ECLI:CZ:NSS:2010:9.AS.74.2009:123
sp. zn. 9 As 74/2009 - 123
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedkyně Mgr. Daniely
Zemanové a soudců JUDr. Barbary Pořízkové a JUDr. Radana Malíka v právní věci
žalobců: a) Z. H. a b) J. H., zastoupených Mgr. Karlem Horákem, advokátem se sídlem
Senovážné nám. 23, Praha 1, proti žalovanému: Magistrát hl. m. Prahy, se sídlem
Mariánské nám. 2, Praha 1, proti rozhodnutí žalovaného ze dne 12. 6. 2007,
sp. zn. S-MHMP 169254/2007/OST/Pv, za účasti osob zúčastněných na řízení: 1) L.
T., a 2) Ing. M. T., zastoupených JUDr. Drahoslavou Zbořilovou, advokátkou se sídlem
Jungmannova 5, Praha 1, ve věci odstranění stavby, o kasační stížnosti žalobců proti
rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 24. 7. 2009, č. j. 6 Ca 182/2007 - 81, ve znění
opravného usnesení ze dne 9. 11. 2009, č. j. 6 Ca 182/2007 - 104,
takto:
I. Kasační stížnost se zamítá.
II. Žádný z účastníků nemá právo na náhradu nákladů řízení.
Odůvodnění:
Včas podanou kasační stížností se žalobci (dále jen „stěžovatelé“) domáhají zrušení
rozsudku Městského soudu v Praze (dále jen „městský soud“) ze dne 24. 7. 2009,
č. j. 6 Ca 182/2007 – 81, ve znění opravného usnesení ze dne 9. 11. 2009,
č. j. 6 Ca 182/2007 – 104, kterým byla podle ustanovení §78 odst. 7 zákona č. 150/2002 Sb., soudního řádu správního, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „s. ř. s.“) zamítnuta
jejich žaloba proti rozhodnutí Magistrátu hlavního města Prahy, odboru stavebního (dále
též „správní orgán“), ze dne 12. 6. 2007, sp. zn. S – MHMP 169254/2007/OST/Pv.
Tímto rozhodnutím správního orgánu bylo jako nepřípustné zamítnuto odvolání
stěžovatelů proti rozhodnutí odboru výstavby Úřadu městské části Praha 7 ze dne
19. 12. 2003, č. j. 5778/02/471-495 Hol/Hál.
Městský soud k namítanému nesprávnému posouzení otázky účastenství stěžovatelů
v řízení o povolení odstranění stavby – dřevěného zádveří uvedl, že okruh účastníků
řízení o odstranění stavby je ve vztahu k obecnému ustanovení §14 zákona č. 71/1967 Sb., správního řádu, ve znění účinném v rozhodném období (dále jen „správní řád“)
speciálně upraven v ustanovení §97 zákona č. 50/1976 Sb., o územním plánování
a stavebním řádu, ve znění účinném v rozhodném období (dále jen „stavební zákon“).
Dále městský soud uvedl, že stěžovatelé nemohou být účastníky řízení o povolení
odstranění stavby podle ustanovení §97 odst. 1 stavebního zákona, neboť zádveří není
samostatnou stavbou, k níž by měli vlastnická či jiná práva. Současně vyslovil,
že nemohou být účastníky předmětného řízení ani podle ustanovení §97 odst. 2
stavebního zákona, který stanoví, že uživatelé jednotlivých bytů a nebytových prostor
mohou být účastníky řízení pouze pokud by mohla být jejich užívací práva k pozemkům
či stavbě na nich přímo dotčena opatřeními, která mají být stavebním úřadem nařízena,
tedy pouze v případech, kdy je řízení o odstranění stavby vedeno z úřední povinnosti
a nikoliv povolováno na žádost vlastníka. Další námitky stěžovatelů směřující
do nepřezkoumatelnosti rozhodnutí žalovaného a porušení §47 odst. 2 správního řádu
městský soud vyhodnotil jako nedůvodné.
