ECLI:CZ:NSS:2011:2.AS.29.2011:113
sp. zn. 2 As 29/2011 - 113
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy JUDr. Vojtěcha Šimíčka
a soudců JUDr. Miluše Doškové a Mgr. Radovana Havelce v právní věci žalobce: Ing. J. V.,
zastoupeného Mgr. Annou Větrovskou, advokátkou se sídlem Štěpánská 630/57, Praha 1, proti
žalovanému: Národní bezpečnostní úřad, se sídlem P. O. Box 49, Na Popelce 2/16, Praha 56,
v řízení o kasační stížnosti žalobce proti rozsudku Městského soudu v Praze 11. 5. 2010, č. j. 6 Ca
28/2007 - 62, ve znění opravného usnesení ze dne 14. 9. 2010, č. j. 6 Ca 28/2007 - 98,
takto:
Rozsudek Městského soudu v Praze ze dne 11. 5. 2010, č. j. 6 Ca 28/2007 - 62, ve znění
opravného usnesení ze dne 14. 9. 2010, č. j. 6 Ca 28/ 2007 - 98, se z r u š u j e
a věc se vrací tomuto soudu k dalšímu řízení.
Odůvodnění:
I. Podstata případu
[1.] Kasační stížností podanou v zákonné lhůtě se žalobce jako stěžovatel domáhá zrušení shora
uvedeného rozsudku městského soudu, kterým byla zamítnuta jeho žaloba proti rozhodnutí
ředitele Národního bezpečnostního úřadu ze dne 19. 12. 2006, č. j. 365/2006- NBÚ/07-OP.
Citovaným rozhodnutím byl zamítnut rozklad stěžovatele podaný proti rozhodnutí Národního
bezpečnostního úřadu („žalovaný“) ze dne 5. 9. 2006, č. j. 68450/2006- NBÚ/P. Jím žalovaný
rozhodl o nevydání osvědčení pro styk s utajovanými skutečnostmi stěžovateli pro stupeň utajení
„Tajné“.
[2.] Důvodem nevydání bezpečnostního osvědčení bylo zjištění bezpečnostního rizika pod le
ustanovení §14 odst. 3 písm. e) zákona č. 412/2005 Sb., o oc hraně utajovaných informací
a o bezpečnostní způsobilosti, ve znění pozdějších předpisů. Toto riziko bylo doloženo
informací poskytnutou příslušným orgánem státu, která je klasifikována stupněm utajení
„Vyhrazené“, a nemůže být v souladu s ustanovením §122 odst. 3 cit. zákona sdělena. S odkazem
na toto zákonné ustanovení žalovaný neuvedl ani úvahy, kterými se řídil při hodnocení
skutečností, „neboť jsou v celém rozsahu utajovanou informací“.
II. Námitky stěžovatele
[3.] Stěžovatel v kasační stížnosti uplatňuje důvody zakotvené v ustanovení §103 odst. 1
písm. a), b) zákona č. 150/2002 Sb., soudního řádu správního (dále jen „s. ř. s.“).
[4.] Stěžovatel uvádí, že z obou správních rozhodnutí ani z rozsudku městského soudu není
zřejmé, v čem je jeho chování pokládáno za bezpečnostní riziko. Jelikož tato rozhodnutí odkazují
na ustanovení §14 odst. 3 písm. e) zákona č. 412/2005 Sb., lze z toho usuzovat, že se stěžovatel
měl dopustit styku s osobou, která vyvíjí nebo vyvíjela činnost proti zájmům České republiky,
čehož se však nikdy nedopustil a s žádnou takovou osobou se nesetkal.
[5.] Pochybení spatřuje stěžovatel již v tom, že žalovaný s ním provedl pohovor výslovně
podle ustanovení §105 odst. 1, 4 zákon a č. 412/2005 Sb., ačkoliv měla být bezpečnostní
prověrka dokončena podle zákona č. 148/1998 Sb., o ochraně utajovaných skutečností. Podobně
chybným způsobem žalovaný postupoval při umožnění nahlédnutí do spisu. Správní orgán tak
nepostupoval podle správného procesního předpisu. Navíc, pokud argumentoval tím,
že rozhodnutí nebylo činěno v neprospěch stěžovatele, jelikož podmínka bezpečnostní
spolehlivosti byla obsažena i v §18 odst. 2 písm. c) zákona č. 412/2005 Sb., dopouští se omylu,
jelikož takové ustanovení v citovaném zákoně vůbec obsaženo nebylo. Rovněž neaplikovatelné
bylo ustanovení §23 odst. 2 písm. c) tohoto zákona. Rozhodnutí správního orgánu I. stupně
je proto odůvodněno odkazem na zákonná ustanovení, která buď vůbec neexistují anebo nemají
žádný vztah k projednávané věci.
[6.] Při tomto pohovoru stěžovatel nezamlčel žádné kontakty, k nimž došlo při různých
oficiálních společenských nebo profesionálních akcích a v jejichž rámci se musel z titulu vysoké
vojenské funkce stýkat i se zahraničními pře dstaviteli. Kromě toho se v roce 2003 setkal
s představiteli Zastupitelského úřadu ČLR, to však jen proto, že se jeho dcera zúčastnila soutěže
Miss World, pořádané právě v Číně.
