybení, aniž by jim věc vrátily k novému projednání. Takové správní řízení by bylo
podle jeho názoru pro účastníky zmatečné a „nečitelné“ a porušovalo by jejich právo
na dvojinstančnost řízení. Podle stěžovatele krajský soud nesprávně zhodnotil absenci
posouzení vlivu předmětné stavby na krajinný ráz. V daném případě se totiž nejedná
o situaci, která by odůvodňovala možnost nezahajovat řízení podle §12 odst. 2 zákona
č. 114/1992 Sb., o ochraně přírody a krajiny, ve znění pozdějších předpisů (dále jen
„zákon o ochraně přírody a krajiny“). Podle stěžovatele nemůže být stanovisko
Městského úřadu Kraslice, odboru životního prostředí, považováno za řádné správní
rozhodnutí o posouzení vlivu stavby na krajinný ráz ve smyslu ust. §12 odst. 2 zákona
o ochraně přírody a krajiny či ve smyslu závazného sdělení Ministerstva životního
prostředí ze dne 16. 2. 2005. Jedná se totiž o vágní posouzení, které je navíc věcně chybné
a není z něho zřejmé, co bylo předmětem posouzení ze strany dotčeného orgánu státní
správy, zda byl skutečně posouzen vliv stavby na krajinný ráz, z jakých podkladů
při jeho vydání dotčený orgán vyšel a jakými úvahami se řídil. Stěžovatel dále namítá,
že krajský soud nesprávně posoudil jeho námitku neúplnosti a vadnosti rozptylové studie,
která byla součástí podkladů pro vydání napadeného rozhodnutí, když konstatoval,
že s ohledem na správní žalobu směřující proti územnímu rozhodnutí se nemůže touto
námitkou zabývat. Podle stěžovatele se však uvedená námitka bezprostředně týká právě
vydaného územního rozhodnutí, když právě v řízení jemu předcházejícím nebyly vzaty
v potaz místní podmínky, což ostatně konstatoval i správní orgán, a zejména fakt,
že za určitých okolností mohou být povolené limity pro imisní koncentraci VOC
v přilehlé restauraci překročeny až 10-ti násobně. Tento závěr, jenž správní orgány obou
instancí zcela pominuly, považuje stěžovatel za zcela zásadní a má za to, že by měl být
brán v územním řízení v potaz. Stěžovatel má za to, že jako účastník řízení je oprávněn
vznášet námitky a připomínky jak k návrhu samotnému, tak i k podkladům pro vydání
příslušného územního rozhodnutí, což také v daném případě učinil. Stavební úřad měl
jeho námitku věcně posoudit a rozhodnout, zda je či není relevantní. V případě,
že by ji uznal za relevantní a vyhověl jí, byl by pak evidentně nucen nechat dopracovat
předmětnou studii, popř. podmínit umístění stavby dalšími doplňujícími podmínkami.
To se však nestalo, námitka nebyla v průběhu prvoinstančního řízení vůbec přezkoumána
a správní orgán tuto vadu nenapravil, čímž došlo k porušení povinnosti zakotvené
v ust. §36 stavebního zákona. K tomu stěžovatel dodává, že stavební úřad je při vydání
územního rozhodnutí mj. povinen stanovit podmínky k ochraně veřejných zájmů v území
a jimi zabezpečit zejména soulad s cíli a záměry územního plánování a požadavky
k ochraně zdraví a životního prostředí. Pokud zcela zjevně hrozí v případě realizace dané
stavby, že budou lidé vystavováni opakovanému, byť krátkodobě, působení
nebezpečných imisí VOC, a to v hodnotě přesahující 10-ti násobek povolených limitů,
pak je zjevné, že stavební úřad měl v souladu s ust. §39 stavebního zákona stanovit
podmínky k zamezení působení těchto negativních vlivů. Namísto toho stavební úřad,
resp. správní orgán, pouze z formálních důvodů tyto zásadní námitky zamítl. Stěžovatel
tak musí trvat na tom, že v průběhu správního řízení došlo k porušení ust. §39
stavebního zákona, neboť stavebnímu úřadu bylo známo, že předmětná stavba může mít
výše uvedené negativní dopady do životního prostředí, avšak neučinil příslušné právní
kroky, k nimž byl ex lege povinován. Stěžovatel je přesvědčen, že krajský soud nesprávně
posoudil námitku ohledně nedostatečného vypořádání správního orgánu ve vztahu
k možnému znečištění řeky Svatavy. Předmětná námitka byla posouzena toliko s odkazem
na vyjádření Městského úřadu Kraslice, odboru životního prostředí, ze dne 20. 12. 2005,
sp. zn. ŽP-677/2005-HAV, který konstatoval, že nemá z pohledu ochrany přírody
a krajiny připomínky. Stěžovatel nesouhlasí s názorem krajského soudu, který považuje
uvedené vyjádření za dostačující. Jednalo se přitom o vyjádření – stanovisko vydané podle
ust. §18 zákona č. 254/2001 Sb., o vodách a o změně některých zákonů, ve znění
pozdějších předpisů (dále jen „zákon o vodách“). V daném řízení tak jediný správní orgán
vydal jediné stanovisko posuzující soulad záměru navrhovatele s ochranou přírody
a krajiny, toto nikterak neodůvodnil a následně tentýž správní orgán, tj. Městský úřad
Kraslice, vydal i samotné územní rozhodnutí. Takovýto postup, který svým nezákonným
rozhodnutím „posvětil“ správní orgán, považuje stěžovatel za zjevně nesprávný
a nezákonný, neboť tímto způsobem zjevně nemohl být naplněn smysl ust. §18 zákona
o vodách, jakož ani ust. §12 odst. 2 zákona o ochraně přírody a krajiny. Tento ryze
formalistický postup správních orgánů pokládá stěžovatel za porušení ust. §3 správního
řádu, podle něhož jsou správní orgány povinny chránit zájmy státu a společnosti a práva
a zájmy občanů, tedy především zdraví osob a přírodu a krajinu, tj. životní prostředí.