V kasační stížnosti spojené s návrhem na přiznání odkladného účinku,
kterému nebylo usnesením Nejvyššího správního soudu ze dne 21. 1. 2010,
č. j. 9 As 74/2009 – 118, vyhověno, uplatnili stěžovatelé kasační námitky dle ustanovení
§103 odst. 1 písm. a) a b) s. ř. s. Stěžovatelé rozsudku městského soudu vytýkají, že z něj
nelze zjistit, zda byly v řízení před městským soudem provedeny jimi navrhované důkazy
a jaké skutečnosti z nich vzal soud za prokázané a jak je hodnotil. Dále namítají,
že se soud vůbec nezabýval námitkou, že v řízení před správními orgány nebyl brán zřetel
na judikaturu Ústavního ani obecných soudů, která je pro jejich rozhodování závazná. Dle
stěžovatelů se městský soud v rozsudku omezil na výklad ustanovení §14 správního řádu
a §88 a §97 stavebního zákona, avšak tato ustanovení nevyložil správně. Odstraněním
dřevěného zádveří by došlo k porušení práva na nedotknutelnost obydlí, které
je garantováno čl. 12 větou první Listiny základních práv a svobod. Stěžovatelé považují
za nesprávný závěr odvolacího orgánu, jež převzal i městský soud, a to že předmětné
zádveří je součástí domu ve smyslu ustanovení §120 zákona č. 40/1964 Sb., občanského
zákoníku, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „občanský zákoník“), navíc vlastníkem
předmětného zádveří jsou stěžovatelé. Dále stěžovatelé tvrdí, že měli být podle
ustanovení §14 odst. 1, věty za středníkem, správního řádu účastníky řízení, zvláště
za situace, kdy o účastenství před správním orgánem prvního stupně žádali,
a to minimálně do okamžiku právní moci rozhodnutí, že účastníky nejsou. Specialita
stavebního zákona vůči správnímu řádu se dle stěžovatelů nevztahuje na vymezení
účastníků řízení, neboť se nejedná o odchylnou, ale o paralelní úpravu této otázky, které
se vzájemně doplňují. Pokud by měl i přesto městský soud ve výkladu této otázky pravdu
a okruh účastníků řízení by byl speciálně upraven pouze stavebním zákonem, i přesto
by stěžovatelé byli účastníky řízení podle ustanovení §97 stavebního zákona, neboť jsou
osobami, jejichž práva, právem chráněné zájmy nebo povinnosti mohou být rozhodnutím
přímo dotčeny. Na základě Dohody o stavebních úpravách ze dne 12. 10. 1988 jim totiž
svědčí vlastnické právo k předmětnému zádveří.
Žalovaný ve vyjádření ke kasační stížnosti uvedl, že nesouhlasí s tím,
že by stěžovatelé měli být účastníky řízení o povolení odstranění stavby, neboť
dle ustanovení §97 odst. 2 stavebního zákona mohli být uživatelé jednotlivých bytů
a nebytových prostor účastníky řízení pouze tehdy, jestliže jejich užívací práva
k pozemkům nebo stavbě mohou být přímo dotčena opatřeními, která mají být v řízení
stavebním úřadem nařízena. V řízení podle ustanovení §88 odst. 4 stavebního zákona
však nejsou stavebním úřadem žádná opatření nařizována, nýbrž je odstranění stavby
na žádost vlastníka povolováno. Účastenství stěžovatelů podle ustanovení §14 správního
řádu je vyloučeno speciální úpravou účastenství v tomto řízení ve stavebním zákoně.
K tvrzenému vlastnictví předmětného zádveří, které má vyplývat z uzavření Dohody
o stavebních úpravách prováděných vlastním nákladem uživatele ze dne 12. 10. 1988,
uzavřené s tehdejším Obvodním podnikem bytového hospodářství Praha 7 (dále také
„OPBH“), správní orgán uvádí, že tato dohoda nebyla v průběhu správního řízení
předložena a není součástí správního spisu. Z uvedených důvodů navrhuje zamítnutí
kasační stížnosti.
Ke kasační stížnosti se vyjádřily též osoby zúčastněné na řízení, kdy uvedly,
že uzavřená Dohoda o stavebních pracích se týká pouze provádění drobných stavebních
úprav v bytě a nikoliv zabrání části společných prostor. Stěžovatelé proto nemají
vlastnické právo k věci. Stěžovatelé též neprokázali užívací právo k jednomu z bytů a není
pravdou, že oba sloučené byty užívají na základě platných užívacích titulů. Proto
se nemohou dovolávat nedotknutelnosti obydlí dle čl. 12 Listiny základních práv
a svobod.
Nejvyšší správní soud nejprve posoudil formální náležitosti kasační stížnosti
a konstatoval, že kasační stížnost je podána včas, jde o rozhodnutí, proti němuž je kasační
stížnost přípustná a stěžovatelé jsou řádně zastoupeni advokátem (§105 s. ř. s.). Poté
přezkoumal napadený rozsudek městského soudu v rozsahu uplatněných námitek
v kasační stížnosti (§109 odst. 2 a 3 s. ř. s.) a současně zkoumal, zda napadené rozhodnutí
netrpí vadami, k nimž by musel přihlédnout z úřední povinnosti (§109 odst. 2 a 3 s. ř. s.)
a dospěl k závěru, že podaná kasační stížnost není důvodná.