[7.] Další námitka se týká nahlédnutí do spisu, které bylo omezeno jen ve vztahu k jeho
nevýznamné části, z níž žádné důvody pro nevydání osvědčení neplynou. Utajovaná část spisu
mu však zpřístupněna nebyla, takže stěžovatel nezná skutečn é důvody správních rozhodnutí
a nemohl se k nim vyjadřovat a vyvracet je. Vydaná rozhodnutí jsou pro to nepřezkoumatelná.
Důkaz úplným spisem žalovaného nebyl proveden. V této otázce odkazuje stěžovatel též
na některá rozhodnutí Nejvyššího správního soudu (zejména na rozsudky sp. zn. 6 Azs 142/2006
a 2 As 31/2007). Městský soud sice při jednání provedl dů kaz přílohou spisu žalobce, nicméně
pouze tím způsobem, že „listina X vyhotovená orgánem Y obsahující informaci Z obsahuje utajované
skutečnosti“. V písemném vyhotovení napadeného rozsudku pak soud uvedl, že poté,
co se seznámil s obsahem písemností v příloze č. 3, jejichž obsah však stěžovateli nebyl
zpřístupněn, shledal rozhodnutí žalovaného věcně správným.
[8.] Nepřesnost informací žalovaného dokládá rovněž to, že se v druhostupňovém rozhodnutí
píše o „usnesení Okresního soudu v Příbrami č. j. 2 T 162/2005 - 304“, kterým bylo trestní
stíhání stěžovatele zastaveno, ačkoliv se ve skutečnosti jednalo o „ rozsudek tamního soudu
č. j. 2 T 162/2005-369 ze dne 25. 4. 2006“. Nestrannost a objektivita žalovaného je rovněž
zpochybněna mediálně známým korupčním skandálem, kdy byla osvědčení o bezpečnostní
způsobilosti vydávána i osobám, zapleteným do případu závažné trestné činnosti. Způsob
rozhodování žalovaného je zcela neprůhledný a nutně se nastoluje otázka. „kdo hlídá hlídače“.
Vzniká situace, kdy důvěryhodnost osob posuzuje úřad, který je sám nedůvěryhodný,
resp. přinejmenším se takovým jeví navenek.
[9.] Stěžovatel dále uvádí, že ustanovení §89 odst. 7, §122 odst. 3 věta druhá a §133 odst. 2, 3
zákona č. 412/2005 Sb. považuje za protiústavní a odporující čl. 6 o dst. 1 Úmluvy o ochraně
lidských práv a základních svobod („Úmluva“). Tvrdí, že mělo být postupováno podle ustanovení
§38 odst. 6 správního řádu, které se sice na ověřování bezpečnostní způsobilosti nevztahuje,
nicméně poskytuje návod, jak ve srovnatelný ch případech postupovat. Stěžovatel se domnívá,
že mu mělo být umožněno nahlédnout do spisu a protože se tak nestalo, byl porušen čl. 38
odst. 2 Listiny základních práv na svobod („Listina“). Skutečnost, že se může s celým spisem
seznámit soud, považuje stěžovatel za nedostatečné, jelikož tento nemůže posoudit pravdivost
a věrohodnost předmětných informací a soudní přezkum se tak stává čistě formálním. Nesplňuje
požadavky plné soudní jurisdikce podle čl. 6 odst. 1 Úmluvy a v tomto směru stěžovatel odkazuje
na některá rozhodnutí Evropského soudu pro lidská práva.
[10.] Další námitka se týká toho, že podle ustanovení §30 odst. 2 zákona č. 148/1998 Sb.
provádí bezpečnostní pohovor statutární orgán nebo Úřad, nicméně pokud jsou předmětné
skutečnosti zjištěny zpravodajskými službami, provádí tento pohovor příslušná zpravodajská
služba. Tato úprava není samoúčelná a její nerespektování představuje vadu správního řízení.
[11.] Stěžovatel poukazuje i na to, že závěr o existenci bezpečnostn ího rizika podle ustanovení
§14 odst. 3 písm. a) až i) zákona č. 412/2005 Sb. nelze dovodit z pouhého zjištění některé
z taxativně uvedených stížností, nýbrž je třeba učinit správní uvážení. Jednou z okolností,
relevantních pro toto uvážení, je přitom vědomost o styku s problematickou osobou. Názor
městského soudu, že tato vědomost není relevantní, považuje stěžovatel za nesprávný. Městský
soud se totiž omezil na strohé konstatování existence bezpečnostního rizika, rezignující
na jakékoliv odůvodnění. Ve vztahu k účastníkům řízení tak nebyl respektován princip rovnosti
zbraní a rovněž v této otázce odkazuje na některá rozhodnutí Evropského soudu pro lidská
práva. Stěžovatel tvrdí, že pokud soud nepřezkoumává vedle zákonnosti též kvalitu diskrece,
nerozhoduje v plné jurisdikci.
[12.] Z těchto důvodů stěžovatel navrhuje napadený rozsudek městského soudu zrušit a věc
mu vrátit k dalšímu řízení.