Závěrem projevil stěžovatel nesouhlas s názorem krajského soudu, který vymezil okruh
námitek, které může stěžovatel v rámci správního řízení, resp. soudního řízení správního,
namítat. Ze žádného zákonného ustanovení totiž uvedené omezení nevyplývá,
když činnost stěžovatele je pouze předpokladem pro to, aby se stal řádným účastníkem
řízení se všemi právy s tím souvisejícími. Stěžovatel proto nevidí žádného důvodu k tomu,
aby jeho námitky týkající se například společnosti VIAMONT a. s. nebyly v soudním
řízení přezkoumány. Stěžovatel proto i v rámci kasační stížnosti uvádí, že společnost
VIAMONT a. s. nedoložila své oprávnění jednat za Správu železniční dopravní cesty
s. o. a zároveň Správa železniční dopravní cesty s. o. nedala souhlasné stanovisko
s využitím svých pozemků k umístění předmětné stavby. Řízení tak prokazatelně trpí
i touto vadou, kterou nebyl správní orgán jako odvolací orgán oprávněn napravit. Tím,
že tak učinil, překročil svou pravomoc. Proto stěžovatel navrhl zrušení rozsudku
krajského soudu a vrácení věci tomuto soudu zpět k dalšímu řízení.
Správní orgán ve vyjádření ke kasační stížnosti ze dne 22. 2. 2010 uvedl,
že setrvává na svých dřívějších vyjádřeních v této věci a současně na ně odkazuje. Zásadně
nesouhlasí s tvrzeními stěžovatele, že postup správních orgánů nebyl v souladu s právními
předpisy, argumentace stěžovatele nemá své opodstatnění, posouzení vlivu stavby
na krajinný ráz přísluší dotčenému orgánu ochrany přírody, rozptylová studie byla
podkladem pro vydání rozhodnutí orgánu ochrany ovzduší a byla podkladovým
rozhodnutím k vydání předmětného územního rozhodnutí. Otázky oprávnění společnosti
VIAMONT a. s. k vydání souhrnného stanoviska nepřísluší podle žalovaného posuzovat
stěžovateli jako občanskému sdružení, neboť to má v řízení postavení účastníka
na základě ust. §70 zákona o ochraně přírody a krajiny. Vzhledem k tomu, že stěžovatel
v podané kasační stížnosti neuvádí žádné nové skutečnosti a žalovaný správní orgán
pokládá rozhodnutí krajského soudu za zákonné, nepovažuje kasační stížnost
za důvodnou a navrhl její zamítnutí.
Nejvyšší správní soud přezkoumal kasační stížností napadený rozsudek krajského
soudu z důvodů v této stížnosti uplatněných a dospěl k závěru, že kasační stížnost není
důvodná.
Ještě před posouzením jednotlivých stížních námitek považuje Nejvyšší správní
soud za nezbytné zdůraznit, že se zřetelem na dobu vydání žalobou napadeného
rozhodnutí správního orgánu vycházel, shodně jako orgány rozhodující v předcházejících
řízeních, v souladu s přechodným ust. §179 odst. 1 nového správního řádu ze zákona
č. 71/1967 Sb. (tj. „starého“ správního řádu), a v souladu s přechodným ust. §190 odst. 3
zákona č. 183/2006 Sb., o územním plánování a stavebním řádu (stavební zákon),
ve znění pozdějších předpisů, ze „starého“ stavebního zákona, tj. zákona č. 50/1976 Sb.
Stěžejní námitka podaná v kasační stížnosti se týká krajským soudem provedeného
výkladu ust. §59 odst. 2 správního řádu a s tím spojené zásady dvojinstančnosti.
Podle ust. §140 stavebního zákona není-li výslovně stanoveno jinak, vztahují
se na řízení podle tohoto zákona obecné předpisy o správním řízení.
Podle ust. §59 odst. 1 správního řádu odvolací orgán přezkoumá napadené
rozhodnutí v celém rozsahu; je-li to nutné, dosavadní řízení doplní, popřípadě zjištěné
vady odstraní.
Podle ust. §59 odst. 2 správního řádu jsou-li pro to důvody, odvolací orgán
rozhodnutí změní nebo zruší, jinak odvolání zamítne a rozhodnutí potvrdí.
