ECLI:CZ:NSS:2011:2.AS.76.2011:60
sp. zn. 2 As 76/2011 - 60
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy JUDr. Vojtěcha Šimíčka
a soudců Mgr. Radovana Havelce a JUDr. Miluše Doškové v právní věci žalobce N. H. T.,
zastoupeného JUDr. Miroslavem Pavelkou, advokátem se sídlem Petřvald, Petřvald č. 352,
proti žalovanému Policii ČR, Ředitelství služby cizinecké policie, se sídlem Praha 3,
Olšanská 2, v řízení o kasační stížnosti žalobce proti rozsudku Městského soudu v Praze ze dne
15. 3. 2011, č. j. 8 A 91/2010 - 30,
takto:
Rozsudek Městského soudu v Praze ze dne 15. 3. 2011, č. j. 8 A 91/2010 - 30,
se zrušuje a věc se vrací tomuto soudu k dalšímu řízení.
Odůvodnění:
Rozhodnutím ze dne 22. 3. 2010, č. j. CPR-6578/ČJ-2009-9CPR-V243 (dále
jen „napadené rozhodnutí“), vydaným podle §90 odst. 5 zákona č. 500/2004 Sb., správní řád,
ve znění pozdějších předpisů (dále jen „správní řád“), zamítl žalovaný odvolání žalobce proti
rozhodnutí Policie ČR, Oblastního ředitelství služby cizinecké policie Ostrava, Inspektorátu
cizinecké policie Žulová ze dne 26. 3. 2009, č. j. CPOV-4348-1/ČJ-2009-074067, kterým bylo
žalobci podle §119 odst. 1 písm. b) bodu 3 zákona č. 326/1999 Sb., o pobytu cizinců na území
České republiky a o změně některých zákonů, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „zákon
o pobytu cizinců“), uloženo správní vyhoštění z území České republiky; doba, po kterou nelze
cizinci umožnit vstup na území byla stanovena na tři toky, přičemž tato doba je shodná s dobou
vykonatelnosti rozhodnutí. Podle §118 odst. 1 zákona o pobytu cizinců byla prvostupňovým
rozhodnutím žalobci stanovena doba k vycestování z území ČR do 15 dnů ode dne právní moci
rozhodnutí. Rozhodnutí žalovaného napadl žalobce u Městského soudu v Praze žalobou; ten
ji rozsudkem ze dne 15. 3. 2011, č. j. 8 A 91/2010 - 30, zamítl.
Městský soud při zjišťování skutkového stavu věci vycházel, dle svého konstatování,
ze správního spisu Ministerstva práce a sociálních věcí, jehož so učástí má být protokol Úřadu
práce v Jeseníku ze dne 4. 2. 2009 o výsledku kontroly dodržování pracovních a právních
předpisů se zaměřením na výkon nelegální práce. V rámci této kontroly bylo zjištěno, že žalobce
vykonával stavební práce pro pana N. V. T., a to bez pracovního povolení. Městský soud dále
vycházel z dohody o provedení práce ze dne 14. 1. 2009, ve které byla sjednána práce pomocníka
úklidu mezi žalobcem a jeho zaměstnavatelem N. V. T. Tato dohoda byla uzavřena na dobu od
15. 1. do 15. 4. 2009. Rovněž městský soud konstatoval, že spis Ministerstva práce a sociálních
věcí obsahoval i oznámení o zahájení správního řízení ze dne 9. 2. 2009. Následovalo rozhodnutí
Úřadu práce v Jeseníku ze dne 20. 2. 2009, č. j. JEA-2009/733-4, kterým byl žalobce shledán
vinným ze spáchání přestupku podle §139 odst. 1 písm. c) zákona č. 435/2004 Sb., o
zaměstnanosti, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „zákon o zaměstnanosti“), neboť
vykonával nelegální práci (pro N. V. T.) na základě dohody o provedení práce, aniž by měl
k tomu souhlas úřadu práce. Žalobci byla za spáchání přestupku uložena pokuta ve výši 3 000 Kč;
k odvolání žalobce však Ministerstvo práce a sociálních věci rozhodnutím ze dne 6. 10. 2009, č. j.
