ECLI:CZ:NSS:2011:1.AS.108.2011:139
sp. zn. 1 As 108/2011 - 139
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedkyně JUDr. Marie Žiškové
a soudců JUDr. Lenky Kaniové a JUDr. Zdeňka Kühna v právní věci žalobců: a) V. H., b) J. H.,
c) Ing. P. H., a d) B. H., všichni zastoupeni JUDr. Josefem Podhorským, advokátem se sídlem
Masarykovo náměstí 102, 256 01 Benešov, proti žalovanému Krajskému úřadu středočeského
kraje, se sídlem Zborovská 11, 150 21 Praha 5, proti rozhodnutí žalovaného ze dne 18. 7. 2008,
č. j. 105932/2008/KUSK, sp. zn. SZ 99729/2008/KUSK ÚSŘ/AB, za účasti osoby zúčastněné
na řízení M. B., zastoupeného JUDr. Václavem Vlkem, advokátem se sídlem Sokolovská 22, 186
00 Praha 8, o kasační stížnosti žalovaného proti rozsudku Městského soudu v Praze ze dne
27. 5. 2011, č. j. 7 Ca 214/2008 - 104,
takto:
Rozsudek Městského soudu v Praze ze dne 27. 5. 2011, č. j. 7 Ca 214/2008 – 104,
se zrušuje a věc se vrací tomuto soudu k dalšímu řízení.
Odůvodnění:
I. Vymezení věci
[1] M. B. (stavebník) podal dne 7. 3. 2007 u Městského úřadu ve Vlašimi žádost o stavební
povolení na novostavbu haly kovoobráběcí dílny. Rozhodnutím ze dne 19. 4. 2008, č. j. VYST
31079/07-279/2007 NoJ, Městský úřad ve Vlašimi, odbor výstavby a územního plánování,
podanou žádost přezkoumal a vydal stavební povolení podle §115 zákona č. 183/2006 Sb., o
územním plánování a stavebním řádu, ve znění pozdějších předpisů (dále též „stavební zákon“),
na stavbu s názvem „Novostavba haly na pozemku parc. č. 48/1 v Hulicích“. K odvolání žalobců
Krajský úřad Středočeského kraje, odbor územního a stavebního řízení, rozhodnutím ze dne
18. 7. 2008, č. j. 105932/2008/KUSK, sp. zn. SZ 99729/2008/KUSK ÚSŘ/AB, napadené
rozhodnutí stavebního úřadu potvrdil a odvolání zamítl.
[2] Žalobci brojili proti rozhodnutí žalovaného žalobou podanou u Městského soudu
v Praze; ten rozsudkem ze dne 27. 5 011, č. j. 7 Ca 214/2008 - 104, napadené rozhodnutí zrušil
a věc vrátil žalovanému k dalšímu řízení. Městský soud přisvědčil žalobcům v tom, že žalovaný
neposoudil soulad stavby s obecnými požadavky na výstavbu. Absence postupu podle
§111 stavebního zákona vedla podle soudu k nezákonnosti napadeného rozhodnutí.
II. Kasační stížnost
[3] Žalovaný (dále též „stěžovatel“) napadl rozsudek městského soudu včas podanou kasační
stížností namítaje, že jsou dány důvody podle ustanovení §103 odst. 1 písm. a) a d) zákona
č. 150/2002 Sb., soudní řád správní, ve znění pozdějších předpisů (dále též „s. ř. s.“),
tj. nezákonnost spočívající v nesprávném posouzení právní otázky soudem v předcházejícím
řízení a nepřezkoumatelnost rozsudku městského soudu pro nedostatek důvodů.
[4] Stěžovatel připustil, že v napadeném rozhodnutí uvedl, že žádost o stavební povolení byla
přezkoumána z hledisek uvedených v §110 stavebního zákona. Podle jeho názoru však chybějící
odkaz na relevantní ustanovení právního předpisu nezpůsobí nezákonnost předmětných
správních rozhodnutí, neboť z obsahu vydaných rozhodnutí je zřejmé, že stavební úřad
postupoval také podle §111 stavebního zákona; ostatně jinak by ani nemohl ve věci rozhodnout.
[5] V průběhu řízení stěžovatel nezjistil, že by předložená projektová dokumentace byla
v rozporu s obecnými požadavky na výstavbu, ani že se odchylovala od územního plánu,
podmínek územního rozhodnutí či od požadavků vyjádřených dotčenými orgány. Pokud by tomu
tak bylo, vyzval by stavebníka k odstranění zjištěných nedostatků podle §111 odst. 3 stavebního
zákona. Absence odkazu na ustanovení §111 stavebního zákona tak sama o sobě neprokazuje,
že správní orgány při projednání žádosti stavebníka o stavební povolení podle předmětného
ustanovení vůbec nepostupovaly.