Při posouzení této otázky je přitom nutné vyjít z charakteru správního řízení, které
tvoří zásadně jeden celek, skládající se z řízení před orgánem prvého stupně a odvolacím
orgánem, a které je zásadně ukončeno až pravomocným rozhodnutím, jímž
je v případech, bylo-li prvostupňové rozhodnutí napadeno řádným opravným
prostředkem, až rozhodnutí o tomto opravném prostředku. Nejvyšší správní soud
ve svých rozhodnutích opakovaně uvedl, že díky tomuto charakteru správního řízení
je přípustné, aby případná pochybení a nedostatky řízení vedeného před správním
orgánem prvého stupně byly odstraněny, resp. napraveny v řízení před odvolacím
orgánem. Je-li vada řízení vedeného v prvém stupni plně zhojena v řízení odvolacím, není
správní řízení jako celek stiženo vadou, která by způsobovala nezákonnost napadeného
rozhodnutí (k tomu srovnej například rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne
13. 4. 2004, č. j. 2 A 10/2002 - OL - 269, publikovaný pod č. 280/2004 Sb. NSS). Ostatně
i v rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 26. 6. 2007, č. j. 8 As 30/2006 - 88,
jmenovaný soud dovodil, že „nic nebrání orgánu rozhodujícímu o odvolání, aby rozhodnutí
(ve výroku) změnil nejen v případě, kdy dospěje k závěru, že rozhodnutí po věcné stránce je vadné,
ale i tehdy, pokud shledá, že výrok rozhodnutí správního orgánu prvního stupně je nutno nahradit
obsahově shodným, ale lépe formulovaným výrokem.“
Ve světle výše uvedeného posoudil zdejší soud stěžovatelem podanou námitku
a dospěl k závěru, že v daném případě nic nebránilo správnímu orgánu v tom,
aby v situaci, kdy stavební úřad ve svém rozhodnutí sice podrobně vysvětlil
své stanovisko k námitkám stěžovatele ze dne 6. 4. 2006 (viz bod 26 rozhodnutí
stavebního úřadu, v němž stavební úřad podrobně zdůvodnil, že uvedené námitky byly
podány po uplynutí zákonem stanovené lhůty a nemohl k nim proto v souladu se zásadou
koncentrační přihlédnout), avšak toto již nereflektoval ve výroku svého rozhodnutí,
jak požaduje ust. §39 stavebního zákona, předmětné pochybení napravil tím, že změnil,
resp. doplnil chybějící část výroku stavebního úřadu o námitkách stěžovatele ze dne
6. 4. 2006. Stranou nelze v této souvislosti ponechat ani skutečnost, že správní orgán
se v odůvodnění svého rozhodnutí jednotlivými odvolacími důvody uplatněnými
stěžovatelem věcně zabýval, a to i přesto, že m ezi posuzovanými odvolacími důvody
figurovaly i důvody, jež byly stěžovatelem primárně uplatněny právě ve zmíněných
námitkách, které však byly podány po uplynutí zákonem stanovené lhůty a správními
orgány oprávněně označeny jako opožděné. V návaznosti na shora citované a vzhledem
ke skutečnosti, že správní orgán ve svém rozhodnutí vycházel ze skutkového stavu
zjištěného stavebním úřadem a neprováděl žádné vlastní dokazování, jak vhodně
upozornil i krajský soud v odůvodnění svého rozhodnutí, nelze hovořit o porušení
principu dvojinstančnosti správního řízení.
Pokud pak stěžovatel v obecné rovině namítá, že z odůvodnění rozhodnutí
stavebního úřadu není zřejmé, na základě jakých skutečností a právních úvah bylo
rozhodnuto o jeho námitkách, nelze než odkázat na příslušné pasáže rozhodnutí
stavebního úřadu, zejména bod 26 na str. 8 až 9 a dále na str. 10, v nichž stavební úřad
pečlivě, s uvedením konkrétních skutkových a právních důvodů, jež jsou stručně shrnuty
výše, posoudil stěžovatelem uplatněné námitky a své závěry podložil konkrétními
argumenty.
Stěžovatel dále namítá, že krajský soud nesprávně vyložil ust. §12 odst. 2 zákona
o ochraně přírody a krajiny, resp. nesprávně zhodnotil absenci posouzení vlivu předmětné
stavby na krajinný ráz.
Ještě před hodnocením důvodnosti citované námitky se však Nejvyšší správní soud
musel zabývat povahou stanoviska orgánu ochrany přírody ve smyslu ust. §12 zákona
o ochraně přírody a krajiny. V této souvislosti se totiž nabízí rozhodnutí rozšířeného
senátu zdejšího soudu ze dne 21. 10. 2008, č. j. 6 As 7/2005 - 97, z něhož vyplývá,
že závazné stanovisko, jakým by v nyní projednávané věci mohlo být i závazné stanovisko
orgánu ochrany přírody ve smyslu ust. §12 zákona o ochraně přírody a krajiny,
je správním rozhodnutím ve smyslu ust. §65 odst. 1 s. ř. s., které podléhá samostatnému
přezkumu ve správním soudnictví, a nelze jej proto již přezkoumávat v rámci přezkumu
následného rozhodnutí vydaného příslušným správním orgánem. Takový závěr však nelze
podle Nejvyššího správního soudu aplikovat bez dalšího, ale je nezbytné jej korigovat
imperativem zásady in dubio mitius. Jinak řečeno, v podmínkách právního státu
je nemyslitelné, aby se v důsledku provedeného judikatorního sjednocení (odklonu)
zpětně zhoršilo procesní postavení účastníka řízení. Ve světle shora uvedeného lze tedy
uzavřít, že po stěžovateli nebylo možno spravedlivě v době správního řízení,
příp. k okamžiku podání správní žaloby, předjímat, že k nějakému judikatornímu
sjednocení (odklonu) vůbec dojde, a pokud ano, v jakém směru nakonec vyzní. Proto
pokud v době vydání závazného stanoviska a podání předmětné žaloby neexistoval
jednotný názor na povahu závazných stanovisek, a to ani uvnitř samotného Nejvyššího
správního soudu, jednal stěžovatel racionálně a v legitimním očekávání, když žalobu podal
teprve proti konečnému rozhodnutí žalovaného správního orgánu o umístění stavby.