III. Vyjádření žalovaného
[13.] Národní bezpečnostní úřad uvádí, že z vyjádření stěžovatele při bezpečnostním pohovoru
nebylo žádné bezpečnostní riziko dovozeno. Teprve ze zprávy o výsledku šetření dodané
zpravodajskou službou vyplynuly konkrétní a podrobné informace, z nichž je patrné,
že stěžovatel nesplňuje podmínky pro vydání příslušného osvědčení. Zpravodajské služby přitom
poskytují toliko „výsledky šetření“ a nikoliv spisový materiál a právní úprava neumožňovala
stěžovatele seznámit s tímto výsledkem šetření zpravodajské služby.
[14.] U poznatků předávaných zpravodajskými službami a ostatními státními orgány je nutno
presumovat věcnou správnost a procesní zákonnost. Žalovaný proto předané poznatky pouze
shromáždil a vyhodnotil, přičemž vycházel z toho, že pod pojem bezpečnostní riziko spadá
již samotné podezření z existence tohoto rizika.
[15.] Žalovaný navrhuje kasační stížnost zamítnout jako nedůvodnou.
IV. Vlastní argumentace soudu
[16.] Nejvyšší správní soud přezkoumal napadený rozsudek Městského soudu v Praze v rozsahu
kasační stížnosti a v rámci uplatněných důvodů (§109 odst. 2 a 3 s. ř. s.) a dospěl k závěru ,
že kasační stížnost je důvodná.
[17.] Především je nutno uvést, že stěžovatel uplatnil dva zákonné kasační důvody, nicméně
s ohledem na povahu řešeného případu je vhodnější strukturovat toto odůvodnění nikoliv
striktně podle nich, nýbrž podle jednotlivých námitek. Argumentaci stěžovatele tak lze rozčlenit
do několika částí: namítá postup podle chybné zákonné úpravy, porušení procesních práv
a nerovnost zbraní, nepřezkoumatelnost vydaných rozhodnutí a nedůvěryhodnost Národního
bezpečnostního úřadu.
[18.] K tvrzené nedůvěryhodnosti Národního bezpečnostního úřadu zdejší soud v plném
rozsahu odkazuje na svůj rozsudek sp. zn. 2 As 31/2007 (všechna rozhodnutí NSS jsou dostupná
na www.nssoud.cz), s nímž ostatně argumentuje i stěžovatel, a v němž je k obsahově obdobné
námitce konstatováno, že smyslem správního soudnictví je k ontrola a záruka zákonnosti aktů
veřejné moci, přičemž shledání nezákonnosti takového aktu při soudním přezkumu vede zásadně
k jeho zrušení. Ve správním soudnictví se tak neuplatňuje v míře známé ze soudnictví ve věcech
občanskoprávních zásada vyvažování práv a právem chráněných zájmů účastníků řízení, kteří
vedou spor, či posuzování jejich věrohodnosti. Stejně tak, jako se správní orgán, jehož
rozhodnutí je napadeno pro svou tvrzenou nezákonnost, může účinně bránit jedině tím,
že zpochybní důvodnost jednotlivých žalobních bodů a že v řízení bude zjištěno, že ty důvody
nezákonnosti, které namítá stěžovatel, nejsou ve skutečnosti v jeho rozhodnutí přítomny, musí
i stěžovatel směřovat své námitky vůči právnímu posouzení či nepřezkoumatelnosti rozhodnutí
nebo proti procesním pochybením, jež předcházely vydání rozhodnutí. Přezkum se tak v zásadě
týká konkrétního rozhodnutí. Proto nelze obecně namítat nedůvěryhodnost orgánu veřejné moci,
ale je třeba brojit proti konkrétním vadám řízení či nezákonnosti rozhodnutí v konkrétní věci.
Nejvyššímu správnímu soudu tak nepřísluší, aby hodnotil činnost Národního bezpečnostního
úřadu v obecné rovině a na základě vesměs toliko mediálně zprostředkovaných informací.
[19.] Nejvyšší správní soud dále konstatuje, že dne 12. 5. 2005 p odalo Ministerstvo obrany
žádost o vydání osvědčení pro styk s utajovanými skutečnostmi, která se týkala osoby stěžovatele.
Toto řízení tedy bylo zahájeno za účinnosti zákona č. 148/1998 Sb., který byl s účinností
od 1. 1. 2006 nahrazen zákonem č. 412/2005 Sb. Podle ustanovení §157 odst. 28 zákona
č. 412/2005 Sb. platilo, že „provedení bezpečnostní prověrky fyzické osoby [...], ověření bezpečnostní
způsobilosti fyzické osoby [...] se řídí dosavadními právními předpisy pouze tehdy, jestliže žádost byla předána
k poštovní přepravě nebo jinak doručena či podána nejpozději 45 dnů přede dnem nabytí účinnosti tohoto
zákona.“ Podle odst. 18 stejného ustanovení se „ bezpečnostní prověrka zahájená přede dnem nabytí
účinnosti tohoto zákona dokončí podle dosavadních p rávních předpisů. Na její dokončení se vztahuje lhůta
pro provedení srovnatelného řízení o vydání osvědčení podle tohoto zákona s tím, že lhůta začíná běžet ode dne
nabytí účinnosti tohoto zákona.“
[20.] Je tak zřejmé, že v nyní projednávané věci, kdy se jednalo o prodloužení bezpečnostní
prověrky III. stupně, se mělo procesně postupovat ještě p odle zákona č. 148/1998 Sb.
