ECLI:CZ:NSS:2011:2.AS.89.2010:146
sp. zn. 2 As 89/2010 -146
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy JUDr. Vojtěcha Šimíčka
a soudců Mgr. Radovana Havelce a JUDr. Marie Žiškové v právní věci žalobce Ing. F. K.,
zastoupeného Mgr. Miloslavem Čejkou, advokátem v Brně, Šumavská 31a, proti žalovanému
Krajskému úřadu Jihomoravského kraje, se sídlem Brno, Žerotínovo nám. 3/5, v řízení o
kasační stížnosti žalobce proti usnesení Krajského soudu v Brně ze dne 8. 7. 2010,
č. j. 31 Ca 135/2009 - 93,
takto:
Usnesení Krajského soudu v Brně ze dne 8. 7. 2010, č. j. 31 Ca 135/2009 – 93,
se zrušuje a věc se vrací tomuto soudu k dalšímu řízení.
Odůvodnění:
Rozhodnutím žalovaného ze dne 16. 6. 2009, č. j. JMK 49592/2009, bylo dle ustanovení
§59 odst. 2 zákona č. 71/1967 Sb., správní řád, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „správní
řád“), ve spojení s ustanovením §179 odst. 1 zákona č. 500/2004 Sb., správní řád (účinný
od 1. 1. 2006) zamítnuto odvolání stěžovatele proti rozhodnutí Městského úřadu Břeclav, odboru
životního prostředí, ze dne 12. 1. 2009, č. j. MUBR 1950/2009. Tímto rozhodnutím bylo České
republice – Zemědělské vodohospodářské správě v Brně povoleno užívání stavby Z. P. – L., 3.
stavba. Proti rozhodnutí žalovaného brojil žalobce správní žalobou; ta byla usnesením Krajského
soudu v Brně odmítnuta.
Krajský soud dovodil, že žalobci nesvědčí postavení účastníka kolaudačního řízení
dle ustanovení §78 odst. 1 zákona č. 50/1976 Sb., o územním řízení a stavebním řádu, ve znění
pozdějších předpisů (dále jen „stavební zákon“) účinném do 31. 12. 2006, ani dle ustanovení §78
odst. 2 tohoto zákona. S ohledem na judikaturu Nejvyššího správního soudu a Ústavního soudu
(nález ze dne 27. 9. 2005, sp. zn. I. ÚS 376/02) dospěl krajský soud k závěru, že vlastník sousední
nemovitosti (žalobce) není účastníkem kolaudačního řízení; svá práva a oprávněné zájmy mohl
hájit v rámci územního a stavebního řízení. Úlohou stavebního úřadu v kolaudačním řízení
je posoudit, zda je kolaudovaná stavba realizována v souladu se stavebním povolením
a projektovou dokumentací. Pokud by došlo ke kolaudaci stavby, která je provedena v rozporu
s tím, pak má vlastník sousední nemovitosti jiné možnosti právní ochrany (například
dle ustanovení §127 občanského zákoníku). Dle názoru krajského soudu účastenství
v kolaudačním řízení není podmínkou pro aktivní žalobní legitimaci, ale na druhou stranu
má na rozsah této legitimace jisté dopady. Není-li vlastník sousední nemovitosti účastníkem
kolaudačního řízení (neboť v něm o jeho právech rozhodováno není), nemůže dojít k dotčení
jeho právní sféry ani porušením procesních předpisů. Výtky žalobce směřují vůči vadám
dokazování (nesprávně zjištěný skutkový stav ve věci vlastníků jednotlivých pozemků dotčených
kolaudovanou stavbou), které však nemohly způsobit žalobci újmu až v kolaudačním řízení.
Žalobce tedy není osobou předpokládanou v ustanovení §65 odst. 1 soudního řádu správního
(dále jen „s. ř. s.“), neboť v případě kolaudačního rozhodnutí se nejedná o rozhodnutí, kterým
by bylo založeno, měněno nebo rušeno či závazně určeno jeho veřejné subjektivní právo
či povinnost. Tento nedostatek představuje neodstranitelnou podmínku řízení, a proto krajský
soud dle ustanovení §46 odst. 1 písm. a) s. ř. s. žalobu odmítl.
Usnesení krajského soudu napadl žalobce (dále jen „stěžovatel“) kasační stížností
odvolávající se na ustanovení §103 odst. 1 písm. a) a e) s. ř. s.