[6] Stavební úřad podle §111 odst. 1 písm. a) stavebního zákona ověřil, že projektová
dokumentace je zpracována v souladu s územně plánovací dokumentací a s podmínkami
územního rozhodnutí. Vzhledem k tomu, že nezjistil rozpor s požadavky vyjmenovanými v §111
odst. 1 zákona, nepostupoval podle §111 odst. 3 stavebního zákona. Stavební úřad zkoumal,
zda je projektová dokumentace v souladu s požadavky dotčených orgánů a jednotlivě vydaná
stanoviska v rozhodnutí uvedl. Konstatoval rovněž, že platnost stanovisek dotčených orgánů byla
potvrzena při ústním jednání na stavebním úřadu dne 4. 3. 2008; tím byla ověřena podmínka
vymezená v §111 odst. 1 písm. d) stavebního zákona. Na straně 5 napadeného rozhodnutí
se pak stavební úřad zabýval otázkou zajištění příjezdu ke stavbě v souladu s §111 odst. 1
písm. c) zákona. V souladu s §111 odst. 2 stavebního zákona stavební úřad ověřil účinky
budoucího užívání stavby a uložil stavebníkovi podmínku č. 14 (nařízení zkušebního provozu
za účelem ověření funkčnosti a dalších vlastností stavby). Stavební úřad dále na straně 5
rozhodnutí hodnotil namítaný vliv stavby na okolí podle §13 vyhlášky č. 137/1998 Sb., a to
z pohledu úniku zplodin, hluku či prašnosti.
[7] Námitky žalobců ve vztahu k obecným požadavkům na výstavbu související s územním
řízením správní orgány posoudily podle §114 odst. 2 stavebního zákona a vycházely z platného
územního rozhodnutí ze dne 18. 8. 2006, č. j. VYST 328-915/2005/5133/06-519/2006, jímž byla
stavba závazně umístěna. Citované rozhodnutí bylo v odvolacím řízení potvrzeno rozhodnutím
stěžovatele ze dne 9. 2. 2007, č. j. 01340/2007/KUSK. K námitkám žalobců vztahujícím
se k uvedenému rozhodnutí proto správní orgány s ohledem na koncentrační zásadu nepřihlédly.
Stěžovatel nesouhlasí se závěrem městského soudu, že se stavební úřady i v řízení stavebním mají
zabývat námitkami posuzovanými již dříve v územním řízení; taková argumentace jde nad rámec
koncentrační zásady. Tímto způsobem by navíc správní orgány znovu otevíraly účastníkům řízení
možnost podávat námitky i proti otázkám dříve posuzovaným v územním řízení. Proto je odkaz
na vypořádání těchto námitek v rámci územního řízení podle stěžovatele dostačující.
V projednávané věci šlo o odkazy na §4 odst. 1 a §8 vyhlášky č. 137/1998 Sb. týkající
se umísťování staveb. Stěžovatel má za to, že obecné požadavky na výstavbu byly v řízení
ověřeny podle §111 odst. 1 písm. b) stavebního zákona v odpovídající míře.
[8] Nepřezkoumatelnost pro nedostatek důvodů spatřuje stěžovatel v názoru městského
soudu, že důsledky zrušujícího rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 31. 8. 2006,
sp. zn. 5 Ca 138/2004, který se vztahoval k přístavbě skladu a stavebních úprav stávající
kovoobráběcí dílny, jsou významné i pro stavbu povolovanou v předmětném stavebním řízení.
Tento názor stěžovatel nesdílí a dodává, že městský soud v napadeném rozsudku nijak
neodůvodnil, z jakého důvodu by závěry citovaného rozsudku měly mít dopad i na povolení
předmětné novostavby haly.
[9] Závěrem stěžovatel poznamenal, že mu byla neprávem uložena povinnost hradit
žalobcům náklady soudního řízení.
[10] Ze všech shora uvedených důvodů stěžovatel navrhl, aby Nejvyšší správní soud rozsudek
Městského soudu v Praze zrušil a věc mu vrátil k dalšímu řízení.
III. Vyjádření žalobců ke kasační stížnosti
[11] Žalobci ve svém vyjádření ke kasační stížnosti uvedli, že napadený rozsudek městského
soudu považují za správný; věc je zhodnocena správně jak po stránce skutkové, tak po stránce
právní. Kasační stížnost stěžovatele podle nich neobsahuje přesné a jasné tvrzení o tom, v jakém
rozsahu je rozsudek městského soudu napaden. Z popsaných důvodů by měla být kasační
stížnost zamítnuta.
[12] Podle žalobců stěžovatel v kasační stížnosti pouze polemizuje s odůvodněním rozsudku
městského soudu a uvádí, že postup správních orgánů byl v souladu se zákonem. Základní
otázkou, jež musí být zohledněna v řízení o vydání stavebního povolení, je podle žalobců otázka
územního řízení, resp. existence rozhodnutí Krajského národního výboru v Praze ze dne
30. 11. 1988, č. j. VLHZ 3350/88-235, o stavební uzávěře v ochranném pásmu vodní nádrže
na pitnou vodu Želivka.
[13] Žalobci zdůraznili, že stávající stavba kovoobráběcí dílny byla postavena na základě
později zrušeného stavebního povolení a v současnosti probíhá řízení o dodatečném povolení
této stavby. S odkazem na dvě rozhodnutí stěžovatele vydané v řízení o dodatečném povolení
stávající dílny (ze dne 21. 6. 2010 a 27. 5. 2011) žalobci dodali, že povolovaná novostavba haly
nemůže být přípustná, neboť se jedná o rozšíření stávající provozovny, což je v rozporu
s existencí stavební uzávěry. Také samotné územní rozhodnutí o umístění novostavby haly
ze dne 18. 8. 2006, č. j. VYST 328-918/2005/5133/06-519/2006/MaM, je v rozporu
s rozhodnutím Krajského národního výboru v Praze o stavební uzávěře. Toto rozhodnutí
o stavební uzávěře nebylo nikdy zrušeno a je závazné zejména pro správní orgány, které jsou
povinny se jím řídit. Otázka stavební uzávěry není závazná pouze pro řízení o umístění stavby,
ale také pro řízení stavební. Podle §7 vyhlášky č. 132/1998 Sb. je totiž rozhodnutí o stavební
uzávěře samo o sobě územním rozhodnutím, jímž je stavební úřad vázán a nemůže v rozporu
s ním postupovat ve stavebním řízení. Z těchto důvodů nelze v projednávané věci vydat stavební
povolení.