Na tomto závěru pak nemůže nic změnit ani to, že v současnosti je uvedená otázka
ve vztahu k aplikaci nového správního řádu předmětem řízení před rozšířeným senátem
(viz usnesení zdejšího soudu ze dne 17. 3. 2010, č. j. 2 As 75/2009 - 101, kterým byla věc
v souladu s §17 odst. 1 s. ř. s. postoupena rozšířenému senátu).
Podle ust. §12 odst. 1 zákona o ochraně přírody a krajiny krajinný ráz, kterým
je zejména přírodní, kulturní a historická charakteristika určitého místa či oblasti, je chráněn před
činností snižující jeho estetickou a přírodní hodnotu. Zásahy do krajinného rázu, zejména umisťování
a povolování staveb, mohou být prováděny pouze s ohledem na zachování významných krajinných prvků,
zvláště chráněných území, kulturních dominant krajiny, harmonické měřítko a vztahy v krajině.
Podle ust. §12 odst. 2 téhož zákona k umisťování a povolování staveb, jakož i jiným
činnostem, které by mohly snížit nebo změnit krajinný ráz, je nezbytný souhlas orgánu ochrany přírody.
Podrobnosti ochrany krajinného rázu může stanovit Ministerstvo životního prostředí obecně závazným
právním předpisem.
Ve vztahu k této stížní námitce budiž dále předznamenáno, že zdejší soud
se ke stěžovatelem vznesené otázce vyjádřil, a to jednak v rozhodnutí rozšířeného senátu
Nejvyššího správního soudu ze dne 12. 10. 2004, č. j. 6 A 97/2001 - 39, publikovaném
pod č. 499/2005 Sb. NSS, a dále v rozsudku osmého senátu Nejvyššího správního soudu
ze dne 28. 12. 2006, č. j. 6 A 83/2002 - 65. Opakovaně je pak třeba poukázat na rozdílnou
povahu výpovědí obou domněle konkurenčních právních názorů, jakkoliv tak již učinil
sám osmý senát Nejvyššího správního soudu ve svém rozsudku ve věci
sp. zn. 6 A 83/2002. Rozšířený senát se vymezil proti existujícímu právnímu názoru,
který do té doby zastával pojetí, že souhlas podle ust. §12 odst. 2 zákona o ochraně
přírody a krajiny je ve správním řízení vydán pouze tehdy, dojde-li příslušný orgán
ochrany přírody k závěru, že stavba nebo činnost by mohla snížit nebo změnit krajinný
ráz. Tento názor konsekventně rozvíjel tuto tezi tak, že v případě, kdy k takovému závěru
orgán ochrany přírody nedojde (neshledá, že by záměr měl vliv na krajinný ráz), nevede
správní řízení a rozhodnutí nevydává. Rozšířený senát vyložil, že posouzení jak otázky,
zda dojde k zásahu do krajinného rázu, a je tudíž nutno vydat souhlas či nesouhlas,
tak otázky, zda k zásahu do krajinného rázu nedojde, nelze učinit mimoprocesně,
ale jen v rámci správního řízení. Rozšířený senát však vůbec neřešil otázku, zda v daném
případě nějaký krajinný ráz, do něhož by bylo lze potenciálně zasáhnout či nezasáhnout,
vůbec existoval. Názor vyslovený v rozsudku Nejvyššího správního soudu ve věci
sp. zn. 6 A 83/2002 však poukazuje na principiální důležitost této otázky z hlediska
pravomoci orgánu ochrany přírody jakékoliv řízení ve věci potenciálního zásahu
do krajinného rázu vést. Jak v uvedeném rozsudku Nejvyšší správní soud konstatoval,
šlo o otázku, zda ohledně jakékoli libovolné stavby umisťované do jakéhokoli prostředí
se lze domáhat řízení a vydání rozhodnutí, jímž by byla posouzena možnost snížení nebo
změny krajinného rázu podle ust. §12 zákona o ochraně přírody a krajiny. Nejde tu tedy
o danost toho, že zákon má být použit, a k řešení tu není otázka, zda snížení nebo
změna krajinného rázu má být posouzena procesně nebo mimoprocesně (k čemuž
se jak uvedeno vyjádřil rozšířený senát), ale o to, zda je tu vůbec dána pravomoc orgánu
ochrany přírody o věci rozhodovat. Jinými slovy, soud nejprve řešil problém pravomoci,
a tedy problém obecnější: zda o otázce souhlasu nebo nesouhlasu musí vůbec správní
orgán rozhodovat bez ohledu na to, jaká stavba a kam je umisťována, lépe řečeno
zda případně je dána jeho pravomoc rozhodovat i tam, kde se věc případně vymyká
okruhu právních vztahů, které zákon o ochraně přírody a krajiny upravuje.
