ECLI:CZ:NSS:2011:5.AO.1.2011:22
sp. zn. 5 Ao 1/2011 - 22
USNESENÍ
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedkyně JUDr. Lenky Matyášové
a soudců JUDr. Jakuba Camrdy a JUDr. Ludmily Valentové v právní věci navrhovatele: JUDr. I.
P., proti odpůrci: Česká advokátní komora, se sídlem Praha 1, Národní tř. 16, zast.
JUDr. Ladislavem Krymem, advokátem se sídlem Národní tř. 43, Praha 1, v řízení o návrhu
na zrušení opatření obecné povahy – usnesení představenstva České advokátní komory ze dne
8. 6. 2010, které bylo zveřejněno v částce 2 Věstníku ČAK pod č. 4/2010,
takto:
I. Návrh se odmítá .
II. Žádný z účastníků nemá právo na náhradu nákladů řízení.
Odůvodnění:
Návrhem podaným u Nejvyššího správního soudu dne 4. 2. 2011 se navrhovatel domáhá
zrušení usnesení České advokátní komory (dále „ČAK“) ze dne 8. 6. 2010, kterým se stanoví
vzhled stavovského oděvu advokáta. Podle navrhovatele toto usnesení naplňuje znaky opatření
obecné povahy ve smyslu ust. §101a zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní (dále „s. ř. s.“).
Odpůrce vydal předmětné usnesení jako právnická osoba, která vykonává působnost v oblasti
státní správy na úseku advokacie ve vztahu k advokátům. Ačkoli usnesení není označeno jako
opatření obecné povahy či rozhodnutí, ukládá povinnosti určité skupině osob a má tedy
materiálně povahu opatření obecné povahy. Navrhovatel tvrdí, že napadeným usnesením byl
zkrácen na svých právech svobodně podnikat a činit, co není zákonem zakázáno, když nikdo
nesmí být nucen činit, co zákon neukládá. V daném případě odpůrce brání navrhovateli a všem
členům odpůrce, aby si mohli svobodně vybrat, u kterého subjektu si zakoupí stavovský oděv
advokáta (talár), případně si tento nechají zhotovit. Toto právo navrhovatele by mohlo být
omezeno pouze zákonem.Pokud odpůrce přikázal navrhovateli, u koho si talár musí objednat,
omezil tím právo navrhovatele na volný výběr svého obchodního partnera.
Navrhovatel stran rozhodných právních předpisů odkazuje na zákon č. 219/2009 Sb.,
kterým byla schválena novela zákona o advokacii, s tím, že od 1. 9. 2009 bylo doplněno
ustanovení §17a, které ukládá jednak, že v trestním řízení před soudem a v řízení před
Nejvyšším soudem, Nejvyšším správním soudem a Ústavním soudem je advokát povinen
používat stavovský oděv advokáta, dále v odst. 2 cit ustanovení se uvádí, že Komora stavovským
předpisem stanoví vzhled stavovského oděvu advokáta. V návaznosti na uvedené ustanovení
přijal odpůrce usnesení č. 4/2010 Věstníku, kterým se stanoví vzhled stavovského oděvu
advokáta, přitom však současně v čl.2 se konstatuje: „Zhotovení taláru si advokát zajišťuje na své
náklady prostřednictvím objednávky u dodavatele stanoveného ČAK.“
Odpůrce se při vydání výše uvedeného usnesení dovolává zmocnění v §17a zákona
o advokacii a dále ust. §53 odst. 1 písm. h) cit. zákona, podle kterého „ stavovské předpisy upravují
otázky svěřené jim tímto zákonem, dále se jimi upravují........podrobnosti o právech a povinnostech advokátů,
advokátních koncipientů a evropských advokátů, které jsou stanoveny tímto zákonem, vyjma práv a povinností
v kárném řízení a v řízení podle §55“
Navrhovatel konstatuje, že odpůrce vzhled taláru stanovil s odkazem na přílohu
napadeného usnesení. V této jsou však uvedeny pouze dvě fotografie taláru z přední a zadní
strany bez jakéhokoli slovního popisu. Z tohoto vyobrazení lze zjistit přibližnou barevnost látky,
ze které je talár na obrázku vyhotoven, avšak nelze zjistit další podrobnosti zhotovení taláru, jako
je přesný střih, zapínání, apod., aby na základě takto vyobrazeného taláru bylo možno zhotovit
talár jinými výrobci, byť by se jednalo o mírně variabilní vyhotovení. Ještě před schválením
napadeného usnesení na jaře 2010 odpůrce vybral z několika návrhů vzhled taláru a podle
informací na internetových stránkách odpůrce „ se vítězem stal návrh společnosti Blažek Praha , a.s.,
jenž v sobě spojuje konzervativní hodnoty advokacie, moderní design a kvalitu použitých materiálů, lehkých,
prodyšných a nemačkavých. S touto společností byla následně uzavřena licenční smlouva a vzor byl ČAK
odkoupen. ČAK je v současné době výhradním vlastníkem vzoru advokátního taláru a podala přihlášku
průmyslového vzoru se žádostí o jeho zápis do rejstříku vedeného Úřadem průmyslového vlastnictví.“
Odpůrce tak získal výlučné právo na výrobu a užití průmyslového vzoru, který současně
označil jako vzhled taláru; bez souhlasu odpůrce tak nikdo není oprávněn tento talár vyrábět.