[14] Dvě vedle sebe stojící územní rozhodnutí nemohou současně obstát. Lze tak konstatovat,
že rozhodnutí o umístění stavby v projednávané věci vůbec nemělo být vydáno, neboť existovala
překážka věci rozhodnuté (rozhodnutí o stavební uzávěře). Stavební povolení na stavbu
nacházející se v oblasti stavební uzávěry lze vydat v případech, kdy dochází k rozšíření stávajícího
objektu. V daném případě však dosavadní dílna nebyla vůbec povolena ani kolaudována; z těchto
důvodů nelze tuto dílnu dále jakýmkoliv způsobem rozšiřovat. Není-li kolaudován celý stávající
objekt původních dílen JZD, nemohou být kolaudovány ani přípojky a rozvody vody, kanalizace
či elektřiny. Stejně tak není možné dané stavby užívat ani je rozšiřovat a připojovat nové stavby
na nepovolené sítě.
[15] Žalobci dále podotkli, že ve stavebním povolení nebylo vůbec závazně uvedeno, k jakému
provoznímu účelu je stavba povolována a jaké bude její využití. Stavební povolení neuvádí,
o jakou dílnu a na jakou výrobu se jedná; bez tohoto údaje však správní orgány mohly jen těžko
uzavřít, že stavba je v souladu s veřejným zájmem a nebude negativně ovlivňovat životní
prostředí v jejím okolí. Vzhledem k předpokládané hlukové zátěži, vibracím a úniku zplodin
měl být řádně zkoumán vliv stavby na okolí. Z tohoto důvodu mělo být vypracováno komplexní
posouzení (EIA). V řešeném případě se totiž podle žalobců jedná o postupné provádění staveb,
jež tvoří určitý a jasně vymezený soubor staveb průmyslového charakteru. Je proto třeba, aby byla
vyhotovena zastavovací studie podle §18 vyhlášky č. 132/1998 Sb. Postupným přistavováním
a změnami určení staveb vzniká výsledný soubor staveb, u něhož není komplexně posouzen
dopad tohoto souboru jako celku na životní prostředí. Není-li ke stavbě vypracován projekt EIA,
nelze továrnu povolit.
[16] Z uvedených důvodů žalobci navrhli, aby byla podaná kasační stížnost pro nedůvodnost
zamítnuta.
IV. Vyjádření osoby zúčastněné na řízení
[17] Osoba zúčastněná na řízení v podaném vyjádření ke kasační stížnosti
přisvědčila právnímu názoru stěžovatele, že závěr městského soudu spočívá na nesprávném
posouzení otázky, že se stěžovatel nedostatečně vypořádal s obecnými požadavky na výstavbu
v předmětném stavebním řízení.
[18] Účinky napadeného rozsudku městského soudu spočívající ve zrušení rozhodnutí
stěžovatele a vrácení věci k dalšímu řízení jsou podle stavebníka v rozporu se zásadou
proporcionality a zásadou materiální pravdy, na nichž je postaven platný správní řád. Extenzivní
výklad zaujatý městským soudem v daném případě není adekvátní.
[19] Ve vztahu k závěru městského soudu, že stěžovatel byl povinen zabývat se důsledky
pravomocného rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 31. 8. 2006, sp. zn. 5 Ca 138/2004,
osoba zúčastněná na řízení podotkla, že důsledky zrušení stavebního povolení jiné stavby
nemohou být posuzovány v předmětném stavebním řízení nad rámec zákonného postupu.
V tomto řízení se nikterak objektivně neprojevil eventuelní nežádoucí vliv stávající stavby
na povolení novostavby haly. Z těchto důvodů lze zcela souhlasit s argumentací stěžovatele
vyjádřenou k této otázce v kasační stížnosti.
[20] Závěrem se osoba zúčastněná na řízení ztotožnila s návrhem stěžovatele, aby Nejvyšší
správní soud napadený rozsudek městského soudu zrušil a věc vrátil k dalšímu řízení.
V. Posouzení věci Nejvyšším správním soudem
[21] Nejvyšší správní soud při posuzování kasační stížnosti hodnotil, zda jsou splněny
podmínky řízení, přičemž dospěl k závěru, že kasační stížnost má požadované náležitosti, byla
podána včas a osobou oprávněnou, a není důvodné kasační stížnost odmítnout
pro nepřípustnost. Důvodnost kasační stížnosti posoudil Nejvyšší správní soud v mezích jejího
rozsahu a uplatněných důvodů a zkoumal přitom, zda napadené rozhodnutí netrpí vadami,
k nimž je povinen přihlédnout z úřední povinnosti (§109 odst. 2, 3 s. ř. s.).
[22] Kasační stížnost je důvodná.