Při vědomí odlišnosti těchto otázek, jež stěžovatel ve své argumentaci
nezohledňuje, je třeba podle Nejvyššího správního soudu přistupovat i k nyní
projednávané věci.
Kompetenci orgánu ochrany přírody k vydání souhlasu přitom zakládá zákon
touto formulací: „K umisťování a povolování staveb, jakož i jiným činnostem, které by mohly snížit
nebo změnit krajinný ráz, je nezbytný souhlas orgánu ochrany přírody.“ Ustanovení §126 odst. 1
a 2 stavebního zákona pak stanoví: „(1) Dotýká-li se řízení podle tohoto zákona zájmů chráněných
zvláštními předpisy, rozhodne stavební úřad jen v dohodě, popřípadě se souhlasem orgánu státní správy,
který chráněné zájmy hájí (dotčený orgán státní správy). Dotčený orgán státní správy může svůj souhlas
vázat na splnění podmínek stanovených ve svém rozhodnutí (stanovisku, vyjádření, souhlasu, posudku
apod.) v souladu se zvláštním zákonem, na jehož podkladě je oprávněn zájem chránit. (2) Je-li tímto
zákonem stanoven postup při přezkoumávání zájmů chráněných zvláštními předpisy a při uplatňování
stanovisek nebo obdobných opatření dotčených orgánů státní správy, postupují podle něho dotčené orgány
státní správy, uvedené v odstavci 1. Právo těchto správních orgánů vydat samostatné rozhodnutí zůstává
nedotčeno, jestliže to předpisy na ochranu jimi sledovaných zájmů stanoví.“
Nejvyšší správní soud v rozsudku ve věci sp. zn. 6 A 83/2002 dovodil,
že požadavek rozhodování orgánů ochrany přírody o zásahu do krajinného rázu
při umístění libovolné stavby v jakémkoli území by v praxi vedl ke zcela absurdním
důsledkům, které jsou v běžném životě obtížně představitelné, k enormnímu zvýšení
počtu zbytečně vydávaných formálních rozhodnutí, nemluvě pak o zbytečném
administrativním zatížení účastníků řízení. Připustil-li by se názor, že při umístění jakékoli
stavby kamkoli musí být rozhodnuto eo ipso také o souhlasu (nesouhlasu) se snížením
nebo změnou krajinného rázu, znamenalo by to, že zákonodárce presumoval fikci,
že umístěním jakékoli stavby současně dochází ke snížení nebo změně krajinného rázu;
takový výklad zákona by ale překročil meze i toho nejširšího extenzivního výkladu.
Uvedeným výkladem by se stala ustanovení o tom, které právní vztahy upravuje zákon
o ochraně přírody a krajiny (§1, §2 a §3 zákona), zbytečná a bylo by nadbytečné
vymezovat většinu pojmů, se kterými zákon pracuje jako se svým definičním okruhem.
Musel-li by orgán ochrany přírody rozhodnout při umisťování stavby vždy o udělení
souhlasu nebo nesouhlasu se zásahem, stala by se jeho pravomoc pravomocí neomezenou
(nikdy by nemohl vydat rozhodnutí mimo rámec vlastní pravomoci, tj. nikdy by nemohl
vydat paakt). Takový výklad by však odporoval ústavnímu principu, že každý správní
orgán musí mít vymezen okruh své působnosti, mimo nějž mu nepřísluší konat
a zasahovat do práv a povinností jiných osob. Proto Nejvyšší správní soud vyložil
posuzovanou otázku tak, že samotné ustanovení §12 odst. 2 zákona o ochraně přírody
a krajiny předpokládá rozhodování samo jen tam, kde jde o umisťování stavby,
která by vůbec (pojmově) mohla krajinný ráz snížit nebo změnit.
Nejvyšší správní soud se proto v návaznosti na výše uvedené ztotožnil s úvahou
krajského soudu týkající se závěru, že po orgánu ochrany přírody nelze požadovat,
aby ve všech případech z vlastního podnětu zahajoval řízení podle shora citovaného
ustanovení, neboť umísťuje-li se stavba do již zastavěné krajiny, přičemž uvedená stavba
nijak nevybočuje svými parametry (krajský soud v této souvislosti odkázal zejména
na blízkost již postavené restaurace a dále, že jsou v okolí postaveny nejméně dvě čerpací
stanice), je vysoce pravděpodobné, že krajinný ráz snížen či změněn nebude.
