ECLI:CZ:NSS:2011:4.AO.2.2011:47
sp. zn. 4 Ao 2/2011 - 47
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedkyně JUDr. Marie Turkové
a soudců JUDr. Jiřího Pally a JUDr. Dagmar Nygrínové v právní věci navrhovatele: Bohemen
Grondfonds s.r.o., se sídlem Březno u Mladé Boleslavi, Řehnice 8, zast. JUDr. Dušanem
Ružičem, Ph.D., advokátem, se sídlem Kubišova 19, Praha 8, proti odpůrci: Obec Libkova
Voda, se sídlem Libkova Voda 62, Libkova Voda, zast. JUDr. Lubomírem Kolaříkem,
advokátem, se sídlem Svatovítské náměstí 126, Pelhřimov, v řízení o návrhu na zrušení opatření
obecné povahy - Oznámení o vydání opatření obecné povahy č. 2/2011 Zastupitelstva obce
Libkova Voda ze dne 24. 2. 2011, č. j. 2/2011,
takto:
I. Oznámení o vydání opatření obecné povahy č. 2/2011 Zastupitelstva obce Libkova Voda
ze dne 24. 2. 2011, č. j. 2/2011, se zrušuje dnem právní moci tohoto rozsudku.
II. Žádný z účastníků nemá právo na náhradu nákladů řízení.
Odůvodnění:
Návrhem doručeným Nejvyššímu správnímu soudu dne 16. 3. 2011 se navrhovatel
domáhal „zrušení opatření obecné povahy č. 2/2011 o zrušení opatření obecné povahy č. 1/2011 změny č. 4
územního plánu sídelního útvaru Libkova Voda, schváleného dne 21. 2. 2011 zastupitelstvem obce Libkova
Voda“. V něm navrhovatel uvedl a doložil, že je vlastníkem pozemku parc. č. 774/83
(dříve parc. č. 774/6) v k. ú. Libkova Voda. Vzhledem k jeho záměru realizovat na předmětném
pozemku stavbu bioplynové stanice učinil návrh na pořízení změny územního plánu sídelního
útvaru Libkova Voda (dále jen „územní plán odpůrce“). V rámci řízení o změně územního plánu
Zastupitelstvo obce Libkova Voda usnesením č. I ze 3. veřejného zasedání konaného
dne 28. 1. 2011 schválilo návrh změny č. 4 územního plánu. Ta mj. spočívala ve změně funkčního
využití pozemku parc. č. 774/1 a 774/6 v k. ú. Libkova Voda s tím, že nová plocha o velikosti
cca 3,5 ha bude vedena jako plocha výroby. Opatření obecné povahy č. 1/2011 obsahující změnu
č. 4 bylo oznámeno veřejnou vyhláškou a opatření obecné povahy nabylo účinnosti.
Navrhovatel dále uvedl, že usnesením ze 4. veřejného zasedání Zastupitelstva obce
Libkova Voda konaného dne 21. 2. 2011 bylo zrušeno usnesení č. I ze 3. veřejného zasedání
Zastupitelstva obce Libkova Voda konaného dne 28. 1. 2011, kterým byla schválena změna č. 4
územního plánu odpůrce. Na tomto zasedání zastupitelstvo dále schválilo vydání opatření obecné
povahy č. 2/2011 o oznámení zrušení schválené změny č. 4 územního plánu odpůrce.
Podle záměru zastupitelstva „na pozemku parc. č. 774/83 v k. ú. Libkova Voda v lokalitě u lesa Matouš
nebude nikdy v budoucnu stát stavba bioplynové stanice“.
Uvedeným návrhem navrhovatel napadá opatření obecné povahy č. 2/2011 z důvodu
zkrácení na vlastnickém právu k předmětnému pozemku, zkrácení na procesních právech
a porušení postupu při vydání tohoto opatření obecné povahy. Podle navrhovatele je zkrácení
na vlastnickém právu dáno tím, že na pozemku nemůže realizovat záměr stavby bioplynové
stanice. Procesní pochybení tkví v tom, že napadené opatření obecné povahy č. 2/2011 bylo
vydáno pouze formou oznámení, které bylo dne 24. 2. 2011 vyvěšeno na úřední desce odpůrce.
