ECLI:CZ:NSS:2011:2.AS.8.2011:160
sp. zn. 2 As 8/2011 - 160
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedkyně JUDr. Miluše Doškové
a soudců Mgr. Radovana Havelce a JUDr. Vojtěcha Šimíčka v právní věci žalobce: Mgr. M. Š.,
proti žalovanému: Policie České republiky, Správa hl. města Prahy (nyní Krajské ředitelství
policie hlavního města Prahy), se sídlem Kongresová 1666/2, Praha 4, proti rozhodnutí
žalovaného ze dne 17. 2. 2006, č. j. PSP-139/OKS-ČJ-101-2006, o kasační stížnosti žalobce proti
rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 2. 7. 2010, č. j. 8 Ca 113/2006 – 111,
takto:
I. Kasační stížnost se zamítá .
II. Žalovanému se nepřiznává právo na náhradu nákladů řízení o kasační
stížnosti.
Odůvodnění:
Kasační stížností podanou v zákonné lhůtě se žalobce jako stěžovatel domáhá zrušení
shora uvedeného rozsudku Městského soudu v Praze. Tímto rozsudkem soud rozhodl o žalobě
stěžovatele proti výše uvedenému rozhodnutí žalovaného tak, že toto rozhodnutí,
jakož i rozhodnutí Obvodního ředitelství Policie ČR Praha II ze dne 24. 1. 2006,
č. j. ORII-76/SKS-2006, v části výroků o nevyhovění stěžovatelově žádosti o poskytnutí
informací obsažených na č. l. 25 spisu skupiny kontroly a stížností Obvodního ředitelství Policie
ČR Praha 5, č. j. OR 5-43/SKS-ST-2003, zrušil a Obvodnímu ředitelství Policie ČR Praha II
nařídil poskytnout stěžovateli informace obsažené na č. l. 25 stížnostního spisu, zatímco
ve zbývající části žalobu zamítl. Soud rovněž rozhodl o tom, že žádný z účastníků nemá právo
na náhradu nákladů řízení. Předmětným rozhodnutím žalovaného bylo podle §59 odst. 2 zákona
č. 71/1967 Sb., o správním řízení (dále jen „správní řád“), změněno rozhodnutí Policie ČR,
Obvodního ředitelství Praha II ze dne 24. 1. 2006, č. j. ORII-76/SKS-2006, tak,
že se žádosti stěžovatele o poskytnutí informace ze dne 30. 12. 2003 v části týkající se čísel listů
17 a 25 stížnostního spisu nevyhovuje. V případě listu č. 17, obsahujícího služební hodnocení
ppor. Ing. M. K., nebylo vyhověno s odkazem na §11 odst. 1 písm. a) zákona č. 106/1999 Sb., o
svobodném přístupu k informacím, ve znění účinném do 22. 3. 2006 (dále též „zákon č.
106/1999 Sb.“), a pokud jde o list č. 25, obsahující kopii z knihy návštěv bývalého Obvodního
ředitelství Police ČR Praha 5 v období od 10.30 hod. dne 13. 3. 2003 do 11.35 hod. dne 14. 3.
2003, nebylo vyhověno s odkazem na §2 odst. 3 citovaného zákona a §4 písm. a) zákona č.
101/2000 Sb., o ochraně osobních údajů a o změně některých zákonů, ve znění pozdějších
předpisů, (dále též „zákon č. 101/2000 Sb.“).
Stěžovatel proti tomu v kasační stížnosti uplatňuje důvody podle §103 odst. 1 písm. a), c)
a d) zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní (dále jen „s. ř. s.“), když namítá nesprávné
posouzení právní otázky soudem v předcházejícím řízení, zmatečnost a vadu řízení, která mohla
mít za následek nezákonné rozhodnutí o věci samé, a nepřezkoumatelnost napadeného rozsudku
pro nedostatek důvodů. Podstata stěžovatelova nesouhlasu s napadeným rozsudkem spočívá
především v tom, jakým způsobem soud posoudil otázku, zda byly správní orgány povinny
poskytnout mu informace obsažené na č. l. 17 předmětného stížnostního spisu, obsahujícím
služební hodnocení výše jmenovaného policisty. Pochybení městského soudu spatřuje rovněž
v tom, že soud postupoval podle §16 odst. 4 zákona č. 106/1999 Sb. Dále stěžovatel nesouhlasí
se způsobem, jakým se soud vypořádal s jeho námitkou, že v dané věci rozhodovala vyloučená
úřední osoba, a napadá rovněž výrok o nákladech řízení.
Stěžovatel uvádí, že městský soud při posouzení prvé z uvedených otázek vycházel
z rozsudku Nejvyššího správního soudu sp. zn. 1 As 98/2008, jenž ale interpretoval nesprávně.