[23] Nejprve se Nejvyšší správní soud zabýval námitkou nepřezkoumatelnosti rozsudku
městského soudu pro nedostatek důvodů [ad V. A); důvod podle §103 odst. 1 písm. d) s. ř. s.],
námitkou nesprávné interpretace §111 odst. 1 písm. b) stavebního zákona [ad V. B); důvod podle
§103 odst. 1 písm. a) s. ř. s.], a namítaným chybným posouzením vad předcházejícího správního
řízení [ad V. C); důvod podle §103 odst. 1 písm. a) s. ř. s.]. Závěrem hodnotil námitku
nesprávného určení náhrady nákladů řízení [ad V. D); důvod podle §103 odst. 1 písm. a) s. ř. s.].
VI. A) Námitka nepřezkoumatelnosti rozsudku městského soudu pro nedostatek důvodů
[24] Stěžovatel v kasační stížnosti uvedl, že městský soud v napadeném rozsudku
nedostatečně odůvodnil, na základě jakých skutečností by povolení novostavby haly mělo
být vázáno na dosavadní stavbu dílny, jejíž stavební povolení bylo v rámci soudního řízení
zrušeno.
[25] K otázce nepřezkoumatelnosti rozhodnutí soudu pro nedostatek důvodů se zdejší soud
vyjádřil již v rozsudku ze dne 4. 12. 2003, č. j. 2 Ads 58/2003 - 75, publikovaném
pod č. 133/2004 Sb. NSS, www.nssoud.cz, v němž uvedl, že „[n]edostatkem důvodů pak nelze rozumět
dílčí nedostatky odůvodnění soudního rozhodnutí, ale pouze nedostatek důvodů skutkových. Skutkovými důvody,
pro jejichž nedostatek je možno rozhodnutí soudu zrušit pro nepřezkoumatelnost, budou takové vady skutkových
zjištění, která utvářejí rozhodovací důvody, typicky tedy tam, kde soud opřel rozhodovací důvody o skutečnosti
v řízení nezjišťované, případně zjištěné v rozporu se zákonem anebo tam, kdy není zřejmé, zda vůbec nějaké
důkazy v řízení byly provedeny.“ Za nepřezkoumatelné se považuje též rozhodnutí, v němž se soud
nevypořádá se všemi uplatněnými žalobními body (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu
ze dne 8. 4. 2004, č. j. 4 Azs 27/2004 - 74, www.nssoud.cz).
[26] Městský soud na straně 5 napadeného rozsudku shledal důvodnou námitku
nedostatečného posouzení souladu stavby s obecnými požadavky na výstavbu. Konstatoval,
že podle §111 odst. 1 písm. b) stavebního zákona byly správní orgány v rámci obecných
požadavků na výstavbu povinny posoudit provozovnu jako celek. Proto měly zohlednit
i důsledky rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 31. 8. 2006, sp. zn. 5 Ca 138/2004, kterým
bylo zrušeno rozhodnutí o povolení přístavby skladu a stavební úpravy kovoobráběcí dílny.
Závěrem městský soud dodal, že „[p]rovozovna tvoří ucelený soubor, je tedy nutné postavit najisto, jakým
způsobem se eventuelní zrušení jednoho z provozů ve stavbě dotčené shora uvedeným rozsudkem dotkne stavby
povolované.“ Právě touto argumentací odůvodnil městský soud svůj závěr o nutnosti zohlednit
při posuzování obecných požadavků na výstavbu provozovnu jako celek. Nelze tak souhlasit
se stěžovatelem, že by odůvodnění rozsudku městského soudu trpělo v tomto ohledu
nepřezkoumatelností pro nedostatek důvodů. Z povahy věci tak vyplývá, že stěžovatel spíše
nesouhlasí s daným právním posouzením zaujatým městským soudem.
[27] V souladu s výše uvedeným Nejvyšší správní soud uzavírá, že námitka
nepřezkoumatelnosti napadeného rozsudku není důvodná.
V. B) Námitka nesprávné interpretace §111odst. 1 písm. b) stavebního zákona
[28] Dále se Nejvyšší správní soud zabýval námitkou nesprávné interpretace ustanovení
§111 odst. 1 písm. b) stavebního zákona městským soudem. Zaujatý výklad podle stěžovatele
přesahuje rámec koncentrační zásady. Městský soud v napadeném rozsudku konstatoval,
že hodnocení souladu konkrétní stavby s obecnými požadavky na výstavbu se nevyčerpává
vydáním územního rozhodnutí. Tento soulad je třeba hodnotit i při rozhodování o vydání
stavebního povolení. Z hlediska obecných požadavků na výstavbu je nezbytné hodnotit, zda tyto
požadavky splňuje celý rozšířený provoz dílny. Městský soud dodal, že soulad stavby s obecnými
požadavky na výstavbu je zájmem chráněným stavebním zákonem. Proto je povinností správních
orgánů tento zájem chránit; neexistence nebo nepřípustnost námitek podle §114 stavebního
zákona je této povinnosti nezbavuje. Vznáší-li účastníci řízení nepřípustné námitky ohledně
souladu stavby s obecnými požadavky na výstavbu, stavební úřad se námitkami nebude zabývat
(neboť jsou nepřípustné), ale z úřadní povinnosti posoudí soulad stavby s obecnými požadavky
na výstavbu v rozsahu odpovídajícím konkrétní stavbě.