Podle navrhovatele přitom nebylo vydáno samotné opatření obecné povahy. Díky tomu opatření
obecné povahy neobsahuje odůvodnění, což způsobuje jeho nepřezkoumatelnost. Návrh
na vydání opatření obecné povahy č. 2/2011 nebyl zveřejněn požadovaným způsobem,
a proto nebyla dána možnost uplatnit k němu námitky a připomínky. Navrhovatel dále zdůraznil,
že není možné pouze zrušit změnu územního plánu bez jakékoliv náhrady, ačkoliv je zřejmé,
že úmyslem odpůrce bylo navrátit podobu územního plánu do stavu před provedením změny
č. 4. Podle navrhovatele je opatření obecné povahy č. 2/2011 nesrozumitelné pro neurčitost
a nedostatečné vymezení předmětu úpravy. Zasáhlo přitom do práv nabytých v dobré víře a
je v rozporu se zásadou legitimního očekávání. Proto navrhovatel navrhl, aby Nejvyšší správní
soud zrušil „opatření obecné povahy č. 2/2011 o zrušení opatření obecné povahy č. 1/2011 změny č. 4
územního plánu sídelního útvaru Libkova Voda, schváleného zastupitelstv em obce Libkova Voda
dne 21. 2. 2011.“
Odpůrce ve vyjádření k návrhu uvedl, že je předčasný. Jak vyplývá „ze zápisu ze 4. veřejného
zasedání zastupitelstva obce Libkova Voda konaného dne 21. 2. 2011, byla pod bodem 6. projednána změna
č. 4 územního plánu odpůrce a schváleno vydání opatření obecné povahy č. 2/2011. O tomto svém záměru
pak zastupitelstvo informovalo oznámením ze dne 24. 2. 2011 na úředn í desce. … Pro úplnost odpůrce dodává,
že … nebylo vydáno opatření obecné povahy č. 2/2011.“. Z uvedených důvodů odpůrce navrhl,
aby Nejvyšší správní soud návrh odmítl.
K tomuto vyjádření podal navrhovatel repliku, v níž uvedl, že jde o účelové tvrzení,
které neodpovídá skutečnosti. Z textu napadeného opatření obecné povahy č. 2/2011
totiž nevyplývá, že by se jednalo pouze o oznámení záměru opatření obecné povahy teprve vydat.
Navrhovatel poukázal na užitou formulaci, podle které je zřejmé, že se jedná o oznámení
o vydání opatření obecné povahy veřejnou vyhláškou podle §173 odst. 1 správního řádu
a nikoliv o zveřejnění návrhu opatření obecné povahy podle §172 odst. 1 téhož zákona.
Navrhovatel v této souvislosti upozornil na skutečnost, že v rámci jiných řízení je ze strany
správních orgánů naopak opatření obecné povahy č. 2/2011 považováno za existující.
Při jednání před soudem účastníci řízení uvedli stejné skutečnosti jako ve svých
předchozích podáních. Navrhovatel upřesnil, že napadá „oznámení o vydání opatření obecné povahy
č. 2/2011“ ze dne 24. 2. 2011, č. j. 2/2011, kterým se oznamuje „vydání opatření obecné povahy
č. 2/2011, které vydalo (zastupitelstvo) na svém řádném zasedání dne 21. 2. 2011“. Činí tak proto,
že tento dokument vzbuzuje dojem, že bylo vydáno opatření obecné povahy, které ruší předchozí
opatření obecné povahy č. 1/2011 o pořízení změny č. 4 územního plánu odpůrce. Některé
správní orgány k napadenému opatření obecné povahy přihlíží, takže byl nastolen stav,
který vzbuzuje právní nejistotu o tom, zda bylo či nebylo vydáno opatření obecné povahy
č. 2/2011. Navrhovatel konečně zdůraznil, že postup a argumenty odpůrce nemohou jít k jeho
tíži.