Po schválení napadeného usnesení odpůrce zveřejnil v Bulletinu advokacie č. 9/2010
na str. 4 – 11 podrobné pokyny, jak talár zakoupit prostřednictvím objednávky u firmy Blažek.
Součástí těchto pokynů je i detailní popis vzhledu taláru a jeho materiálové provedení, současně
je zde uvedena cena 4 500,- Kč + DPH za běžné provedení a 7 400,- Kč + DPH za luxusnější
verzi.Podmínkou těchto cen je objednání talárů do 31. 12. 2010, jinak bude cena zvýšena
o příplatek ve výši 90% základní ceny. Navrhovatel požádal odpůrce o poskytnutí informací
k výběrovému řízení a o poskytnutí textu smlouvy s firmou Blažek, a. s.; odpůrce odmítl
poskytnout obsah smlouvy mezi ČAK a firmou Blažek, a.s. s tím, že obsah nabídek považují
zúčastněné osoby za důvěrný, tvořící obsah obchodního tajemství; sdělil pouze, že výběrového
řízení na zhotovitele talárů se účastnily: firma Blažek Praha, a. s., di Andrea Lupo, a. s., Odeva,
spol. s r. o. Lipany. Navrhovatel rovněž namátkově zjišťoval v jakých cenových relacích
a kde je obstaráván obdobný talár, např. pro soudce u Městského soudu v Praze, Krajského
soudu v Ostravě, resp. Krajského soudu v Praze; zjistil přitom ceny podstatně nižší
(2 499 - 2 900 Kč), každý soud má přitom zcela jiného dodavatele.
Navrhovatel tvrdí, že odpůrce nepochybně měl pravomoc vydat předmětné usnesení,
neboť k tomu byl zmocněn zákonem o advokacii; překročil však meze zákonem vymezené
působnosti, když krom vzhledu taláru v čl. 2 usnesení stanovil, že zhotovení taláru si advokát
zajišťuje prostřednictvím objednávky u dodavatele stanoveného odpůrcem. Ustanovení §17a
zákona o advokacii nezmocňuje odpůrce, aby reguloval, u kterého dodavatele jsou advokáti
povinni si zajistit talár. V důsledku překročení mezí zákonem vymezené působnosti je třeba,
aby soud minimálně zrušil napadené usnesení alespoň v rozsahu čl. 2. Nicméně navrhovatel
se domnívá, že usnesení je třeba zrušit v celém rozsahu, protože stanovení vzhledu taláru v čl. 1
odst. 1, je obsahově svázáno s následnou povinností advokátů zajistit si talár na své náklady
prostřednictvím objednávky u dodavatele stanoveného odpůrcem.
Dle navrhovatele měl odpůrce možnost při stanovení vzhledu taláru užít buď pouhé
vyobrazení vzhledu, či vzhled výstižně popsat, anebo použít kombinaci obou možností. Úřední
osoby v justici jsou povinny užívat taláry, jejichž vzhled je stanoven pouze slovním popisem
a podle tohoto popisu taláry zhotovují různí výrobci podle výběru jednotlivých soudů či státních
zastupitelství. Odpůrce přitom mohl při stanovení vzhledu taláru použít obdobný slovní popis
taláru, který sám zveřejnil v časopise Bulletin advokacie (viz výše).