[29] Rozsah přezkumu žádosti o stavební povolení stavebním úřadem je upraven v §111
stavebního zákona. Podle §111 odst. 1 písm. b) zákona přezkoumá stavební úřad podanou žádost
a připojené podklady z toho hlediska, zda stavbu lze podle nich provést, a ověří zejména, zda projektová
dokumentace je úplná, přehledná, byla zpracována oprávněnou osobou a zda jsou v odpovídající míře řešeny obecné
požadavky na výstavbu. Soulad obecných požadavků na výstavbu s navrhovanou stavbou
tak stavební úřad hodnotí vždy z úřední povinnosti, jak správně konstatoval městský soud.
Případný nesoulad projektové dokumentace s obecnými požadavky na výstavbu, jakož
i s dokumentací záměru [§111 odst. 1 písm. a) stavebního zákona] je povinen stavební úřad
ve stavebním řízení postihnout, a to i bez námitky účastníka řízení (přiměřeně srov. rozsudek
Nejvyššího správního soudu ze dne 28. 7. 2010, č. j. 5 As 77/2009 - 107, www.nssoud.cz).
[30] Nelze se však ztotožnit s následnou argumentací městského soudu, podle níž byly správní
orgány povinny zohlednit v daném řízení při posuzování obecných požadavků na výstavbu
důsledky zrušujícího rozsudku Městského soudu v Praze, sp. zn. 5 Ca 138/2004. Z ustálené
judikatury Nejvyššího správního soudu vyplývá, že smysl územního řízení je odlišný od smyslu
stavebního řízení. V prvém případě se posuzuje stavební záměr z hlediska jeho zasazení do území
a jeho uzpůsobení veřejným zájmům v území. Přitom se bere zřetel na stanoviska dotčených
orgánů státní správy, řádně uplatněné námitky účastníků řízení a stanoví se podmínky
pro uskutečnění záměru v území a požadavky na změnu záměru podle výsledků územního řízení.
V případě stavebního řízení se však jedná již jen o posouzení, zda předložená dokumentace
odpovídá výsledkům územního řízení a je v souladu s veřejnými zájmy hájenými dotčenými
orgány státní správy [§111 odst. 1 a 2 stavebního zákona]. Ve stavebním řízení se stavba
do území neumísťuje, neboť je v něm již umístěna na základě územního rozhodnutí (srov.
rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 22. 5. 2008, č. j. 1 As 21/2008 - 81,
www.nssoud.cz). Je tedy zřejmé, že „mezi územním řízením a stavebním řízením, ačkoliv jejich výstupy
představují řetězící se správní akty, existuje z hlediska věcného bariéra striktně oddělující tato dvě řízení. Správní
soudy se mohou při přezkumu stavebního povolení zabývat toliko těmi námitkami, které mají přímý vztah
k předmětu stavebního řízení, a nemohou posuzovat zákonnost stavebního povolení z pohledu otázek, které
se věcně neupínají k předmětu stavebního řízení“ (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne
8. 9. 2011, č. j. 1 As 83/2011 - 565, www.nssoud.cz).
[31] Městský soud v napadeném rozsudku konstatoval, že zrušení stavebního povolení
pro stávající dílnu je relevantní i v předmětném stavebním řízení a že správní orgány měly
hodnotit, jakým způsobem se zrušení jednoho z provozů dotkne stavby nyní povolované. Tento
názor však Nejvyšší správní soud nesdílí.
[32] Je na místě zdůraznit, že podmínky pro umístění stavby, mezi něž patří i otázka rozšíření
stávající provozovny a zasazení záměru stavby do území, byly s konečnou platností posouzeny
v územním řízení. Krajský úřad Středočeského kraje, odbor územního a stavebního řízení,
rozhodnutím ze dne 9. 2. 2007, č. j. 01340/2007/KUSK, sp. zn. SZ 145922/2006/KUSK
ÚSŘ/JŠ, zamítl odvolání žalobců proti rozhodnutí Městského úřadu Vlašim, odboru výstavby
a územního plánování, ze dne 18. 8. 2006, č. j. VYST.328-915/2005/5133/06-519/MaM, jímž
bylo povoleno umístění novostavby haly v Hulicích. Krajský úřad přitom rozhodoval více
než 5 měsíců po vydání zmiňovaného rozsudku Městského soudu v Praze sp. zn. 5 Ca 138/2004;
lze tak předpokládat, že mu závěry městského soudu k této otázce byly známy. Rozhodnutí
o odvolání proti územnímu rozhodnutí ze dne 9. 2. 2007 nebylo napadeno žalobou u správního
soudu. Pokud rozhodnutí o umístění stavby nebylo zrušeno, jsou jeho závěry závazné a určující
v řízení stavebním. V tomto řízení se však správní orgány s ohledem na odlišný předmět
stavebního řízení již nemohou zabývat otázkou zasazení záměru stavby do území či vlivem stavby
na veřejné zájmy v území. Nelze proto v řízení stavebním zohlednit skutečnost, že stavební
povolení na stávající dílnu bylo soudem zrušeno, protože tato skutečnost může být relevantní
toliko pro řízení územní. Řízení o umístění stavby však bylo pravomocně ukončeno vydáním
rozhodnutí Krajského úřadu Středočeského kraje ze dne 9. 2. 2007, které s definitivní platností
umožnilo záměr novostavby haly v dané lokalitě umístit. Nesouhlas s tímto rozhodnutím mohli
žalobci vyjádřit zpochybněním zákonnosti rozhodnutí o odvolání proti územnímu rozhodnutí
v řízení před správními soudy podle §65 s. ř. s.; to však žalobci neučinili. Ve stavebním řízení
se ovšem žalobci nemohou úspěšně domáhat zrušení stavebního povolení z důvodů, které mohly
být významné pro řízení územní, ovšem nespadají do předmětu řízení stavebního.