Podle tohoto rozsudku služební hodnocení policisty zpravidla obsahuje osobní a citlivé údaje,
a je proto vyloučeno z působnosti zákona č. 106/1999 Sb. Stěžovatel zdůrazňuje, že pokud NSS
v citovaném judikátu uvedl, že služební hodnocení policisty takové údaje obsahuje zpravidla,
neznamená to, že by je obsahovalo vždy. Podle jeho názoru mu měl povinný subjekt požadované
informace poskytnout. Právo na informace je totiž jedním ze základních práv garantovaných
ústavou i mezinárodními smlouvami, jejichž omezení je možné pouze na základě zákona, jde-li
o opatření v demokratické společnosti nezbytné pro ochranu práv a svobod druhých, bezpečnost
státu, veřejnou bezpečnost, ochranu veřejného zdraví a mravnosti. Proto je třeba v každém
konkrétním případě vážit, zda služební hodnocení policisty citlivé a osobní údaje ve smyslu §4
písm. a) a b) zákona č. 101/2000 Sb. skutečně obsahuje, a zda je tedy jeho vyloučení z působnosti
zákona č. 106/1999 Sb. nezbytným opatřením ve výše uvedeném smyslu, což ovšem městský
soud neučinil. Záměrem stěžovatele ostatně nebylo získat informace o služebním hodnocení
konkrétního policisty, nýbrž o způsobu vyřizování stížností; služební hodnocení však bylo
součástí stížnostního spisu, a to patrně nikoliv bezdůvodně. Stěžovatel též podotýká, že policista
jednající jako úřední osoba je osobou veřejně činnou a informace o jeho veřejném životě, mezi
něž řadí i služební hodnocení, nelze zaměňovat s informacemi o jeho soukromí; v této souvislosti
odkazuje na nálezy Ústavního soudu sp. zn. I. ÚS 453/03, IV. ÚS 23/05 a I. ÚS 517/10.
Stěžovatel dále uvádí, že pokud městský soud postupoval podle §16 odst. 4 zákona
č. 106/1999 Sb., jeho žalobě vyhověl ve vztahu k části požadovaných informací a povinnému
subjektu uložil, aby mu tyto informace poskytl, aplikoval právní úpravu, která na věc
z temporálního hlediska nedopadá. Předmětné ustanovení bylo do zákona č. 106/1999 Sb.
vtěleno novelou provedenou zákonem č. 61/2006 Sb., a to s účinností od 23. 3. 2006. Podle čl. II
bodu 1 přechodných ustanovení zákona č. 61/2006 Sb. platí, že pro vyřízení žádostí, které
povinný subjekt obdržel přede dnem nabytí účinnosti tohoto zákona, se použijí dosavadní právní
předpisy. Stěžovatel žádost o informace podal dne 30. 12. 2003. Městský soud tedy v dané věci
aplikoval nesprávné ustanovení.
Stěžovatel rovněž namítá, že podle §16 odst. 4 věty druhé zákona č. 106/1999 Sb.
postupuje soud tak, že zruší jak rozhodnutí o odvolání, tak i rozhodnutí povinného subjektu
o odmítnutí žádosti, a povinnému subjektu nařídí poskytnout žadateli požadované informace,
pouze tehdy, nejsou-li žádné důvody pro odmítnutí žádosti. V daně věci však městský soud
dospěl k závěru, že ohledně části požadovaných informací měla být žádost odmítnuta, z čehož
stěžovatel dovozuje, že výše uvedená podmínka absence důvodů pro její odmítnutí splněna
nebyla a citované ustanovení tak nemělo být aplikováno. Na podporu této argumentace odkazuje
na rozsudek Krajského soudu v Praze sp. zn. 44 Ca 48/2009, v němž byl v obdobné věci
vysloven shodný závěr.
Kromě toho se stěžovatel domnívá, že výrok II napadeného rozsudku, jímž městský
soud nařídil Obvodnímu ředitelství Policie ČR Praha II, poskytnou stěžovateli informace
obsažené na č. l. 25 předmětného stížnostního spisu, je nevykonatelný. Jakkoliv formulace tohoto
výroku odpovídá dikci §16 odst. 4 zákona č. 106/1999 Sb., soud jím ukládá povinnost
povinnému subjektu, který ovšem nebyl účastníkem soudního řízení. Výkon rozhodnutí však lze
vést pouze proti účastníku řízení a nikoliv vůči třetí osobě, která účastníkem daného řízení není
a v rozhodnutí ani není označena nezbytnými identifikačními údaji. Stěžovatel je na základě shora
uvedených důvodů přesvědčen, že řízení před městským soudem je v důsledku aplikace §16
odst. 4 zákona č. 106/1999 zmatečné a je zatíženo vadou, která mohla mít za následek nezákonné
rozhodnutí o věci samé.
Stěžovatel nesouhlasí ani se závěrem soudu ohledně námitky, že ve věci rozhodovala
vyloučená úřední osoba, respektive osoba, která byla podřízena vyloučenému vedoucímu skupiny
kontroly a stížností npor. Bc. P. D.. Městský soud i v této otázce vycházel z rozsudku NSS sp. zn.
1 As 98/2008 a dospěl k závěru, že tomu tak ani v nynější věci nebylo. Stěžovatel ovšem
zdůrazňuje, že se v tomto případě jednalo o obdobnou věc jiného účastníka, o níž bylo vedeno
samostatné řízení pod jinou spisovou značkou. Stěžovatel tak namítá, že městský soud
postupoval při posouzení této otázky nesprávně, neboť jeho věc posoudil na základě skutkových
a právních závěrů učiněných v jiné věci. Napadený rozsudek proto považuje
za nepřezkoumatelný pro nedostatek důvodů.
