ECLI:CZ:NSS:2011:1.AS.41.2011:120
sp. zn. 1 As 41/2011 - 120
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedkyně JUDr. Marie Žiškové
a soudců JUDr. Lenky Kaniové a JUDr. Zdeňka Kühna v právní věci žalobce Povodí Ohře,
státní podnik, se sídlem Bezručova 4219, 430 03 Chomutov, zastoupeného JUDr. Zuzanou
Junkovou, advokátkou se sídlem náměstí Velké mostecké stávky 4, 434 01 Most, proti
žalovanému Ministerstvu životního prostředí, se sídlem Vršovická 1442/65, 100 10 Praha 10,
proti rozhodnutí žalovaného ze dne 19. 3. 2007, č. j. 530/107/07-So/UL, v řízení o kasační
stížnosti žalobce proti rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 29. 6. 2010, č. j. 8 Ca 161/2007
- 94,
takto:
I. Kasační stížnost se zamítá .
II. Žalobce nemá právo na náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti.
III. Žalovanému se náhrada nákladů řízení nepřiznává .
Odůvodnění:
I. Vymezení věci
[1] Rozhodnutím ze dne 27. 10. 2006, č. j. 44/OOP/0605536.55/06/UJU, Česká inspekce
životního prostředí, Oblastní inspektorát Ústí nad Labem, uložila žalobci pokutu za správní delikty
podle §88 odst. 2 písm. e) a p) zákona č. 114/1992 Sb., o ochraně přírody a krajiny, ve znění
pozdějších předpisů, v úhrnné výši 400 000 Kč. Protiprávního jednání se žalobce dopustil tím,
že v době od 7. 2. do 14. 2. 2005 po „vyhrazení“ Doksanského jezu zapříčinil na řece Ohři v úseku jez
Doksany – jez Hostěnice, konkrétně na lokalitě „odstavné rameno Ohře Na Mouřku“ úhyn zvláště
chráněných živočichů (měkkýšů): velevrub malířský (Unio pictorum) a škeble rybničná (Anodonta cygnea).
Vlivem vyhrazení jezu se část populace zmíněných druhů měkkýšů ocitla mimo vodní prostředí.
Žalobce neprovedl jejich transfer do nejbližšího místa v toku nebo do zbytkových vodních ploch, proto
živočichové vlivem působení nepříznivých povětrnostních podmínek v noci ze 7. 2. na 8. 2. 2005, při
nichž došlo k poklesu teploty až na – 10 °C, umrzli. K odvolání žalobce Ministerstvo životního
prostředí dne 19. 3. 2007, č. j. 530/107/07-So/UL, potvrdilo rozhodnutí České inspekce životního
prostředí v celém rozsahu a odvolání zamítlo.
[2] Žalobce brojil proti rozhodnutí žalovaného žalobou podanou u Městského soudu v Praze; ten
rozsudkem ze dne 29. 6. 2010, č. j. 8 Ca 161/2007 - 94, žalobu zamítl. Neshledal důvodnými námitky
žalobce o nemožnosti aplikovat v posuzovaném případě §88 zákona o ochraně přírody a krajiny,
námitku územního rozsahu podmínky č. 2 výjimky vydané Ministerstvem životního prostředí
pod č. 1932/04-620/361/04 a neztotožnil se ani s žalobcem předestřeným výkladem druhé podmínky
udělené výjimky rozlišující pojmy břeh a dno vodního toku.
II. Kasační stížnost
[3] Žalobce (dále též „stěžovatel“) napadl rozsudek městského soudu včas podanou kasační
stížností namítaje, že jsou dány důvody podle ustanovení §103 odst. 1 písm. a) a b) zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní, ve znění pozdějších předpisů (dále též „s. ř. s.“), tj. nezákonnost spočívající
v nesprávném posouzení právní otázky soudem v předcházejícím řízení a vada řízení spočívající v tom,
že skutková podstata, z níž správní orgán v napadeném rozhodnutí vycházel, nemá oporu ve spisech
nebo je s nimi v rozporu.
[4] Krajský soud podle stěžovatele nesprávně posoudil možnost aplikace ustanovení §88 zákona
o ochraně přírody a krajiny na posuzovaný případ. Manipulace s vodními toky totiž není
podnikatelskou činností. Nelze tak souhlasit s interpretací městského soudu a vykládat zákon široce.
Jakkoliv je stěžovatel osobou právnickou, měl by být při správě vodních toků vzhledem ke své činnosti
(jež není podnikatelskou) posuzován jako osoba nepodnikající, čili obdobně jako nepodnikající fyzická
osoba.
