ECLI:CZ:NSS:2011:2.AS.102.2010:100
sp. zn. 2 As 102/2010 - 100
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedkyně JUDr. Miluše Doškové
a soudců JUDr. Vojtěcha Šimíčka a Mgr. Radovana Havelce v právní věci žalobce: Pozemkový
fond České republiky, se sídlem Husinecká 1024/11a, Praha 3, zast. Mgr. Martinou
Leitnerovou, advokátkou se sídlem Koláčkovo nám. 727, Slavkov u Brna, proti žalovanému:
Magistrát města Brna, se sídlem Malinovského nám. 3, Brno, proti rozhodnutí žalovaného
ze dne 5. 9. 2008, č. j. MMB/0171318/2008, sp. zn. OUSR/MMB/0130834/2008/2, v řízení
o kasační stížnosti žalobce proti rozsudku Krajského soudu v Brně ze dne 22. 7. 2010,
č. j. 29 Ca 33/2009 - 49,
takto:
Rozsudek Krajského soudu v Brně ze dne 22. 7. 2010, č. j . 29 Ca 33/2009 - 49,
se z r uš uj e a věc se v r ac í tomuto soudu k dalšímu řízení.
Odůvodnění:
Kasační stížností podanou v zákonné lhůtě se žalobce jako stěžovatel domáhá zrušení
shora označeného rozsudku Krajského soudu v Brně, kterým byla zamítnuta jeho žaloba proti
výše uvedenému rozhodnutí žalovaného. Tímto rozhodnutím bylo zrušeno usnesení Úřadu
městské části Brno-střed ze dne 10. 4. 2008, č. j. 070101986/BUDD/STU/004, o zastavení řízení
ve věci dělení pozemku p. č. 664/2 v k. ú. Staré Brno, město Brno, jehož vlastníkem je Česká
republika, a zároveň bylo vysloveno, že se předmětné řízení zastavuje. Prvostupňový správní
orgán řízení zastavil s poukazem na §66 odst. 1 písm. c) zákona č. 500/2004 Sb., správní řád,
neboť žadatel (stěžovatel) nedoplnil žádost ve lhůtě stanovené usnesením o přerušení řízení
ze dne 13. 12. 2007, č. j. 070101986/BUDD/STU/002. V tomto usnesení je uvedeno, že žádost
o dělení předmětného pozemku neobsahovala dostatečné podklady pro to, aby mohla být
posouzena. Nezbytnými podklady mínil prvostupňový správní orgán buď plnou moc k podání
žádosti o dělení pozemku od společnosti RUBELA, a. s., která je vlastníkem sousedních
pozemků p. č. 666 – 673, k. ú. Staré Brno, obec Brno, nebo přímo žádost této společnosti
o dělení výše uvedeného pozemku p. č. 664/2. Rozhodnutí žalovaného vyšlo z toho, že řízení
o dělení pozemku může být zahájeno pouze na žádost podanou všemi vlastníky všech dotčených
pozemků a staveb na nich, které jsou předmětem rozhodnutí. V daném případě tak žádost měla
být podána jak stěžovatelem, tak společností RUBELA, a. s. Ta však k dělení pozemku souhlas
neudělila, tím méně se k žádosti připojila. Vzhledem k tomu, že žádost byla podána pouze
stěžovatelem, nebylo řízení o dělení uvedeného pozemku vůbec zahájeno. Kroky u činěné
správním orgánem první instance tak byly nezákonné. Proto žalovaný jeho rozhodnutí zrušil
a řízení zastavil. Krajský soud následně závěry žalovaného nyní napadeným rozsudkem potvrdil.
Stěžovatel v kasační stížnosti výslovně uvádí, že uplatňuje důvo dy podle §103 odst. 1
písm. a), b) zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní (dále jen „ s. ř. s.“). Vzhledem k tomu,
že z obsahu kasační stížnosti neplynou žádné námitky podřaditelné pod písm. b) citovaného
ustanovení, ale kasační stížnost obsahuje tolik o polemiku s právním názorem soudu,
je ve skutečnosti podána jen pro důvod zakotvený v §103 odst. 1 písm. a) s. ř. s.