Stěžovatel nesouhlasí s názorem krajského soudu, že není účastníkem kolaudačního
řízení, ve smyslu ustanovení §78 odst. 1 stavebního zákona. Naopak jako vlastník 9/10
pozemků, na kterých je kolaudovaná stavba umístěna, mu svědčí účastenství ve smyslu písm. d)
citovaného ustanovení stavebního zákona. Kolaudačním rozhodnutím je přímo dotčeno jeho
právo užívat vlastní pozemky. Příslušný stavební úřad vydávající stavební povolení žádným
způsobem neoznámil právní předchůdkyni stěžovatele, že se koná stavební řízení a na jejích
pozemcích bude umístěna nádrž. Nezákonný stav byl stavebním úřadem vyřešen tak,
že v podmínkách vydání stavebního povolení pod č. 4 uvedl, že v případě, kdy se nepodaří
investorovi stavby získat potřebné pozemky pro stavbu díla, požádá příslušný stavební úřad
o jejich vyvlastnění. Minimálně tedy v otázce vypořádání se s touto podmínkou byl stěžovatel
účastníkem kolaudačního řízení a rozhodnutí o kolaudaci má přímý vliv na jeho vlastnické právo
k pozemkům. Není pravdou, jak se uvádí v žádosti stavebníka o kolaudaci, že pozemky určené
k záboru byly smluvně převedeny. Pozemky stěžovatele nebyly nikdy vyjmuty ze zemědělského
užívání, má tedy právo je vlastnit, ovšem nikoli znehodnocené stavbou díla. V doplnění kasační
stížnosti pak stěžovatel upřesňuje, že jeho pozemky protíná těleso uměle vytvořené sypané hráze
vodní nádrže a rozděluje je na pozemky před a za hrází. V listu vlastnictví stěžovatele je uvedeno,
že na třech pozemcích je umístěna stavba (zastavěná plocha a nádvoří), ve skutečnosti jde ale
o část sypané hráze. K problematice se vyjádřil i veřejný ochránce práv, který rovněž zaujal názor,
že stěžovatel je účastníkem kolaudačního řízení. Stejně tak, jako s účastníkem kolaudačního
řízení, se stěžovatelem jednaly i správní orgány.
Žalovaný se ke kasační stížnosti ani k jejímu doplnění nevyjádřil, ačkoli mu tato podání
byla doručena.
Nejvyšší správní soud přezkoumal napadené usnesení v rozsahu podané kasační stížnosti
(§109 odst. 2, věta před středníkem s. ř. s.) a z důvodů v nich uvedených (§109 odst. 3, věta před
středníkem s. ř. s.). Ve věci přitom rozhodl bez nařízení jednání za podmínek vyplývajících
z ustanovení §109 odst. 1, věty první s. ř. s.
Kasační stížnost je důvodná.
Nejprve je nutno poznamenat, že napadá-li kasační stížnost usnesení krajského soudu
o odmítnutí žaloby, přichází v úvahu, z povahy věci, pouze kasační důvod dle §103
odst. 1 písm. e) s. ř. s., spočívající v tvrzené nezákonnosti rozhodnutí o odmítnutí návrhu.
Nejvyšší správní soud tak může posoudit pouze správnost závěrů krajského soudu, které jej vedly
k odmítnutí žaloby.
Z předloženého spisu Nejvyšší správní soud zjistil, že v rámci kolaudačního řízení
vedeného správním orgánem prvého stupně i v řízení odvolacím bylo se stěžovatelem jednáno
jako s účastníkem řízení. Okruh účastníků kolaudačního řízení přitom vymezovalo ustanovení
§78 odst. 1 stavebního zákona tak, že jimi jsou stavebník, vlastník stavby, uživatel a vlastník
pozemku, na kterém je kolaudovaná stavba umístěna, pokud jeho vlastnické právo může být
kolaudačním rozhodnutím přímo dotčeno. V daném případě dospěl krajský soud k závěru,
že stěžovatel je vlastníkem toliko sousední nemovitosti a nikoli nemovitosti, na níž se nachází
kolaudovaná stavba; nemůže proto být účastníkem kolaudačního řízení ve smyslu ustanovení §78
odst. 1 stavebního zákona, neboť jeho práv se kolaudační rozhodnutí dotýkat nemůže. Současně
konstatoval, že se v dané věci nejedná o zvláštní případ účastenství, vyplývající ze společného
řízení dle ustanovení §78 odst. 2 stavebního zákona. Na tomto základě tak uzavřel, že stěžovateli
nesvědčí aktivní legitimace ve smyslu ustanovení §65 odst. 1 s. ř. s.