2009/38279-424, toto rozhodnutí zrušilo a věc vrátilo k dalšímu řízení, neboť postihovaný
skutek nebyl dostatečně specifikován. Úřad práce v Jeseníku vydal dne 24. 11. 2009 nové
rozhodnutí, č. j. JEA-2009/135584-4, kterým byl žalobce opětovně shledán vinným tímtéž
přestupkem, a byla mu uložena stejná pokut a. Opětovné odvolání žalobce již Ministerstvo práce a
sociálních věcí rozhodnutím ze dne 20. 1. 2010, č. j. 2009/95542-424, zamítlo a současně
prvostupňové rozhodnutí potvrdilo. To vše městský soud zjistil ze správního spisu Ministerstva
práce a sociálních věcí, přičemž konstatoval, že v něm není založen jediný doklad o tom, že by ve
věci přestupkového řízení se žalobcem bylo nařízeno ústní jednání.
Pokud jde o jednotlivé žalobní námitky, žalobce tvrdil, že proti posledně zmiňovanému
rozhodnutí Ministerstva práce a sociálních věcí podal žalobu, kte rá je u Městského soudu
v Praze vedena pod sp. zn. 2 A 3/2010. Městský soud zjistil, že rozsudkem ze dne 17. 6. 2010,
č. j. 2 A 3/2010 – 38, bylo v mezidobí zrušeno jak rozhodnutí Ministerstva práce a sociálních v ěcí
ze dne 20. 1. 2010, č. j. 2009/95542-424, tak i rozhodnutí Úřadu práce v Jeseníku ze dne
24. 11. 2009, č. j. JEA-2009/135584-4. Důvodem zrušení bylo vážné procesní pochybení,
spočívající v tom, že v přestupkovém řízení nebylo nařízeno ústní jednání. Zrušení
přestupkových rozhodnutí není ovšem, dle názoru městského soudu, pro nyní posuzovanou věc
podstatné. Uvedl, že i ve věci vedené pod sp. zn. 2 A 3/2010 považoval soud za nesporné,
že žalobce neměl k výkonu prací na základě dohody o provedení práce ze dne 14. 1. 2009 souhlas
úřadu práce, a proto je třeba tyto práce považovat za nelegální, ve smyslu §5 písm. e) bod 2
zákona o zaměstnanosti. Skutková podstata přestupku tak byla naplněna. Z těchto závěrů vyšel
městský soud i v nyní projednávané věci a konstatoval, že byly naplněny hmotně právní
podmínky pro uložení správního vyhoštění žalobci dle §119 odst. 1 písm. b) bodu 3 zákona
o pobytu cizinců. Pokud jde o tvrzení žalobce, že se nemohl dopustit přestupku, neboť
nepracoval na provozovně N. V. T., nýbrž v prostorách, které měl od něj pronajaty, ani zde
městský soud žalobci nepřisvědčil. I v tomto případě odkázal na závěry, které se podávají
z rozsudku vydaného ve věci sp. zn. 2 A 3/2010. V soudním řízení přezkoumávajícím
přestupkové řízení byla za rozhodující považována právě dohoda o provedení práce ze dne
14. 1. 2009, která založila pracovněprávní vztah mezi žalobcem a jeho zaměstnavatelem. Není
důležité v jakých prostorách, patřících zaměstnavateli, žalobce práci vykonával; rozhodující
je pouze pracovněprávní vztah, který mezi nimi existoval. Navíc dohoda o nájmu místností byla
mezi vlastníkem nemovitosti a žalobcem uzavřena až dne 20. 2. 2009, tedy po provedené
kontrole, a šlo proto o dohodu účelovou, která nemůže mít vliv na již vzniklý pracovněprávní
vztah.
Žalobce též namítal, že ve správním řízení nebyl žádným z orgánů vyslechnut
k okolnostem a důvodům, pro které vykonával stavební a úklidové práce. Městský soud tuto
námitku odmítl s tím, že příslušnými správními orgány byl řádně zjištěn stav věci; to podle něj
opět jednoznačně vyplývá z rozsudku č. j. 2 A 3/2010 – 38. Řízení ve věci správního vyhoštění
bylo se žalobcem zahájeno dne 26. 3. 2009, což mu bylo řádně oznámeno, a pro toto řízení mu
byl ustanoven i tlumočník. Téhož dne byl se žalobcem se psán protokol o vyjádření účastníka
řízení, ve kterém žalobce, mimo jiné, uvedl, že si je vědom porušení zákonů České republiky.