Protože odpůrce vyobrazení taláru nechal zapsat jako chráněný průmyslový vzor, nemůže
nikdo vyrobit talár předepsaného vzhledu, protože by tím porušil právo odpůrce na užití tohoto
vzoru. Odpůrce si tak zajistil, že všichni advokáti budou respektovat povinnost zajistit si talár
na své náklady prostřednictvím objednávky u odpůrcem stanoveného dodavatele. Odpůrce tak
omezil práva advokátů na svobodný výběr dodavatelů talárů, když si vzhled talárů nechal zapsat
jako průmyslový vzor.
Pro případ, že soud neshledá překročení působnosti odpůrce při vydání napadeného
usnesení, navrhovatel potom poukazuje na to,, že bylo vydáno v rozporu se zákonem. Odpůrce
se formálně snažil dodržet zmocnění v zákoně ohledně stanovení vzhledu taláru, i když mohl
použít kombinaci popisné části a obrazové části. Další ustanovení (čl.2), které ukládá povinnosti
advokátů zajistit si taláry prostřednictvím dodavatele stanoveného odpůrcem je však již v rozporu
s právem advokáta, které vyplývá z Listiny základních práv a svobod v čl. 2 odst. 2 a 3, totiž,
že „státní moc lze uplatňovat jen v případech a v mezích stanovených zákonem, a to způsobem,, který zákon
stanoví.“ a že „každý může činit, co není zákonem zakázáno a nikdo nesmí být nucen činit, co zákon
neukládá“. Navrhovatel poukazuje rovněž na čl. 26 odst. 1 a 2 Listiny, podle kterého „Každý má
právo na svobodnou volbu povolání a přípravu k němu, jakož i právo podnikat a provozovat jinou hospodářskou
činnost“ a že pouze „zákon může stanovit podmínky a omezení pro výkon určitých povolání nebo činností.“
Odpůrce dle navrhovatele zneužil zákonem stanovenou působnost, je-li tato dána pouze
v tom, že má stanovit vzhled taláru, když sám rovněž určil dodavatele talárů, čímž znemožnil
advokátům, aby si sami sjednali podmínky, za kterých budou taláry nakupovat. Ve srovnání
s cenami talárů pro soudce a též s taláry, které užívají advokáti ve Slovenské republice, jsou české
taláry výrazně dražší a navíc jsou dodávány za velmi nevýhodných podmínek pro advokáty. Nelze
ani přehlédnout skutečnost, že firma Blažek , a.s. taláry sama nevyrábí, ale výrobu talárů zajišťuje
od dodavatelské firmy na Slovensku (jak je uvedeno v článku „Šaty dělají advokáta“ – na str. 33
časopisu Právo a byznys z listopadu 2010). ¨Navrhovatel proto tvrdí, že je dán materiální rozpor
napadeného usnesení s právy advokátů, která jsou garantována Listinou.
Navrhovatel konečně zmiňuje, pro případ, kdyby soud neshledal žádnou výše uvedenou
argumentaci důvodnou, hledisko proporcionality. Navrhovatel vytýká odpůrci, že při vydání
usnesení zbytečně využil oprávnění v §53 odst. 1 písm. h) zákona o advokacii a stanovil
advokátům povinnosti, které nejsou přiměřené pro podnikání v advokacii. Stanovení jednoho
dodavatele může být účelné pouze proto, aby všichni advokáti měli absolutně stejný talár. Talár
však kromě zdobné funkce nemá žádný jiný význam pro výkon advokacie. U jiných povolání
má význam přesný vzhled a funkce oděvu, např. u ochranných pomůcek. V takovém případě
by bylo ospravedlnitelné vybrat jediného dodavatele, který disponuje potřebnou technologií.