Odpůrce při jednání soudu zopakoval, že napadeným dokumentem bylo míněno skutečně
pouze oznámení o tom, že opatření obecné povahy bude v budoucnu vydáno. K dotazu soudu,
proč je v něm uveden odkaz na §173 správního řádu, který upravuje vyvěšování již vydaného
opatření obecné povahy, odpůrce uvedl, že se tak stalo nedopatřením a kvůli neznalosti právní
úpravy. Skutečnost, že ze strany odpůrce nebylo dosud vydáno opatření obecné povahy, odpůrce
doložil předložením kopie zápisu „ze 4. veřejného zasedání Zastupitelstva obce Libkova Voda konaného
dne 21. února 2011 … “ a konceptem dokumentu označeného jako „veřejná vyhláška - oznámení
o vydání opatření obecné povahy“ ze dne 13. 4. 2011, č. j. 54/2011.
Z obsahu správního spisu Nejvyšší správní soud zjistil, že územní plán odpůrce
byl schválen jeho zastupitelstvem dne 15. 12. 1997. V návaznosti na to byla vydána „vyhláška
o regulativech územního rozvoje obce Libkova Voda“. Podle jejího čl. 1 odst. 1 „vyhláška vymezuje závazné
části územního plánu sídelního útvaru obce Libkova Voda schváleného obecním zastupitelstvem v Libkově Vodě
dne 15. 12. 1997 v regulativech rozvoje obce Libkova Voda.“. Územní plán odpůrce byl dotčen změnou
č. 1 z roku 2001 a změnami č. 2 a 3 z roku 2005.
V návaznosti na záměr realizovat na pozemku parc. č. 774/6 k. ú. Libkova Voda stavbu
bioplynové stanice podal navrhovatel „návrh na pořízení územního plánu nebo jeho změny “,
který byl odpůrcem přijat. Tomu odpovídá usnesení z 20. veřejného zasedání Zastupitelstva obce
Libkova Voda konaného dne 7. 7. 2010. Podle něj byla vzata na vědomí „ důvodová zpráva …
týkající se pořízení změny č. 4 územního plánu …, a to na základě žádosti … za účelem umožnění výstavby
bioplynové stanice“ a v návaznosti na to schváleno „pořízení změny č. 4 územního plánu obce Libkova
Voda spočívající v převedení části pozemku PK parc. č. 774/6 o výměře cca 3,5 ha v k.ú. Libkova Voda po levé
straně polní cesty z Libkovy Vody směr les „Matouš“ v části svažující se k potoku na hranicí mezi k.ú. Libkova
Voda a Čelistná do plochy určené pro průmyslovou výrobu a skladování… “. Z obsahu spisu vyplývá,
že bylo vedeno řízení o změně územního plánu a byly opatřovány potřebné podklady. Následně
dne 28. 1. 2011 3. veřejné zasedání Zastupitelstva obce Libkova Voda schválilo návrh změny č. 4
územního plánu a vydalo změnu č. 4 územního plánu. Tato změna spočívala mj. v převedení
„části pozemku pozemková parcela KN 774/1 PK 774/6 dle LV veden jako orná půda v k.ú. Libkova
Voda, který je veden … jako pole, louky“ na plochu výroby. Změna č. 4 byla vydána formou opatření
obecné povahy a toto opatření obecné povahy bylo oznámeno pod č. 1/2011 podle §173
správního řádu vyvěšením na úřední desce odpůrce a Městského úřadu Pelhřimov.
Podle něj se „oznamuje … vydání opatření obecné povahy č. 1/2011 změny č. 4 územního plánu sídelního
útvaru Libkova Voda, které vydalo (zastupitelstvo) na svém řádném zasedání dne 28. 1. 2011.“ .