Jak k tomu dříve uvedl zdejší soud (rozsudek ze dne 15. 1. 2009, č. j. 1 As 99/2008 - 89,
in: č. 1808/2009 Sb. NSS), „na žádosti o bezpečnostní prověrku podané méně než 45 dní přede dnem
účinnosti zákona č. 412/2005 Sb., o ochraně utajovaných informací a o bezpečnostní způsobilosti, se aplikuje
počínaje dnem účinnosti nového zákona nová zákonná úprava co se týče práva hmotného i práva procesního ;
naopak na žádosti podané dříve se aplikuje v řízení před Národním bezpečnostním úřadem staré procesní právo,
ovšem hmotněprávní podmínky vydání osvědčení se posuzují podle nového hmotného práva (§157 odst. 28
ve spojitosti s odst. 18 téhož zákona ).“
[21.] V nyní projednávaném případě bylo zjištěno naplnění ustanovení §14 odst. 3 písm. e)
zákona č. 412/2005 Sb., podle něhož lze za bezpečnostní riziko též považovat „styky s osobou,
která vyvíjí nebo vyvíjela činnost proti zájmu České republiky “. Jak přitom uvedl Nejvyšší správní soud,
„cílem bezpečnostní prověrky není (a ani nemůže být) dokonale podrobné zmapov ání činnosti navrhované osoby
v každém okamžiku jejího života, ale takové zjištění skutkového stavu, které bude dostačující k dosažení závěru
o splnění či nesplnění podmínek pro vydání požadovaného osvědčení (§24 od st. 1 zákona č. 148/1998 Sb.,
o ochraně utajovaných skutečností)“ (rozsudek ze dne 30. 7. 2008, č. j. 1 As 49/2008 - 122).
[22.] Stěžovateli je třeba přisvědčit v tom, že žalovaný částečně chybně postupoval i v procesní
oblasti podle zákona č. 412/2005 Sb., o čemž svědčí kupř. poučení, kterého se mu dostalo
v rámci pohovoru; na straně druhé však správní rozhodnutí I. stupně bylo již vydáváno
s výslovným poukazem na zákon č. 148/1998 Sb. Městský soud v rozsudku napadeném nyní
projednávanou kasační stížností ve shodě s citovaným názorem zdejšího soudu konstatoval,
že samotná prověrka byla prováděna ještě podle zákona č. 148/1998 Sb.; samotné hodnocení,
zda lze požadované osvědčení vydat, však již sl edovalo úpravu obsaženou v zákoně
č. 412/2005 Sb.
[23.] K uvedenému je však ke stížnostní námitce třeba doplnit, že pochybení žalovaného
se netýká jen vadného poučení stěžovatele, nýbrž i toho, kdo vlastně měl v daném případě tento
bezpečnostní pohovor provést. Podle ustanovení §30 zákona č. 148/1998 Sb. totiž platilo,
že pokud byly při provádění bezpečnostní prověrky zjištěny skutečnosti, které mohou být
na překážku vydání osvědčení, provádí se bezpečnostní pohovor. V bezpečnostním pohovoru
má navrhovaná osoba možnost vyjádřit se ke zjištěným skutečnostem (odst. 1). Podle odstavce 2
provádí bezpečnostní pohovor statutární orgán nebo Úřad. „ Pokud jsou skutečnosti podle odstavce
1 zjištěny zpravodajskými službami, provádí bezpečnostní pohovor příslušná zpravodaj ská služba.“
[24.] Nejvyšší správní soud se v tomto ohledu neztotožňuje s názorem městského soudu,
že předmětný pohovor sice byl proveden podle chybného zákonného ustanovení, nicméně
že se v daném případě nejednalo o podstatné porušení ustanovení o řízení před správním
orgánem, které by mohlo mít za následek nezákonné rozhodnutí o věci samé. Z obsahu tohoto
protokolu prý totiž plyne, že stěžovatel byl ohledně styk ů z jiných států kontaktován
i pracovníkem ministerstva obrany – zpravodajské služby, který se jej ptal na kontakty na Čínu
a východní Evropu. Z toho městský soud dovodil, že nedošlo k tak zásadnímu porušení
procesních pravidel, aby muselo být zrušeno správní rozhodnutí, jelikož příslušná zpravodajská
služba byla se stěžovatelem v kontaktu a stěžovatel „se k jejím požadavkům i v době provádění
bezpečnostní prověrky vyjadřoval. Rozhodující je, že měl možnost uvést, kdy a se kterými osobami ze zahraničí
se setkal.“
[25.] S tímto názorem Nejvyšší správní soud nemůže souhlasit. Ve skutečnosti totiž nejde jen
o to, zda se stěžovatel mohl vyjádřit k požadavkům zpravodajské služby či nikoliv,
nýbrž především o to, že již podle osoby vedoucí s ním pohovor mohl stěžovatel dovodit, který
orgán zjistil skutečnosti, jež mohou být na překážku vydání bezpečnostního osvědčen í. Jinak
řečeno, již z osoby prověřujícího orgánu mohl stěžovatel do určité míry dovodit i způsob svojí
procesní „obrany“. V tomto konkrétním případě je navíc z obsahu protokolu o pohovoru ze dne
12. 7. 2006 pouze zřejmé, že v poslední době (asi od roku 2000) stěžovatel neměl a nemá žádné
soukromé kontakty na osoby žijící mimo země EU a NATO, přičemž asi před 3 -4 roky
„byl kontaktován pracovníkem MO/ZS, který se zajímal o případné kontakty na Čínu a východní Evropu “.