Městský soud tak ani v nyní projednávané věci neshledal žádná pochybení žalovaného.
Rozsudek městského soudu napadl žalobce (dále jen „stěžovatel“) kasační stížností, v níž
explicitně neodkázal na konkrétní zákonný důvod. Z obsahu kasační stížnosti je nicméně zřejmé,
že stěžovatelem jsou tvrzeny důvody podle §103 odst. 1 písm. a), b) soudního řádu správního
(dále jen „s. ř. s.“). Právní subsumpce kasačních důvodů pod konkrétní písmena §103 odst. 1
s. ř. s. je nicméně záležitostí právního hodnocení věci Nejvyšším správním soudem a nejde proto
o nedostatek návrhu, který by bránil jeho věcnému projednání (srov. například rozsudek
Nejvyššího správního soudu ze dne 8. 1. 2004, sp. zn. 2 Afs 7/2003 - 50, publikovaný pod
č. 161/2004 Sb. NSS; všechna rozhodnutí zdejšího soudu jsou dostupná z www.nssoud.cz).
Stěžovatel v kasační stížnosti zpochybnil způsob, jakým žalovaný i správní orgán prvého
stupně zjišťovali skutkový stav věci, neboť vycházeli pouze z (přestupkového) rozhodnutí Úřadu
práce v Jeseníku. Sami v rámci správního řízení o vyhoštění nezjišťovali okolnosti a důvody, p roč
stěžovatel vykonával práci na stavbě a úklidové práce v objektu č. p. 1346. Správní orgány
nevzaly na zřetel jednání stěžovatele po příjezdu do České republiky, především jeho snahu řádně
pracovat a plnit své povinnosti; nepřihlížely ani k jeho neznalosti českého jazyka a neposuzovaly
v širších souvislostech poměry a situaci stěžovatele, ve které se ocitl. Dále stěžovatel (ne zcela
srozumitelně) poukázal na obsah rozsudku městského soudu č. j. 2 A 3/2010 – 38 s tím,
že v nyní projednávané věci namítá, že městský soud nesprávně vyhodnotil skutkovou podstatu
a hmotně právní podmínky pro vyhoštění, neboť objektivně neposoudil stěžovatelovy poměry.
Bez bližší konkretizace též uvedl, že „správní orgány ani městský soud nez jišťovaly skutečnosti, které
by mohly ovlivnit zákonnost správních rozhodnutí“.
Žalovaný se ke kasační stížnosti nevyjádřil.
Nejvyšší správní soud přezkoumal napadený rozsudek v rozsahu podané kasační stížnosti
(§109 odst. 2, věta před středníkem s. ř. s.) a z důvodů v ní uvedených (§109 odst. 3,
věta před středníkem s. ř. s.). Současně přezkoumal napadené rozhodnutí městského soudu i
ve smyslu §109 odst. 3 věty za středníkem s. ř. s. Ve věci přitom rozhodl bez nařízení jednání
za podmínek vyplývajících z §109 odst. 1, věty první s. ř. s.
Kasační stížnost je důvodná.
Jakkoli Nejvyšší správní soud výše konstatoval, že se stěžovatel dovolává existence
kasačních důvodů ve smyslu ustanovení §103 odst. 1 písm. a), b) s. ř. s., s ohledem na zcela
obecnou a ne zcela konzistentní argumentaci uplatněnou v kasační stížnosti lze, při respektování
dispoziční zásady (§109 odst. 3 věta před středníkem s. ř. s.) meritorně u chopit pouze tvrzení,
že ve správním řízení nebyl spolehlivě zjištěn skutkový stav věci, což městský soud nesprávně
nezohlednil.