Stěžovatel uvádí, že nesouhlasí se závěrem krajského soudu, že pozemky ve vlastnictví
společnosti RUBELA, a. s., jsou tzv. pozemky dotče nými. V tomto ohledu stěžovatel rozsudku
vytýká, že neprovedl úvahu nad tím, jakým konkrétním způsobem může být daná společnost
dotčena a na jakých svých konkrétních právech. Naopa k skutečnost, že stěžovateli
je znemožněno provést rozdělení pozemku v jeho správě (jde o majetek České republiky),
znamená zásah do vlastnického práva a do dispozice s ním.
Z uvedených důvodů stěžovatel navrhuje, aby zdejší soud rozsudek krajského soudu
zrušil a věc mu vrátil k dalšímu řízení.
Žalovaný nevyužil možnosti podat ke kasační stížnosti vyjádření.
Nejvyšší správní soud nejprve zkoumal formální náležitosti kasační stížnosti
a konstatoval, že je podána včas, stěžovatel je zastoupen advok átkou a jde o rozhodnutí,
proti němuž je kasační stížnost přípustná. Důvodnost kasační stížnosti pak zdejší soud posoudil
v mezích jejího rozsahu a uplatněných důvodů (§109 odst. 2, 3 s. ř. s.).
V daném případě je spor veden o výklad §82 zákona č. 183/2006 Sb., o územním
plánování a stavebním řádu (stavební zákon). Toto ustanovení upravuje zvláštní typ územního
rozhodnutí – konkrétně rozhodnutí o dělení nebo scelování pozemků [§77 odst.1 písm. d)
zákona]. Dle §82 odst. 1 zákona takové rozhodnutí stanoví p odmínky pro nové rozdělení
nebo scelení pozemků. Významné je pro danou věc znění odst. 2, dle něhož rozhodnutí o dělení
nebo scelování pozemků je možno vydat pouze na žádost podanou všemi vlastníky všech
dotčených pozemků a staveb na nich, které jsou předmětem rozhodnutí. Dle odst. 3 se pak toto
rozhodnutí nevydává, pokud podmínky pro dělení nebo scelení pozemků jsou dány regulačním
plánem, jiným rozhodnutím stavebního úřadu nebo rozhodnutím podle zvláštního právního
předpisu, popřípadě není důvodné stanovit podmínky pro dělení nebo scelování pozemků.
V posuzovaném případě stěžovatel požadoval rozdělení pozemku p. č. 664/2 v k. ú. Staré
Brno, město Brno, jehož vlastníkem je Česká republika a který spravuje stěžovatel (§2 odst. 1
zákona č. 569/1991 Sb., o Pozemkovém fondu České republiky, ve spojení s §17 odst. 1 zákona
č. 229/1991 Sb., o úpravě vlastnických vztahů k půdě a jinému zemědělskému majetku, ve znění
pozdějších předpisů). Tento pozemek má podlouhlý a perforovaný tvar. Perforace tvoří řada
malých pozemků ve vlastnictví společnosti RUBELA, a. s. Zdejší soud je toho názoru,
že názornější než obsáhlý popis toho, jak předmětný pozemek vypadá, bude uveřejnění
katastrální mapy (dotyčný pozemek je v ní barevně zvýrazněn).
Významné je, že z citovaného §82 odst. 2 stavebního zákona plyne, že rozhodnutí
se vydává toliko na žádost. P ředmět rozhodnutí tak nemůže být širší než předmět žádosti.