Konečně stěžovatel brojí též proti výroku III napadeného rozsudku, jímž soud rozhodl
tak, že žádný z účastníků nemá právo na náhradu nákladů řízení. Nesprávné rozhodnutí soudu
o nákladech řízení souvisí s aplikací §16 odst. 4 zákona č. 106/1999 Sb. Pokud by totiž městský
soud na věc aplikoval relevantní ustanovení, žalobou napadené rozhodnutí zrušil a věc vrátil
žalovanému k dalšímu řízení, měl by stěžovatel právo na náhradu nákladů řízení. Městský soud
měl při rozhodování o nákladech zohlednit skutečnost, že měl stěžovatel úspěch v meritu věci,
tedy v tom, že bylo napadené rozhodnutí žalovaného nezákonné, a to bez ohledu na rozsah této
nezákonnosti. S odkazem na nálezy ÚS sp. zn. III. ÚS 170/99 a I. ÚS 257/05 stěžovatel
zdůrazňuje, že při rozhodování o nákladech řízení nelze vycházet pouze z toho, jak bylo
o konkrétním návrhu rozhodnuto, ale je naopak nutné posoudit otázku, zda měl žalobce ve věci
úspěch, v širších souvislostech. Stěžovatel se domnívá, že nesprávným rozhodnutím soudu
o nákladech řízení bylo dotčeno jeho právo na soudní ochranu; v této souvislosti odkazuje
na nález ÚS sp. zn. II. ÚS 3280/09.
Ze všech těchto důvodů navrhuje stěžovatel napadený rozsudek městského soudu zrušit
a věc vrátit tomuto soudu k dalšímu řízení.
Žalovaný nevyužil svého práva vyjádřit se k podané kasační stížnosti.
Nejvyšší správní soud nejprve zkoumal formální náležitosti kasační stížnosti
a konstatoval, že kasační stížnost je podána včas, stěžovatel má vysokoškolské právnické vzdělání
a jde o rozhodnutí, proti němuž je kasační stížnost přípustná.
Nejvyšší správní soud nicméně vážil, zda kasační stížnost není nepřípustná ve smyslu
§104 odst. 3 písm. a) s. ř. s., neboť jí je napadeno rozhodnutí městského soudu, jímž tento
rozhodl znovu poté, kdy jeho původní rozhodnutí bylo Nejvyšším správním soudem zrušeno.
Výjimkou z této výluky je situace, kdy je kasační stížností namítáno, že se soud neřídil závazným
právním názorem Nejvyššího správního soudu, což zde namítáno není. Přesto však Nejvyšší
správní soud dospěl k závěru, že je kasační stížnost přípustná. Ve svém předchozím zrušujícím
rozsudku ze dne 14. 7. 2009, č. j. 2 As 72/2008 - 94, se totiž zdejší soud věcně zabýval pouze
otázkou, zda v dané věci došlo k vydání fiktivního negativního rozhodnutí, zatímco ostatními
otázkami, k nimž směřují stěžovatelovy námitky v jeho nynější kasační stížnosti, se věcně
nezabýval, neboť ani městský soud ve svém předcházejícím zamítavém rozsudku nepodrobil
shodné žalobní námitky věcnému přezkumu. Smyslem výluky podle §104 odst. 3 písm. a) s. ř. s.
je pouze to, aby se Nejvyšší správní soud opakovaně nezabýval věcí, v níž již vyslovil právní
názor, který byl pro městský soud podle §110 odst. 3 s. ř. s. závazný; taková situace však v tomto
případě nenastala.
Důvodnost kasační stížnosti posoudil Nejvyšší správní soud v mezích jejího rozsahu
a uplatněných důvodů (§109 odst. 2, 3 s. ř. s.).
Stěžovatel především namítá nezákonnost odepření poskytnutí informace na č. l. 17
stížnostního spisu, na němž se nachází služební hodnocení ppor. Ing. M. K. Městský soud při
posouzení dané věci vyšel z rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 29. 7. 2009, č. j. 1 As
98/2008 - 148, publikovaného pod č. 1944/2009 Sb. NSS (veškerá zde citovaná judikatura NSS
je dostupná rovněž na www.nssoud.cz). Soud tedy převzal argumentaci z rozsudku NSS
vydaného v jiné věci; nelze však přehlédnout, že se v tomto případě žadatel domáhal rovněž
poskytnutí informace o obsahu spisu skupiny kontroly a stížností Obvodního ředitelství Policie
ČR Praha 5, č. j. OR 5-43/SKS-ST-2003. V obou případech pak stěžovatelé, přestože se jednalo
o dvě různé fyzické osoby, uplatnili v odvolání, v žalobě i v kasační stížnosti shodné důvody a
argumenty a namítali tedy mimo jiné též nezákonnost odepření poskytnutí informace na č. l. 17
předmětného stížnostního spisu.