[5] Stěžovatel rovněž zdůraznil, že městský soud nesprávně vyložil podmínky výjimky udělené
žalovaným stěžovateli pod č. 1932/04-620/361/04, podle níž měla být v průběhu vypouštění jezu
a po jeho dokončení zajištěna v nadjezí v délce minimálně 300 metrů podél břehové hrany a v prostoru
odstavných ramen kontrola výskytu měkkýšů uvízlých na obnažených březích. Ze znění této podmínky
nevyplývá stěžovateli povinnost kontrolovat odstavná ramena po celé délce toku až např. 1500 metrů
od vyhrazeného jezu. Pokud měl žalovaný v úmyslu uložit stěžovateli, aby kontroloval delší úsek, měl
to v předmětné výjimce uvést. V možnostech stěžovatele však není kontrolovat veškeré území toku
a zjišťovat, které části byly manipulací zasaženy. Stěžovatel má zato, že důsledně splnil všechny
podmínky udělené výjimky a ve stanoveném rozsahu chráněné živočichy vysbíral a přemístil; tuto
otázku krajský soud nesprávně posoudil.
[6] Podle stěžovatele nelze souhlasit se závěrem městského soudu, že nesplnil povinnost
stanovenou výše zmíněnou výjimkou vysbírat chráněné živočichy uvízlé na obnažených březích.
Správní orgán provedl nepřípustný extenzivní výklad pojmu břeh, když pod něj zahrnul rovněž
obnažené dno. Tuto interpretaci opřel o oznámení Ministerstva životního prostředí ze dne 5. 9. 2005,
č. j. 29364/ENV/05-620/6450/05, podle něhož se sběr živočichů vztahuje na veškeré obnažené
plochy nacházející se za běžného stavu pod vodní hladinou. Citované oznámení ovšem nemůže ovlivnit
výklad udělené výjimky, neboť se jedná pouze o korespondenci mezi účastníky jiného řízení a orgánu
státní správy. Podle zákona č. 254/2001 Sb., o vodách a o změně některých zákonů (vodní zákon),
ve znění pozdějších předpisů, se koryto sestává ze dna vodního toku a z břehu vodního toku. Z této
formulace je zřejmé, že se jedná o dvě odlišné části toku. Pokud žalovaný zamýšlel vztáhnout povinnost
sběru živočichů i na dno vodního toku, použil by buďto oba termíny nebo pouze výraz koryto. Nadto
stěžovatel dodal, že většinou není možné provést sběr živočichů ze dna vodního toku po vyhrazení
jezu, neboť to bývá nebezpečné a z velké části neproveditelné. Na dně totiž ulpívá řídký kal, na který
není možné bezpečně vstoupit; navíc v inkriminovaném období bylo téměř vše zakryto ledovou
krustou.
[7] Stěžovatel odmítá závěr městského soudu, že udělením výjimky není její adresát (stěžovatel)
zproštěn povinnosti chránit zvláště chráněné živočichy, nýbrž že mu výjimka uděluje toliko subjektivní
oprávnění k určité činnosti, jež by jinak byla zcela nepovolená. Tato interpretace by znamenala,
že stěžovatel, i přes udělenou výjimku, musí dále dodržovat zákon v plném rozsahu a v případě,
že by hrozilo jeho porušení, je povinen se takového jednání zdržet. Popsaným výkladem by však byl
popřen smysl výjimky, protože ta je udělena za účelem manipulace s vodním tokem, přičemž orgán
ochrany přírody je srozuměn s následky takové manipulace. Výjimkou jsou stanovena opatření
ke zmírnění nepříznivých následků aktivit stěžovatele, nicméně nelze z ní dovozovat, že není-li
stěžovatel schopen předvídat veškeré následky a přemístit dotčené živočichy z veškerých prostor
vodního toku, nesmí s vodním tokem manipulovat vůbec. Jak již bylo výše vysvětleno, je zcela
objektivní skutečností, že zaměstnanci stěžovatele nemohli zajistit transfer živočichů ze dna vodního
toku, neboť tam se nacházel nebezpečný povrch, po němž se nebylo možné pohybovat. Pokud byla
výjimka vydána, byl stěžovatel oprávněn provozovat svoji činnost v intencích této výjimky a zákona;
udělenou výjimku však následně nelze vykládat extenzivně. Stěžovatel přemístil živočichy z odstavného
ramene Na Mouřku a rovněž z oblastí vzdálených do 300 metrů od jezu. Na dně nebyli živočichové
vysbíráni nikde, neboť to nebylo technicky možné. Povinnosti uložené výjimkou tedy byly splněny.
[8] Městský soud podle stěžovatele neřešil otázku povinnosti transferu živočichů ze břehů a ze dna
volního toku, ačkoliv byla tato otázka pro rozhodnutí klíčová. Městský soud tedy jednak tuto otázku
nesprávně posoudil a jednak vycházel z nesprávného skutkového posouzení věci, neboť stěžovateli
kladl za vinu, že ohrožené živočichy nevysbíral, ačkoliv on je z odhalených břehů vodního toku vysbíral
i nad rámec udělené výjimky. V předmětném řízení nebyla věnována dostatečná pozornost
stěžovatelovým návrhům a důkazům, proto je věc špatně právně posouzena. Sankce za uloženou
pokutu je proto protiprávní.