V posledním půl roce prý nicméně tyto kontakty ustaly.
[26.] Pokud z této odpovědi městský soud dovodil, že k zásadnímu procesnímu porušení
nedošlo, protože stěžovatel mohl uvést, s kým ze zahraničí se stýkal, pokládá zdejší soud tento
závěr za neodůvodněný. Ze skutečnosti, že stěžovatel mohl Národnímu bezpečnostnímu úřadu
sdělit svoje veškeré případné zahraniční kontakty, totiž ještě nelze dovodit jakési „zhojení“
zmíněného procesního deficitu. Obzvláště v tomto velmi zvláštním typu správního řízení,
kdy je procesní postavení prověřované osoby mimořádně slabé a tato v podstatě vůbec nemá
možnost zjistit, které konkrétní skutečnosti jsou vnímány jako závadové, totiž nelze dopouštět
ještě oslabování její procesní pozice další a fakticky tak znemožnit rozpozná ní alespoň „obrysů“
těchto skutečností. Jinak řečeno, i při akceptaci všech procesních omezení a skutečné nerovnosti
procesních „zbraní“, kterými disponuje prověřovaná osoba, opodstatněné legitimními zájmy
státu, je třeba trvat na důsledném dodržování ales poň těch zbývajících procesních záruk. Jednou
z nich bylo v rozhodné době právě to, že pokud byly závadné skutečnosti zjištěny zpravodajskou
službou, měla bezpečnostní pohovor provádět právě tato služba. Jen tak totiž bylo možno
bezprostředně konfrontovat předmětné skutečnosti s reakcí prověřované osoby, byť samozřejmě
za podmínky utajení zdroje.
[27.] Nejvyšší správní soud se nemůže ztotožnit s určitým zlehčováním tohoto procesního
pochybení žalovaného městským soudem i proto, že z odůvodnění rozhodnutí o rozkladu jasně
plyne, že „k samotným výsledkům šetření příslušného orgánu státu je potom možno obecně říci, že Úřad,
potažmo jeho ředitel, musí vzít tato zjištění jako fakt, který mu nepřísluší přezkoumávat .“ Veden stejnou
logikou ve vyjádření ke kasační stížnosti žalovaný hovoří o presumpci věcné správnosti
a procesní zákonnosti poznatků zpravodajských služeb. V nyní projednávané věci však tímto
postupem vznikla značně absurdní situace: se stěžovatelem vedl bezpečnostní pohovor, jehož
cílem mělo být právě prověření relevantních informací, orgán, který bez dalšího a bez jakéhokoliv
hodnocení jejich správnosti a závažnosti převzal informace od jiného orgánu. Tento odlišný
orgán přitom v rozporu se zákonem bezpečnostní pohovor vůbec neprováděl a neměl
tak možnost zjištěné informace (byť samozřejmě s utajením jejich zdroje) konfrontovat
s vyjádřením prověřované osoby a řádně je poté vyhodnotit. Je tak zřejmé, že žalovaný
ve skutečnosti ani nemohl provést žádné správní uvážení, v jehož rámci by pečlivě vyhodnotil,
zda předmětné bezpečnostní riziko bylo naplněno či nikoliv, byť je zřejmé, že jeho úkolem bylo
vyhodnotit intenzitu rizika kontaktů stěžovatele s osobou vyvíjející údajně činnost proti zájmům
České republiky.
[28.] Nejvyšší správní soud proto konstatuje, že shledal naplnění kasačního důvodu
zakotveného v ustanovení §103 odst. 1 písm. b) s. ř. s., neboť shora popsanou vadu řízení
považuje za natolik intenzivní, že mohla ovlivnit zákonnost vydaných správních rozhodnutí.
Městský soud měl pro tuto vytýkanou vadu napadené rozhodnutí žalovaného zrušit.