Nejvyšší správní soud v rozsudku sp. zn. 1 As 98/2008 nejprve konstatoval, že podle §2
odst. 3 zákona č. 106/1999 Sb. v rozhodném znění se tento zákon nevztahuje na poskytování
osobních údajů a informací podle zvláštního právního předpisu, kterým je mimo jiné i zákon
č. 101/2000 Sb. Podle §4 písm. a) tohoto zákona se osobním údajem rozumí jakákoliv informace
týkající se určeného nebo určitelného subjektu údajů. Subjekt údajů se považuje za určený nebo
určitelný, jestliže lze subjekt údajů přímo či nepřímo identifikovat zejména na základě čísla, kódu
nebo jednoho či více prvků, specifických pro jeho fyzickou, fyziologickou, psychickou,
ekonomickou, kulturní nebo sociální identitu. Současně zdejší soud zaujal rozšiřující výklad
pojmu „osobní údaj“ a jako test stanovil možnost určitou osobu nějakým způsobem kontaktovat;
k tomu odkázal na svůj rozsudek ze dne 12. 2. 2009, č. j. 9 As 34/2008 – 68. Podle §4 písm. b)
téhož zákona je citlivým údajem osobní údaj vypovídající o národnostním, rasovém nebo
etnickém původu, politických postojích, členství v odborových organizacích, náboženství
a filozofickém přesvědčení, odsouzení za trestný čin, zdravotním stavu a sexuálním životě
subjektu údajů a jakýkoliv biometrický nebo genetický údaj subjektu údajů.
Nejvyšší správní soud v citovaném rozsudku dále uvedl, že z vyhlášky č. 287/2002 Sb.,
která byla účinná v době tvorby posuzovaného služebního hodnocení policisty ppor. Ing. M. K.,
plyne, že služební hodnocení obsahuje (samozřejmě kromě nutných identifikačních údajů
hodnoceného policisty a služebního zařazení) mimo jiné informace o uplatňování dosaženého
vzdělání policisty a dalších kvalifikačních předpokladů pro výkon funkce, popřípadě dalších
požadavků pro řádný výkon služby, speciálních znalostí v praxi a jejich rozšiřování nebo
zvyšování v souladu s potřebami výkonu služby, informace o úrovni praktických zkušeností
a speciálních schopností, popřípadě zručností, o dodržování služební kázně a projevech morálně
volních vlastností při plnění služebních úkolů, způsobilosti seznamovat se s utajovanými
informacemi a schopnosti zabezpečovat jejich ochranu, či informace o zdravotní, duševní
a fyzické způsobilosti policisty pro výkon funkce.
Na základě těchto skutečností zdejší soud konstatoval, že služební hodnocení zpravidla
obsahuje osobní a citlivé údaje ve smyslu §4 písm. a) a b) zákona č. 101/2000 Sb., a je proto
vyloučeno z působnosti zákona č. 106/1999 Sb. Soud rovněž neopomněl zvážit, zda odepření
poskytnutí této informace je v souladu s principem restriktivního výkladu výjimek obsažených
v zákoně č. 106/1999 Sb., a zda je tedy ústavně konformní. Vyšel přitom z názoru Ústavního
soudu uvedeného v usnesení ze dne 18. 12. 2002, sp. zn. III. ÚS 156/02 (zde citovaná judikatura
Ústavního soudu je dostupná rovněž na http://nalus.usoud.cz), a dospěl k závěru,
že předpoklady omezení práva na informace v případě služebního hodnocení policisty jsou
splněny.
Stěžovatel se však domnívá, že pokud Nejvyšší správní soud v citovaném rozsudku
výslovně uvedl, že služební hodnocení zpravidla obsahuje osobní a citlivé údaje, neznamená to,
že by je obsahovalo vždy, pročež by měl povinný subjekt v každém konkrétním případě zkoumat,
zda jsou takové údaje ve služebním hodnocení skutečně obsaženy; jelikož tak v tomto případě
neučinil, nebyl oprávněn stěžovateli poskytnutí této informace odepřít. S tímto názorem
stěžovatele se však nelze ztotožnit. Především je třeba zdůraznit, že se zdejší soud ve výše
citovaném rozsudku vyslovil právě v tom smyslu, že služební hodnocení bude vždy již ze své
povahy vyloučeno z působnosti zákona č. 106/1999 Sb. Obsah služebního hodnocení totiž není
věcí libovůle konkrétní služební osoby, která jej vypracovává, ale je, respektive v době tvorby
posuzovaného služebního hodnocení byl, stanoven vyhláškou č. 287/2002 Sb. Podle této
vyhlášky byly obsahem služebního hodnocení výše uvedené poznatky o hodnoceném policistovi,
které je nepochybně možné považovat za osobní a citlivé údaje. Nad to je třeba zdůraznit, že jak
Nejvyšší správní soud ve věci sp. zn. 1 As 98/2008, tak i městský soud v nyní projednávané věci
shodně uvedly, že předmětné služební hodnocení takové údaje skutečně obsahuje.