V případě advokacie však výběr jediného dodavatele pouze posiluje monopolní postavení
výrobce a umožňuje, aby mohl požadovat za výrobek vyšší cenu a nevýhodné dodací podmínky,
což se v tomto případě stalo. Je zřejmé, že odpůrce mohl postupovat jiným způsobem
při stanovení vzhledu taláru, tento uvést slovním popisem a současně vyobrazením,
což by umožnilo, aby více subjektů nabídlo advokátům své výrobky. Uzurpování průmyslového
vzoru taláru je pak jasným zneužitím situace ze strany odpůrce. Vzor taláru mohl být stanoven
přímo v zákoně a nikdo by pak neměl právo chránit si takto stanovený vzhled průmyslovým
vzorem. Pokud odpůrce byl zákonodárcem pověřen stanovit vzhled taláru, neměl právo zneužít
tuto působnost k monopolnímu chování, které může vést ke zneužití postavení na trhu
a omezení hospodářské soutěže.
Podmínkou zákonnosti opatření obecné povahy je, že veškerá omezení práv advokátů
z něho vyplývající mají ústavně legitimní a o zákonné cíle opřené důvody a jsou činěna
jen v nezbytně nutné míře a nejšetrnějším ze způsobů vedoucích ještě rozumně k zamýšlenému
cíli, nediskriminačním způsobem a s vyloučením libovůle. Splnění této podmínky ze shora
uvedených důvodů nelze dovodit.
Navrhovatel požaduje, aby Nejvyšší správní soud zrušil usnesení představenstva České
advokátní komory ze dne 8. 6. 2010, které bylo zveřejněno v částce 2 Věstníku České advokátní
komory pod č. 4/2010 ke dni 28. 2. 2011.
Odpůrce v písemném vyjádření uvedl, že dle jeho názoru se v případě předmětného
usnesení nejedná o opatření obecné povahy ve smyslu ust. §101a s. ř. s., uvádí s odkazem
na soudní judikaturu, že při posuzování toho, zda lze nějaký správní akt považovat za opatření
obecné povahy, je nutné vycházet z toho, zda jsou naplněny všechny pojmové znaky tohoto
právního institutu, tj. konkrétnost předmětu a obecnost adresátů.
Odpůrce je zmocněn zákonem č.85/1996 Sb., o advokacii k vydávání stavovských
předpisů jako podzákonných aktů, a to podle §53 odst. 1 zákona, a to za podmínek
tam uvedených. Tyto stavovské předpisy jsou závazné pro všechny advokáty. Takovým
předpisem je usnesení č. 4/2010 Věstníku; toto upravuje na základě zmocnění v §17a odst. 2
cit. zákona vzhled advokátního taláru a dále stanoví další podrobnosti související s používáním
talárů při poskytování právních služeb – viz zmocnění v §53 odst. 1 písm.f) až i) zákona
o advokacii.
Odpůrce odkazuje na komentář ke správnímu řádu, podle něhož opatření obecné povahy
představuje určité překlenutí dvou, v činnosti veřejné správy tradičních základních forem
jednostranných právních aktů; normativních právních aktů (abstraktních) na straně jedné
a individuálních (konkrétních) na straně druhé. V určitých situacích si však činnost veřejné správy
vyžaduje přijímat i takové akty, které nejsou výlučně jen normativními či individuálními, ale jsou
jejich určitou kombinací. Jedná se o správní akty smíšené povahy s konkrétně určeným
předmětem regulace a obecně vymezeným okruhem adresátů. Výše uvedená hlediska však
stavovské předpisy nesplňují. Stavovské předpisy profesních komor naplňují obecné znaky
právních předpisů, zejména v oblasti kompetenční, formální, procedurální a obsahové. V nich
obsažené normy jsou normami právními se všemi důsledky z toho vyplývajícími. Tyto normy
mají regulativní povahu, právní závaznost, jsou věcně i osobně všeobecné a jsou mocensky
vynutitelné. Jsou vyhlašovány předepsaným způsobem. Lze konstatovat, že právní předpisy
profesní samosprávy jsou podzákonné právní síly (viz např. JUDr. Jan Dvořáček – Právní povaha
předpisů zájmové samosprávy, Právní rozhledy 24/2006). Protože v případě předmětného
usnesení č.4/2010 Věstníku se jedná o typicky podzákonný normativní akt a nejedná
se o opatření obecné povahy; k jeho nápravě je v zákoně o advokacii stanoven zvláštní institut –
návrh ministra spravedlnosti podaný soudu. Soud potom může přezkoumat stavovský předpis
na základě zákonem určeného navrhovatele (§50 odst. 2 zákona o advokacii). Odpůrce zde
poukazuje na to, že však tímto soudem není v prvním stupni Nejvyšší správní soud a zákonem
stanoveným navrhovatelem není navrhovatel, který zde návrh podává. Odpůrce nad rámec
argumentace uvádí, že z celkového počtu advokátů (cca 10000) vyjádřili nespokojenost
se způsobem zajištění stavovského oděvu pouze tři, včetně navrhovatele. Odpůrce navrhuje,
aby Nejvyšší správní soud návrh zamítl, resp. odmítl.