[9] Ze všech shora uvedených důvodů stěžovatel navrhl, aby Nejvyšší správní soud rozsudek
Městského soudu v Praze zrušil a věc mu vrátil k dalšímu řízení.
III. Vyjádření žalovaného ke kasační stížnosti
[10] Žalovaný ve svém vyjádření ke kasační stížnosti označil výklad stěžovatele upozorňující
na nemožnost aplikace ustanovení §88 zákona o ochraně přírody a krajiny za ryze účelový. Stěžovatel
se de facto dovolává exempce právnických osob, které nepodnikají, ze sankčních ustanovení zakotvených
v §88 zákona, jež jim v žádném případě nepřísluší. Vzhledem k tomu, že zákonodárce výslovně
vztahuje aplikovatelnost §87 zákona pouze na fyzické osoby, znamenala by stěžovatelova interpretace
nepostižitelnost nepodnikajících právnických osob, což by ve svém důsledku znamenalo ohrožení
dílčích složek životního prostředí. Pro aplikaci §88 zákona je tedy naprosto irelevantní, zda má
stěžovatel statut právnické osoby nebo právnické osoby s vymezeným předmětem podnikání.
[11] Ohledně vzdálenosti, v níž má být zajištěna kontrola výskytu měkkýšů a jejich přenos, žalovaný
konstatoval, že výklad stěžovatele nekoresponduje s textem udělené výjimky. Z ní je zřejmé, že má být
provedena kontrola v délce minimálně 300 m podél břehové hrany a v prostoru odstavných ramen.
Rovněž ze třetí podmínky obsažené v udělené výjimce je zřejmé, že měla být kontrolována všechna
odstavná ramena, jež jsou ovlivňována úplným vyhrazením Doksanského jezu.
[12] K tvrzení stěžovatele, jimiž se snaží zbavit své odpovědnosti vysbírat chráněné živočich z břehů
i ze dna toku, žalovaný dodal, že výklad podmínky byl učiněn v oznámení Ministerstva životního
prostředí citovaném stěžovatelem. Zde bylo jasně stanoveno, že část druhé podmínky hovořící
o obnažených březích se vztahuje na veškeré obnažené plochy nacházející se za běžného stavu
pod vodní hladinou. Vzhledem k přirozenému charakteru toku a morfologii koryta je rozlišení břehů
a dna, jako samostatných a jasně vymezitelných částí, jen těžko proveditelné. Žalovaný rovněž
zdůraznil, že zmiňovaná výjimka byla vydána pouze k rušení a k zásahu do biotopu zvláště chráněných
živočichů, nikoliv k jejich usmrcování.
[13] Žalovaný tak uzavřel, že správní orgán prvního stupně i odvolací orgán zohlednil všechny
relevantní důkazy, které zhodnotil v souladu se zásadou volného hodnocení důkazů, zásadou rychlosti
a hospodárnosti a řádně zjistil skutkový stav věci. V řízení před Městským soudem v Praze navíc
stěžovatel žádné další dokazování ani rozšíření důkazů nenavrhl. S ohledem na výše uvedené žalovaný
navrhl, aby byla podaná kasační stížnost pro nedůvodnost zamítnuta.
IV. Posouzení věci Nejvyšším správním soudem
[14] Nejvyšší správní soud při posuzování kasační stížnosti hodnotil, zda jsou splněny podmínky
řízení, přičemž dospěl k závěru, že kasační stížnost má požadované náležitosti, byla podána včas
a osobou oprávněnou, a není důvodné kasační stížnost odmítnout pro nepřípustnost. Důvodnost
kasační stížnosti posoudil Nejvyšší správní soud v mezích jejího rozsahu a uplatněných důvodů
a zkoumal přitom, zda napadené rozhodnutí netrpí vadami, k nimž je povinen přihlédnout z úřední
povinnosti (§109 odst. 2, 3 s. ř. s.).
[15] Kasační stížnost není důvodná.
[16] Nejprve se Nejvyšší správní soud zabýval možností aplikace §88 zákona o ochraně přírody
a krajiny v posuzovaném případě [ad IV. a); důvod podle §103 odst. 1 písm. a) s. ř. s. ], námitkou
nesprávného posouzení územního rozsahu veřejnoprávní odpovědnosti [ad IV. b); důvod podle §103
odst. 1 písm. a) s. ř. s.] a konečně námitkou nesprávné interpretace pojmu „břeh“ vyplývající
z podmínky č. 2 udělené výjimky [ad IV. c); důvod podle §103 odst. 1 písm. a) s. ř. s.].