[33] Stejně tak nelze ve stavebním řízení znovu hodnotit dopady rozšířeného provozu
povolené kovoobráběcí dílny umístěné v bezprostřední blízkosti rodinného domu žalobců
či případný zásah zvýšené průmyslové činnosti do jejich života; také posouzení těchto námitek
bylo předmětem územního řízení (umístění záměru a zohlednění jeho dopadů na životní
prostředí) a v řízení stavebním se těmito skutečnostmi již nelze zabývat. Obdobný názor zastává
i odborná literatura. Stavební úřad se ve stavebním řízení znovu nezabývá „podmínkami pro umístění
navrhované stavby na pozemku, její výškou, tvarem střechy či odstupem od hranic sousedních pozemků“ (srov.
Doležal, J. Mareček, J., Sedláčková, B. a kolektiv. Nový stavební zákon v teorii a praxi a předpisy
související s poznámkami. Praha: Linde, 2006. s. 215).
[34] Nejvyšší správní soud doplňuje, že obecné požadavky na výstavbu jsou definovány v §2
odst. 2 písm. e) stavebního zákona jako obecné požadavky na využívání území a technické požadavky
na stavby stanovené prováděcími právními předpisy a dále obecné technické požadavky zabezpečující užívání staveb
osobami pokročilého věku, těhotnými ženami, osobami doprovázejícími dítě v kočárku, dítě do tří let, popřípadě
osobami s mentálním postižením nebo osobami s omezenou schopností pohybu nebo orientace stanovené prováděcím
právním předpisem. Zmiňovaný pojem do jisté míry „zastřešuje“ označení vyhlášek, které jsou
vydávány k provedení stavebního zákona, a týká se především požadavků zakotvených
v prováděcích vyhláškách. Pod pojem obecné požadavky na výstavbu tedy nelze řadit městským
soudem zmiňované širší okolnosti umístění stavby v terénu jako např. zrušení stavebního
povolení na stávající dílnu, která má být povolovanou stavbou rozšířena. Tyto námitky mají
své místo v řízení územním, neboť souvisí výhradně s umístěním záměru stavby do území. Nelze
je však chápat jako obecné požadavky na výstavbu, jež by měly být zohledněny i v řízení
stavebním.
[35] Stěžovateli tak lze dát za pravdu v tom, že výklad §111 odst. 1 písm. b) provedený
městským soudem přesahuje rámec koncentrační zásady a je v rozporu s dosavadní judikaturou
Nejvyššího správního soudu. Městský soud tedy nesprávně interpretoval ustanovení §111 odst. 1
písm. b) stavebního zákona, když konstatoval, že bylo třeba zabývat se v daném případě
i důsledky rozsudku Městského soudu v Praze sp. zn. 5 Ca 138/2004 a posoudit, jak se zrušení
stavebního povolení dosavadní dílny dotkne stavby nově povolované. Nejvyšší správní soud však
v souladu s výše uvedeným uzavírá, že městským soudem zmiňované námitky nespadají
do předmětu stavebního řízení, jímž je především stanovení objemových parametrů stavby.
Správní orgány tak nebyly oprávněny tyto námitky týkající se umístění stavby v řízení o vydání
stavebního povolení posuzovat.
V. C) Námitka nesprávného posouzení vad předcházejícího správního řízení
[36] Stěžovatel v kasační stížnosti dále brojil proti závěru městského soudu, že správní orgány
ve stavebním řízení opomněly posoudit soulad stavby s obecnými požadavky na výstavbu
a nepostupovaly podle §111 stavebního zákona. Podle městského soudu stěžovatel
při rozhodování o vydání stavebního povolení výslovně popřel princip, že soulad stavby
s obecnými požadavky na výstavbu je nutné hodnotit i ve stavebním řízení. V napadeném
rozhodnutí totiž uvedl, že vliv stavby na její okolí je mimo jiné předmětem posuzování záměru
žadatele v územním řízení. V rozhodnutí pak stěžovatel deklaroval posouzení žádosti o stavební
povolení výlučně z hledisek uvedených v §110 stavebního zákona. Posouzení stavby podle
§111 zákona v rozhodnutí o odvolání podle městského soudu chybí.