Městský soud v napadeném rozsudku výslovně konstatuje, že při zjišťování skutkového
stavu věci vycházel prakticky pouze ze správního spisu Ministerstva práce a sociálních věcí
[výše zmiňované řízení o přestupku podle §139 odst. 1 písm. c) zákona o zaměstnanosti, kterého
se měl stěžovatel dopustit tím, že vykonával nelegální práci u zaměstnavatele N . V. T.], a z
rozsudku téhož soudu ze dne 17. 6. 2010, č. j. 2 A 3/2010 – 38, který byl vydán ve věci soudního
přezkumu konečného přestupkového rozhodnutí, které z tohoto řízení vzešlo. Nejvyšší správní
soud nicméně zjistil, že ačkoliv městský soud tyto podklady vzal za základ pro své rozhodnutí ve
věci správního vyhoštění stěžovatele, tyto podklady se v předloženém soudním spise nenachází a
ani z něj není zřejmé, že by k němu byly v době rozhodování připojeny. Pokud si městský soud
pro své rozhodování opatřuje spis jiného správního orgánu nebo jiný soudní spis, je nezbytné,
aby tyto úkony (připojování nebo vylučování dříve připojeného správního či soudního spisu) byly
náležitým způsobem zaznamenány v soudním spise, který je v dané věci veden. V opačném
případě totiž není pohyb správního (či jiného soudního) spisu pro účastníky řízení nebo pro soud
v případném dalším řízení (například o kasační stížnosti) seznatelný (k tomu srov. např. rozsudek
Nejvyššího správního soudu ze dne 12. 3. 2008, č. j. 1 As 21/2007 – 272). Z odůvodnění
napadeného rozsudku tak vyplývá, že městský soud pracoval se zcela jinými podklady, než které
tvoří přílohu spisu předloženého zdejšímu soudu (připojený správní spis žalovaného a správního
orgánu prvého stupně ve věci správního vyhoštění). Z předloženého soudního spisu není
současně patrné, že by k připojení předmětných spisů vůbec kdy došlo; v soudním spise se ani
nenachází spisový přehled, který je krajský soud povinen podle §170 instrukce Ministerstva
spravedlnosti č. 505/2001-Org., kterou se vydává vnitřní a kancelářský řád pro okresní, krajské a
vrchní soudy, vytvořit a vést v něm chronologickou evidenci došlých písemností do soudního
spisu. Za této situace nelze než uvést, že jestliže se městský soud jako na podklady svého
rozhodnutí odvolává na obsah správního spisu vedeného v jiném řízení (spis Ministerstva práce a
sociálních věcí ve věci přestupku stěžovatele) a soudního sp isu (sp. zn. 2 A 3/2010), ačkoliv z
předloženého soudního spisu, vedeného v nyní projednávané věci, není patrné, zda je vůbec kdy
měl k disposici, nelze správnost jeho skutkových závěrů jakkoli ověřit; takový rozsudek soudu je
z povahy věci nepřezkoumatelný pro nedostatek důvodů.
Absenci připojených správních spisů či jiných listin by bylo do jisté míry možno
akceptovat potud, pokud by tyto spisy (listiny) byly soudem proved eny jako listinné důkazy.
To je ovšem myslitelné pouze na nařízeném soudním jednání. V případě potřeby provést
dokazování je soud povinen nařídit jednání bez dalšího (k tomu srov. rozsudek Nejvyššího
správního soudu ze dne 14. 7. 2005, č. j. 3 Azs 103/2005 – 79, publikovaný pod č. 687/2005 Sb.
NSS); na tomto závěru nic nemůže změnit ani fakt, že se účastníci řízení nevyjádřili k výzvě podle
§51 odst. 1 s. ř. s. V projednávané věci je ovšem z obsahu soudního spisu zřejmé, že jednání
ve věci městský soud nenařídil – nemohl tedy případně připojené spisy a listiny provést ani jako
důkazy listinou.
Již samotné popsané pochybení městského soudu, k němuž zdejší soud přihlédl, v rámci
kasační námitky, rozporující skutkový stav zjištěný správními orgány, ex officio (§109 odst. 3, věta
za středníkem s. ř. s.) by postačovalo ke zrušení napadeného rozsudku pro nepřezkoumatelnost.
Nejvyšší správní soud však považuje za vhodné (a s ohledem na okolnosti věci i možné), vyjádřit
se i k dalším aspektům ve věci prováděného dokazování.