IV. a) Námitka nesprávného posouzení možnosti aplikace §88 zákona o ochraně přírody a krajiny
[17] První stížní námitkou stěžovatel zpochybňoval možnost aplikace §88 zákona o ochraně přírody
a krajiny v posuzovaném případě. Městský soud tuto námitku neshledal důvodnou. Předmětné
ustanovení interpretoval v kontextu celé části osmé zákona o ochraně přírody a krajiny a dodal,
že zákon rozlišuje odpovědnost fyzických osob za přestupek podle §87 zákona a odpovědnost
právnických osob a podnikajících fyzických osob podle §88 zákona. Žalovaný proto podle městského
soudu nepochybil, postupoval-li v řešeném případě podle §88 zákona.
[18] Podle §88 odst. 2 písm. e) a p) zákona o ochraně přírody a krajiny orgán ochrany přírody uloží
pokutu až do výše 2 000 000 Kč právnické osobě nebo fyzické osobě při výkonu podnikatelské činnosti, která se dopustí
protiprávního jednání tím, že e) usmrcuje zvláště chráněné živočichy přímo nebo způsobí jejich úhyn nedovoleným zásahem
do jejich prostředí, p) neplní podmínky výjimky udělené podle §43 a 56 nebo podmínky souhlasu podle §44 a 57.
[19] Zákon o ochraně přírody a krajiny již od počátku své účinnosti v rámci odpovědnosti na úseku
ochrany přírody a krajiny rozlišuje přestupky fyzických osob (§87 zákona) a jiné správní delikty
právnických osob a fyzických osob při podnikatelské činnosti (§88 zákona). Podle judikatury Vrchního
soudu v Praze ze znění ustanovení §88 odst. 1 a 2 zákona o ochraně přírody a krajiny „nevyplývá,
že předpokladem vyvození sankční odpovědnosti vůči právnické osobě za protiprávní jednání naplňující některou
ze skutkových podstat deliktu by byla skutečnost, že právnická osoba se protiprávního jednání dopustila pouze při
výkonu podnikatelské činnosti, a že tedy některé právnické osoby (…) by byly ze sankční odpovědnosti za protiprávní
jednání vyňaty.“ (srov. rozhodnutí Vrchního soudu v Praze ze dne 24. 4. 1998, č. j. 7 A 38/97,
publikované pod č. 562/2000 Soudní judikatury ve věcech správních). Tento názor převzala následně i
odborná literatura: „Podle §88 se ukládají pokuty za protiprávní jednání všem právnickým osobám a fyzickým
osobám, které se protiprávního jednání dopustily při výkonu podnikatelské činnosti.“ (srov. Miko, L., Borovičová,
H. a kol. Zákon o ochraně přírody a krajiny. 2. vydání. Praha: C. H. Beck, 2007. s. 331).
[20] Zákonodárce tedy v §88 zákona o ochraně přírody a krajiny postavil naroveň právnickým
osobám i fyzické osoby, které poruší právní povinnosti při podnikání nebo v přímé souvislosti s ním.
Podnikající fyzické osoby totiž provozují činnosti, při jejichž výkonu jsou povinny plnit týž okruh
povinností jako osoby právnické; tyto povinnosti se obvykle odlišují od běžných povinností občana
(k tomu podrobněji srov. Miko, L., Borovičová, H. a kol. Zákon o ochraně přírody a krajiny. 2. vydání.
Praha: C. H. Beck, 2007. s. 331-332).
[21] V této souvislosti lze poukázat rovněž na předchozí právní úpravu. Zákon č. 40/1956 Sb.,
o státní ochraně přírody, po novele provedené zákonem č. 65/1986 Sb., umožňoval okresním
národním výborům ukládat pokuty za jiné správní delikty na úseku ochrany přírody a krajiny rovněž
organizacím (právnickým osobám), což do 31. 12. 1986 možné nebylo. S účinností od 1. 1. 1987 tak
zmiňovaný zákon č. 40/1956 Sb. v rámci odpovědnosti na úseku ochrany přírody a krajiny rozlišil
odpovědnost občanů za přestupky (§17a zákona) a odpovědnost právnických osob (§17b zákona).
Důvodem pro zavedení odpovědnosti právnických osob byla podle důvodové zprávy k zákonu
č. 65/1986 Sb. skutečnost, že „[d]osavadní úprava zákona č. 40/1956 Sb., o státní ochraně přírody;
neumožňovala postihnout organizace, které nevhodnou a necitlivou činností v různých formách a většinou ve značném
rozsahu i intenzitě způsobují poškozování přírodních hodnot. Navrhovaná právní úprava proto národním výborům
v zájmu účinnější ochrany přírody umožňuje (…) ukládat pokuty i organizacím“ (srov. sněmovní tisk č. 11,
dostupný na digitálním repozitáři www. psp.cz).
[22] S ohledem na výše uvedené Nejvyšší správní soud konstatuje, že sankční odpovědnost podle
ustanovení §88 odst. 1 a 2 zákona o ochraně přírody a krajiny lze vyvodit proti každé právnické osobě,
která se dopustí protiprávního jednání na úseku ochrany přírody a krajiny, bez ohledu na skutečnost,
zda k protiprávnímu jednání právnické osoby došlo při výkonu podnikatelské činnosti či nikoli.