Nejvyšší správní soud dospěl k závěru, že návrh nelze než odmítnout.
Opatření obecné povahy je institutem, který v českém právním řádu byl výslovně zaveden
zákonem č. 127/2005 Sb., o elektronických komunikacích. Uvedený zákon předepsal vydání
opatření obecné povahy pro některé činnosti telekomunikačních orgánů přímo,
např. v ustanovení §34 odst. 4, právní účinky pak blíže rozvedl v ustanovení §124 zákona.
Zákon nabyl účinnosti dne 1. 5. 2005 a těmito svými ustanoveními navázal na již platný
(od 24. 9. 2004), ale v té době dosud neúčinný zákon č. 500/2004 Sb. správní řád (dále též „nový
správní řád“). Zároveň byl novelizován i soudní řád správní a ustanovením §171, části dvacáté
prvé, zákona č. 127/2005 Sb. do něj byl inkorporován díl 7, části třetí, hlavy II. se svými
ustanoveními §101a až §101d a zároveň doplněna ustanovení §4 odst. 2 písm. c) a §48 odst. 2
písm. e). Samotný soudní řád správní však ani po novelizaci definici opatření obecné povahy
neobsahuje, výše uvedená ustanovení upravují pouze pravomoc a kompetenci soudů a některá
další procesní pravidla přezkumu. Odpověď na otázku, co lze považovat za opatření obecné
povahy, je proto třeba hledat v novém správním řádu, v části šesté.
Podle ustanovení §171 správního řádu „postupují podle této části správní orgány
v případech, kdy jim zvláštní zákon ukládá vydat závazné opatření obecné povahy, které není
právním předpisem ani rozhodnutím“. V dalších ustanoveních jsou pak upravena procesní
pravidla pro jeho vydání.
Z uvedeného je zřejmé, že ani nový správní řád opatření obecné povahy materiálně
nedefinuje a s ohledem na velkou rozmanitost možných případů ponechává na zákonodárci,
aby stanovil ve zvláštních zákonech, která autoritativní opatření správních orgánů jsou v právním
smyslu opatřeními obecné povahy a mají být připravována, projednávána a vydávána způsobem
upraveným v části šesté správního řádu.
K tomu, co je třeba rozumět opatřením obecné povahy, se vyslovil Nejvyšší správní soud
již v rozhodnutí ze dne 27. 9. 2005, č. j. 1 Ao 1/2005 – 98; dospěl přitom k závěru, že opatření
obecné povahy je aktem s konkrétně vymezeným předmětem a obecně určenými adresáty, tedy
úkonem správního orgánu v určité věci, který se přímo dotýká práv, povinností nebo zájmů blíže
neurčeného okruhu osob. Přitom musí být vydáno v zákonných mezích a může konkretizovat
zákonné povinnosti, nikoliv ukládat nové, nad rámec zákona. Při definici opatření obecné povahy
je a priori třeba vycházet z právní doktríny, která tato opatření popisuje jako tzv. smíšené akty
s prvky jak právní normy, tak správního rozhodnutí. Zpravidla se tedy jedná o akty s konkrétně
vymezeným předmětem úpravy v oblasti práv a povinností adresátů a s jejich obecně vymezeným
okruhem.
Na základě uvedené výchozí úvahy pak soud přistoupil k řešení otázky předložené
navrhovatelem ohledně zrušení výše citovaného usnesení ze dne 8. 6. 2010, kterým se stanoví
vzhled stavovského oděvu advokáta.