Ostatně stěžovatel kromě nesouhlasu se závěrem krajského soudu a obecnou polemikou
s přístupem orgánu ochrany přírody ani zdejšímu soudu nenabídl konkrétní skutečnosti,
ze kterých by dovozoval, že mělo být v dané věci postupováno odchylně, resp. neupřesnil,
z jakého konkrétního důvodu zamýšlená stavba vůbec může krajinný ráz ovlivnit,
a jakým způsobem se namítané pochybení projeví v jeho subjektivní sféře. Nejvyšší
správní soud proto tuto námitku odmítl jako nedůvodnou.
V další stížní námitce stěžovatel namítá, že krajský soud nesprávně posoudil
jeho námitku neúplnosti a vadnosti rozptylové studie.
K této námitce je třeba uvést, že zamýšlená stavba podléhá z důvodu ochrany
ovzduší povolení orgánu ochrany ovzduší podle ust. §17 odst. 1 písm. b), c) a d) zákona
č. 86/2002 Sb., o ochraně ovzduší a o změně některých dalších zákonů (zákon o ochraně
ovzduší), ve znění pozdějších předpisů (dále jen „zákon o ochraně ovzduší“). Podle
ust. §17 odst. 1 zákona o ochraně ovzduší vydává příslušný orgán ochrany ovzduší stanoviska a povolení
k řízením podle zvláštního právního předpisu, která obsahují podmínky ochrany ovzduší. Podle písm. b)
citovaného ustanovení jimi jsou povolení k umisťování staveb zvláště velkých, velkých a středních
stacionárních zdrojů, podle písm. c) povolení staveb zvláště velkých, velkých a středních stacionárních
zdrojů a k jejich změnám, a podle písm. d) povolení k uvedení zvláště velkých, velkých a středních
stacionárních zdrojů do zkušebního i trvalého provozu.
Z tohoto důvodu požádala společnost DVT Gastro s. r. o. dne 5. 1. 2006 Krajský
úřad Karlovarského kraje, odbor životního prostředí a zemědělství, jako příslušný orgán
ochrany ovzduší podle ust. §48 odst. 1 písm. r) citovaného zákona, o vydání shora
uvedených povolení. Jako součást předmětné žádosti předložila v souladu s ust. §17
odst. 5 zákona o ochraně ovzduší odborný posudek a rozptylovou studii zpracovanou
podle metody rozptylových studií se zdůvodněním nejvýhodnějšího řešení z hlediska
ochrany ovzduší včetně uvedení emisí a předpokladů dodržování emisních limitů, které
byly vypracovány autorizovanou osobou – Ing. V. B.. Dne 26. 1. 2006 vydal Krajský úřad
Karlovarského kraje, odbor životního prostředí a zemědělství, jako příslušný orgán
ochrany ovzduší, rozhodnutí, kterým povolil společnosti DVT Gastro s. r. o. podle ust. §
17 odst. 1 písm. b) a c) zákona o ochraně ovzduší umístění a stavbu stacionárního zdroje
znečišťování ovzduší (stavbu čerpací stanice na benzín a naftu umístěnou na pozemku v
k. ú. Hraničná) a podle ust. §17 odst. 1 písm. d) téhož zákona zkušební provoz tohoto
zdroje znečišťování ovzduší za podmínek uvedených v citovaném rozhodnutí.
Ve světle shora předestřeného považuje Nejvyšší správní soud za nezbytné
zdůraznit, že předmětné rozhodnutí orgánu ochrany ovzduší je třeba považovat
za rozhodnutí dotčeného orgánu státní správy ve smyslu ust. §126 odst. 1 stavebního
zákona, jehož znění již bylo podrobně citováno výše. Stavební úřad je přitom v souladu
s ust. §37 odst. 2 stavebního zákona povinen posoudit návrh na vydání územního
rozhodnutí z hlediska péče o životní prostředí a potřeb požadovaného opatření v území
a jeho důsledků, posoudit, zda vyhovuje obecným technickým požadavkům na výstavbu
a předpisům, které stanoví podmínky hygienické, protipožární, bezpečnosti práce
a technických zařízení, dopravní, ochrany přírody, péče o kulturní památky, ochrany
zemědělského půdního fondu, lesního půdního fondu apod., pokud posouzení nepřísluší
jinému orgánu. Jak zdejší soud přiléhavě vyložil v rozsudku ze dne 17. 12. 2008,
č. j. 1 As 68/2008 - 126, publikovaném pod č. 1786/2009 Sb. NSS, „citovaný §37 odst. 2
stavebního zákona vycházel z teze, že stavební úřad disponuje odbornou znalostí pouze v části výše
uvedených hledisek. Zbylou škálu odborných kompetencí představují dotčené orgány státní správy,
které stavební úřad doplňují. Nejsou v pozici účastníků řízení, nýbrž zaujímají postavení sui generis;
podstatou tohoto postavení je odborná pomoc stavebnímu úřadu, který územní řízení vede, a dále hájení
zájmů, které jsou svěřeny do jejich věcné působnosti. Zmíněná pomoc se projevuje ve formě vyjádření,
stanovisek, závazných stanovisek, rozhodnutí atd., jimiž se dotčené orgány státní správy vyjadřují
k umístění stavby do území. Stavební úřad je jejich stanovisky vázán (§126 stavebního zákona),
neboť sám nedisponuje jednak působností, jednak odbornou kompetencí v oblastech veřejné správy,
které zastupují dotčené orgány státní správy. Stavební úřad plní v tomto ohledu roli „koordinátora“
a jeho úlohou je zajistit soulad mezi jednotlivými stanovisky (§37 odst. 3 stavebního zákona). Cílem
popsaného systému vztahů stavebního úřadu a dotčených orgánů státní správy je zajistit komplexní
posouzení návrhu na vydání územního rozhodnutí.“
Stavební úřad byl proto s ohledem na shora uvedené v daném případě vázán
rozhodnutím orgánu ochrany ovzduší, jak přiléhavě zdůraznil správní orgán
a v návaznosti na něj v odůvodnění svého rozhodnutí i krajský soud. Navíc je třeba
zdůraznit, že v situaci, kdy podstatná část námitky stěžovatele směřovala
proti nedostatkům rozptylové studie, jakožto podkladového materiálu pro rozhodnutí
orgánu ochrany ovzduší ve smyslu ust. §17 odst. 5 zákona o ochraně ovzduší, nelze
než konstatovat, a to ve shodě se závěry správního orgánu a krajského soudu, že stavební
úřad není oprávněn v řízení o umístění stavby posuzovat námitky tohoto charakteru.