Mezi účastníky kasačního řízení není sporu o tom, že rozsudkem městského soudu
č. j. 2 A 3/2010 - 38 došlo ke zrušení obou správních rozhodnutí, týkajících se stěžovatelova
přestupku, a to pro těžkou procesní vadu, spočívající v tom, že v přestupkovém řízení nebylo
vůbec nařízeno ústní jednání; takové procesní pochybení přitom představuje esenciální zásah
do práva na spravedlivý proces. Městský soud v nyní posuzované věci však přesto opřel veškerá
svá skutková zjištění a právní závěry o odůvodnění rozsudku č. j. 2 A 3/2010 – 38, potažmo
o skutková zjištění v tomto řízení učiněná. Vycházel tedy fakticky ze skutkových zjištění,
obsažených ve správním spise Ministerstva práce a sociálních věcí a z hodnocení důkazů
a z právních úvah soudu uvedených v rozsudku č. j. 2 A 3/2010 – 38. Bez dalšího tak převzal zde
vyslovený názor, že se stěžovatel dopustil posuzovaného jednání, tedy že neměl k výkonu prací
na základě dohody o provedení práce udělen souhlas úřadu práce, a proto se jednalo o výkon
nelegální práce podle §5 písm. e) bod 2 zákona o zaměstnanosti. Tyto závěry městský soud
v nyní projednávané věci převzal zcela nekriticky; prostě konstatoval, že z nich jednoznačně
vyplývá, že byly splněny podmínky i pro uložení správního vyhoštění podle §119 odst. 1 písm. b)
bodu 3 zákona o pobytu cizinců. Takový postup byl však principiálně vyloučen, neboť městský
soud zcela odhlédl od skutečnosti, že důvodem pro zrušení rozhodnutí vydaných v přestupkové
věci byla těžká procesní vada, která per se zatížila provedené dokazování. Podklady správního
spisu Ministerstva práce a sociálních věcí a skutková zjištění jím učiněná jsou v takovém případě
nezákonnými důkazy, neboť byly vzaty za podklad pro rozhodnutí, aniž by se k nim stěžovatel,
jako účastník řízení o přestupku, mohl jakkoliv vyjádřit a zpochybnit je (právě to ostatně mělo být
důvodem pro zrušení těchto rozhodnutí ve věci sp. zn. 2 A 3/2010). Důkazy v přestupkovém
řízení provedené mimo ústní jednání jsou důkazy nezákonně provedenými, neboť právě ústní
jednání k provádění dokazování slouží (viz například rozsudky Nejvyššího správního soudu
ze dne 31. 7. 2009, č. j. 2 As 60/2008 – 111, a ze dne 17. 6. 2011, č. j. 2 As 70/2010 – 63). Právní
závěr městského soudu v rozsudku č. j. 2 A 3/2010 – 38, o tom, že se stěžovatel dopustil
nelegální práce, který převzal městský soud i v nyní projednávané věci, je proto přinejmenším
předčasný. Takový závěr nelze učinit, neboť stěžovatel teprve dostane v přestupkovém řízení
příležitost důkazy proti němu shromážděné na ústním jednání zpochybnit či vyvrátit. Městský
soud tedy pochybil i v tom, že při úvaze o naplnění zákonných podmínek pro vyhoštění, vycházel
ze skutkových zjištění, jejichž relevance byla zásadním způsobem zpochybněna.
Dále je vhodné poznamenat, že městský soud konstatoval, že zákonným předpokladem
pro vyhoštění je zjištění, že cizinec byl zaměstnán bez obligatorního povolení k zaměstnání.