[29.] Podobně je třeba stěžovateli přisvědčit v tom, že žalovaný opakovaně zaměňoval některá
ustanovení zákonů č. 148/1998 Sb. a 412/2005 Sb. Stěžovatel například správně poukazuje na to,
že se žalovaný v prvostupňovém rozhodnutí mýlí, pokud tvrdí, že nebylo postupováno
v neprospěch stěžovatele, protože podmínka bezpečnostní spolehlivosti byla obsažena
i v ustanovení §18 odst. 2 písm. c) zákona č. 412/2005, jelikož v době vydání tohoto rozhodnutí
toto ustanovení neplatilo. Pokud ve stejném rozhodnutí žalovaný chování stěžovatele podřadil
pod ustanovení §23 odst. 2 písm. c) stejného zákona, opět se jedná o rozhodnutí nesrozumitelné,
jelikož odkazované ustanovení představuje zmocňovací ustanovení pro vydání podzákonného
předpisu a nevymezuje žádné bezpečnostní riziko. Je tak zřejmé, že ža lovaný měl na mysli
ustanovení zákona č. 148/1998 Sb., které však – jak je pojednáno výše – měla být aplikována
toliko v procesněprávní a nikoliv hmotněprávní rovině. V odůvodnění rozhodnutí o rozkladu
žalovaný sice připustil nesprávné použití legislativních zkratek, kdy „ místo ustanovení zákona
č. 148/1998 Sb. odkazovaly na ustanovení zákona č. 412/2005 Sb.“ , nicméně označil tyto nedostatky
za formální. Tento názor soud nesdílí, jelikož ve skutečnosti nejde pouze o nesprávné přiřazení
stejného ustanovení k jinému zákonu, nýbrž o aplikaci chybných zákonných ustanovení. Toto
pochybení hodnotí Nejvyšší správní soud jako nepřezkoumatelnost rozhodnutí správního orgánu
pro jeho nesrozumitelnost, což opět představuje naplnění kasačního důvodu zakotveného
v ustanovení §103 odst. 1 písm. b) s. ř. s.
[30.] Oproti tomu Nejvyšší správní soud nepřisvědčil námitkám, týkajícím se dílčích nepřesností
údajů o stěžovatelově trestním stíhání, resp. kázeňském postihu, obsažených ve správních
rozhodnutích. Jak totiž uvedl žalovaný v rozhodnutí o rozkladu, v těchto jednáních nebylo
zjištěno chování, které by bylo na překážku vydání požadovaného osvědčení, takže zmíněné
nepřesnosti neměly v daném případě žádnou relevanci.
[31.] Stěžovatel dále zpochybňuje ústavnost některých ustanovení zákona č. 412/2005 Sb.
Konkrétně se jedná o následující ustanovení:
• §89 odst. 7: „Účastník řízení a jeho zástupce mají před vydáním rozhodnutí právo n ahlížet
do bezpečnostního svazku a činit si z něj výpisy, s výjimkou té části bezpečnostního svazku (§124), která
obsahuje utajovanou informaci.“
• §122 odst. 3 (poznámka NSS: stěžovatel zpochybňuje pouze větu druhou): „ V odůvodnění
se uvedou důvody vydání rozhodnutí, podklady pro jeho vydání, úv ahy, kterými se Úřad řídil při jejich hodnocení
a při použití právních předpisů. Jsou-li některé z důvodů vydání rozhodnutí utajovanými informacemi, uvede
se v odůvodnění pouze odkaz na podklady pro vydání rozhodnutí a jejich stupeň utajení. Úvahy, kterými se Úřad
řídil při jejich hodnocení, a důvody vydání rozhodnutí se uvedou pouze v rozsahu, ve kterém nejsou utajovanými
informacemi.“
• §133 odst. 2: „Dokazování se v soudním řízení provádí tak, aby byla šetřena povinnost zachovávat
mlčenlivost o utajovaných informacích obsažených ve výsledcích šetření nebo v údajích z evidencí zpravodajských
služeb nebo policie. K těmto okolnostem lze provést důkaz výslechem jen tehdy, byl -li ten, kdo povinnost
mlčenlivosti má, této povinnosti příslušným orgánem zproštěn; z prostit mlčenlivosti nelze pouze v případě, kdy
by mohlo dojít k ohrožení nebo vážnému narušení činnosti zpravodajských sl užeb nebo policie; přiměřeně
se postupuje i v případech, kdy se důkaz provádí jinak než výslechem .“
• §133 odst. 3: „Úřad označí okolnosti uvedené v odstavci 2, o kterých tvrdí, že ve vztahu k nim nelze
zprostit mlčenlivosti, a předseda senátu rozhodne, že části spisu, k nimž se tyto okolnosti váží, budou odděleny,
jestliže činnost zpravodajských služeb nebo policie může být ohrožena nebo vážně narušena; do oddělených částí
spisu účastník řízení, jeho zástupce a osoby zúčastněné na řízení nahlížet nemohou. V ostatním nejsou ustanovení
zvláštního právního předpisu o dokazování, označování částí spisu a nahlížení do něj dotčena .“
[32.] Z obsahu citovaných ustanovení je zřejmé, že jejich společným rysem je znemožnění
přístupu prověřované osoby k utajovaným informacím. K tomu Nejvyšší správní soud uvádí,
že již Ústavní soud v nálezu sp. zn. Pl. ÚS 11/2000 uvedl, že ochrana utajovaných skutečností
a podmínky kladené na osoby, jež s těmito skutečnostmi budou nakládat, představuje „ natolik
specifickou oblast, že ani z ústavněprávního hlediska není možné garantovat všechna procesní práva těchto osob
v takové míře, jako tomu je u profesí jiných a u pracovních sporů jejich zaměstnanců.“ Na druhé straně však
ani specifika ochrany utajovaných skutečností nemohou vést k vědomé rezignaci na ústavní
ochranu práv prověřovaných osob. Jestliže tedy čl. 36 odst. 1, 2 Listiny a čl. 6 odst. 1 Úmluvy
zaručují každému základní právo na spravedlivý proces a jestliže ze soudního přezkumu nesmí
být vyloučen přezkum rozhodnutí týkajících se základních práv a svobod podle Listiny, „musí
zákonodárce i v tomto případě garantovat přezkum správních rozhodnutí nezávislým soudním orgánem, byť
nelze vyloučit nikoli běžný typ řízení, který bude jednotlivé případy dostatečně diferencovat .“ Nejvyšší správní
soud připomíná, že tento právní názor vyslovil Ústavní soud ve vztahu k dřívější úpravě obsažené
v ustanovení §73 odst. 2 zákona č. 148/1998 Sb., podle něhož rozhodnutí ve věci
bezpečnostních osvědčení vůbec nepodléhala soudnímu přezkumu.