Jak vyplývá z odůvodnění opatření obecné povahy, nikdo z oprávněných subjektů vůči němu
nevznesl námitky, připomínky uplatnily pouze sousední obce Čelis tná a Rynárec, které posléze
podaly návrh na obnovu řízení.
Z kopie zápisu a usnesení ze 4. veřejného zasedání Zastupitelstva obce Libkov a Voda
konaného dne 21. 2. 2011 vyplývá, že u obyvatel obce vznikl odpor proti možné realizaci stavby
bioplynové stanice. V návaznosti na to se v obou dokumentech shodně uvádí, že „Zastupitelstvo
obce Libkova Voda po projednání bere na vědomí důvodovou zprávu týkající se zrušení schválené změny č. 4
územního plánu sídelního útvaru obce Libkova Voda, která byla schválena na 3. veřejném zasedání
Zastupitelstva obce Libkova Voda dne 28. ledn a 2011, č. usnesení I.“. Dále Zastupitelstvo obce Libkova
Voda „zrušuje usnesení č. I ze 3. veřejného zasedání Zastupitelstva obce Libkova Voda dne 28. ledna 2011,
kterým byla schválena změna č. 4 územního plánu sídelního útvaru obce Libkova Voda, s tím, že na pozemku
p. č. 774/83 v k.ú. Libkova Voda v lokalitě u lesa Matouš nebude nikdy v budoucnu stát stavba bioplynové
stanice“. V návaznosti na to zastupitelstvo „schvaluje vydání opatření veřejné povahy č. 2/2011 o oznámení
zrušení schválené změny č. 4 úz emního plánu sídelního útvaru obce Libkova Voda, která byla schválena
na 3. zasedání Zastupitelstva obce Libkova Voda dne 28. ledna 2011, č. usnes ení I. “ Ve spise se potom
nachází kopie „oznámení o vydání opatření obecné povahy č. 2/2011 “ ze dne 24. 2. 20 11, č. j. 2/2011.
V něm se „oznamuje … vydání opatření obecné povahy č. 2/2011, které vydalo (zastupitelstvo) na svém
řádném zasedání dne 21. února 2011, o zrušení opatření obecní povahy č. 1/2011 změny č. 4 územního plánu
sídelního útvaru Libkova Voda, kt eré bylo vydáno na jeho řádném zasedání dne 28. ledna 2011… Zrušení
opatření obecné povahy č. 1/2011se týká všech vlastníků pozemků a staveb … dotčených změnou č. 4 územního
plánu sídelního útvaru Libkova Voda, a nedotýká se schváleného územního plánu sídel ního útvaru Libkova
Voda včetně provedených změn č. 1 až č. 3.“ . Rovněž tento dokument byl vyvěšen na úřední desce
odpůrce od 24. 2 do 14. 3. 2011 a Městského úřadu Pelhřimov od 25. 2. do 15. 3. 2011.
Z podkladů obsažených ve spise, jakož i z vyjádření účastníků řízení, má Nejvyšší správní
soud za nesporné, že dne 28. 1. 2011 bylo Zastupitelstve m obce Libkova Voda schváleno
a vydáno opatření obecné povahy č. 1/2011. Jím byla uskutečněna změna č. 4 územního plánu
odpůrce provedená mj. tak, že vycházela vstříc navrhovatelovu záměru ohledně stavby
bioplynové stanice. Toto opatření obecné povahy bylo oznámeno podle §173 správního řádu
a nabylo účinnosti. Vzhledem k tomu, že obyvatelé obce projevili s možným umístěním stavby
bioplynové stanice nesouhlas, zastupitelstvo se rozhodlo vyjít jim vstříc, revokovat své původní
rozhodnutí o schválení změny územního plánu spočívající v přijetí změny č. 4 a zrušit opatření
obecné povahy č. 1/2011. Zde však již účastníci řízení argumentují odlišně. Podle názoru
navrhovatele bylo vydáno opatření obecné povahy č. 2/2011, které zrušilo opatření obecné
povahy č. 1/2011. Podle názoru odpůrce však tomu tak nebylo a opatření obecné povahy
č. 2/2011 teprve mělo být vydáno v budoucnu, přičemž oznámení ze dne 24. 2. 2011,
č. j. 2/2011, mělo pouze informativní povahu o záměru zastupitelstva.