Námitka nesprávného posouzení aplikace §88 zákona v řešeném případě je proto nedůvodná.
IV. b) Námitka nesprávného posouzení územního rozsahu veřejnoprávní odpovědnosti
[23] Dále se Nejvyšší správní soud zabýval námitkou nesprávného posouzení územního rozsahu
veřejnoprávní odpovědnosti vyplývající z podmínky č. 2 udělené výjimky. Městský soud v tomto ohledu
uvedl, že výraz „minimálně 300 metrů“ uvedený ve výjimce ze zákazů podle §56 zákona o ochraně
přírody a krajiny stanoví nejnižší nutnou hranici, v níž musí být kontrola výskytu zvláště chráněných
živočichů provedena vždy. Tím není vyloučeno, aby v závislosti na míře vypouštění jezu a poklesu
hladiny byla vykonána kontrola i ve vzdálenosti delší. Podle městského soudu by argument stěžovatele
byl oprávněný, pokud by byl prostor pro kontrolu vymezen s dovětkem „maximálně“; v projednávané
věci tomu tak však nebylo. Rozhodná je toliko skutečnost, že odstavné rameno Na Mouřku bylo
vyhrazením jezu prokazatelně dotčeno.
[24] Podle §50 odst. 1 zákona o ochraně přírody a krajiny jsou zvláště chránění živočichové chráněni
ve všech svých vývojových stádiích. Chráněna jsou jimi užívaná přirozená i umělá sídla a jejich biotop. Vybrané živočichy,
kteří jsou chráněni i uhynulí, stanoví Ministerstvo životního prostředí obecně závazným právním předpisem. Druhý
odstavec citovaného ustanovení pak uvádí, že je zakázáno škodlivě zasahovat do přirozeného vývoje zvláště
chráněných živočichů, zejména je chytat, chovat v zajetí, rušit, zraňovat nebo usmrcovat. Není dovoleno sbírat, ničit,
poškozovat či přemisťovat jejich vývojová stádia nebo jimi užívaná sídla. Je též zakázáno je držet, chovat, dopravovat,
prodávat, vyměňovat, nabízet za účelem prodeje nebo výměny.
[25] Z ustanovení §56 odst. 1 zákona o ochraně přírody a krajiny vyplývá, že orgán ochrany přírody
může povolit výjimky ze zákazů u památných stromů a zvláště chráněných druhů rostlin, živočichů a nerostů podle §46
odst. 2, §49, 50 a §51 odst. 2 v případech, kdy jiný veřejný zájem výrazně převažuje nad zájmem ochrany přírody.
[26] Zvláště chránění živočichové se podle stupně jejich ohrožení člení na kriticky ohrožené, silně
ohrožené a ohrožené (srov. §48 odst. 2 zákona o ochraně přírody a krajiny). Velevrub malířský (Unio
pictorum) je podle přílohy III. vyhlášky Ministerstva životního prostředí č. 395/1992 Sb., kterou
se provádějí některá ustanovení zákona České národní rady č. 114/1992 Sb., o ochraně přírody
a krajiny, považován za kriticky ohrožený druh a škeble rybničná (Anodonta cygnea) za druh silně
ohrožený.
[27] V posuzovaném případě Ministerstvo životního prostředí rozhodnutím ze dne 17. 12. 2004, č. j.
MŽP 1140/04-620/211/04, udělilo stěžovateli výjimku podle §56 odst. 1 zákona týkající se kriticky
ohroženého velevruba malířského a škeble rybniční „k rušení a zásahu do jejich biotopu v souvislosti
s provozováním (manipulací s hladinou v souladu se schváleným manipulačním řádem) vodních děl Doksany a Terezín“
za stanovených podmínek. Podle podmínky č. 2: „V případech plného vyhrazení jezu Doksany bude v průběhu
vypouštění a bezprostředně po jeho dokončení zajištěna v nadjezí, v délce min. 300 m podél břehové hrany a v prostoru
odstavených ramen kontrola výskytu měkkýšů (popř. jiných vodních živočichů) uvízlých na obnažených březích a jejich
přenos do nejbližšího místa v toku, resp. zbytkové vodní plochy v ramenech. O kontrole břehů a přenosu živočichů bude
vedena dokumentace obsahující zejména údaje o datu provedení, počtu přenášených jedinců a místech jejich sběru
a vypuštění. Tato dokumentace bude předávána každoročně, vždy nejpozději k 31. 12. kalendářního roku AOPK ČR,
středisku Ústí nad Labem.“
[28] Pro posouzení, v jakém rozsahu byl stěžovatel povinen v souladu s podmínkou č. 2 udělené
výjimky provést kontrolu a přenos měkkýšů, je nezbytné vycházet především z kontextu celého
rozhodnutí o udělení výjimky ze dne 17. 12. 2004. Výjimka byla stěžovateli za stanovených podmínek
udělena „k rušení a zásahu do biotopu zvláště chráněných živočichů“, k němuž by mohlo dojít „v souvislosti
s provozováním vodních děl Doksany a Terezín“. Ustanovení §50 odst. 2 věta první zákona o ochraně přírody
a krajiny obsahuje výčet zakázaného jednání (zásahů) do přirozeného vývoje zvláště chráněných
živočichů. Zakázány jsou jakékoliv zásahy do přirozeného vývoje živočichů, především jejich chytání,
chování v zajetí, rušení, zraňování nebo usmrcování. Vyhrazením Doksanského jezu stěžovatel zasáhl
do biotopu zvláště chráněných živočichů, neboť poklesem hladiny vody v nadjezí se živočichové ocitli
mimo vodní plochu. K citovanému jednání byl však stěžovatel oprávněn na základě výjimky ze dne
17. 12. 2004 za určitých podmínek, mj. za předpokladu, že po vyhrazení jezu provede kontrolu výskytu
měkkýšů uvízlých na obnažených březích ve vzdálenosti minimálně 300 metrů od jezu a zajistí jejich
přenos. Orgán ochrany přírody v podmínce č. 2 udělené výjimky vyjádřil územní rozsah povinné
kontroly jako „min. 300 m“.