[33.] V daném případě je situace značně odlišná, neboť Ústavním soudem požadovaný přezkum
tohoto typu rozhodnutí nezávislými a nestrannými soudy, majícími přístup i k utajeným částem
spisu, zaručen je, byť nikoliv v „běžném“ procesním standardu. Již v citovaném nálezu však
Ústavní soud zjevně usiloval o nalezení určité vyváženosti mezi soudním přezkumem těchto
rozhodnutí, zaručujícím vyloučení či alespoň minimalizaci rizika svévole ze strany správních
orgánů a zpravodajských služeb; a mezi nemožností ohrozit bezpečnostní zájmy České republiky,
k čemuž by mohlo dojít zpřístupněním všech utajovaných informací prověřovaným osobám.
[34.] Takto viděno Nejvyšší správní soud nesdílí přesvědčení stěžovatele o protiústavnosti
citovaných zákonných ustanovení, které by mělo vést k přerušení řízení a podání návrhu na jejich
zrušení Ústavnímu soudu podle čl. 95 odst. 2 Ústavy [§48 odst. 1 písm. a) s. ř. s.]. Současně však
dodává, že o to významnější se jeví správná a ústavně konformní interpretace citovaných
zákonných ustanovení, a to právě směrem, který sleduje argumentace obsažená v tomto
rozsudku: nelze akceptovat další oslabování proc esního postavení prověřované osoby
a nedodržování stávajících procesních pravidel.
[35.] Za ústavně konformní způsob výkladu citovaných ustanovení považuje soud
např. argumentaci obsaženou v opakovaně citovaném rozsudku sp. zn. 2 As 31/2007. Zde
je uvedeno, že „z hlediska principu proporcionality je nutné, aby soud zvažoval podle konkrétních okolností
(především charakteru utajované skutečnosti), zda lze zajištění ochrany utajovaných skutečností v konkrétním
případě dosáhnout prostředky, jež procesní práva prověřovaných osob omezí v menší míře, než je vyloučení
dokazování věcného obsahu utajovaných skutečností. Možnost seznámení se s celou částí utajovaného spisu
v soudním řízení totiž nemusí vést vždy ke skutečnému ohrožení obrany nebo bezpečnosti státu či výra znému
ohrožení jiných důležitých státních zájmů. V takovém případě pak zpravidla bude třeba (vzhledem
k základnímu právu vyjádřit se ke všem prováděným důkazům), aby soud umožnil nahlížení i do utajované části
spisu. Účelu zajištění ochrany utajovaných sku tečností se přitom dosáhne poučením předsedy senátu o povinnostech
plynoucích ze zákona o utajovaných skutečnostech. Podle §45 odst. 6 s. ř. s. před nahlédnutím do spisu, který
obsahuje informace uvedené v odstavci 3, poučí předseda senátu nahlížející oso by podle zvláštního zákona o tom,
že každý, kdo není určenou osobou a seznámí se s utajovanou skutečností, má povinnost zachovávat mlčenlivost,
a o trestních následcích porušení tajnosti utajovaných informací (skutečností). Podpisem protokolu o tomto pouče ní
se poučené osoby stávají osobami určenými v rozsahu potřeby k seznámení s utajovanou informací (skutečností).
Stejnopis protokolu po jeho vyhotovení zašle NBÚ.“ ... „Lze proto konstatovat, že případné omezení procesních
práv účastníků řízení se odvíjí od uvážení soudu, který musí vycházet i ze specifik oblasti bezpečnostního
prověřování osob a účelu utajování. Tento výklad nejvíce vyhovuje čl. 4 odst. 4 Listiny, neboť nejvíce šetří podstatu
a smysl práva na vyjádření se k prováděným důkazům. Nejvyšší správní soud proto shledal důvodnou stížní
námitku, že městský soud nesprávně posoudil uvedenou právní otázku a zároveň tím porušil procesní práva
stěžovatele.“
[36.] V rozsudku sp. zn. 7 As 9/2006 pak zdejší soud uvedl, že hovoří -li zákon č. 148/1998 Sb.