V žádosti se přitom stěžovatel domáhal rozdělení pozemku p. č. 664/2 v k. ú. Staré Brno, město
Brno. Dělení ostatních pozemků stěžovatel nepožadoval (a ani nemohl, neboť nejsou v jeho
vlastnictví). Podrobně je tento požadavek rozveden ve formuláři uvedené žádosti, jehož
náležitosti jsou dány vyhláškou Ministerstva pro místní rozvoj č. 503/2006 Sb., o podrobnější
úpravě územního řízení, veřejnoprávní smlouvy a územního opatření (příloha č. 7). Z něj
je patrné, že pozemky ve vlastnictví společnosti RUBELA, a. s., měly zůstat beze změny.
Rozdělen měl být toliko pozemek ve vlastnictví České republiky (shora barevně označený),
a to na 12 dílů [nové hranice mezi nově vzniklými (rozdělenými) pozemky měly p rocházet
přibližně západovýchodním směrem].
Řízení upravené v ustanovení §82 odst. 2 stavebního zákona je ovládáno zásadou
dispoziční, neboť zahájení řízení, skutečnost, zda bude v řízení pokračováno, a koneckonců
i předmět řízení jsou v dispozici žadatele, který má subjektivní zájem na daném řízení. Jak uvádí
odborná literatura (Hendrych D. a kol.: Správní právo. Obecná čás t. 5., rozšířené vydání.
Praha: C. H. Beck, 2003, s. 316): „Účastník řízení určuje ve svém návrhu předmět řízení, kterým je správní
orgán vázán. Účastník, který podal návrh na zahájení řízení, může tento návrh vzít rovněž až do pravomocného
rozhodnutí ve věci zpět, nestanovil-li by ovšem zákon, že je k zastavení řízení nezbytné splnění ještě dalších
podmínek.“
Předmět řízení v daném případě tak byl vymezen zcela jasně – šlo o dělení uvedeného
pozemku ve vlastnictví České republiky. Právě tento pozemek měl být předmětem rozhodnutí.
To přiznává i rozhodnutí žalovaného (s. 2, věta první druhého odstavce). Z ustanovení §82
odst. 2 stavebního zákona přitom plyne, že uvedené rozhodnutí se podává pouze na žádost
vlastníků dotčených pozemků, které jsou předmětem rozhodnutí. V posuzované věci byl
předmětem shora vymezený pozemek ve výlučném vlastnictví České rep ubliky, a tedy je to pouze
stěžovatel, kdo byl oprávněn podat žádost. K tomu, aby žádost byla v tomto ohledu bez vad,
není třeba, aby se k ní připojil vlastník pozemků sousedních (v daném případě jde zejm. o ony
jakési „enklávy“ ve vlastnictví společnosti RUBELA, a. s.), neboť ty děleny být neměly, a nejsou
tedy předmětem rozhodnutí dle §82 odst. 2 stavebního zákona. Krajský soud v tomto směru
nesprávně vychází ve skutečnosti pouze z izolovaného slovního spojení „dotčené pozemky“,
uvedeného v §82 odst. 2 stavebního zákona. Ve skutečnosti však je třeba k tomuto spojení
nerozlučně přiřadit následující vedlejší větu přívlastkovou ( „které jsou předmětem rozhodnutí“).
Žadatelem tedy není vlastník pozemků jakkoliv dotčených, ale pouze těch dotčených, které jsou
předmětem rozhodnutí, tj. těch, které mají být děleny (resp. scelovány – proto je v §82 odst. 2
stavebního zákona užito slovo „pozemky“ v množném čísle).
Krajský soud tedy pochybil, pokud přijal názor žalovaného, že k zahájení řízení o dělení
pozemků je v daném případě třeba, aby se k žádosti připojila i uvedená obchodní společnost.