Ze soudního a přiloženého správního spisu Nejvyšší správní soud ověřil,
že vlastníky nemovitosti, domu X v k. ú. Holešovice, F. K., P. 7, jsou PhDr. M. H., Ing.
M. T. a L. T. Poslední dva jmenovaní uplatňují v tomto řízení práva osob zúčastněných
na řízení. Předmětný dům se nachází na území památkové zóny Dejvice, Bubeneč, horní
Holešovice a podléhá režimu památkové ochrany dle zákona č. 20/1987 Sb., o státní
památkové péči. Stěžovatelé jsou uživateli bytu v 4. nadzemním podlaží domu X, F. K.,
P. 7 (dále jen “domu X“), přičemž rozsah jejich nájemního práva je mezi uvedenými
stranami sporným.
Rozhodnutím tehdejšího obvodního národního výboru ze dne 10. 3. 1987 bylo
podle ustanovení §56 zákona č. 41/1964 Sb., o hospodaření s byty povoleno
stěžovatelům sloučení bytu o velikosti 0+1 s bytem 2+0 neobytná kuchyň II. kategorie
ve třetím patře domu X. Následně stěžovatelé uzavřeli s Obvodním podnikem bytového
hospodářství pro Prahu 7 (dále také „OPBH“) dohodu o užívání bytu s účinností od 1. 5.
1987. Dne 12. 10. 1988 OPBH vydalo stěžovatelům souhlas na provedení stavebních
úprav na jejich vlastní náklady, spočívajících v instalaci GAMAT do koupelny a drobných
stavebních úpravách. Provedené stavební úpravy ohlásili stěžovatelé stavebnímu úřadu,
který je však posoudil jako stavbu, k níž mělo být vydáno stavební povolení.
Stěžovatelům uložil pokutu dle ustanovení §105 odst. 3 písm. a) stavebního zákona (tj.
jako stavebníku, který provádí novou stavbu bez stavebního povolení nebo v rozporu
s ním) a po nabytí právní moci rozhodnutí o pokutě bylo vydáno dne 12. 6. 1989
rozhodnutí o dodatečném povolení stavby dle ustanovení §88 odst. 1 písm. b) stavebního
zákona.
Na základě žádosti o vydání stavebního povolení na odstranění stavby – dřevěného
zádveří na pavlači před bytem č. 43 v 4. nadzemním podlaží domu X, která byla podána
spoluvlastníky domu, bylo příslušným stavebním úřadem dne 22. 2. 2002 zahájeno řízení
o povolení odstranění stavby. Rozhodnutím stavebního úřadu ze dne 25. 3. 2002 bylo
řízení o povolení odstranění stavby přerušeno, neboť stěžovatelé podali žalobu na
spoluvlastníky domu, a to ve věci jednání porušujícím nájemní poměr.
Rozsudkem Městského soudu v Praze ze dne 27. 5. 2003, č. j. 17 Co 239/2003 – 62,
byl potvrzen předcházející rozsudek Obvodního soudu pro Prahu 7 ze dne 17. 12. 2002,
č. j. 14 C 37/2002, kterým byla žaloba stěžovatelů na zdržení se jednání porušujícím
nájemní poměr zamítnuta. Ze shora uvedeného rozhodnutí Městského soudu ze dne
27. 5. 2003 vyplývá, že předmětem sporu je dřevěné zádveří vybudované na pavlači ze společných
prostor domu, které si žalobci (stěžovatelé poznámka NSS) připojili ke svému bytu. Žalobci ničím
neprokázali, že jsou nájemci dřevěného zádveří neboť své tvrzení o tom, že tyto prostory jim jako byt byly
přiděleny ničím neprokázali. Předně je třeba zdůraznit, že právo užívat byt před datem 1. 1. 1992
mohlo být podle §154 odst. 1 o.z. v tehdejším znění založeno pouze dohodou o odevzdání a převzetí
bytu uzavřenou na základě rozhodnutí o přidělení bytu, vydaném orgánem příslušným podle předpisů
o hospodaření s byty (viz např. rozhodnutí Nejvyššího soudu sp. zn. 2 Cdon 1842/97 nebo 26 Cdo
2758/99). Žalobci sice předložili dohodu o užívání bytu uzavřenou s OPBH jako správcovskou firmou
ze dne 6. 4. 1987, která zahrnuje byt o velikosti 2+1, neprokázali však, že uzavření této dohody
předcházelo rozhodnutí o přidělení bytu, tedy části bytu nad rámec místností přidělených již dřívějším
rozhodnutím.Takovým správním rozhodnutím podle §18 zákona č. 41/64 Sb., o přidělení bytu není
ani rozhodnutí ze dne 10. 3. 1987 o sloučení bytů. Souhlas OPBH jako správcovské firmy vlastníka
s provedením stavebních úprav, ani vydané stavební povolení nemá pro vznik tehdejšího užívacího práva
význam. Krom toho ani v dohodě o užívání bytu ze dne 16. 4. 1987, ani v rozhodnutí ze dne
10. 3. 1987 o sloučení bytu není předmětný prostor dřevěného zádveří na společné pavlači uveden jako
součást bytu, nebylo ani tvrzeno či prokázáno, že došlo ke vzniku nové bytové jednotky provedením
rekolaudace. Žalobci tedy v řízení domáhajícím se, aby žalovaným (vlastníkům domu - pozn. NSS)
byla uložena povinnost zdržet se jednání směřujícího k odstranění stavby dřevěného zádveří neprokázali
svoji aktivní legitimaci.