Nejvyšší správní soud byl proto nucen posoudit, zda bylo vydáno opatření obecné
povahy č. 2/2011 a zda tímto opatření m obecné povahy je navrhovatelem napadená listina ze dne
24. 2. 2011, č. j. 2/2011 „oznámení o vydání opatření obecné povahy č. 2/2011“ , jehož obsah je přiblížen
výše. Nejvyšší správní soud dospěl k závěru, že uvedený dokument je třeba považovat za opatření
obecné povahy a vzhledem k zásadním procesním pochybením jej zrušit. Nejvyšší správní soud
k těmto závěrům vedly následující úvahy a skutečnosti.
Kompetence Nejvyššího správního soudu k přezkumu opatření obecné povahy
byla do zákona č. 150/2002 Sb., soudního řádu správního (dále též „s. ř. s.“), vložena zákonem
č. 127/2005 Sb., o elektronických komunikacích. S účinností od 1. 5. 2005 Nejvyšší správní soud
získal oprávnění přezkoumávat opatření obecné povahy postupem podle §101a a násl. s. ř. s.
Podle rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 27. 9. 2005, č . j. 1 Ao 1/2005 - 98,
publikovaného pod č. 740/2006 Sb. NSS „opatření obecné povahy je správním aktem s konkrétně určeným
předmětem (vztahuje se tedy k určité konkrétní situaci) a s obecně vymezeným okruhem adresátů . … Algoritmus
soudního přezkumu opatření obecné povahy spočívá v pěti krocích; za prvé, v přezkumu pravomoci správního
orgánu vydat opatření obecné povahy; za druhé, v přezkumu otázky, zda správní orgán při vydávání opatření
obecné povahy nepřekročil meze zákonem vymezené působnosti; za třetí, v přezkumu otázky , zda opatření obecné
povahy bylo vydáno zákonem stanoveným postupem; za čtvrté, v přezkumu obsahu opatření obecné povahy
z hlediska rozporu opatření obecné povahy (nebo jeho části) se zákonem ; za páté, v přezkumu obsahu vydaného
opatření obecné povahy z hlediska jeho proporcionality.“.
Institut opatření obecné povahy byl posléze vtělen jak do nového správního řádu (§171
až 174 zákona č. 500/2004 Sb.), tak i nové ho stavebního zákona (zákon č. 183/2006 Sb.).
Podle těchto předpisů je s účinností od 1. 1. 2007 vydáván územní plán (§43 odst. 4 stavebního
zákona) a jeho změna (§55 odst. 2 stavebního zákona) formou opatření obecné povahy
a postupuje se při tom podle příslušných ustanovení stavebního zákona a správního řádu. V nyní
posuzovaném případě je mimo vší pochybnost, že změny územního plánu odpůrce prováděné
od 1. 1. 2007 mají mít formu opatření obecné povahy, čímž je dán i procesní postup. Ostatně
o tom svědčí úkony odpůrce činěné v rámci vydání změny č. 4 jeho územního plánu,
která byla vydána ve formě opatření obecné povahy č. 1/2011. V souladu s §173 odst. 1
správního řádu bylo pod č. j. 1/2011 vydáno „oznámení o vydání opatření obecné povahy č. 1/2011“,
kterým se oznamuje, že zastupitelstvo dne 28. 1. 2011 schválilo návrh změny č. 4 územního plánu
a vydalo opatření obecné povahy č. 1/2011, které tuto změnu obsahuje.