Podle názoru zdejšího soudu není výše uvedený závěr v rozporu s judikaturou Ústavního
soudu, na kterou stěžovatel odkazuje v kasační stížnosti a jejím doplnění. Z nálezů ÚS zmíněných
stěžovatelem lze abstrahovat obecný závěr, že informace o profesionální sféře osob působících
ve veřejném životě náleží do sféry veřejné, neboť mohou souviset s realizací veřejné moci,
přičemž platí, že je-li informace součástí veřejné sféry, dopadá na ni základní právo na informace
dle čl. 17 Listiny základních práv a svobod a čl. 10 Úmluvy o ochraně lidských práv a základních
svobod. Nejvyšší správní soud v nyní projednávané věci nikterak nezpochybňuje závěry plynoucí
z judikatury Ústavního soudu ani stěžovatelovo právo na informace dle čl. 17 Listiny, nicméně
s ohledem na obsah služebního hodnocení policisty obecně, i v tomto konkrétním případě,
setrvává na závěru o jeho vyloučení z působnosti zákona č. 106/1999 Sb., vysloveném již
v rozsudku sp. zn. 1 As 98/2008, neboť se jedná o opatření nezbytné z důvodu ochrany práv
a svobod druhých – tedy práva hodnoceného policisty na ochranu soukromého života,
které v tomto případě musí převládnout nad stěžovatelem prosazovaným právem na informace.
Z těchto důvodů považuje zdejší soud tuto kasační námitku za nedůvodnou.
Stěžovatel dále namítá, že §16 odst. 4 zákona č. 106/1999 Sb. nemohl být v dané věci
použit s ohledem na přechodná ustanovení zákona č. 61/2006 Sb. Podle §16 odst. 4 zákona
č. 106/1999 Sb. ve znění zákona č. 61/2006 Sb. platí, že: „[p]ři soudním přezkumu rozhodnutí
o odvolání na základ쨞aloby podle zvláštního právního předpisu soud přezkoumá, zda jsou dány důvody
pro odmítnutí žádosti. Nejsou-li žádné důvody pro odmítnutí žádosti, soud zruší rozhodnutí o odvolání
a rozhodnutí povinného subjektu o odmítnutí žádosti a povinnému subjektu nařídí požadované informace
poskytnout“. Článek II odst. 1 zákona č. 61/2006 Sb. stanoví následující: „pro vyřízení žádostí, které
povinný subjekt obdržel přede dnem nabytí účinnosti tohoto zákona, se použijí dosavadní právní předpisy“.
Nejvyšší správní soud se výkladem shora citovaného přechodného ustanovení
již opakovaně zabýval. V rozsudku ze dne 20. 7. 2010, č. j. 8 As 35/2009 – 103, dovodil, že byla-li
podána žádost o informace před účinností zákona č. 61/2006 Sb., je třeba postupovat podle
dosavadních předpisů nejen při vyřízení žádosti v prvním stupni, ale i v řízení odvolacím.
Otázkou, zda je nutno uvedené přechodné ustanovení vztáhnout i na přezkumné
soudní řízení, se zdejší soud podrobně zabýval především v rozsudku ze dne 13. 4. 2011,
č. j. 1 As 95/2010 – 240. V tomto rozhodnutí bylo řečeno, že samotný text čl. II odst. 1 zákona
č. 61/2006 Sb. nedává na tuto otázku jednoznačnou odpověď, a při objasnění smyslu a účelu
tohoto ustanovení je proto nutné vycházet jednak z důvodové zprávy k zákonu č. 61/2006 Sb.,
jednak z legislativní historie samotného §16 odst. 4 zákona č. 106/1999 Sb. V důvodové zprávě
k zákonu č. 61/2006 Sb. je k přechodným ustanovením uvedeno, že „z důvodu právní jistoty žadatele
o informaci a s ohledem na rozsah navrhovaných změn se navrhuje dokončovat již započaté procesy v režimu
stávajícího zákona“ (dostupná jako sněmovní tisk 991/0, digitální repozitář Poslanecké sněmovny
Parlamentu ČR, www.psp.cz). Důvodová zpráva tedy nasvědčuje spíše výkladu, že přechodné
ustanovení míří pouze na správní řízení – tj. procesy v režimu stávajícího zákona – a nikoliv
na řízení soudní.
Nejvyšší správní soud dále v citovaném rozsudku sp. zn. 1 As 95/2010 odkázal
na závěry vyslovené v rozsudku ze dne 31. 7. 2006, č. j. A 2/2003 - 73, publikovaném
pod č. 1469/2008 Sb. NSS: „Existence §16 odst. 4 zákona o svobodném přístupu k informacím se totiž
zjevně vymyká koncepci správního soudnictví v České republice. Tato norma, která je (legislativně málo šťastně)
nepřímou novelou soudního řádu správního, a kterou je nutno použít v souladu se zásadou lex specialis namísto
obecné úpravy soudního řádu správního, zavádí apelační prvek do jinak přísně kasačního systému správního
soudnictví. Nastalý stav i nepřímý způsob změny jsou jistě krajně nežádoucí, nikoliv však protiústavní. Z článku
36 odst. 2 Listiny základních práv a svobod ani z jiného ustanovení ústavního pořádku nelze zejména požadavek
výlučně kasačního principu nijak dovodit. Ústavněprávní výbor Senátu namítl nekoncepčnost řešení
při projednávání návrhu novely, a Senát proto navrhl Poslanecké sněmovně vypustit z návrhu zákona ustanovení
§16 odst. 4. Poslanecká sněmovna návrh neakceptovala a zákon schválila v původní podobě.