Tento názor nemůže Nejvyšší správní soud přijmout. Krajskému soudu lze jistě přisvědčit
v tom, že z hlediska ustanovení §65 odst. 1 s. ř. s. by situace, kdy by bylo vyloučeno dotčení
právní sféry žalobce, vylučovala jeho žalobní legitimaci, neboť toto ustanovení dopadá na situace,
kdy je myslitelné, že se napadené rozhodnutí sféry veřejných subjektivních práv žalobce skutečně
mohlo dotknout. Jde tedy o konstrukci aktivní legitimace na principu materiálním. Pokud
by proto bylo najisto postaveno, že žalobce nemůže být na svých právech správním rozhodnutím
dotčen (zde proto, že mu nesvědčí vlastnické právo ke kolaudované stavbě ani k pozemku,
na němž se nachází), byl by názor krajského soudu akceptovatelný. Tento předpoklad krajského
soudu není ovšem nikterak důkazně podložen. Jak již bylo uvedeno shora, správní orgány
se stěžovatelem jako s účastníkem jednaly a jakkoli tato skutečnost nemůže sama o sobě založit
jeho aktivní legitimaci [srov. například rozsudek zdejšího soudu ze dne 2. 12. 2003,
č. j. 7 A 56/2002 - 54, dostupný, stejně jako další citovaná rozhodnutí tohoto soudu,
z www.nssoud.cz, dle kterého „(s)kutečnost, zda někdo byl účastníkem správního řízení, je třeba posuzovat
materiálně, a nikoli podle toho, s kým ve skutečnosti správní orgán jednal.“], implikuje to oprávněnost
tvrzení žalobce, že je vlastníkem nemovitostí zastavěných předmětnou stavbou. Krajský soud
přitom poněkud apodikticky (a bez konkretizace) konstatoval, že z obsahu žaloby a spisu „plyne,
že pozemky měly být smluvně převedeny do vlastnictví bývalé Oblastní meliorační správy Brno“ a tvrzení
žalobce, že tomu tak není, odmítl s tím, že tuto skutečnost měl namítat již v rámci
předcházejících řízení. Krajský soud tedy nejen že neuvedl, z čeho konkrétně dovozuje,
že stěžovatel vlastníkem relevantních pozemků není (což by mu jinak žalobní legitimaci dle §65
odst. 1 s. ř. s. založilo), ale odmítl se i zabývat argumentací žalobce tento závěr popírající. Jakkoli
lze v rovině obecné krajskému soudu přisvědčit v tom, že je-li namítána nezákonnost
kolaudačního rozhodnutí s odkazem na fakt, že stavba se nachází na pozemku osoby, která s její
existencí nesouhlasí, nemá tato námitka v kolaudačním řízení již místa, nemá to žádnou spojitost
s otázkou aktivní legitimace takové osoby. Je nutno odlišit splnění podmínky pro přístup k soudu
(zde případná existence vlastnického práva k některé z nemovitostí uvedených v §78 odst. 1
stavebního zákona postačuje) a podmínky pro případný úspěch v následně vedeném řízení,
bude-li argumentace založena na již zmiňovaném nesouhlasu vlastníka se stavbou jako takovou.
V řízení před krajským soudem tedy nebylo na jisto postaveno, zda je stěžovatel vlastníkem
pozemků sousedících s kolaudovanou stavbou nebo pozemků nacházejících se přímo
pod ní; předložený soudní a správní spis (s jejichž obsahem se Nejvyšší správní soud seznámil)
na tuto otázku jednoznačnou odpověď taktéž nedávají. Lze proto konstatovat, že závěr krajského
soudu o nedostatku aktivní legitimace žalobce ve smyslu ustanovení §65 odst. 1 s. ř. s.
je předčasný a napadené usnesení tedy z tohoto pohledu nemůže obstát.