Vlivem změny veřejného mínění v obci Libkova Voda se zastupitelstvo rozhodlo vyjít
vstříc svým občanům a uchýlilo se k revokaci svých původních usnesení. Tato skutečnost
je již uvedena shora a nalezla své vyjádření v zápisu a usnesení ze 4. veřejného zasedání
Zastupitelstva obce Libkova Voda konaného dne 21. 2. 2011. Odpůrce sice tvrdil, že věc se stále
nachází ve fázi záměru, ale již dikce závěrů a formulací obsažených jak v zápisu, tak i usnesení
svědčí o opaku. Podle nich zastupitelstvo vzalo na vědomí důvodovou zprávu týkající se zrušení
změny č. 4 územního plánu odpůrce schválené dne 28. 1. 2011 . To je možné chápat
jako vyjádření záměru, nicméně obsah následujících bodů takovou domněnku vyvrací.
Nad to je třeba poznamenat, že ve spise se žádná důvodová zpráva nenachází. Podle dalších bodů
obsažených jak ve zmíněném zápise, tak i usnesení, zastupitelstvo zrušuje usnesení č. I
ze 3. veřejného zasedání zastupitelstva ze dne 28. 1. 2011 o schválení změny č. 4 územního plánu
odpůrce s dovětkem, že na předmětném pozemku „nebude nikdy stát stavba bioplynové stanice “.
Ačkoliv dovětek by mohl vést k závěru o tom, že se jedná o záměr, tak ve spojení s první částí
usnesení zastupitelstva se takový závěr dosti relativizuje. V kontextu dalšího bodu,
kterým zastupitelstvo schvaluje „vydání opatření veřejné (správně by mělo být „obecné“
- pozn. soudu) povahy č. 2/2011 o oznámení zrušení schválené změny č. 4 územního plánu “ je zřejmé,
že zastupitelstvo mířilo mnohem dál, než jen na oznámení záměru. Jakkoliv je Nejvyššímu
správnímu soudu zřejmé, že z obsahu zápisu a usnesení není stav věcí jednoznačně patrný,
zbývající pochybnosti odstraňuje dokument ze dne 24. 2. 2011, č. j. 2/2011, nazvaný
jako „oznámení o vydání opatření obecné povahy č. 2/2011“. Ačkoliv se odpůrce hájil tím, že se jedná
pouze o oznámení záměru, použitý odkaz na §173 správního řádu takový závěr vyvrací.
Předmětné ustanovení totiž řeší oznámení (vydaného) opatření obecné povahy. Nejvyšší správní
soud zdůrazňuje, že odkaz na §173 správního řádu, společně s použitými formulacemi vede
k závěru o tom, že zastupitelstvo vydalo dne 21. 2. 2011 opatření obecné povahy č. 2/2011,
kterým se zrušuje předchozí opatření obecné povahy č. 1/2011 a jím provedená změna č. 4
územního plánu odpůrce.
Podle Nejvyššího správního soudu nelze zastupitelstvu upřít právo revokovat svoje
původní rozhodnutí. Nelze však aprobovat takový postup, který je v rozporu s příslušnými
ustanoveními správního řádu a stavebního zákona. Pokud odpůrce chtěl obnovit původní stav,
který tu byl před změnou č. 4 územního plánu, měl postupovat tak, že jde o změnu územního
plánu (tj. změna změny č. 4 územního plánu). Postup, který měl být v tomto případě zvolen,
měl být v zásadě totožný s postupem použitým v případě změny č. 4. Nejvyšší správní soud
nemůže přijmout argumentaci odpůrce založenou na tom, že pochybení byla zapříčiněna
nedostatečnou znalostí či nezkušeností představitelů obce. Stavební zákon počítá s tím,
že v malých obcích by proces pořizování územního plánu a jeho změn byl velice náročný ,
a proto pověřil řadou úkolů tzv. úřad územního plánování [srov. §6 odst. 1 písm. a) ].