Po odpadnutí překážky spočívající v probíhajícím soudním řízení bylo v řízení
o odstranění dřevěného zádveří dne 6. 11. 2003 pokračováno a následně dne 19. 12. 2003
bylo spoluvlastníkům domu vydáno povolení k odstranění dřevěného zádveří. Dne
26. 2. 2006 vydal Městský soud v Praze usnesení č. j. 5 Ca 369/2005 – 25, kterým odmítl
žalobu stěžovatelů proti rozhodnutí správního orgánu 1. stupně s odkazem, že ve věci
nebyly vyčerpány řádné opravné prostředky. Stěžovatelé podali dne 19. 3. 2007 odvolání,
v němž namítali nesprávné posouzení otázky rozsahu účastenství v řízení před správním
orgánem 1. stupně, které bylo jako nepřípustné žalovaným zamítnuto. Žalobu proti
tomuto rozhodnutí shledal městský soud napadeným rozhodnutím v nyní projednávané
věci nedůvodnou.
Předmětem sporu je tedy otázka účastenství stěžovatelů v řízení, zahájeném
na návrh spoluvlastníku domu X, o povolení odstranění stavby - dřevěného zádveří, které
stěžovatelé vybudovali na vlastní náklady přepažením společných prostor domu
a to pavlače. Stěžovatelé namítali, že jsou účastníky tohoto řízení ve smyslu ustanovení
§14 správního řádu a dále pak i dle ustanovení §97 stavebního zákona.
Předně je nutno konstatovat, že stěžovatele se nestali účastníky řízení o povolení
odstranění stavby ve smyslu ustanovení §14 správního řádu. Nejvyšší správní soud
se ztotožňuje s městským soudem v názoru, že úprava účastenství v §97 stavebního
zákona je taxativní úpravou, která je lex specialis k úpravě účastenství v §14 správního
řádu, stejně tak jako účastenství ve stavebním řízení dle ustanovení §59 stavebního
zákona. Výše uvedené potvrdila i judikatura Ústavní soudu, který ve svém nálezu
Pl. ÚS 2/99 uvedl, „ Ústavní soud si především byl nucen položit otázku, zda specifická definice
okruhu účastníků určitého veřejnoprávního řízení vylučuje obecné vymezení účastníků správního řízení
podle §14 odst. 1 správního řádu. Na tuto otázku pak odpověděl kladně a v tomto směru tedy
plénum Ústavního soudu korigovalo názor vyslovený v nálezu I. ÚS 279/95, publikovaném pod
č. 73, sv. 8Sbírky nálezů a usnesení ÚS ČR. Každý jiný výklad by totiž některá správní řízení činil
nepřehlednými a mnohdy i časově neohraničeným“. Výklad stěžovatelů, že se obě ustanovení
vzájemně doplňují je nesprávný, neboť odporuje základnímu koliznímu pravidlu
lex specialis derogat legi generali, jež stanoví, že zvláštní právní úprava má přednost před
normou obecnou, tzn. ustanovení obecné normy se uplatní pouze v těch otázkách, které
norma speciální neupravuje. Ve vztahu správního řádu a stavebního zákona je na základě
ustanovení §140 stavebního zákona speciálním předpisem stavební zákon, zatímco
správní řád je předpisem obecným. Stěžovateli namítaný způsob aplikace těchto
ustanovení by navíc zcela popíral smysl speciální úpravy ve stavebním zákoně.
Účastenství stěžovatelů v řízení o povolení odstranění stavby dle ustanovení §88
odst. 4 stavebního zákona je tedy nutno posoudit podle příslušných ustanovení
stavebního zákona.