[29] Podle Nejvyššího správního soudu z dikce citované podmínky jednoznačně vyplývá,
že stěžovatel je povinen provést kontrolu výskytu živočichů a jejich následný sběr vždy ve vzdálenosti
300 metrů od jezu a následně na všech ostatních částech vodního toku, na nichž mohli být živočichové
provedenou manipulací s vodním tokem dotčeni. Stěžovatel je profesionál, proto musí být schopen
předvídat důsledky manipulace s vodním tokem na živočichy, kteří se v předmětné lokalitě vyskytují.
Jako správce celého vodního toku by stěžovatel měl být seznámen s dopady manipulace na spravovaný
vodní tok a pobřežní pozemky. Ostatně ze zakládající listiny stěžovatele ze dne 10. 10. 2006, č. j.
34502/2006-11000, vyplývá, že výkon správy povodí zahrnuje zejména sledování stavu koryt vodních
toků a pobřežních pozemků z hlediska funkcí vodního toku či péči o koryta vodních toků (č. l. 56-57
soudního spisu). Žalovaný v tomto ohledu v napadeném rozhodnutí konstatoval, že „[o]dvolatel, jako
vysoce odborná instituce, nepochybně vědět měl a mohl, do jaké vzdálenosti bude jeho zásahem (vyhrazením jezu
Doksany) ovlivněn tok včetně odstavných (odstavených) ramen a měl učinit veškerá jemu dostupná opatření k odvrácení
úhynu zvláště chráněných druhů, o jejichž výskytu měl jednoznačně povědomí.“ (srov. strana č. 3 – 4 napadeného
rozhodnutí). S tímto názorem se kasační soud ztotožňuje.
[30] Přesný územní rozsah nutné kontroly a sběru živočichů není možné předem jasně odhadnout;
vždy bude totiž záležet na způsobu konkrétní manipulace i na dalších okolnostech a přírodních
podmínkách v terénu. Stěžovatel musí být schopen předvídat dopady manipulace s vodním tokem,
tj. mimo jiné monitorovat oblasti, v nichž došlo k zásahu do biotopu zvláště chráněných živočichů.
Kontrola výskytu a sběr živočichů podle podmínky č. 2 tak musí být zajištěn ve vzdálenosti 300 metrů
od jezu a rovněž v dalších částech vodního toku, jež byly vyhrazením jezu dotčeny; je přitom nezbytné
hodnotit vliv nejen na samotný vodní tok ale i na odstavná ramena.
[31] Městský soud tedy správně uzavřel, že hranici 300 m stanovenou v podmínce č. 2 udělené
výjimky je nutné vykládat jako minimální; po tuto hranici je nutné provést kontrolu výskytu a transfer
živočichů vždy a dále podle okolností. Podstatné v posuzovaném případě bylo, že zvláště chránění
živočichové vyskytující v odstavném rameni Na Mouřku byli vyhrazením Doksanského jezu v období
7. 2. – 14. 2. 2005 dotčeni, což stěžovatel v průběhu správního řízení nezpochybnil. V souladu
s podmínkou č. 2 udělené výjimky ze dne 17. 12. 2004 měla být tedy rovněž v této oblasti (lokalita č. 4)
provedena kontrola výskytu zvláště chráněných živočichů a jejich následný transfer.