1
V současné době
analyzované ustanovení tvoří platnou součást českého právního řádu; jako výjimku z obecně kasačního způsobu
rozhodování správních soudů je však třeba vykládat jej restriktivně. Jednota a vnitřní nerozpornost právního řádu
jsou totiž jedním z úhelných principů právního státu. Nejvyšší správní soud si je vědom skutečnosti, že vládní
návrh novely zákona o svobodném přístupu k informacím nynější ustanovení §16 odst. 4 neobsahoval. Bylo
do návrhu zařazeno teprve v rámci pozměňovacích návrhů v Poslanecké sněmovně. Zařazení ustanovení bylo
vyvoláno potřebou reagovat na praxi některých správních orgánů, které kasačního principu při soudním přezkumu
zneužívaly k tomu, že informace opakovaně, a to i po prohraných soudních sporech, neposkytly a informaci vždy
znovu odepřely pouze s pozměněným právním odůvodněním.
2
“
Nejvyšší správní soud proto v rozsudku sp. zn. 1 As 95/2010 konstatoval: „Z citované
charakteristiky právní úpravy plynou pro projednávanou věc dva zásadní závěry. Za prvé z legislativně
technického hlediska se jedná o nepřímou novelu soudního řádu správního, která by měla být správně obsažena
právě v soudním řádu správním. Vztahovat přechodné ustanovení čl. II odst. 1 zákona č. 61/2006 Sb. na §16
odst. 4 zákona č. 106/1999 Sb. se z tohoto hlediska jeví jako nevhodné. Za druhé smyslem této úpravy bylo
1
250. usnesení Senátu ze schůze dne 30. 11. 2005 (Parlament České republiky, Senát, 2005, senátní tisk 161, www.senat.cz). Čtení
návrhu zákona po vrácení Senátem (Parlament České republiky, Poslanecká sněmovna, 2005 - IV. volební období, sněmovní tisk 991,
www.psp.cz).
2
Projednání návrhu zákona Senátem (Parlament České republiky, Senát, 2005, senátní tisk 161, www.senat.cz).
urychlit řízení o poskytování informací a zabránit špatné praxi některých správních orgánů, které kasačního
principu při soudním přezkumu zneužívaly k tomu, že informace opakovaně, a to i po prohraných soudních
sporech, neposkytly a informaci vždy znovu odepřely pouze s pozměněným právním odůvodněním. Z toho pohledu
nemohlo být úmyslem zákonodárce podrobit nové úpravě soudního přezkumu až rozhodnutí vydaná na základě
žádostí o informace podaných po dni účinnosti zákona č. 61/2006 Sb.“ Na základě těchto argumentů
zdejší soud uzavřel, že přechodné ustanovení článku II odst. 1 zákona č. 61/2006 Sb. se vztahuje
pouze na správní řízení. Správní soudy však postupují ode dne účinnosti zákona č. 61/2006 Sb.
podle §16 odst. 4 zákona č. 106/1999 Sb. ve znění zákona č. 61/2006 Sb., a to i ve věcech,
v nichž byla žádost o informace podána přede dnem účinnosti zákona č. 61/2006 Sb.
V nyní projednávané věci podal stěžovatel žádost o informace dne 30. 12. 2003.
Žalovaný rozhodl o odvolání stěžovatele proti prvostupňovému rozhodnutí o nevyhovění jeho
žádosti dne 17. 2. 2006 a stěžovatel jeho rozhodnutí napadl žalobou, která byla Městskému soudu
v Praze doručena dne 25. 4. 2006. Je tedy zřejmé, že v dané věci došlo k podání žaloby a zahájení
řízení před správním soudem až po nabytí účinnosti zákona č. 61/2006 Sb.
Nejvyšší správní soud se rovněž neztotožnil s argumentací stěžovatele podpořenou
rozsudkem Krajského soudu v Praze ze dne 27. 5. 2010, č. j. 44 Ca 48/2009 - 102,
že v projednávaném případě nebyla naplněna hypotéza §16 odst. 4 zákona č. 106/1999 Sb.
Ve znění zákona č. 61/2006 Sb. Text tohoto ustanovení sice hovoří o tom, že nesmí existovat
žádné důvody pro odmítnutí žádosti, aby soud mohl rozhodnutí povinného subjektu
a odvolacího orgánu zrušit a nařídit poskytnutí informace. Výklad zastávaný stěžovatelem by však
v některých případech vedl k popření smyslu a účelu tohoto ustanovení. Takovým případem
je právě situace, kdy žadatel žádá jednou žádostí o více informací. Pokud by povinný subjekt
odmítl veškeré (nebo některé) informace poskytnout a toto rozhodnutí by potvrdil i odvolací
orgán, mohl by se žadatel obrátit na soud. Ten pak může zjistit, že důvody pro odmítnutí
některých informací jsou dány, zatímco u jiných informací by žádný důvod pro jejich odmítnutí
neexistoval. V takovém případě by byl výklad, že podmínkou pro zásah soudu je neexistence
důvodů pro odmítnutí ve vztahu k celé žádosti, jíž se žádá o více informací, v rozporu
se smyslem a účelem tohoto ustanovení, jímž je zajištění účinné soudní ochrany a urychlení
procesu poskytnutí požadované informace.