Řízení o odstranění stavby je upraveno ustanoveními §88 až §96 stavebního
zákona. Účastníky řízení podle §85 až §96 stavebního zákona jsou mimo jiné osoby,
které mají vlastnická nebo jiná práva k pozemkům a stavbám na nich, včetně sousedních
pozemků a staveb na nich, a jejichž práva, právem chráněné zájmy nebo povinnosti
mohou být rozhodnutím přímo dotčeny (§97 odst. 1 uvedeného zákona). Uživatelé
jednotlivých bytů a nebytových prostor jsou účastníky řízení jen tehdy, jestliže jejich
užívací práva k pozemkům nebo stavbě mohou být přímo dotčena opatřeními, která mají
být v řízení podle §85 až §96 uvedeného zákona stavebním úřadem nařízena (§97
odst. 2 uvedeného zákona). Stavební zákon rozlišuje dva režimy odstranění stavby,
a to nařízení odstranění stavby a povolení odstranění stavby.
Stěžovatelé v kasační stížnosti mimo jiné tvrdí, že jsou účastníky řízení o vydání
povolení k odstranění stavby ve smyslu ustanovení §97 odst. 1 stavebního zákona,
neboť jim svědčí k předmětnému zádveří vlastnické právo a dále jsou osoby, které jsou
na svých právech napadeným rozhodnutím přímo dotčeny.
Stěžovatelé z jazykového výkladu citovaného ustanovení dovozují, že účastníkem
řízení o odstranění stavby jsou i osoby jejichž práva, právem chráněné zájmy nebo
povinnosti mohou být rozhodnutím přímo dotčeny, a to bez vazby na větu první, která
stanoví, že to jsou osoby mající vlastnická nebo jiná práva k pozemkům. Okruh účastníků
řízení však nelze takto rozšiřovat. Speciální úpravu účastenství nalezneme obdobně
i v ustanoveních §34 nebo §59 stavebního zákona, kdy je stejně jako v ustanovení §97
odst. 1 cit. zákona zřejmé, že jde o podmínky, které musí být naplněny kumulativně, tedy
účastník musí mít vlastnická nebo jiná práva k pozemku či stavbě a současně musí být
jeho práva, právem chráněné zájmy a povinnosti rozhodnutím správního orgánu přímo
dotčeny (srov. DOLEŽAL, J., MAREČEK, J., VOBOŘIL, O. Stavební zákon v teorii
a praxi. Úplné znění zákona s komentářem, souvisící a prováděcí předpisy. 11. aktualizované vydání.
Praha : Linde Praha, a. s., 2005, s. 179).
Stěžovatelé dále tvrdí, že vlastnické právo k spornému zádveří nabyli na základě
souhlasu OPBH s provedením stavebních úprav, (Dohoda o stavebních úpravách,
prováděných na vlastní náklad uživatele ze dne 12. 10. 1988) respektive jeho čl. IV
ve kterém je uvedeno: „Stavební náklady spojené se stavbou hradí uživatel. Uživatel bere
na vědomí, že na náhradu těchto nákladů nemá nárok. Stavební úpravy provedené v rozsahu uvedeném
v čl. I. této dohody, které zůstávají ve vlastnictví uživatele se stanou trvalou součástí bytu – místnosti
nesloužící k bydlení a uživatel je povinen udržovat je a opravovat na vlastní náklady, nesmí je však
demontovat nebo jinak odstranit bez souhlasu OPBH 7, a to ani tehdy zanikne-li jeho používací právo“.
Výše uvedené ujednání není nabývacím titulem ani právní skutečností, se kterou
právní předpisy spojují převod nebo přechod vlastnického práva. Jedná se pouze
o souhlas tehdejšího vlastníka domu s provedením blíže nespecifikovaných drobných
stavebních úprav, které bude plně hradit uživatel. Z uvedeného souhlasu státu jako
vlastníka domu k provedení stavebních úprav nelze žádným způsobem odvodit,
že se vlastníkem stavby stal uživatel bytu, který takový souhlas získal. Tento souhlas
nepostačoval ani k tomu, aby se uživatel mohl legitimně domnívat, že k provedení
stavebních úprav není nutné stavební povolení, případně ohlášení stavební úprav
příslušnému stavebnímu úřadu. Uvedený souhlas tehdejšího vlastníka domu
se o vybudování sporného zádveří navíc vůbec nezmiňuje.