IV. c) Námitka nesprávného posouzení pojmu „břeh“
[32] Stěžovatel v kasační stížnosti zpochybnil interpretaci podmínky č. 2 udělené výjimky
provedenou městským soudem, konkrétně se jednalo o výklad pojmu „břeh“. Městský soud
v napadeném rozsudku výklad stěžovatele, že pojem břeh nelze extenzivně vykládat jako břeh i dno
vodního toku, odmítl. Udělená výjimka podle městského soudu stěžovateli nedává oprávnění nedbat
zájmů ochrany zvláště chráněných živočichů či dokonce je usmrcovat. I když je v udělené výjimce
stanoveno, že stěžovatel je povinen zajistit kontrolu výskytu měkkýšů uvízlých na obnažených březích
a jejich přenos, neznamená to, že shledá-li stěžovatel výskyt těchto živočichů na dně vodního toku, není
povinen postarat se o jejich transfer. Podle městského soudu si lze obtížně představit, že by stěžovatel
měl na jedné straně povinnost starat se o přežití zvláště chráněných živočichů, dojde-li k mírnějšímu
zásahu do jejich životního prostředí odkrytím břehů, nicméně už by takovou povinnost neměl při
zásahu, při němž by byly odkryty nejen břehy, ale i dno vodního toku.
[33] Ze znění podmínky č. 2 udělené výjimky vyplývá, že v případě plného vyhrazení jezu Doksany
měla být zajištěna kontrola a přenos měkkýšů „uvízlých na obnažených březích“. Jak již bylo shora
uvedeno, udělená výjimka opravňovala stěžovatele při dodržení stanovených podmínek rušit zvláště
chráněné živočichy či zasahovat do jejich biotopu v souvislosti s provozováním vodních děl Doksany
a Terezín. Stěžovatel však nebyl oprávněn jakoukoli svou činností (ani manipulací s vodním tokem
v souladu s manipulačním řádem) usmrcovat zvláště chráněné živočichy.
[34] Podle Nejvyššího správního soudu lze po stěžovateli s ohledem na profesionalitu a odbornost
spravedlivě požadovat, aby prováděl manipulaci s vodním tokem co možná nejšetrněji, bral ohled
na živočichy vyskytující se v blízkosti vodního toku a dbal jejich ochrany. Případné negativní dopady
své činnosti na zvláště chráněné živočichy by se měl stěžovatel snažit eliminovat či alespoň
minimalizovat. Bylo tedy jeho povinností v případě plného vyhrazení jezu plnit podmínky udělené
výjimky vztahující se k zásahu do biotopu zvláště chráněných druhů a současně monitorovat případné
další negativní vlivy vyhrazení jezu na zvláště chráněné živočichy, tj. především ve snaze předejít jejich
úhynu.
[35] Výjimku ze zákazů u zvláště chráněných živočichů (§56 zákona o ochraně přírody a krajiny)
je nutné interpretovat v kontextu všech podmínek v ní stanovených. Rušit vyjmenované zvláště
chráněné živočichy (či obecně zasahovat do jejich biotopu) bylo stěžovateli povoleno za podmínky,
že bude následně provedena kontrola jejich výskytu, případně transfer. Živočichové, kteří se v důsledku
manipulace s vodním tokem (pokles vodní hladiny) ocitli na obnažených částech vodního toku, měli
být následně přemístěni do nejbližšího místa v toku tak, aby nedošlo k jejich úhynu. Udělenou výjimkou
tedy stěžovateli nebylo povoleno zvláště chráněné živočichy usmrcovat či způsobit jejich úhyn.
[36] Byla-li výjimka udělena k rušení a zásahu do biotopu zvláště chráněných živočichů, nelze z ní
dovozovat, že orgán ochrany přírody stěžovateli implicite povolil zvláště chráněné živočichy rovněž
usmrcovat. Usmrcování zvláště chráněných živočichů je nutné chápat jako nejzávažnější škodlivý zásah
do jejich vývoje ve smyslu §50 odst. 2 zákona o ochraně přírody a krajiny; stěžovatel by mohl zvláště
chráněné živočichy usmrcovat jedině v případě, že by výjimka podle §56 zákona byla udělena výslovně
i k usmrcování živočichů. Jelikož ale předmětná výjimka byla udělena „k rušení a zásahu do biotopu
velevruba malířského a škeble rybničné“, nelze takto vymezený předmět výjimky rozšířit i na usmrcování
živočichů. Stěžovatel tedy byl povinen provozovat vodní dílo Doksany takovým způsobem,
aby nedocházelo k úhynu zvláště chráněných druhů živočichů.