Jestliže se žádost o informace skládala z více dílčích informací, které jsou od sebe
oddělitelné, nebrání §16 odst. 4 zákona č. 106/1999 Sb. soudu, aby důvody pro odmítnutí
posuzoval u každé této dílčí informace zvlášť. Citovaná úprava rovněž soudu nebrání, aby zrušil
rozhodnutí o odvolání a rozhodnutí povinného subjektu o odmítnutí žádosti ve smyslu §16
odst. 4 zákona č. 106/1999 Sb. i částečně, nejsou-li žádné důvody pro odmítnutí jen některé
z více požadovaných informací. Současně povinnému subjektu nařídí tuto informaci poskytnout.
Podle názoru Nejvyššího správního soudu je tento postup v souladu se záměrem zákonodárce,
neboť žadatel bude mít po rozhodnutí soudu jasno, na které z požadovaných informací
má nárok, a současně bude mít k dispozici exekuční titul ve formě rozsudku soudu přikazujícím
povinnému subjektu poskytnout informace, jejichž poskytnutí odmítal. Zabrání se tak řetězení
dalších správních a soudních řízení ve věci.
V projednávaném případě se stěžovatel u městského soudu bránil rozhodnutí
žalovaného, jímž nebylo vyhověno jeho žádosti o poskytnutí informací ve vztahu k listům 17 a 25
stížnostního spisu. Je nepochybné, že se jedná o dvě od sebe oddělitelné informace a že důvody
pro jejich odmítnutí lze (a dokonce je nezbytně nutné) posuzovat samostatně. Městský soud
v souladu s dříve vysloveným názorem Nejvyššího správního soudu uzavřel, že neexistují žádné
důvody pro odmítnutí žádosti ve vztahu k č. l. 25 stížnostního spisu, naopak informaci na č. l. 17
stížnostního spisu poskytnout nelze. Městský soud proto postupoval správně, pokud rozhodnutí
správního orgánu prvního stupně a rozhodnutí žalovaného částečně zrušil v rozsahu, jímž tyto
orgány nevyhověly žádosti stěžovatele o poskytnutí informace obsažené na č. l. 25 stížnostního
spisu.
Konečně se nelze ztotožnit ani s názorem stěžovatele, že by v důsledku shora
uvedeného postupu městského soudu byl výrok II. napadeného rozsudku nevykonatelný, neboť
je jím ukládána povinnost povinnému subjektu, který však nebyl účastníkem tohoto soudního
řízení a jenž ostatně není v předmětném výroku dostatečně specifikován. Městský soud
postupoval v souladu s §16 odst. 4 zákona č 106/1999 Sb., jenž umožňuje povinnému subjektu
uložit, aby žadateli požadované informace poskytl. Nelze mít tedy za to, že by rozhodnutí soudu
vydané plně v souladu se zákonem nebylo vykonatelné. Vzhledem k tomu, že v České republice
existuje pouze jediné Obvodní ředitelství Policie ČR Praha II, nevyvstává v dané věci žádná
pochybnost o tom, koho městský soud svým rozhodnutím zavázal.
Stěžovatel brojí i proti způsobu, jakým se městský soud vypořádal s jeho žalobní
námitkou, že v dané věci rozhodovala vyloučená úřední osoba. Z napadeného rozsudku
je zřejmé, že městský soud v této otázce převzal argumentaci z rozsudku NSS
sp. zn. 1 As 98/2008. Jak bylo ale výše uvedeno, v citovaném rozsudku se soud zabýval věcí
jiného žadatele, jež se však týkala téhož stížnostního spisu, k němuž směřovala žádost stěžovatele
v nyní projednávané věci. Předmětem posouzení soudu v nynější věci byl proto totožný skutkový
i právní stav jako v případě, na nějž v rozsudku odkázal. Nejednalo se přitom o pouhý obecný
odkaz, ale soud se v rozsudku podrobně zabýval časovou sousledností jednotlivých skutečností
významných pro posouzení předmětné námitky a dospěl k závěru o její nedůvodnosti.
Skutečnost, že odůvodnění formuloval shodně s rozsudkem sp. zn. 1 As 98/2008, nepůsobí
nepřezkoumatelnost jeho rozsudku. Ani tuto námitku tedy zdejší soud nepovažuje za důvodnou.
Poslední stížní námitka směřuje do výroku o nákladech řízení před městským soudem.
Svou argumentaci v této otázce stavěl stěžovatel na nesprávné aplikaci §16 odst. 4 zákona
č. 106/1999 Sb. Nejvyšší správní soud však tento postup městského soudu aproboval.
K nesprávné aplikaci citovaného ustanovení tedy nedošlo, a proto není možné z tohoto důvodu
zpochybnit výrok o náhradě nákladů řízení.
Namítá-li stěžovatel, že městský soud nevzal v potaz, že stěžovatel uspěl v meritu věci,
neboť rozhodnutí žalovaného i správního orgánu prvního stupně byla nezákonná, není možné
mu přisvědčit. Při rozhodování o náhradě nákladů řízení vycházejí soudy ve správním soudnictví
z obecné zásady procesní úspěšnosti ve smyslu §60 odst. 1 s. ř. s. Stěžovatel se žalobou domáhal
zrušení rozhodnutí žalovaného, jímž nebylo vyhověno jeho žádosti o poskytnutí informací
ve vztahu k listům 17 a 25 stížnostního spisu. Městský soud v souladu s aplikovatelnou právní
úpravou shledal, že ve vztahu k jedné z těchto informací bylo rozhodnutí žalovaného nezákonné,
avšak ve vztahu k druhé nikoliv, a proto jej zrušil pouze z části. Z hlediska procesní úspěšnosti
byl tedy stěžovatel úspěšný z jedné poloviny, a žalovaný taktéž z jedné poloviny. Za takového
stavu není možné přiznat jedné straně sporu právo na náhradu nákladů řízení vůči straně druhé
a městský soud proto správně rozhodl, že žádný z účastníků nemá právo na náhradu nákladů
řízení a každý si musí nést své náklady sám.