Proto podle městského soudu tak nemohlo mít samotné zrušení obou rozhodnutí
ve stěžovatelově přestupkové věci vliv na rozhodnutí o správním vyhoštění. Tento dílčí závěr
městského soudu je jistě správný, nicméně je vytržen z kontextu dané věci. Městský soud sice
na jedné straně správně vychází z toho, že přestupkové rozhodnutí není závazným podkladem
ani předběžnou otázkou pro rozhodnutí o vyhoštění (o tom viz dále), na druhé straně však zcela
přehlíží fakt, že žalovaný i správní orgán prvého stupně v řízení o vyhoštění vycházeli jen a pouze
z přestupkových rozhodnutí a žádné vlastní hodnocení zákonných podmínek pro vyhoštění
podle §119 odst. 1 písm. b) bodu 3 zákona o pobytu cizinců neprováděli. Úvaha městského
soudu ohledně této otázky je tedy nelogická a nedůsledná. Zde je pak třeba upozornit,
že otázkou, zda by provedení důkazu zrušujícím správním rozsudkem, vydaným v související věci
téhož účastníka, ke kterému však došlo až v době po vydání správních rozhodnutí
přezkoumávaných v aktuální věci, mohlo kolidovat s §75 odst. 1 s. ř. s. (dle kterého soud
při přezkoumávání rozhodnutí vychází ze skutkového a právního stavu, který tu byl v době
rozhodování správního orgánu), se zdejší soud zabýval již v rozsudku ze dne 28. 3. 2007,
č. j. 1 As 32/2006 – 99, publikovaném pod č. 1275/2007 Sb. NSS. Zde konstatoval,
že „[r]ozhodující význam má fakt, že důsledky zrušujícího rozsudku soudu působí ex tunc; správní rozhodnutí
se jím ruší od samého počátku a je nutno na něj nahlížet, jako by vydáno nebylo. Je pochopitelné, že v době
rozhodování správního orgánu (v navazující, nyní posuzované věci – pozn. NSS) toto rozhodnutí
existovalo, zakládalo právní účinky (…) Naproti tomu v době rozhodování krajského soudu (opět
v navazující věci) toto rozhodnutí již neexistovalo.“ Pokud tedy městský soud v dané věci z rozsudku
č. j. 2 A 3/2010 – 38 a jeho skutkových a právních závěrů vycházel a hodnotil jej (k čemuž byl
podle §77 s. ř. s. oprávněn), nemohl se z logiky věci vyhnout zjištění, že zde již obě
přestupková rozhodnutí (rozhodnutí Ministerstva práce a sociálních věcí ze dne 20. 1. 2010,
č. j. 2009/95542-424 i rozhodnutí Úřadu práce v Jeseníku ze dne 24. 11. 2009,
č. j. JEA - 2009/135584-4) nejen nejsou, ale de iure zde nebyla ani v době rozhodování
žalovaného či správního orgánu prvého stupně (fakt, že tuto skutečnost nemohly tyto orgány
objektivně předvídat, na tom nic nemění). Z již zmiňovaného rozsudku se k tomu dále podává,
že „[t]akový závěr, zjištěný ovšem dokazováním před soudem, nelze nepochybně považovat za nepřípustné
přehodnocování skutkových závěrů správního orgánu (…), vždyť jde o zhodnocení skutečnosti, o které, objektivně
vzato, nemohl mít správní orgán při hodnocení předmětného podkladu vědomost. Porušena by nebyla ani zásada
zakotvená v §75 odst. 1 s. ř. s., neboť soudem provedené dokazování by směřovalo výlučně ke zjištění skutkového
stavu věci v době vydání správního rozhodnutí. Dle názoru Nejvyššího správního soudu by takový postup byl
naopak materiálním naplněním principu plné jurisdikce, na kterém je správní soudnictví vystavěno.“ S ohledem
na výše uvedené je zřejmé, že městský soud ke skutečnosti, že přestupková rozhodnutí byla
zrušena v jiném soudním řízení, přihlédnout mohl.
Závěr posledně uvedený ovšem pro samotnou hmotně právní podstatu věci není
podstatný (jde jen o korektiv nesprávných premis městského soudu v procesních otázkách),
neboť dle ustálené judikatury správních soudů nejsou výsledky předcházejícího přestupkového
řízení pro řízení o správním vyhoštění nikterak závazné.
Jak již bylo opakovaně konstatováno, stěžejní argument stěžovatele spočívá právě
ve zpochybnění způsobu, jakým správní orgány zjišťovaly skutkový stav věci, neboť vycházely
pouze z rozhodnutí o stěžovatelově přestupku na úseku zákona o zaměstnanosti. Samy
autonomně, v rámci správního řízení o vyhoštění, nezjišťovaly okolnosti a důvody, pro č
stěžovatel vykonával práci na stavbě a úklidové práce; žalovaný tato rozhodnutí považoval
za rozhodnutí o předběžné otázce ve smyslu §57 odst. 3 správního řádu, kterými je vázán.