[37] Ve stěžovatelem zmiňovaném oznámení (č. j. 29364/ENV/05-620/3450/05) o podání
opožděného rozkladu Českého rybářského svazu proti rozhodnutí Ministerstva životního prostředí
ze dne 29. 7. 2005, č. j. 620/1096/05, jímž byla změněna výjimka ze dne 17. 12. 2004, žalovaný uvedl:
„Zřejmou snahou podaného rozkladu je upřesnit věcné vymezení podmínky č. 2 rozhodnutí o výjimce, v souvislosti
s uloženou povinností sběru živočichů na obnažených březích (a dně) při vyhrazení jezu v Doksanech. K tomuto uvádíme,
že (…) část hovořící o "obnažených březích", se vztahuje na veškeré obnažené plochy nacházející se za běžného stavu
(při plném vzdutí jezu) pod vodní hladinou. Vzhledem k přirozenému charakteru toku a morfologii koryta je zde
rozlišení břehů a dna, jako samostatných a jasně vymezitelných částí, jak jsou chápány např. zákonem č. 254/2001 Sb., o vodách, jen těžko proveditelné.“ Je tak zřejmé, že orgán ochrany přírody, který citovanou výjimku
udělil, měl zato, že v případě poklesu hladiny způsobené vyhrazením Doksanského jezu, bude
stěžovatel podle podmínky č. 2 povinen zajistit kontrolu výskytu živočichů a jejich sběr ze všech
obnažených ploch, jež se při plném vzdutí jezu nacházely pod vodní hladinou. Je sice pravdou,
že samotná dikce podmínky č. 2 by mohla navodit dojem, že stěžovatel je povinen přemístit zvláště
chráněné živočichy uvízlé pouze na březích vodního toku, nikoliv však živočichy vyskytující
se na obnaženém dně vodního toku. Tato interpretace však s ohledem na celý obsah rozhodnutí
o výjimce (předmět výjimky a stanovené podmínky) není udržitelná a spíše nasvědčuje účelovosti
výkladu předestíraného stěžovatelem, nehledě na to, že v některých případech by mohlo být zvláště
obtížné určit přesnou hranici mezi dnem a břehem vodního toku.
[38] Nepřípadná je rovněž argumentace stěžovatele, že sběr zvláště chráněných živočichů ze dna
vodního toku byl objektivně nemožný. K tomu správní orgán prvního stupně v rozhodnutí ze dne
27. 10. 2006 na straně 11 konstatoval, že „svědci uvedená místa procházeli (tedy byla dostupná) v klasických
vysokých rybářských holinách (tzv. broďáky) a sběr měkkýšů za účelem jejich přenosu byl tedy technicky možný.“
Z obsahu spisového materiálu (především videozáznam pořízený členy Českého rybářského svazu,
místní organizace Litoměřice, místní skupina Doksany založený na č. l. 4 správního spisu) tak jasně
vyplývá, že transfer živočichů ze dna odstavného ramene Na Mouřku byl technicky možný.
[39] Stěžovatel na základě udělené výjimky nebyl oprávněn usmrcovat zvláště chráněné živočichy.
Byl povinen provozovat vodní dílo takovým způsobem, aby v důsledku jeho činnosti zmiňovaní zvláště
chránění živočichové neuhynuli. Z uvedených důvodů lze konstatovat, že stěžovatel byl povinen
provést transfer zvláště chráněných živočichů, kteří byli dotčeni vyhrazením Doksanského jezu, nejen
z obnažených břehových partií, ale rovněž z obnaženého dna vodního toku. S argumentací stěžovatele,
že nelze rozšiřovat podmínky udělené výjimky a vykládat pojem „břeh“ extenzivně, se zdejší soud
nezotožnil. Naopak byl to právě stěžovatel, kdo se nepřímo snažil rozšířit předmět udělené výjimky
i na usmrcování živočichů, když tvrdil, že jeho povinností bylo vysbírat zvláště chráněné živočichy
pouze z obnažených břehů vodního toku, nikoliv však z jeho dna. Nevzal však v úvahu skutečnost,
že zvláště chránění živočichové vyskytující se při plném vyhrazení Doksanského jezu na obnaženém
dně vodního toku v důsledku jeho následné nečinnosti zahynuli.
[40] Nejvyšší správní soud tak uzavírá, že z kontextu celého rozhodnutí o výjimce ze dne
17. 12. 2004 zřetelně vyplývalo, že stěžovatel byl povinen při vyhrazení Doksanského jezu postupovat
tak, aby nedošlo k usmrcení zvláště chráněných druhů živočichů. Stěžovatel byl povinen zvláště
chráněné živočichy dotčené provedenou manipulací (i živočichy uvízlé na dně vodního toku) přenést
do nejbližšího místa v toku. Námitka nesprávného právního posouzení pojmu „břeh“ městským
soudem proto není důvodná.
V. Závěr a náklady řízení
[41] Nejvyšší správní soud proto ze všech výše uvedených důvodů kasační stížnost podle §110
odst. 1 s. ř. s., poslední věty, zamítl jako nedůvodnou.
[42] O náhradě nákladů řízení rozhodl Nejvyšší správní soud v souladu s ustanovením §60 odst. 1
s. ř. s. ve spojení s ustanovením §120 s. ř. s. Žalobce neměl ve věci úspěch, a nemá proto právo
na náhradu nákladů řízení; žalovanému pak v řízení o kasační stížnosti žádné náklady nevznikly.
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 22. června 2011
JUDr. Marie Žišková
předsedkyně senátu