Obdobně za nabývací titul nelze považovat ani rozhodnutí stavebního úřadu
o dodatečném povolení stavby. V řízení o dodatečném povolení stavby, na jejímž základě
byly dodatečně provedené stavební úpravy povoleny, nevystupovali stěžovatelé jako
vlastníci, ale jako zástupci vlastníka nemovitosti na základě výslovného zmocnění,
uvedeného v souhlasu o provedení stavebních prací.
Stěžovatelé se nestali vlastníky zádveří ani zhotovením věci. Pokud by totiž vlastníky
zádveří byli jako jeho zhotovitelé stěžovatelé, muselo by se současně jednat
o samostatnou věc v právním slova smyslu. Pojem „stavba“ z hlediska občanskoprávního
a z hlediska stavebního práva nelze zaměňovat. Stavebně právní předpisy chápou stavbu
dynamicky, tj. již jako činnost směřující k uskutečnění stavebního díla. Naopak pro účely
občanského práva je pojem stavba nutno vykládat staticky, jako věc v právním smyslu,
tedy jako výsledek určité stavební činnosti, který je způsobilý být předmětem
občanskoprávních vztahů (srov. např. Švestka J. a kol.: Občanský zákoník I. Komentář,
2. vydání, Praha: C.H. Beck, 2009, s. 651 nebo rozsudek Nejvyššího soudu ze dne
20. 3. 2002, sp. zn. 22 Cdo 1911/2000, dostupný na www.nsoud.cz). Pokud by zde
posuzované dřevěné zádveří mělo představovat samostatnou věc, muselo by být v prvé
řadě způsobilé existovat jako věc ve smyslu §118 odst. 1 občanského zákoníku, tedy,
jak se vyjádřil Ústavní soud, muselo by být „vymezitelným kusem vnějšího světa“, který
tvoří samostatnou věc.
Z dokumentů založených ve spise Nejvyšší správní soud ověřil, že prostor zádveří
byl vytvořen z dřevěné konstrukce v šířce pavlače a do dřevěných stěn byly osázeny
vchodové dveře a okno. Dřevěné zádveří tak představuje stavební úpravu, která zabírá
část původně společných prostor pavlače a která nemůže sama o sobě existovat.
Ze své podstaty tedy nemůže mít povahu samostatné věci, jež by byla způsobilá být
předmětem občanskoprávních vztahů. Ke stejnému závěru dospěl v napadeném rozsudku
i městský soud.
Stěžovatelé se nestali účastníky řízení ani ve smyslu ustanovení §97 odst. 2
stavebního zákona.V případě nařízení odstranění stavby, které zahajuje stavební úřad
z úřední povinnosti, je cílem řízení uvedení právního a skutečného stavu do souladu,
a to buď nařízením odstranění nepovolené stavby, nebo vydáním dodatečného povolení
stavby. Uživatelé jednotlivých bytů a nebytových prostor jsou účastníky takového řízení,
pokud mohou být ve svých užívacích právech k pozemkům či stavbě opatřením
stavebního úřadu dotčeni U povolení stavbu odstranit dle ustanovení §88 odst. 4
stavebního zákona jde fakticky o schválení vůle vlastníka stavby takto učinit.
Právní vztahy mezi nájemcem bytu a pronajímatelem mají soukromoprávní povahu
a upravují je zejména ustanovení zákona č. 40/1964 Sb., občanského zákoníku, ve znění
pozdějších předpisů (dále jen „občanský zákoník“), konkrétně jeho §663 a následující.
Mimo jiné jsou v těchto ustanoveních občanského zákoníku upraveny povinnosti
pronajímatele při provádění stavebních úprav. Podle §695 občanského zákoníku
je pronajímatel oprávněn provádět stavební úpravy bytu a jiné podstatné změny v bytě
pouze se souhlasem nájemce. Tento souhlas lze odepřít jen z vážných důvodů. Provádí-li
pronajímatel takové úpravy na příkaz příslušného orgánu státní správy, je nájemce
povinen jejich provedení umožnit; jinak odpovídá za škodu, která nesplněním této
povinnosti vznikla. Ustanovení §695 občanského zákoníku lze považovat za jedno
z ustanovení jednoduchého práva, jimiž je realizováno právo na respektování obydlí
zakotvené zejména v čl. 12 Listiny základních práv a svobod.
Z porovnání právní úpravy ve stavebním zákoně a v občanském zákoníku je zřejmé,
že zákonodárce považuje vztah nájemce k předmětu nájmu [k bytu či domu, v němž
se byt nachází, nejde-li o byt jako samostatný předmět právních vztahů upravených
zejm. v zákoně č. 72/1994 Sb., kterým se upravují některé spoluvlastnické vztahy
k budovám a některé vlastnické vztahy k bytům a nebytovým prostorům a doplňují
některé zákony (zákon o vlastnictví bytů), ve znění pozdějších předpisů] za natolik
zprostředkovaný osobou vlastníka těchto věcí, že necítil potřebu nájemce bytu jako
samostatný procesní subjekt zařadit do okruhu účastníků řízení o povolení odstranění
stavby.