v ustanovení §30 odst. 1 o právu „ vyjádřit se ke zjištěným skutečnostem“, nelze než dovodit,
že „navrhované osobě musí být známo, k čemu konkrétně se má vyjádřit, podat vysvětlení, apod. Jsou -li
bez rozumného a ospravedlnitelného důvodu takové osobě dány k vyjádření pouze určité indicie vztahující
se k prověřované skutečnosti, bez možnosti seznámit se se skutečností samotnou, jde nepochybně o nezdůvodnitelný
zásah do jejích procesních práv.“ Je tedy zřejmé, že procesní práva účastníka řízení vedeného podle
zákona o ochraně utajovaných skutečností mohou být omezena pouze v nezbytně nutném
rozsahu a jen v případech, kdy to zákon výslovně připouští. Případy, kdy může dojít k omezení
práva navrhované osoby uvedeného v §30 odst. 1 věta druhá zákona o ochraně utajovaných
skutečností, lze nalézt v odst. 5 a 6 citovaného ustanovení. V případě uvedeném v §30 odst. 6
citovaného zákona by seznámení navrhované osoby s konkrétními skutečnostmi mohlo atakovat
samotný účel zákona o ochraně utajovaných skutečností vyjádřený v jeho §3 odst. 1, kterým
je ochrana zájmů České republiky, resp. zájmů, k jejichž ochraně se Česká republika zavázala.
Obdobně tomu bude v případech uvedených v §30 odst. 6 citovaného zákona, tedy v případech,
kdy by bezpečnostním pohovorem byla dotčena práva třetích osob či ohrožen zdroj informací.
V tomto případě zákon jasně akcentuje zájem na ochraně práv těchto osob či informačních
zdrojů nad zachováním plných procesních práv účastníků. K této otázce se ostatně vyslovil také
Ústavní soud ve svém nálezu ze dne 19. 12. 2002, sp. zn. II. ÚS 536/01, v němž uvedl,
že „odstavce 5 a 6 §30 zák. č. 148/1998 Sb., mohou bezpečnostní pohovor pouze omezit co do předmětu
pohovoru“.
[37.] Jak plyne z popisu dosavadního řízení ve věci stěžovatele, citované záruky proporcion ality,
formulované zdejším soudem, splněny nebyly. Z napadeného rozsudku městského soudu totiž
neplyne, že by tento soud skutečně zvažoval, zda lze zajištění ochrany utajovaných skutečností
v konkrétním případě dosáhnout prostředky, jež procesní práva stěžovatele omezí v menší míře,
než je vyloučení dokazování věcného obsahu utajovaných skutečností, resp. zda nemožnost
stěžovatele vyjádřit se ke zjištěným skutečnostem plyne z reálného ohrožení obrany nebo
bezpečnosti státu.
[38.] Je třeba dodat, že k názoru o ústavnosti citovaných zákonných ustanovení dospěl Nejvyšší
správní soud i se znalostí zákonné úpravy v řadě srovnatelných zemích, kde rovněž platí,
že k utajovaným informacím zásadně nemají přístup osoby, jichž se týkají, a to v průběhu
správního řízení ani v rámci následného soudního přezkumu. Lze tak poukázat například
na úpravu ve Spolkové republice Německo, v Rakousku, ale třeba i na jednací řády Soudu
prvního stupně a Soudního dvora EU. Zdejšímu soudu pak nepřísluší formulovat návrhy
de lege ferenda, které by vedly k dalšímu zkvalitnění stávající zákonné úpravy tohoto zvláštního
typu řízení.
[39.] Nelze ostatně ani pominout, že k postupu podle čl. 95 odst. 2 Ústavy nejsou v daném
případě splněny podmínky, jelikož se zde jedná o tzv. konkrétní kontrolu norem, spočívající
v přezkumu pouze takových zákonných ustanovení, která byla (resp. měla být) předkládajícím
soudem přímo aplikována. Jak však uvádí sám stěžovatel, s ohledem na datum zahájení
správního řízení mělo být v tomto případě postupováno podle procesních ustanovení zákona
č. 148/1998 Sb., a tedy nikoliv podle těch zákonných ustanovení, která stěžovatel označil
za protiústavní.
V. Shrnutí
[40.] Lze tak uzavřít, že Nejvyšší správní soud na základě shora předestřené argumentace dospěl
k závěru, že kasační stížnost je důvodná, neboť byl naplněn stížnostní důvod obsažený
v ustanovení §103 odst. 1 písm. b) s. ř. s., tzn. byly zjištěny vady správního řízení tak výrazné
intenzity, že městský soud měl žalobou napadené rozhodnutí žalovaného zrušit. Naplnění tohoto
kasačního důvodu je pro rozhodnutí v této věci dominantní, nicméně jak dostatečně plyne
ze shora uvedeného, Nejvyšší správní soud zjistil i existenci důvodu zakotveného pod písm. a)
citovaného ustanovení, jelikož výklad provedený městským soudem ze jména ve vztahu
k ustanovení §30 zákona č. 148/1998 Sb., je třeba považovat za nezákonný.
[41.] Proto Nejvyšší správní soud napadený rozsudek městského soudu podle ustanovení §110
odst. 1 s. ř. s. zrušil a věc vrátil tomuto soudu k dalšímu řízení. V něm je městský soud vázán
shora uvedeným právním názorem.
[42.] V novém rozhodnutí rozhodne městský soud též o nákladech řízení (§110 odst. 2 s. ř. s.).
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 8. dubna 2011
JUDr. Vojtěch Šimíček
předseda senátu