Jejich posouzení naopak náleželo příslušnému orgánu ochrany ovzduší, potažmo jeho
nadřízenému orgánu v řízení o odvolání, to však již není předmětem nyní projednávané
věci. Vzhledem ke skutečnosti, že Nejvyšší správní soud dospěl k závěru, že správní
orgány postupovaly v daném případě v souladu se zákonem a zejména ust. §37 odst. 2
a §126 stavebního zákona, nelze dovodit stěžovatelem namítané porušení ust. §36,
resp. §39 stavebního zákona a předložená námitka je proto nedůvodná.
Jestliže stěžovatel dále namítá, že krajský soud nesprávně posoudil námitku
ohledně nedostatečného vypořádání správního orgánu ve vztahu k možnému znečištění
řeky Svatavy, je třeba podle zdejšího soudu podobně jako ve vztahu k předchozí námitce
podtrhnout následující.
Stavební úřad, resp. (odvolací) správní orgán reagoval na námitku možného
znečištění řeky Svatavy odkazem na vyjádření Městského úřadu Kraslice, odboru
životního prostředí, ze dne 20. 12. 2005, sp. zn. ŽP-677/2005-HAV, který ve vztahu
k zamýšlené stavbě vydal podle ust. §18 zákona o vodách vyjádření, v němž mimo jiné
stanovil podmínky pro stavbu z hlediska zákona o vodách. Jmenovaný orgán především
zdůraznil, že bude podána žádost o vydání souhlasu podle zákona o vodách k podzemním
nádržím pohonných hmot, k žádosti bude přiloženo stanovisko správce povodí k záměru
stavby, bude podána žádost o vydání stavebního povolení k vodním dílům (dešťová
kanalizace, odlučovače), jakož i celou řadu dalších podmínek. Správní orgán dále
zdůraznil, že s ohledem na charakter uvedených podmínek (zjevně se jednalo o podmínky
pro další stupeň správního řízení, tj. stavební řízení), nebyly tyto zahrnuty stavebním
úřadem do podmínek územního rozhodnutí. Pokud jde o námitku stěžovatele,
že by stavební úřad měl zkoumat riziko znečištění vodního toku z úřední povinnosti,
neboť je orgánem, který by měl chránit zájmy společnosti v předmětném řízení, správní
orgán vyzdvihl stanovisko Povodí Ohře, s. p., pro územní řízení ze dne 13. 1. 2006,
č. j. 003702-535/2006, podle kterého se uvedená lokalita nachází mimo záplavové území
řeky Svatavy.
Takovéto odůvodnění však považuje Nejvyšší správní soud s ohledem na koncepci
stěžovatelem položené námitky za dostatečné a přezkoumatelné. Nejenom, že tedy
uvedené vyjádření vydané podle zákona o vodách neabsentuje odůvodnění, jak nesprávně
uvádí stěžovatel, ale pokud se tento domáhá jakéhokoliv zásahu ze strany stavebního
úřadu či správního orgánu do otázek posuzovaných v uvedeném vyjádření, je třeba
opakovaně odkázat na ust. §37 odst. 2 a §126 odst. 1 stavebního zákona, neboť se jedná
o rozhodnutí, jímž je stavební úřad v souladu s výše citovaným ustanovením stavebního
zákona vázán.
K námitce stěžovatele ohledně totožnosti rozhodujících orgánů je třeba uvést,
že je sice pravdou, že vyjádření ve smyslu zákona o ochraně přírody a krajiny a zákona
o vodách, jakož i vlastní rozhodnutí o umístění předmětné stavby, vydával tentýž správní
orgán, tj. Městský úřad Kraslice, vždy se však jednalo o jeho rozdílný odbor, čímž byla
zajištěna věcná příslušnost a nestrannost rozhodování. Zatímco vyjádření ve smyslu
zákona o ochraně přírody a krajiny a zákona o vodách vydával odbor životního prostředí,
rozhodnutí o umístění předmětné stavby bylo v gesci odboru územního plánování,
stavebního řádu a památkové péče. Každý z těchto odborů tak posuzoval předmět svého
rozhodování z jimi věcně stanovených zákonných hledisek a hodnotil tak odlišné aspekty
zamýšlené stavby. Nelze proto hovořit o formalistickém přístupu rozhodujících orgánů,
ale naopak o zákonném postupu jednotlivých zainteresovaných subjektů.