Navrhovatel svůj návrh směřuje do stavovského předpisu, upravujícího na základě
zákonného zmocnění vzhled stavovského oděvu a dále související podrobnosti stran jeho
obstarání.
Předmětné usnesení bylo vydáno k realizaci zákonem stanovené povinnosti advokátů
nosit při konkrétně vyjmenovaných jednáních soudů stavovský oděv. Navrhovatel potom
zásadní námitky směřuje k povinnosti uložené v předmětném ustanovení stran výběru
dodavatele.
Advokáti sdružení v profesní komoře jsou určitým sociálním stavem, jehož členové
spojuje výkon společné profese, která nemůže být vykonávána nikým jiným, a právně je jejich
postavení upraveno příslušnými zákony. Profesní stavy, které jsou spravovány formou profesní
samosprávy, pak ze zákona nacházejí svou organizační identitu v komoře, která se právem
označuje jako stavovská organizace. Každý, kdo splní zákonem pevně definované podmínky, má
právo na výkon dotčeného povolání, toto právo je pod soudní ochranou. Naopak každý, kdo
v průběhu doby přestane splňovat zákonná kritéria, musí výkon povolání zanechat. Tento postup
zaručuje rovnost občanů, neboť rovnost v přístupu k povolání není bezbřehé právo každého
dělat cokoliv, ale právo, aby kritéria pro výkon povolání byla stanovena právně a stejně vůči všem
a po jejich splnění, aby přístup k určitému povolání již nebyl znemožňován diskriminací
z jakýchkoliv hledisek (pohlaví, rasa, národnost ap.).
Stavovský předpis má charakter právního předpisu a teoreticky má značnou podobu
s obecně závaznými vyhláškami územní samosprávy. Adresáti norem ve stavovských předpisech
však nejsou osoby nacházející se na určitém území, jak je tomu u krajů a obcí, ale osoby
vykonávající určité povolání. Při vědomí této skutečnosti a při respektování zásady, že povinnosti
osobám mohou být ze strany veřejné moci ukládány jen na základě zákona, můžeme rozlišit
stavovské předpisy neukládající povinnosti jednotlivcům (předpisy organizační), předpisy
ukládající povinnosti pouze členům komory (výše a splatnost příspěvků na činnost komory,
organizace povinného pojištění ap.) a konečně předpisy ukládající povinnost nečlenům komory
(poplatek za profesní zkoušku, podmínky profesní přípravy před zkouškou ap.). Adresátem
povinností, které jsou ukládány stavovským předpisem, který je přijímán orgány samosprávy
příslušné profesní skupiny, je ten – a pouze a právě ten, kdo se přímo nebo skrze volené
zástupce podílí na jejich přijetí – v daném případě na přijetí usnesení ze dne 8. 6. 2010.
Předmětné usnesení, kterým se stanoví vzhled stavovského oděvu advokáta bylo vydáno
na základě zákonného zmocnění v §17a zákona o advokacii. Jakkoli lze polemizovat
o standardnosti postupu ČAK stran uložené povinnosti výhradního dodavatele v čl. 2
cit. usnesení, nepřísluší Nejvyššímu správnímu soudu v řízení ve věci nyní projednávaného
návrhu na zrušení uvedeného stavovského předpisu posuzovat legitimitu takto stanovené
podmínky ani posuzovat případné zneužití postavení na trhu nebo nekalosoutěžní jednání.
Z ustanovení §171 správního řádu se především podává, že podle něj postupují správní
orgány v případech, kdy jim zvláštní zákon ukládá vydat závazné opatření obecné povahy,
které není právním předpisem ani rozhodnutím. Opatření, jehož zrušení se navrhovatel dovolává
nebylo vydáno v řízení vedeném dle správního řádu, resp. na jeho vydání se správní řád
ani nevztahuje.