Městskému soudu pak stěžovatel vytkl, že nesprávně vyhodnotil skutkovou p odstatu a hmotně-
právní podmínky pro vyhoštění.
K otázce, zda rozhodnutí o přestupku je zákonem stanovenou podmínkou pro vydání
rozhodnutí o správním vyhoštění podle §119 odst. 1 zákona o pobytu cizinců, se vyjádřil
například Městský soud v Praze ve svém rozsudku ze dne 31. 7. 2008, č. j. 9 Ca 275/2007 - 43,
publikovaném pod č. 2257/2011 Sb. NSS. Uvedl, že „ [v]ydání rozhodnutí o uložení správního vyhoštění
(…) nezávisí na předchozím vyřešení otázky, zda protiprávním jednáním cizince byl či nebyl spáchán p řestupek.
Je pravdou, že jednání, se kterým ust. §119 odst. 1 písm. c) bodu 2 zákona pobytu cizinců spojuje opatření
v podobě správního vyhoštění („pobývá-li cizinec na území po uplynutí doby pla tnosti víza nebo doby pobytu
na území stanovené vízem nebo bez víza, ač k tomu není oprávněn“), je v podsta tě totožné s jednáním, které
je znakem skutkové podstaty přestupku podle §157 odst. 1 písm. m) téhož zákona („zdržuje se na území
po uplynutí doby platnosti víza nebo doby pobytu na území stanovené víz em nebo bez víza, ač k tomu není
oprávněn“). Ze zákona o pobytu cizinců však nelze dovodit, že by policie nebyla oprávněna vydat rozhodnutí
o správním vyhoštění, pokud předtím cizinci neuložila sankci za přestupek, jehož se tímto protiprávním jednáním
dopustil. Řízení o uložení správního opatření a přestupkové řízení jsou samostatná a na sobě nezávislá řízení, což
plyne i z rozdílné povahy opatření ukládaných správními orgány v těchto řízeních (správní vyhoštění nemá,
na rozdíl od sankce ukládané v přestupkovém řízení, trestní charakter ve smyslu článku 6 odst. 1 Úmluvy
o ochraně základních práv a svobod po přijetí Protokolu č. 7, ale je svou povahou specifickým preventivním
opatřením v oblasti kontroly přistěhovalectví). Žalovaný, stejně jako správní orgán I. stupně, se tedy v řízení
o uložení správního vyhoštění oprávněně nezabýval tím, zda žalobkyně vytýkaným jednáním spáchala též
přestupek, žádný úsudek v tomto směru si nečinil, ale zkoumal výlučně to, zda byly splněny podmínky pro vydání
rozhodnutí o správním vyhoštění zakotvené v ust. §119 odst. 1 písm. c) bodu 2 zákona pobytu cizinců . Tento
postup byl zcela v souladu se zákonem. “ Stejně tak i Nejvyšší správní soud v rozsudku ze dne
20. 4. 2006, č. j. 1 Azs 86/2004 - 59, dospěl při posouzení předmětné právní otázky ke stejnému
závěru. Uvedl, že „[s]těžovatel učinil spornou právní otázku, zda byl pro účely rozhod ování o správním
vyhoštění dle §119 odst. 1 písm. b) bod 3. zákona o pobytu cizinců vázán podle §40 odst. 1 správního řádu
(nyní §57 odst. 3 nového správního řádu z roku 2004 – pozn. NSS) rozhodnutím Okresního úřadu
ve Zlíně o uložení pokuty v blokovém řízení žalobci za přestupek dle §28 odst. 1 písm. j) zákona o přestupcích
(nyní se obdobná právní úprava nachází právě v §139 zákona o zaměstnanosti – pozn. NSS) (…)
Předběžnou otázkou se rozumí taková otázka, která sama není předmětem prováděného řízení, avšak její vyřešení
je předpokladem rozhodnutí o vlastním předmětu řízení. Předmětem řízení o správním vyhoštění z přechodného
pobytu na území je přitom zjištění splnění podmínek pro tento typ ukončení pobytu cizince, rozhodnutí o něm
a výkon tohoto rozhodnutí (…) Otázka, zda cizinec je na území zaměstnán bez povinného povolení
k zaměstnání, tak je přímým předmětem říze ní o správním vyhoštění cizince. Zjištění skutkového stavu ohledně
této otázky a právní závěr o naplnění konkrétní skutkové podstaty, tak správní orgán rozhodující o správním
vyhoštění provádí samostatně. Z toho plyne, že v daném případě nebyly správní org ány vázány předmětným
rozhodnutím Okresního úřadu ve Zlíně o uložení pokuty v blokovém řízení žalobci za přestupek dle §28 odst. 1
písm. j) zákona o přestupcích, a to i přes obdobný předmět zjišťování skutkového stavu (…). Otázka zaměstnání
žalobce na území České republiky bez povinného povolení k zaměstnání nebyla v rámci řízení o jeho správním
vyhoštění otázkou předběžnou, §40 správního řádu (nyní §57 odst. 3 nového správního řádu – pozn.