Právo nájemce na užívání pronajaté nemovitosti není (na rozdíl od vlastnického
práva) absolutním právem působícím erga omnes, nýbrž relativním právem působícím
výlučně ve vztahu mezi nájemcem a pronajímatelem. Soudní ochrana tohoto relativního
práva je pak zajištěna možnostmi danými nájemci v rámci občanského řízení soudního
domáhat se různými typy žalob ochrany svých práv vůči pronajímateli. Z hlediska právně
historického je nutno poznamenat, že obdobná právní úprava i její výklad ve správním
soudnictvím platily i za I. československé republiky [srov. k tomu rozhodnutí Nejvyššího
správního soudu ze dne 12. 10. 1922 – Boh. A 1568/22 (14197/22) a rozhodnutí téhož
soudu z 10. 2. 1927 – Boh. A 6305/27 (15222/26)]. K obdobným závěrům ostatně dospěl
také rozšířený senát Nejvyššího správního soudu v rozhodnutí ze dne 17. února 2009,
sp. zn. 2 As 25/2007, který k účastenství upraveném v §59 stavebního zákona uvedl,
že „Účastníkem stavebního řízení byly kromě dalších osob uvedených v podle §59 stavebního zákona
především také „osoby, které mají vlastnická nebo jiná práva k pozemkům a stavbám na nich … a tato
práva mohou být stavebním povolením přímo dotčena.“ Ustanovení odstavce 4 pak vylučovalo
z účastenství výslovně „nájemce bytů a nebytových prostor“. Odstavec 4 je zřetelně předpisem speciálním,
vylučujícím z okruhu účastníků přesně pojmenovaný okruh osob, vymezený právním pojmem („nájemce“).
Uživatelé (nájemci bytu) tedy nemohli být v obecné rovině z titulu svého nájemního
vztahu k bytu či nebytovým prostorům účastníky řízení o povolení odstranění stavby,
neboť je zákon z účastenství v povolovacím řízení o odstranění stavby výslovně vyloučil.
Mimo výše uvedené je třeba zdůraznit, že stěžovatelé své užívací (nájemní právo )
k jimi provedené stavební úpravě tj. dřevěnému zádveří neprokázali. Dle závěrů,
ke kterým v civilním řízení dospěl Městský soud v Praze (viz dříve citované rozhodnutí
ze dne 27. ř. 2003, č. j. 17 Co 239/2003 - 62) mohlo právo užívat byt před datem
1. 1. 1992 být podle §154 odst. 1 občanského zákoníku v tehdejším znění založeno
pouze dohodou o odevzdání a převzetí bytu uzavřenou na základě rozhodnutí o přidělení
bytu, vydaném orgánem příslušným podle předpisů o hospodaření s byty, takovou
dohodu stěžovatelé nepředložili, navíc prostor dřevěného zádveří není ani nikde jako
součást bytu uveden a nebylo ani tvrzeno ani prokázáno, že došlo ke vzniku nové bytové
jednotky provedením rekolaudace. Nejvyšší správní soud ze spisu ověřil, že v rozhodnutí
o dodatečném povolení stavby je naopak uvedeno, že dle kolaudovaného stavu se jedná
o dva byty.
Stěžovatelé dále městskému soudu vytýkají, že z rozsudku nelze zjistit, zda v řízení
byly provedeny jimi navrhované důkazy, a tím méně, jaké skutečnosti z nich vzal soud
za prokázané a jak je hodnotil. Nejvyšší správní soud ověřil, že všechny listiny zahrnuté
v seznamu důkazů uvedeném v žalobě jsou založeny ve spise a z odůvodnění rozsudku
městského soudu, zejména z jeho rekapitulační části, je zřejmé, že se těmito listinami
zabýval. Žádné skutečnosti relevantní pro posouzení předmětu sporu tj. otázky zda
stěžovatelé byli či nebyli účastníky řízení o vydání povolení na odstranění dřevěného
zádveří, nebyly městským soudem opomenuty.