Ten do značné míry s příslušnou obcí spolupracuje a je jí v mnoha ohledech nápomocen. Ostatně
o zmíněné pomoci svědčí i obsah spisu týkající se pořizování změny č. 4 územního plánu
odpůrce. V něm se nachází řada dokumentů, které v podstatě obsahují přesný návod,
co by měly příslušné orgány v dotčené obci učinit.
Nejvyšší správní soud uvádí, že navrhovatel za napadené opatření obecné povahy označil
zmiňované oznámení ze dne 24. 2. 2011, č. j. 2/2011, s tím, že v podstatě plní roli a funkci
opatření obecné povahy. Ve spise se totiž nenachází žádný jiný dokument, který by bylo možno
za opatření obecné povahy označit. Nastává tak situace, kdy předmětné oznámení proklamuje
existenci opatření obecné povahy č. 2/2011, které však fakticky není. Nelze však souhlasit
s názorem odpůrce, že by se jednalo pouze o oznámení záměru, jak je uvedeno výše. Navrhova tel
uvedl, že k tomuto dokumentu přihlížejí ostatní správní orgány, které vycházejí z toho, že existuje
opatření obecné povahy č. 2/2011, které zrušilo předchozí opatření obecné povahy č. 1/2011.
Podle Nejvyššího správního soudu takový stav naprosto ukázkové právní nejistoty
nemůže jít k tíži adresátů správní činnosti. Není možné připustit, aby odpůrce tvrdil,
že se o opatření obecné povahy nejedná, a současně aby jiný správní orgán argumentoval
jeho existencí. Ostatně, jak je uvedeno shora, odkaz na §173 správního řádu vede k jasnému
závěru o existenci opatření obecné povahy , stejně jako odpůrcem užité formulace.
Protože se ve spise žádný takový dokument nenachází, Nejvyšší správní soud za opatření obecné
povahy považuje právě „oznámení o vydání opatření obecné povahy č. 2/2011“ ze dne 24. 2. 2011,
č. j. 2/2011. Na tom nic nemění ani odpůrcem předložený koncept veřejné vyhlášky ze dne
13. 4. 2011, č. j. 54/2011, který je svým obsahem značně matoucí, neodpovídá zákonným
požadavkům a prozatím nevyvolává žádné právní účinky.
V této souvislosti je nutné zdůraznit, že na institut opatření obecné povahy je třeba
nahlížet materiálně, jak vyplývá i z judikatury Ústavního soudu (srov. nález ze dne 19. 11. 2008,
sp. zn. Pl. ÚS 14/07, dostupný na www.nalus.usoud.cz). Proto pokud napadený akt z hlediska
svých vlastností po materiální stránce naplňuje znaky opatření obecné povahy, jedná se o opatření
obecné povahy, aniž by takto musel být označen. V daném případě byly u oznámení o vydání
opatření obecné povahy č. 2/2011 ze dne 24. 2. 2011, č. j. 2/2011, naplněny znaky opatření
obecné povahy (blíže viz zmiňovaný rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 27. 9. 2005,
č. j. 1 Ao 1/2005 - 98, publikovaný pod č. 740/2006 Sb. NSS) , neboť konkrétnost řešené
věci představuje zrušení změny č. 4 územního plánu odpůrce, potažmo opatření obecné povahy
č. 1/2011, a blíže neurčený okruh adresátů je přímo v jeho textu vyjádřen tak, že „se týká všech
vlastníků a pozemků a staveb ve správním obvodu obce Libkova Voda dotčených změnou č. 4 územního plánu “.
Lze tedy shrnout, že oznámení o vydání opatření obecné povahy č. 2/2011 Zastupitelstva obce
Libkova Voda ze dne 24. 2. 2011, č. j. 2/2011, představuje v dané věci opatření obecné povahy.