NSS) tak nebylo možno aplikovat.“
Je tedy zcela evidentní, že v dané věci žalovaný a potažmo správní orgán prvého stupně
postupovali opačně, než jak se podává z citované judikatury. Striktně se drželi pouze rozhodnutí
o přestupku a sami vůbec nezkoumali, zda byly splněny podmínky pro vydání rozhodnutí
o správním vyhoštění podle §119 odst. 1 písm. b) bodu 3 zákona o pobytu cizinců. V tomto
směru si potom ani nedoplnili správní spis o rozhodné podklady; ve správním spise se nachází
pouze obě rozhodnutí o přestupkové věci stěžovatele. Pokud jsou však žalovaný i správní orgán
prvého stupně povinni učinit si právní závěr o naplnění skutkové podstaty vyhoštění samostatně,
absentuje v jejich spisovém materiálu řada rozhodných podkladů, na základě kterých by zjistili
skutkový stav věci. Těmito podklady jsou mimo jin é protokol o kontrole Úřadu práce v Jeseníku
ze dne 4. 2. 2009, dohoda o provedení práce ze dne 15. 1. 2009, dohoda o nájmu místností
ze dne 20. 2. 2009 a další. Zároveň je třeba upozornit, že správní spis obsahuje několik
písemných vyjádření stěžovatele, N. V. T., N. N. P., V. V. L. a N. T. M., podaných v rámci
odvolacího řízení, v nichž se tvrdí řada skutkových okolností, které by mohly mít vliv na výsledek
řízení o správním vyhoštění stěžovatele. Žalovaný se v napadeném rozhodnutí obsahem těchto
vyjádření vůbec nezabýval a nevypořádal se s nimi. I to je jeho procesním pochybením, které
ovšem městský soud vůbec nezohlednil. Lze tedy konstatovat, že za naplněný lze považovat i
kasační důvod podle §103 odst. 1 písm. b) s. ř. s.
Popsaná pochybení městského soudu zakládají důvodnost kasační stížnosti z důvodů
uvedených v ustanovení §103 odst. 1 písm. b), d) s. ř. s.; proto Nejvyšší správní soudu nezbylo,
než napadený rozsudek zrušit a věc vrátit městskému soudu k dalšímu řízení (§110 odst. 1, věta
první před středníkem s. ř. s.). Městský soud je v dalším řízení vázán právním názorem
vysloveným v tomto rozsudku (§110 odst. 3 s. ř. s.). Na městském soudu tak nyní bude,
aby ve světle právního názoru, vyjádřeného ve výše zmiňovaných rozsudcích Městského soudu
v Praze publikovaném pod č. 2257/2011 Sb. NSS a v rozsudk u Nejvyššího správního soudu
ze dne 20. 4. 2006, č. j. 1 Azs 86/2004 – 59, meritorně vypořádal žalobní bod, ve kterém
stěžovatel namítal, že žalovaný vycházel pouze z rozhodnutí o přestupku.
O náhradě nákladů řízení o kasační stížnosti rozhodne krajský soud v novém rozhodnutí
ve věci (§110 odst. 2, věta první s. ř. s.).
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 21. prosince 2011
JUDr. Vojtěch Šimíček
předseda senátu