Její pozemky děleny být neměly a nejsou pochopitelně ani součástí předmětného pozemku, který
dělen být měl, neboť jde o pozemky samostatné, jakkoliv je poloha každého z nich vůči jedinému
sousednímu pozemku (tj. pozemku předmětnému) specifická. Není v tomto ohledu zcela přesné
tvrzení krajského soudu (s. 6 napadeného rozsudku), že tyto pozemky leží „uvnitř“ pozemku
p. č. 664/2 v k. ú. Staré Brno. Taková formulace by mohla totiž svádět k závěru, že tyto pozemky
jsou součástí pozemku většího; ve skutečnosti tomu tak však není – všechny pozemky jsou
v katastru nemovitostí vedeny samostatně.
Nesprávný závěr činí krajský soud také z jím citovaného (na s. 5 dole) komentáře
ke stavebnímu zákonu (Hegenbart M., Sakař B. a kol.: Stavebn í zákon. Komentář.
Praha: C. H. Beck, 2008, s. 200). I z této citace totiž vyplývá, že žádost podávají vlastníci všech
dotčených pozemků, které mají být předmětem rozhodnutí. Sám krajský soud pak – v rozporu
se svými ostatními závěry – dospívá (na s. 6 nahoře) k tomu, že předmětem rozhodnutí měl být
právě pozemek p. č. 664/2 v k. ú. Staré Brno.
Skutečnost, že společnost RUBELA, a. s., nepodala žádost o dělení pozemku p. č. 664/2
v k. ú. Staré Brno (a ani po dat nemohla, neboť nejde o pozemek v jejím vlastnictví) a dokonce
vyjádřila písemný nesouhlas s dělením sousedního pozemku, tak nemá vliv na samotný fakt
zahájení řízení. Tato společnost nebyla žadatelem, což ale zdaleka nevylučuje to, že byla
účastníkem řízení. Rozhodnutí o dělení nebo scelování pozemků dle §82 stavebního zákona
je totiž rozhodnutím územním (§76 a násl. stavebního zákona), vydávaným v územním řízení
(§84 a násl. stavebního zákona).
Účastenství v územním řízení definuje §85 stavebního zákona. Jeho odst. 3 vylučuje
z účastenství nájemce bytů, nebytových prostor nebo pozemků. Podle odst. 1 je naopak
účastníkem řízení a) žadatel, b) obec, na jejímž území má být požadovaný záměr uskutečněn.
Podle odst. 2 platí, že účastníky územního řízení dále jsou:
a) vlastník pozemku nebo stavby, na kterých má být požadovaný záměr uskutečněn,
není-li sám žadatelem, nebo ten, kdo má jiné věcné právo k to muto pozemku nebo stavbě,
nejde-li o případ uvedený v písmenu d),
b) osoby, jejichž vlastnické nebo jiné věcné právo k sousedním stavbám anebo sousedním
pozemkům nebo stavbám na nich může být územním rozhodnutím přímo dotčeno,
c) osoby, o kterých tak stanoví zvláštní právní předpis,
d) společenství vlastníků jednotek podle zvláštního právního předpisu [míněn je zákon
č. 72/1994 Sb., kterým se upravují některé spoluvlastnické vztahy k budovám a některé vlastnické
vztahy k bytům a nebytovým prostorům a doplňují některé zákony (zákon o vlastnictví bytů)] ;
v případě, že společenství vlastníků jednotek podle zvláštního právního předpisu nemá právní
subjektivitu, vlastník, jehož spoluvlastnický podíl na společných částech domu činí více než jednu
polovinu.
Žadatelem dle §85 odst. 1 stavebního zákona je v tomto typu řízení vlastník pozemku,
který má být rozdělen (nebo scelen). Společnost RUBELA, a. s., takové postavení nemá a mít
nemůže; jí přináleží postavení dle §85 odst. 2 písm. b) stavebního zákona, který přiznává
účastenství v územním řízení osobám, jejichž vlastnické nebo jiné věcné právo k sousedním
stavbám anebo sousedním pozemkům nebo stavbám na nich může být územním rozhodnutím
přímo dotčeno. Pozemky této společnosti nejsou sice předmětem rozhodnutí, ale mohou být
tímto rozhodnutím přímo dotčeny (tento principy platí obdobně i pro ostatní subtypy územních
rozhodnutí).