I za situace, kdy by stěžovatel byl vlastníkem pozemků pouze sousedících s kolaudovanou
stavbou (a nespadal by tak do okruhu účastníků kolaudačního řízení), však bylo povinností
krajského soudu posoudit jeho případnou aktivní legitimaci k podání žaloby ve smyslu ustanovení
§65 odst. 2 s. ř. s ., což neučinil. Jak totiž zdejší soud konstatoval například v rozsudku ze dne
16. 7. 2004, č. j. 7 As 36/2003 - 48: „Vycházel-li krajský soud při posuzování žalobní legitimace pouze
z ustanovení §65 odst. 1 s. ř. s. a zcela bez povšimnutí ponechal možnost či nemožnost aplikace §65 odst. 2
s. ř. s., je jeho usnesení o odmítnutí žaloby nepřezkoumatelné.“ Otázka aktivní legitimace se totiž
nevyčerpává toliko posouzením (ne)existence splnění podmínek vyplývajících z ustanovení §65
odst. 1 s. ř. s. Judikatura správních soudů důsledně rozlišuje aktivní žalobní legitimaci
dle ustanovení §65 odst. 1 s. ř. s. (materiální pojetí) a §65 odst. 2 s. ř. s. (pojetí založené
na předchozím procesním účastenství). Zde lze zmínit například rozsudek zdejšího soudu ze dne
21. 7. 2009, č. j. 8 Afs 85/2007 - 54, ze kterého se podává, že „[ž]alobní legitimace podle §65 odst. 1
s. ř. s. je založena tvrzením o porušení hmotného práva, byť i tím, že k tomuto porušení došlo nepřímo, cestou
porušení procesních předpisů. (Úspěšným) žalobcem podle tohoto odstavce tedy může být jen ten, kdo skutečně
může tvrdit, že se mu nedostalo subjektivního oprávnění, pro které je opora v právu hmotném.“ Naproti tomu
„[ž]alobce, který není k žalobě oprávněn podle §65 odst. 1 s. ř .s., nicméně může žalovat podle §65 odst. 2
s. ř. s., a to tvrdí-li, že postupem správního orgánu byl zkrácen na právech, která jemu příslušejí, takovým
způsobem, že to mohlo mít za následek nezákonné rozhodnutí. Toto ustanovení tak zaručuje právo na soudní
ochranu i tomu, kdo není zamítnutím žádosti ukrácen na žádném hmotném právu (a to ani prostřednictvím toho,
že by mu bylo upřeno právo procesní); i tento účastník řízení má totiž právo na to, aby o jeho žádosti bylo vedeno
řádné řízení s dodržením všech procesních pravidel.“ Dospěl-li tedy krajský soud k závěru, že kolaudační
rozhodnutí (ve spojení s rozhodnutím žalovaného) nemohlo zasáhnout sféru hmotných práv
stěžovatele, měl se vyjádřit k tomu, zda stěžovateli nesvědčí aktivní legitimace opírající se o jeho
předchozí účastenské postavení ve správním řízení. Za daného stavu věci nepřísluší Nejvyššímu
správnímu soudu se k této otázce konkrétně vyjadřovat, nicméně pro případ, že tato otázka
v průběhu dalšího řízení vyvstane, je vhodné připomenout, že pojem účastník řízení před správním
orgánem (užitý v §65 odst. 2 s. ř. s.) je nutno vykládat tak, že jím je ten, s kým správní orgán měl
podle zákona jako s účastníkem jednat; je jím tedy (mimo jiné) i ten, s kým jako s účastníkem
jednáno nebylo, ač mu zákon takové postavení přiznává; není jím naopak ten, s kým správní
orgán jako s účastníkem jednal, ačkoli mu takové postavení ze zákona neplyne (k tomu
viz například rozsudky zdejšího soudu ze dne 2. 12. 2003, sp. zn. 7 A 56/2002 a ze dne
31. 8. 2009, č. j. 8 As 8/2008 - 33).
S ohledem na shora uvedené skutečnosti dospěl Nejvyšší správní soud k závěru,
že krajský soud odmítnutím žaloby pochybil, a proto jeho usnesení, v souladu s §110 odst. 1,
větou první před středníkem s. ř. s., zrušil a vrátil mu věc k dalšímu řízení.
O náhradě nákladů tohoto řízení bude rozhodnuto krajským soudem v novém
rozhodnutí ve věci (§110 odst. 2, věta první s. ř. s.).
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 29. června 2011
JUDr. Vojtěch Šimíček
předseda senátu