[37] Ze správního spisu vyplynuly následující skutečnosti. Městský úřad ve Vlašimi
rozhodnutím ze dne 4. 5. 2007, č. j. VYST 7465/07-179/2007 NoJ, povolil novostavbu haly
na pozemku parc. č. 48/1 v Hulicích. K odvolání žalobců Krajský úřad Středočeského kraje
rozhodnutím ze dne 10. 7. 2007, č. j. 101965/2007/KUSK, sp. zn. SZ 90988/2007/KUSK
ÚSŘ/Lee, uvedené stavební povolení zrušil a věc vrátil správnímu orgánu prvního stupně
k novému projednání a rozhodnutí. Stavebnímu úřadu stěžovatel vytkl především skutečnost,
že „nepostupoval důsledně v souladu se zákony a ostatními právními předpisy, když zejména nepřezkoumal
podanou žádost a připojené podklady podle zákona, a neověřil zejména, zda projektová dokumentace je úplná
především z hlediska dodržení obecných požadavků na výstavbu a neověřil rovněž důsledně účinky budoucího
provozu.“ Závěrem stěžovatel v citovaném rozhodnutí konstatoval, že předcházejícím stavebním
povolením byl porušen §111 stavebního zákona, a uložil stavebnímu úřadu, aby v dalším řízení
posoudil žádost o stavební povolení důsledně podle §111 stavebního zákona.
[38] Po vrácení věci Městskému úřadu ve Vlašimi k novému projednání byl stavebník
na ústním jednání dne 7. 9. 2007 vyzván k doplnění projektové dokumentace v souladu
s rozhodnutím stěžovatele ze dne 10. 7. 2007. Dne 1. 2. 2008 byly stavebnímu úřadu doručeny
stavebníkem doplněné podklady pro stavební řízení a dne 19. 4. 2008 vydal Městský úřad
ve Vlašimi na předmětnou novostavbu haly stavební povolení pod
č. j. VYST 31079/07-279/2007 NoJ. Odvolání žalobců proti tomuto druhému stavebnímu
povolení stěžovatel zamítl žalobou napadeným rozhodnutím.
[39] Podle §111 odst. 1 stavebního zákona stavební úřad při přezkoumání žádosti o stavební povolení
ověřuje především, a) zda je projektová dokumentace zpracována v souladu s územně plánovací dokumentací, resp.
s podmínkami územního rozhodnutí, b) zda je dokumentace úplná, přehledná, byla zpracována oprávněnou
osobou a zda jsou v odpovídající míře řešeny obecné požadavky na výstavbu, c) zda je zajištěn příjezd ke stavbě
a d) zda předložené podklady vyhovují požadavkům uplatněným dotčenými orgány. Ověří rovněž účinky
budoucího užívání stavby (§111 odst. 2 stavebního zákona).
[40] Na straně 6 žalobou napadeného rozhodnutí stěžovatel konstatoval, že ze spisu
i z rozhodnutí o vydání stavebního povolení ze dne 19. 4. 2008 vyplývá, že stavební úřad beze
zbytku splnil povinnost přezkoumat žádost o stavební povolení podle §111 stavebního zákona.
Následně se i sám žalovaný zabýval podmínkami vymezenými v předmětném rozhodnutí.
Souladu plánované novostavby haly s územním rozhodnutím [§111 odst. 1 písm. a) stavebního
zákona] se stěžovatel věnoval na straně 5 až 6 svého rozhodnutí. Ztotožnil se se závěry
Městského úřadu ve Vlašimi vyslovenými ve stavebním povolení ze dne 19. 4. 2008, že námitky
odvolatelů týkající se územního řízení, nelze projednat v řízení stavebním. Připojil se rovněž
k argumentaci stavebního úřadu ohledně posouzení rozhodnutí Krajského národního výboru
ze dne 30. 11. 1988; rozšiřování stávajících průmyslových provozoven bylo v dané lokalitě
povoleno a k umístění stavby bylo vydáno souhlasné stanovisko Krajské hygienické stanice
Středočeského kraje. Proto stěžovatel zdůraznil, že stavba byla pravomocným rozhodnutím
umístěna v souladu s citovaným rozhodnutím o stavební uzávěře.
[41] Úplnost a přehlednost projektové dokumentace, jakož i její soulad s obecnými požadavky
na výstavbu [§111 odst. 1 písm. b) stavebního zákona], posuzoval stěžovatel na straně 7 až 8
napadeného rozhodnutí. K námitce splnění základních technických podmínek podle vyhlášky
č. 137/1998 Sb., o obecných technických požadavcích na výstavbu, stěžovatel uvedl, že žádost
o stavební povolení přezkoumal z hledisek uvedených v §110 stavebního zákona a že
v pokračujícím stavebním řízení byla napravena pochybení, pro něž bylo první stavební povolení
rozhodnutím krajského úřadu ze dne 10. 7. 2007 zrušeno. Lze souhlasit s městským soudem,
že v daném případě není na místě odkaz stěžovatele na §110 stavebního zákona, jelikož dané
ustanovení upravuje náležitosti žádosti o stavební povolení. Rozsah přezkumu této žádosti
je vymezen v následujícím ustanovení, tj. v §111 stavebního zákona. Podle Nejvyššího správního
soudu však toto dílčí pochybení nemůže mít vliv na zákonnost žalobou napadeného rozhodnutí,
je-li z celého průběhu stavebního řízení zřejmé, že správní orgány žádost stavebníka o stavební
povolení materiálně přezkoumaly v rozsahu vyžadovaném §111 stavebního zákona. Důležitá
je v této souvislosti především skutečnost, že krajský úřad v rozhodnutí ze dne 10. 7. 2007 uložil
stavebnímu úřadu, aby ve smyslu §111 odstranil v součinnosti se stavebníkem nedostatky žádosti
o stavební povolení (resp. nedostatky projektové dokumentace). V žalobou napadeném
rozhodnutí pak stěžovatel výslovně konstatoval, že vytýkaná pochybení byla odstraněna. Dále
je patrné, že namítaný nesoulad s technickými požadavky podle vyhlášky č. 137/1998 Sb. se týkal
především skutečností posuzovaných v územním řízení (porušení pohody bydlení, vzájemné
odstupy staveb apod.); takové námitky však nebyly ve stavebním řízení přípustné (§114 odst. 2
stavebního zákona).