Správní řád přitom není jediným předpisem upravujícím řízení o vydání opatření obecné
povahy; připomenout lze např. §43 a násl. zákona č. 183/2006 Sb., o územním plánování
a stavebním řádu, ve znění pozdějších předpisů (územní plány) či §108 odst. 1 zákona
č. 127/2005 Sb., o elektronických komunikacích, ve znění pozdějších předpisů (rozlišující
opatření obecné povahy a rozhodnutí o ceně). Není jistě vyloučen ani úkon, který je po materiální
stránce opatřením obecné povahy, nicméně řízení o jeho přijetí výslovně upraveno není a pod
režim správního řádu by jej nebylo možno podřadit. Zákon o advokacii ani jiný právní předpis
řízení o vydání opatření obecné povahy neupravuje. Jakkoliv tedy Nejvyšší správní soud
nevylučuje, že proces přijímání opatření obecné povahy může být upraven i ve zvláštním zákonu,
tj. že zvláštní zákon nestanoví toliko kompetenci správnímu orgánu vydat závazné opatření
obecné povahy ve smyslu ustanovení §171 s. ř. s, nýbrž vymezí i příslušnou proceduru jeho
přijímání, je v nyní projednávaném případě zřejmé, že tomu tak není. Žádný právní předpis, jak
bylo naznačeno, neukládá odpůrci vydat opatření obecné povahy v oblastech, do nichž
navrhovatel směřuje.
Nejvyšší správní soud konstatuje, že napadené usnesení není opatřením obecné povahy
dle §101a s. ř. s., nemohl se proto ani zabývat námitkami navrhovatele meritorně.
Skutečnost, zda při stanovení povinnosti odpůrce postupoval v mezích zákonného
zmocnění, anebo je překročil a stanovil povinnost nad rámec zákona, by soudu příslušelo, byl-li
by navrhovatel za nesplnění povinnosti stanovené v čl. 2 cit. usnesení potrestán (§32 odst. 2
zákona o advokacii). Jak již bylo uvedeno, obsah stavovských předpisů je do značné míry
předurčen tím, že jde o právní předpisy podzákonné, které se mohou pohybovat jen ve sféře,
která je jim zákonem vymezena; musí být tedy vždy v souladu se zákonem.
V případném přezkumném řízení stran kárného provinění v rámci správního soudnictví
by se soud především musel zabývat tím, zda citovaný stavovský předpis, v důsledku jehož
porušení byl advokát shledán vinným, byl vydán jednak orgánem k tomu příslušným a jednak
v mezích zákona, a poté zda tedy samotné rozhodnutí o kárném provinění může obstát.
K posouzení ústavnosti a zákonnosti podzákonného aktu je přitom soud povolán podle čl. 95
Ústavy.
Nejvyšší správní soud odkazuje rovněž na speciální úpravu stran možné obrany proti
stavovskému předpisu, a to v ust. §50 odst. 2 zákona o advokacii. Podle uvedeného ustanovení
má-li ministr spravedlnosti za to, že stavovský předpis Komory je v rozporu se zákonem,
je oprávněn podat návrh na jeho přezkoumání soudem. Takový postup lze uplatnit jak ex offo,
tak i na základě podnětu advokáta.
Nejvyšší správní soud dospěl k závěru, že usnesení č. 4/2010 Věstníku, ze dne 8. 6. 2010,
kterým se stanoví vzhled stavovského oděvu advokáta je podzákonným právním předpisem;
z formálního a zejména ani z materiálního hlediska nenaplňuje znaky opatření obecné povahy,
proti němuž je určena soudní ochrana ust. §101a s. ř. s. Není zde tedy dána pravomoc soudu
podle ustanovení §4 odst. 2 písm. c) s. ř. s. k jeho přezkoumání v řízení podle ustanovení §101a
a následujících s. ř. s. Nedostatek pravomoci je svojí povahou neodstranitelným nedostatkem
podmínek řízení, a soud proto návrh na zrušení opatření obecné povahy podle ustanovení
§46 odst. 1 písm. a) s. ř. s. odmítl.
Nejsou splněny podmínky řízení, a proto soud návrh podle §46 odst. 1 písm. a) s. ř. s.
odmítl.
O nákladech řízení rozhodl soud podle §101d odst. 5 s. ř. s., podle něhož v tomto
zvláštním druhu řízení nemá žádný z účastníků řízení právo na jejich náhradu.
Poučení: Proti tomuto usnesení nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 25. února 2011
JUDr. Lenka Matyášová
předsedkyně senátu