Tato úvaha není zpochybněna ani nálezem Ústavního soudu ze dne 22. 6. 2000,
sp. zn. III. ÚS 170/99. V této věci obecné soudy vyhověly návrhu navrhovatele a určily, že „není
podvodník a mafián“ avšak současně nevyhověly jeho návrhu na zaplacení částky 100 000 Kč
jako náhrady nemajetkové újmy. Jelikož podle jejich názoru žádný z účastníků neměl výrazný
úspěch či neúspěch v řízení, nepřiznaly nikomu náhradu nákladů řízení. Ústavní soud tento
přístup podrobil kritice, neboť „[s]oud nemůže v takových případech postupovat mechanicky, ale musí věcně
posoudit, co je v dané věci hlavní a co doprovodné. Navrhovatel měl úspěch v hlavní otázce, tj. v tom, že bylo
zasaženo nepřípustným způsobem do jeho osobních práv. Nepřiznání požadované náhrady nemajetkové újmy bylo
dáno úvahou soudu (§136 o. s. ř.), takže i když měl žalobce formálně úspěch jen částečný, přichází v tomto
případě v úvahu plná náhrada nákladů řízení ve smyslu ustanovení §142 odst. 3 o. s. ř.“ Podle názoru
Nejvyššího správního soudu nelze závěry Ústavního soudu v projednávaném případě použít
(obdobně ve vztahu k nálezu ze dne 20. 12. 2005, sp. zn. I. ÚS 257/05): stěžovatel se domáhal
zrušení celého rozhodnutí žalovaného, avšak bylo mu vyhověno jen v části. Nelze přitom tvrdit,
že tím, že část rozhodnutí žalovaného byla nezákonná, měl stěžovatel úspěch v hlavní otázce.
Nejvyšší správní soud nepřehlédl, že městský soud výrok o nákladech řízení
opřel nikoliv o §60 s. ř. s., nýbrž o §142 odst. 2 zákona č. 99/1963 Sb., občanský soudní řád,
a §64 s. ř. s. Městský soud tak použil nesprávné ustanovení, jehož aplikace však z věcného
hlediska vedla k témuž výsledku, jako v případě postupu podle §60 s. ř. s., tedy k nepřiznání
náhrady nákladů řízení žádnému z účastníků. Zdejší soud v tomto smyslu odkazuje na rozsudek
svého rozšířeného senátu ze dne 28. 7. 2009, č. j. 8 Afs 51/2007 - 87, podle nějž „[p]oužil-li
krajský soud při řešení rozhodné právní otázky nesprávný právní předpis, bude tedy nutno zásadně jeho
rozhodnutí v řízení o kasační stížnosti zrušit. Výjimkou z tohoto pravidla budou situace, kdy půjde o takovou
skutkovou či právní otázku, u níž bude moci kasační instance bez rozsáhlejšího doplňování řízení s jistotou
usoudit, že použití nesprávného právního předpisu při jejím posouzení nemohlo mít ze žádných hledisek,
která mohou být pro dotčené osoby či orgány významná, vliv na zákonnost přezkoumávaného rozhodnutí, a u níž
bude možno rozumně předpokládat, že ani v budoucnu samotný fakt použití nesprávného právního předpisu
nebude mít pro tyto osoby resp. orgány nepříznivé právní důsledky.“ Nejvyšší správní soud
v projednávaném případě neshledal, že by jiné právní posouzení mělo vliv na zákonnost
rozhodnutí o nákladech řízení a že by takové nesprávné právní posouzení vyvolávalo v budoucnu
pro účastníky řízení nepříznivé právní důsledky.
Nejvyšší správní soud dospěl k závěru, že městský soud správně posoudil rozhodné
právní otázky, jeho rozsudek není nepřezkoumatelný a řízení netrpí zmatečností ani jinou vadou,
která by mohla mít za následek nezákonné rozhodnutí o věci samé. Stížní námitky ve smyslu
§103 odst. 1 písm. a), c) a d) s. ř. s. tak nebyly naplněny.
Na základě všech shora uvedených důvodů Nejvyšší správní soud kasační stížnost jako
nedůvodnou zamítl (§110 odst. 1 in fine s. ř. s.).
Stěžovatel, který neměl v tomto soudním řízení úspěch, nemá právo na náhradu
nákladů řízení o kasační stížnosti a úspěšnému žalovanému náklady řízení nevznikly. Proto soud
rozhodl, že se žalovanému právo na náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti nepřiznává
(§60 odst. 1, §120 s. ř. s.
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 16. června 2011
JUDr. Miluše Došková
předsedkyně senátu