[42] Zajištění příjezdu ke stavbě podrobně rozvedl stavební úřad na straně 5 svého rozhodnutí
(stavebního povolení ze dne 19. 4. 2008). V řízení tedy byly ověřeny také podmínky uvedené
v §111 odst. 1 písm. c) stavebního zákona.
[43] Vydaná stanoviska dotčených orgánů [§111 odst. 1 písm. d) stavebního zákona] byla
zmíněna na straně 6 napadeného rozhodnutí; podrobněji se jimi zabýval stavební úřad na straně 4
vydaného stavebního povolení ze dne 19. 4. 2008 a včlenil požadavky dotčených orgánů
do podmínek vydaného stavebního povolení (např. podmínky č. 3 – bezpečnost práce, č. 12 –
vrata z požárních úseků, č. 13 – případné archeologické nálezy).
[44] Podmínky vyžadované ustanovením §111 odst. 2 stavebního zákona, tj. ověření účinků
budoucího užívání stavby, posuzoval stěžovatel na straně 7 napadeného rozhodnutí. Uzavřel,
že stanovením podmínky č. 14 ve stavebním povolení (nařízení zkušebního provozu) bude
ověřena funkčnost a další vlastnosti stavby haly.
[45] Rozsah přezkumu žádosti o stavební povolení je nutné posoudit s ohledem na celé
stavební řízení. Skutečnost, že stěžovatel v napadeném rozhodnutí výslovně neuvedl,
že postupoval podle §111 stavebního zákona, nemůže podle Nejvyššího správního soudu mít
vliv na zákonnost celého stavebního řízení, je-li patrné, že správní orgány podle citovaného
ustanovení v řízení fakticky postupovaly. Navíc v situaci, kdy stěžovatel na straně 6 napadeného
rozhodnutí výslovně zmínil, že ze spisu i z vydaného stavebního povolení je zřejmé, že stavební
úřad beze zbytku splnil povinnost postupovat podle §111 stavebního zákona. Přístup městského
soudu je v tomto ohledu příliš formalistický a nezohledňuje celý průběh stavebního řízení,
tj. především skutečnost, že stavební povolení ze dne 4. 5. 2007 bylo rozhodnutím stěžovatele
ze dne 10. 7. 2007 zrušeno a stavebnímu úřadu bylo uloženo, aby v souladu s §111 odst. 3 vyzval
stavebníka k odstranění nedostatků podané žádosti o stavební povolení. V žalobou napadeném
rozhodnutí pak žalovaný konstatoval, že vytýkané nedostatky žádosti již byly napraveny.
V kontextu celého stavebního řízení je tak zřejmé, že správní orgány posuzovaly žádost
o stavební povolení v rozsahu vyžadovaném v §111 stavebního zákona.
[46] S ohledem na výše uvedené tedy zdejší soud konstatuje, že městským soudem vytýkané
pochybení stěžovatele (chybějící odkaz na §111 stavebního zákona v napadeném rozhodnutí)
nemohlo mít z výše uvedených důvodů (srov. především bod [45]) vliv na zákonnost vydaného
rozhodnutí. Městský soud tedy nesprávně posoudil žalobní námitku, že stěžovatel nedostatečně
posuzoval soulad povolované stavby s obecnými požadavky na výstavbu.
V. D) Námitka nesprávného určení náhrady nákladů řízení
[47] Stěžovatel v závěru kasační stížnosti dodal, že mu byla v předcházejícím soudním řízení
neprávem uložena povinnost hradit žalobcům náklady soudního řízení. Blíže však tuto svoji
námitku nekonkretizoval.
[48] K tomu lze uvést, že zákonností náhrady nákladů by se Nejvyšší správní soud v souladu
s usnesením rozšířeného senátu ze dne 1. 6. 2010, č. j. 7 Afs 1/2007 - 64, publikovaným pod
č. 2116/2010 Sb. NSS, www.nssoud.cz, v tomto řízení zabývat mohl, ovšem jen tehdy, pokud
by stěžovatel svoji kasační námitku řádně konkretizoval a jasně individualizoval svá tvrzení
ve vztahu k projednávanému případu. Námitka nesprávného určení výše přiznané náhrady
nákladů řízení však byla formulována ve zcela obecné rovině, proto se jí zdejší soud nemohl
zabývat.
VII. Závěr a náklady řízení
[49] S ohledem na výše uvedené závěry Nejvyšší správní soud dospěl k závěru, že kasační
stížnost je důvodná, a tak podle ustanovení §110 odst. 1 s. ř. s. zrušil napadený rozsudek
Městského soudu v Praze, a věc mu vrátil k dalšímu řízení. V něm bude městský soud vázán
právním názorem vysloveným v rozsudku zdejšího soudu. V novém řízení rozhodne městský
soud i o náhradě nákladů řízení o kasační stížnosti (§110 odst. 2 s. ř. s.).
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 19. října 2011
JUDr. Marie Žišková
předsedkyně senátu