Ve vztahu k poslední stížní námitce, že stěžovatel nevidí žádného důvodu k tomu,
aby jeho námitky týkající se oprávnění společnosti VIAMONT a. s. zastupovat Správu
železniční dopravní cesty s. o. nemohly být přezkoumány ve správním, resp. následném
soudním řízení, považuje Nejvyšší správní soud za vhodné předeslat, že stěžovateli,
jakožto občanskému sdružení, svědčí účastenství v územním řízení podle ust. §70 odst. 2
zákona o ochraně přírody a krajiny pouze potud, je-li způsobilé zasáhnout zájmy
vymezené v §2 odst. 1 citovaného zákona. Těmito zájmy se rozumí vymezená péče státu
a fyzických a právnických osob o volně žijící živočichy, planě rostoucí rostliny a jejich
společenstva, o nerosty, horniny, paleontologické nálezy a geologické celky, péče
o ekologické systémy a krajinné celky, jakož i péče o vzhled a přístupnost krajiny.
Stěžovatel - občanské sdružení jako účastník správního řízení může proto namítat
jen otázky, které souvisejí s ochranou přírody a krajiny (k tomu srovnej rozsudek
Nejvyššího správního soudu ze dne 19. 2. 2004, č. j. 5 A 137/2000 - 37, publikovaný
pod č. 640/2005 Sb. NSS, či rozsudek téhož soudu ze dne 7. 12. 2005,
č. j. 3 As 8/2005 - 118, publikovaný pod č. 825/2006 Sb. NSS).
Otázka oprávnění společnosti VIAMONT a. s. zastupovat Správu železniční
dopravní cesty s. o. je však záležitostí, kterou hájí rozhodující správní orgán, nejedná
se tedy o ochranu přírody a krajiny, do které může občanské sdružení jako účastník
zasahovat. Je-li totiž stěžovatel občanským sdružením založeným za účelem ochrany
přírody a krajiny, může v územním řízení vznášet připomínky či námitky jen v rozsahu
předmětu své činnosti. Kdyby zdejší soud připustil právo stěžovatele uplatnit žalobní
námitky, k nimž je legitimována jiná osoba, přiznal by stěžovateli více práv, než jaká mají
všichni ostatní žalobci v žalobním řízení ve správním soudnictví. Ostatně v podobném
směru se Nejvyšší správní soud vyjádřil v rozsudku ze dne 4. 2. 2010,
č. j. 7 As 2/2009 - 80, publikovaném pod č. 2061/2010 Sb. NSS, v němž zdůraznil: „Je-li
sdružení, jehož hlavním posláním podle stanov je ochrana přírody a krajiny, oprávněno být účastníkem
správního řízení, nelze dovodit, že má možnost hájit v tomto řízení i zájmy jiné, s ochranou přírody
a krajiny nesouvisející. Takové občanské sdružení by se totiž z pozice ochránce přírody a krajiny
dostávalo do pozice univerzálního dohlížitele nad zákonností postupu a rozhodnutí správních orgánů
v podstatě v neomezeném rozsahu, což podle Nejvyššího správního soudu není smyslem a účelem
účastenství ekologických občanských sdružení ve správních řízeních.“
Ve světle výše předestřeného proto Nejvyšší správní soud dospěl k závěru,
že jak žalovaný, tak i krajský soud se z tohoto pohledu touto námitkou, kterou uplatnil
stěžovatel, řádně zabývaly a odůvodnily její neopodstatněnost.
S ohledem na výše uvedené Nejvyšší správní soud dospěl k závěru,
že stěžovatelem uplatněné kasační námitky nejsou ve vztahu k napadenému rozsudku
krajského soudu důvodné. Protože v řízení nebyly shledány ani jiné nedostatky, ke kterým
Nejvyšší správní soud dle ust. §109 odst. 3 s. ř. s. přihlíží z úřední povinnosti, kasační
stížnost byla v souladu s ust. §110 odst. 1, větou poslední, s. ř. s. zamítnuta. O věci
přitom rozhodl bez jednání postupem dle ust. §109 odst. 1 s. ř. s., dle kterého o kasační
stížnosti rozhoduje Nejvyšší správní soud zpravidla bez jednání.
Výrok o náhradě nákladů řízení se opírá o ust. §60 odst. 1, větu první, s. ř. s.,
ve spojení s ust. §120 s. ř. s., dle kterého nestanoví-li tento zákon jinak, má účastník,
který měl ve věci plný úspěch, právo na náhradu nákladů řízení před soudem,
které důvodně vynaložil, proti účastníkovi, který ve věci úspěch neměl. Stěžovatel
v soudním řízení úspěch neměl, proto nemá právo na náhradu nákladů řízení. Správnímu
orgánu podle obsahu spisu žádné náklady řízení nevznikly, proto soud rozhodl
tak, že žádný z účastníků nemá právo na náhradu nákladů řízení.
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 30. listopadu 2010
JUDr. Radan Malík
předseda senátu