Z judikatury uvedené shora vyplývá algoritmus přezkumu opatření obecné povahy,
který Nejvyšší správní soud aplikoval i v nyní posuzované věci. V rámci prvních dvou kroků
Nejvyšší správní soud neshledal pochybení. Je zřejmé, že zastupitelstvu svědčí právo rozhodnout
o změně územního plánu a vydat ji formou opatření obecné povahy. Jakkoliv bylo opatření
obecné povahy č. 2/2011 pojato jako zrušení předchozího opatření obecné povahy č. 1/2011,
je nezbytné si uvědomit, že se stále jedná o změnu územního plánu. Ostatně tomu odpovídá
i jeho text, podle kterého „se zrušení opatření obecné povahy č. 1/2011 … nedotýká … schváleného
územního plánu včetně provedených změn č. 1 až č. 3 “. Z toho je patrný záměr odpůrce obnovit takový
stav, který tu byl před provedením změny č. 4. Změna provedená opatřením obecné povahy
č. 2/2011 spočívala v odstranění změn provedených změnou č. 4 územního plánu odpůrce,
ačkoliv to takto nebylo výslovně označeno.
Napadené opatření obecné povahy však nemohlo uspět ve třetím kroku algoritmu
soudního přezkumu. Při jeho vydání totiž nebyly vůbec respektovány požadavky stanovené
stavebním zákonem a správním řádem. Předně opatření obecné povahy v rozporu s §173 odst. 1
věty první správního řádu neobsahuje odůvodnění, v důsledku čehož je nepřezkoumatelné
pro nedostatek důvodů. V důsledku absolutní absence procesního postupu nebylo dodrženo
ani ustanovení §55 odst. 2 stavebního zákona, podle něhož „při pořizování a vydávání změn územního
plánu se postupuje obdobně podle §43 až 46 a §50 až 54 a př iměřeně podle §47 až 49. Zastupitelstvo obce
může v rozhodnutí o pořízení změny územního plánu upustit od zadání i konceptu územního plánu v případech,
kdy se nezpracovává vyhodnocení vlivů na udržitelný rozvoj území, a pokud jsou pokyny pro zpracování ná vrhu
změny územního plánu součástí schválené zprávy o uplatňování územního plánu. “. Odpůrce totiž nerozhodl
o pořízení změny územního plánu, naprosto pominul vypracování jejího zadání, konceptu
a návrhu změny územního plánu. Dále v rámci procesu pořizování a přijímání změny územního
plánu neobstaral podkladová vyjádření dotčených správních orgánů a nezajistil, aby se s ní mohla
seznámit dotčená veřejnost. Rovněž tak znemožnil dotčeným subjektům uplatnění námitek
a připomínek, s nimiž by pak bylo třeba se vy pořádat. Tato pochybení jsou ostatně zřejmá z výše
naznačeného časového sledu pořizování změn územního plánu odpůrce. Zatímco totiž proces
pořizování a vydávání změny č. 4 územního plánu trval zhruba půl roku, tak další změna
územního plánu byla učiněna ve velice krátké lhůtě, kdy se dne 21. 2. 2011 s ešlo zastupitelstvo
obce a již dne 24. 2. 2011 bylo oznámeno vydání opatření obecné povahy o zrušení změny
č. 4 územního plánu. Stranou pak nelze ponechat ani aspekt právní jistoty a legitimního
očekávání, který byl vlivem absence procesního postupu popřen, neboť situace navrhovatele
se zhruba po třech týdnech od vydání předchozí změny úz emního plánu naprosto zásadně
a nečekaně změnila.
S ohledem na všechny shora uvedené skutečnosti Nejvyšší správní soud podle §101d
odst. 2 věty první s. ř. s. opatření obecné povahy - Oznámení o vydání opatření obecné povahy
č. 2/2011 Zastupitelstva obce Libkova Voda ze dne 24. 2. 2011, č. j. 2/2011, zrušil s účinností
od právní moci rozsudku. O nákladech řízení rozhodl Nejvyš ší správní soud podle §101d odst. 5
s. ř. s. tak, že žádný z účastníků nemá na jejich náhradu právo.
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 14. dubna 2011
JUDr. Marie Turková
předsedkyně senátu