K námitce vytýkající městskému soudu, že se řádně nezabýval žalobní námitkou, dle
které v řízení před správními orgány obou stupňů nebyl brán zřetel ani na judikaturu
obecných soudů ani na judikaturu Ústavního soudu, jež je pro ně závazná, kasační soud
uvádí, že uváděná judikatura byla v žalobě uvedena v souvislosti se zcela obecně
formulovanou žalobní námitkou, směřující do nesprávné aplikace ustanovení §14
správního řádu, v následujícím doslovném znění: „I když vyhovujeme definici účastníků řízení
podle této speciální právní úpravy (§97 stavebního zákona pozn. NSS) máme za to, že pro stanovení
okruhu účastníků (při repektování našich práv) mělo být spíše užito obecného vymezení účastníků řízení
plynoucí z tehdy účinného správního řádu. V tom jsme podporováni i judikaturou (rozhodnutí Ústavního
soudu sp. zn. Pl. US 19/99, I. ÚS 600/99,I. ÚS 547/02, rozsudek Krajského soudu v Hradci
Králové sp. zn. 30 Ca 3/99.“ Námitku směřující do porušená ustanovení §14 správního
řádu městský soud řádně vypořádal na stranách 7 a 8 napadeného rozsudku. Nejvyšší
správní soud k této námitce dodává, že citované nálezy se na nyní projednávanou věc
nevztahují. První z uvedených řeší otázku účastenství osob, jimž svědčí především
vlastnická práva, tedy účastníky dle ustanovení §97 odst. 1 stavebního zákona (vlastníky
sousedících pozemků či staveb), další se účastenstvím dle stavebního zákona vůbec
nezabývají.
Nejvyšší správní soud stejně tak nemůže přisvědčit ani námitce stěžovatelů,
že správní orgán ignoroval žádost stěžovatelů o přiznání postavení účastníků řízení.
Ze spisového materiálu kasační soud ověřil, že stěžovatelé dne 12. 4. 2002 žádali správní
orgán o zaslání vyjádření souvisejícího se správním řízením o odstranění stavby,
a to v za účelem urychlením soudního řízení, které stěžovatelé vyvolali. Současně požádali
správní orgán o zaslání kopie žádosti o povolení odstranění stavby, podané spolumajiteli
domu. Správní orgán dne 9. 5. 2002 stěžovatelům na tuto žádost odpověděl, že vzhledem
ke skutečnosti, že nejsou účastníky řízení, jim nemůže poskytnout požadované materiály,
pokud si je však vyžádá soud pro potřeby řízení, budou mu poskytnuty (viz č. l. 17 a 18
soudního spisu). Z uvedeného je zřejmé, že správní orgán se žádostí stěžovatelů zabýval,
přičemž dospěl k závěru, že nejsou účastníky řízení, a proto jim požadované dokumenty
v souladu s ustanovením §23 správního řádu neposkytnul a nadále s nimi jako s účastníky
řízení nejednal.
Ve vztahu k namítanému porušení čl. 12 odst. 1 Listiny základních práv a svobod,
kasační soud uvádí, že ke spornému zádveří nemají stěžovatelé žádná práva, ani právo
vlastnické ani právo nájmu. Neprokázali, že společné prostory pavlače, které zabrali, jsou
oprávněni užívat jako obydlí. Skutečnost, že veřejné právo nepřiznává stěžovatelům
účastenství v řízení, kterým vlastník stavby žádá o povolení k jejímu odstranění, nemůže
proto žádným způsobem porušovat jejich právo na nedotknutelnost obydlí. Dle ustálené
judikatury Ústavního soudu navíc platí, že v případech, kdy skutečně dojde ke střetu
dvou základních lidských práv zaručených Listinou základních práv a svobod, a to práva
vlastnit majetek na straně jedné s právem na nedotknutelnost obydlí na straně druhé,
je možné, je-li výkon tohoto práva v rozporu s dobrými mravy, omezit právo
na nedotknutelnost obydlí.
Námitky stěžovatelů kasační soud považoval za nedůvodné a v souladu s §110
odst. 1 s. ř. s. proto podanou kasační stížnost zamítnul. O věci přitom rozhodl
bez jednání postupem podle §109 odst. 1 s. ř. s., dle kterého o kasační stížnosti rozhoduje
Nejvyšší správní soud zpravidla bez jednání.
O nákladech řízení rozhodl Nejvyšší správní soud podle §60 odst. 1 s. ř. s.
Stěžovatelé, kteří neměli v tomto soudním řízení úspěch, nemají právo na náhradu
nákladů řízení. Žalovanému žádné náklady vynaložené nad rámec jeho úřední činnosti
nevznikly. Z uvedených důvodů Nejvyšší správní soud rozhodl, že žádnému z účastníků
se právo na náhradu nákladů řízení nepřiznává.
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 20. května 2010
Mgr. Daniela Zemanová
předsedkyně senátu