Toto dotčení je dáno tím, že případné rozdělení předmětného pozemku ve vlastnictví
státu by mohlo zkomplikovat přístup k pozemkům ve vlastnictví uvedené obchodní společnosti
a výkon vlastnického na těchto pozemcích. To ostatně vyplývá i z obsáhlé krajským soudem
citované judikatury, která vychází z teze, že účastenství v územním řízení (ovšem nikoliv
v postavení žadatele) má být vykládáno extenzivně, resp. že takto má být vykládána možnost
přímého dotčení na právech či povinnostech dle §85 odst. 2 písm. b) stavebního zákona. Postačí
pouhá možnost přímého dotčení na právech, a bude nutné s takovou fyzickou či právnickou
osobou jednat jako s účastníkem územního řízení, a to do doby, kdy bude jednoznačně možné
vyloučit, že práva či povinnosti tak ové osoby nemohou být za žádných okolností dotčena.
V daném případě je navíc nutno upozornit, že pozemky s pozemkem předmětným bezprostředně
sousedí, a to způsobem velmi specifickým, ba intenzivním. Použít rozšiřujícího výkladu tak není
ani třeba (ten se uplatní zejm. ve vztahu k tzv. nemezujícím sousedům, což není daná situace).
Krajský soud v tomto ohledu citoval z judikatury vskutku obsáhle (rozsudek Nejvyššího
správního soudu ze dne 18. 2. 2010, č. j. 5 As 36/2009 - 123, www.nssoud.cz, rozsudek téhož
soudu ze dne 5. 11. 2007, č. j. 8 As 27/2006 - 70, publ. pod č. 1455/2008 Sb. NSS, nález
Ústavního soudu ze dne 22. 3. 2000, sp. zn. Pl. ÚS 19/99, publ. pod č. 96/2000 Sb. apod.). Právě
proto, že obsáhlou citaci této judikatury provedl ve svém rozsudku krajs ký soud, nevidí soud
zdejší důvod, proč by měl sám takovou citaci opakovat, a tedy na uvedená rozhodnutí pouze
poukazuje.
Krajský soud tedy zaměnil účastenství v řízení dle §85 odst. 2 písm. b) stavebního zákona
s pozicí účastníka-žadatele dle §82 odst. 2 stavebního zákona. Společnost RUBELA, a. s., neměla
být žadatelem, a proto nemohla svým postojem způsobit, že předmětné řízení nebylo zahájeno
(to bylo plně v dispozici stěžovatele). Její pozice jí umožní v zahájeném řízení vystupovat jako
jeho účastník, což se konkrétně může projevit např. podáváním námitek dle §89 stavebního
zákona (budou-li uplatněny v souladu s tímto ustanovením – zejm. viz odst. 1, 3 a 4), přičemž
stavební úřad o nich rozhodne na základě kritérií uvedených v §89 odst. 5 tohoto zák ona.
Nejvyšší správní soud na základě výše uvedených důvodů dospěl k již předestřenému
závěru, že napadený rozsudek krajského soudu dospívá k ne správnému právnímu závěru
dle §103 odst. 1 písm. a) s. ř. s. (správní řízení nemělo být takto zastaveno), a proto musel tento
rozsudek zrušit a věc vrátit krajskému soudu k dalšímu řízení (§110 odst. 1 věta první
před středníkem s. ř. s.).
Zruší-li Nejvyšší správní soud rozhodnutí krajského soudu a vrátí-li mu věc k dalšímu
řízení, je tento soud vázán právním názorem vysloveným Nejvyšším správním soudem
ve zrušovacím rozhodnutí (§110 odst. 3 s. ř. s.).
O náhradě nákladů řízení o kasační stížnosti krajský soud rozhodne v novém rozhodnutí
(§110 odst. 2 s. ř. s.).
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 25. března 2011
JUDr. Miluše Došková
předsedkyně senátu